21.5.2010   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 132/1

1.

De Commissie heeft op 29 oktober 2009 een voorstel aangenomen voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake onderzoek en preventie van ongevallen en incidenten in de burgerluchtvaart (3). Het is de bedoeling dat de voorgestelde verordening Richtlijn 94/56/EG houdende vaststelling van de grondbeginselen voor het onderzoek van ongevallen en incidenten in de burgerluchtvaart (4) gaat vervangen.

2.

De EDPS is niet geraadpleegd zoals in artikel 28, lid 2, van Verordening (EG) nr. 45/2001 wordt vereist. Het huidige advies is derhalve gebaseerd op artikel 41, lid 2, van dezelfde verordening. De EDPS beveelt aan in de preambule van het voorstel melding te maken van dit advies.

3.

Hoewel de EDPS betreurt dat hij niet op het daarvoor geëigende moment is geraadpleegd, merkt hij in algemene zin tevreden op dat in het voorstel aandacht wordt besteed aan gegevensbescherming. In sommige bepalingen wordt benadrukt dat de beoogde maatregelen Richtlijn 95/46/EG onverlet laten en de vertrouwelijkheid van gegevens is een van de diverse belangrijke aspecten van het voorstel.

4.

Niettemin heeft de EDPS enkele tekortkomingen en onduidelijkheden ten aanzien van de bescherming van persoonsgegevens vastgesteld. Na een beschrijving van de context en achtergrond van het voorstel in hoofdstuk II wordt daarop in hoofdstuk III nader ingegaan.

5.

Het doel van het voorstel is de bestaande verordening betreffende het onderzoek naar de oorzaken van luchtvaartongevallen te actualiseren. Regels die vijftien jaar geleden zijn goedgekeurd, kunnen niet langer aan de nieuwe gemeenschappelijke luchtvaartmarkt worden aangepast en evenmin aan de expertise die nodig is om complexere luchtvaartuigsystemen te ontwikkelen. De onderzoekscapaciteiten van de lidstaten lopen steeds meer uiteen en ook dat rechtvaardigt een nieuw kader ter ondersteuning van de samenwerking en coördinatie tussen nationale onderzoeksinstanties.

6.

Daarom richt het voorstel zich op de totstandbrenging van een netwerk van instanties die onderzoek doen naar de veiligheid van de burgerluchtvaart, teneinde een meer gestructureerde samenwerking te bevorderen. Tevens bevat het bindende regels die voornamelijk bedoeld zijn om de wederzijdse rechten en plichten van de nationale onderzoeksinstanties en het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA) te definiëren ter bescherming van gevoelige gegevens, en uniforme eisen voor de verwerking van veiligheidsaanbevelingen vast te stellen.

7.

De EDPS heeft geen opmerkingen over de algemene doelstelling van het voorstel en geeft zijn volledige steun aan het initiatief, dat tot doel heeft de onderzoeken doeltreffender te maken en daarmee in de toekomst ongevallen met luchtvaartuigen te voorkomen. Onderstaande opmerkingen gaan vooral over aspecten van het voorstel die een uitwerking hebben op de bescherming van persoonsgegevens, waaronder in het bijzonder de verwerking van gegevens van passagierslijsten, over slachtoffers, hun families en getuigen en het cabinepersoneel, gedurende de verschillende fasen van het onderzoek en in het kader van informatie-uitwisseling tussen de onderzoeksinstanties.

8.

In overweging 3 en artikel 1 wordt de beperking in herinnering gebracht die reeds in de toelichting was vermeld en die inhoudt dat veiligheidsonderzoeken alleen tot doel mogen hebben in de toekomst ongevallen en incidenten te voorkomen, zonder schuld of aansprakelijkheid vast te stellen. De EDPS verwelkomt deze precisering die in lijn is met het doelbindingsbeginsel van artikel 4 van Verordening (EG) nr. 45/2001 en artikel 6 van Richtlijn 95/46/EG. Volgens deze bepalingen moeten persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verkregen en mogen zij vervolgens niet op een met die doeleinden onverenigbare wijze worden verwerkt.

9.

Hoewel deze doelbinding uitdrukkelijk in het begin van het voorstel wordt genoemd, is het belangrijk dat de essentie van dit beginsel niet door uitzonderingen teniet wordt gedaan, zoals zal worden onderzocht in de hoofdstukken III.4 t/m III.6.

10.

De EDPS merkt op dat naast het hoofddoel, te weten verbetering van de luchtvaartveiligheid, de ontwerpverordening eveneens voorziet in de verzameling van persoonsgegevens in het kader van bijstand aan slachtoffers en hun families (artikel 23). De EDPS gelooft niet dat er een probleem is met de verenigbaarheid van dit doel en de beoogde veiligheidsonderzoeken. Artikel 1 van de verordening zou evenwel kunnen worden aangevuld om beide aspecten van de verordening tot hun recht te laten komen.

11.

In het voorstel wordt uitvoerig beschreven welk breed scala aan informatie toegankelijk is voor degenen die voor het onderzoek verantwoordelijk zijn. Het gaat met name om persoonsgegevens in vluchtrecorders en alle andere geregistreerde gegevens, de resultaten van de onderzoeken op de lichamen van slachtoffers of van personen die betrokken zijn bij de exploitatie van het luchtvaartuig, en het ondervragen van getuigen die kunnen worden verplicht relevante informatie of bewijsstukken te verstrekken.

12.

Deze informatie is beschikbaar voor de aangewezen onderzoeker en voor zijn deskundigen en adviseurs en die van de geaccrediteerde vertegenwoordigers, voor zover kennis van deze informatie onontbeerlijk is. Ook het EASA heeft recht op toegang tot een deel van deze informatie op het moment dat het onder toezicht van de aangewezen onderzoeker aan het onderzoek deelneemt. Hierbij gelden enkele uitzonderingen, bijvoorbeeld wanneer de getuige er niet mee instemt dat zijn/haar verklaring wordt vrijgegeven.

13.

In het voorstel worden tevens de voorwaarden vermeld waaronder de passagierslijst openbaar moet worden gemaakt. Niet alleen het verrichten van onderzoek is hierbij van belang, maar ook het onderhouden van contacten met families en met de medische eenheden.

14.

De EDPS is blij met het feit dat de voorwaarden voor de verzameling van persoonsgegevens in relatie tot het beoogde doel in het voorstel zo gedetailleerd worden beschreven, hetgeen in overeenstemming is met het noodzakelijkheidsbeginsel (5) van de wetgeving op het gebied van gegevensbescherming.

15.

De EDPS begrijpt dat het nodig is veel informatie te verzamelen, waaronder persoonsgegevens, zoals hierboven is aangegeven, maar benadrukt dat de opslag van die informatie en de bekendmaking daarvan aan derden aan strenge regels moeten worden gebonden.

16.

Wat betreft de opslag wordt in artikel 14 van het voorstel bepaald dat documenten, materiaal en opgeslagen gegevens dienen te worden bewaard, om redenen die vanzelfsprekend met de uitvoering van het onderzoek verband houden. In het voorstel wordt echter niet aangegeven hoe lang deze informatie mag worden opgeslagen. Op grond van de beginselen voor gegevensbescherming (6) geldt: persoonsgegevens „mogen in een vorm die het mogelijk maakt de betrokkenen te identificeren, niet langer worden bewaard dan noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de doeleinden waarvoor zij worden verzameld of vervolgens worden verwerkt”. Daarom moeten persoonsgegevens in principe worden gewist zodra het onderzoek is beëindigd of in anonieme vorm worden bewaard indien het niet mogelijk is deze volledig te wissen (7). Indien er redenen zijn om identificeerbare gegevens langer te bewaren, moeten deze worden aangegeven en gerechtvaardigd en criteria bevatten om te bepalen wie de gegevens mogen bewaren. Een bepaling van deze strekking dient in het voorstel te worden opgenomen. Deze bepaling moet op horizontaal niveau gelden voor alle persoonlijke informatie die via het netwerk wordt uitgewisseld.

17.

Hoewel in het voorstel het beginsel wordt gehuldigd dat persoonlijke informatie uitsluitend voor onderzoeksdoeleinden mag worden gebruikt door de partijen die met zulk onderzoek zijn belast, bevat de tekst enkele ruime uitzonderingen (8).

18.

Dit geldt voor getuigenverklaringen die voor andere doeleinden dan de veiligheidsonderzoeken openbaar kunnen worden gemaakt of kunnen worden gebruikt indien de getuige daarmee instemt (artikel 15, lid 1, onder a)). De EDPS herinnert eraan dat hierbij sprake moet zijn van vrije, specifieke en geïnformeerde toestemming van de getuige, en dit nadere gebruik van gegevens mag niet betrekking hebben op een doel dat onverenigbaar is met de veiligheidsonderzoeken. Indien aan deze voorwaarden niet wordt voldaan, mag toestemming niet als basis dienen voor het nadere gebruik van persoonsgegevens. Deze opmerking geldt ook wanneer na toestemming afgeweken wordt van het doelbindingsbeginsel in geval van opnames (artikel 16).

19.

Artikel 15 van het voorstel bevat tevens een brede uitzondering die betrekking heeft op alle mogelijke soorten gevoelige veiligheidsinformatie (9). Deze informatie, die in beginsel specifieke bescherming tegen misbruik geniet, kan niettemin voor enig ander doel dan veiligheidsonderzoeken worden openbaargemaakt, indien de gerechtelijke instanties van een lidstaat daartoe beslissen, gezien het bestaan van een hoger belang en het evenwicht tussen de voordelen van openbaarmaking en de negatieve binnenlandse en internationale gevolgen daarvan op onderzoeken en op het veiligheidsbeheer van de burgerluchtvaart. De EDPS is van mening dat deze uitzondering onvoldoende rechtszekerheid biedt. Vooral het begrip „gerechtelijke instanties” kan tot speculatie leiden. Een administratief besluit van een overheidsinstantie (bijvoorbeeld het Ministerie van Justitie) heeft niet dezelfde legitimiteit als een individuele uitspraak van een rechtbank. Zelfs bij een uitspraak van een rechtbank moet aan strenge voorwaarden worden voldaan: behalve dat het om een wettig doel moet gaan en er sprake moet zijn van een hoger openbaar belang (10), dienen ook de belangen en fundamentele rechten van de betrokkenen in aanmerking te worden genomen. De legitimiteit van de verwerking kan vooral worden beïnvloed door het feit dat persoonlijke informatie die in het kader van een veiligheidsonderzoek door een individu wordt verstrekt, tijdens een gerechtelijke procedure tegen hem kan worden gebruikt. De EDPS verzoekt om deze uitzondering nader toe te lichten en in een gedetailleerde procedure te voorzien met stringentere waarborgen voor de bescherming van de fundamentele rechten van de betrokkenen.

20.

Hij verzoekt tevens om een definitie van één soort gevoelige veiligheidsinformatie die in dit artikel wordt genoemd, namelijk „bijzonder gevoelige en persoonlijke” informatie. Richtlijn 95/46/EG geeft een definitie van gevoelige gegevens, maar het is niet duidelijk of het voorstel naar deze definitie verwijst. Indien het doel is niet alleen de in Richtlijn 95/46/EG gedefinieerde gevoelige gegevens te omvatten, maar verder te gaan dan dat, is een meer passende terminologie op zijn plaats. Die terminologie kan dan verwijzen naar bijzonder intieme en persoonlijke informatie, inclusief gevoelige gegevens in de zin van Richtlijn 95/46/EG alsmede andere voorbeelden van persoonsgegevens die in de definitie moeten worden opgenomen. Dit moet worden aangegeven in artikel 2 (de bepaling over definities) of in artikel 15 van het voorstel.

21.

Op soortgelijke wijze worden opnames in beginsel beschermd, maar deze kunnen in sommige gevallen voor andere doeleinden openbaar worden gemaakt of gebruikt, inclusief gebruik voor luchtwaardigheids- of onderhoudsdoeleinden, indien de opnames zijn geanonimiseerd of volgens beveiligde procedures openbaar worden gemaakt. Deze uitzonderingen kunnen uitsluitend afzonderlijk worden toegepast en zijn niet cumulatief. De EDPS vraagt zich af waarom opnames niet standaard niet-identificeerbaar — d.w.z. anoniem (11) — hoeven te worden gemaakt: er dient een verklaring te worden gegeven waarom de verwerking van identificeerbare persoonsgegevens nodig is voor luchtwaardigheids- of onderhoudsdoeleinden. Bovendien is de derde uitzondering, openbaarmaking volgens beveiligde procedures, te vaag en niet evenredig. Tenzij specifieke legitieme doeleinden worden vermeld, moet deze uitzondering worden geschrapt.

22.

Hetzelfde beginsel van anonimisering moet standaard worden toegepast op de mededeling van informatie (zie de artikelen 8, 17 en 18 van het voorstel over het netwerk en de mededeling van informatie). Wat dit betreft is de EDPS ingenomen met de verplichting van het beroepsgeheim en met de verplichting om alleen relevante informatie aan de belanghebbenden mee te delen. Hij steunt eveneens het in artikel 19, lid 2, verwoorde beginsel, volgens welke het onderzoeksverslag de anonimiteit van de bij het ongeval of incident betrokken personen beschermt.

23.

Ten slotte is ook de publicatie van de passagierslijst aan enkele voorwaarden gebonden. Het beginsel luidt dat de lijst pas openbaar kan worden gemaakt nadat alle families van de passagiers op de hoogte zijn gebracht, waarbij de lidstaten kunnen besluiten deze lijst vertrouwelijk te houden. De EDPS vindt dat het beginsel moet worden omgedraaid. De lijst moet in principe vertrouwelijk worden gehouden, maar de lidstaten kunnen in specifieke gevallen en op legitieme gronden besluiten om deze lijst te publiceren, nadat zij alle families op de hoogte hebben gebracht en van hen toestemming hebben verkregen om de naam van hun familielid te publiceren. De EDPS beveelt aan artikel 22, lid 3, dienovereenkomstig te wijzigen.

24.

Een van de hoofddoelen van de ontwerpverordening is een netwerk op te richten waarbinnen onderzoeksinstanties informatie en ervaringen kunnen uitwisselen. Volgens artikel 8, lid 6, van het voorstel wisselen de veiligheidsonderzoeksinstanties die aan de werkzaamheden van het netwerk deelnemen, de informatie waarover zij beschikken uit in het kader van de toepassing van de verordening. Zij nemen de nodige maatregelen om de vertrouwelijkheid van die informatie te garanderen, overeenkomstig de toepasselijke nationale of communautaire wetgeving.

25.

De EDPS is verheugd over de maatregelen met betrekking tot de vertrouwelijkheid van informatie, en vooral over de verplichting geen informatie openbaar te maken die door de Commissie als vertrouwelijk wordt beschouwd. Voor zover persoonlijke informatie via het netwerk wordt verwerkt, vindt de EDPS dat deze waarborgen moeten worden aangevuld met een garantieverplichting dat deze gegevens nauwkeurig zijn en in voorkomend geval door alle leden van het netwerk die zulke persoonsgegevens verwerken, gelijktijdig worden gecorrigeerd en gewist.

26.

De rol die het in artikel 15, lid 3, bedoelde register speelt bij de verspreiding van informatie binnen het netwerk, moet worden opgehelderd. Met name dient duidelijk te worden gemaakt, zoals informeel aan de EDPS is meegedeeld, dat het centrale register op geen enkele wijze aan het netwerk wordt gekoppeld en geen persoonsgegevens bevat. De EDPS merkt in dit verband op dat informatie als vluchtnummers indirecte identificatie van bij een luchtvaartongeval of -incident betrokken personen mogelijk kan maken. In de verordening moet ten minste worden vermeld dat de in het register opgeslagen informatie niet kan worden gebruikt om bij een luchtvaartongeval of -incident betrokken personen op te sporen.

27.

De EDPS merkt op dat waarnemers en deskundigen, waaronder eventueel vertegenwoordigers van luchtvaartmaatschappijen of producenten van luchtvaartuigen, kunnen worden uitgenodigd om aan het netwerk deel te nemen. Zij krijgen dan toegang tot dezelfde soort informatie als de leden van het netwerk, behalve indien de Commissie in individuele gevallen beslist dat de informatie vertrouwelijk is en dat de toegang daartoe zal worden beperkt. Deze bepaling laat wellicht de mogelijkheid open dat derden toegang krijgen tot persoonsgegevens van bijvoorbeeld slachtoffers of getuigen, indien deze niet als vertrouwelijk worden aangemerkt. De EDPS is van oordeel dat in het kader van dit voorstel persoonsgegevens altijd als vertrouwelijk moeten worden beschouwd. Gebeurt dit niet, dan moet voor derden de toegang worden beperkt.

28.

Dit is des te belangrijker wanneer de deskundigen of waarnemers derde landen vertegenwoordigen of wanneer het onderzoek samen wordt verricht met onderzoekers uit derde landen die geen passend beschermingsniveau bieden. In het voorstel kan een bepaling worden toegevoegd waarin erop wordt gewezen dat er geen persoonsgegevens kunnen worden doorgegeven aan vertegenwoordigers van een derde land dat geen passend beschermingsniveau biedt, behalve wanneer aan specifieke voorwaarden is voldaan (12). Een dergelijke bepaling zou vooral gelden in relatie tot artikel 8 over het netwerk en artikel 18 over de voorwaarden voor de mededeling van informatie.

29.

Ook deze opmerkingen wijzen op de noodzaak van een algemeen beginsel van anonimisering van persoonsgegevens in een vroeg stadium en zodra identificatie niet langer nodig is voor het uitvoeren van de onderzoeken, zoals reeds genoemd in hoofdstuk III.3.

30.

De EDPS merkt op dat de Commissie en het EASA betrokken zijn bij het functioneren van het netwerk (artikelen 7 en 8) en dat zij tot op zekere hoogte aan veiligheidsonderzoeken mogen deelnemen (artikel 9). De EDPS herinnert eraan dat de verwerking van persoonsgegevens door beide instanties dient te stroken met Verordening (EG) nr. 45/2001 en dat de EDPS toezicht op die verwerking houdt. Hierover moet een bepaling aan de verordening worden toegevoegd.

31.

De EDPS verzoekt om opheldering over de mate waarin het netwerk door de Commissie en via de technische infrastructuur van de Europese Unie zal worden beheerd. Indien het de bedoeling is een reeds bestaand netwerk te gebruiken, dan moet duidelijk worden vermeld of, en zo ja, welke plannen er zijn om interoperabiliteit met bestaande databanken mogelijk te maken. Tevens moet het gebruik van deze plannen helder worden gemotiveerd. De EDPS benadrukt dat er een beveiligd netwerk moet komen, dat louter toegankelijk is voor belanghebbenden die daar recht op hebben, en wel uitsluitend voor de in het voorstel beschreven doeleinden. De respectieve taken en verantwoordelijkheden van de Commissie en het EASA (13) en van enige andere EU-instantie die bij het beheer van het netwerk betrokken is, moeten met het oog op de rechtszekerheid in de tekst duidelijker worden omschreven.

32.

De EDPS is ingenomen met het feit dat de verordening uitdrukkelijk van toepassing is onverminderd Richtlijn 95/46/EG en daarom tot op zekere hoogte rekening houdt met de beginselen van gegevensbescherming. Gezien de context waarin persoonsgegevens worden verwerkt, vindt hij evenwel dat specifieke bepalingen moeten worden toegevoegd om een eerlijke verwerking te waarborgen.

33.

Dit is vooral nodig gezien de omstandigheden waaronder deze gegevens worden verwerkt: zij hebben meestal betrekking op individuen die direct of indirect te maken hebben met een ernstig ongeval en/of het verlies van familieleden. Dit maakt het des te meer noodzakelijk dat hun rechten effectief worden beschermd en dat de overdracht of publicatie van persoonsgegevens strikt beperkt blijft.

34.

Omdat met het voorstel wordt beoogd onderzoek naar ongevallen of incidenten mogelijk te maken en omdat persoonsgegevens slechts relevant zijn wanneer zij in het kader van dergelijk onderzoek noodzakelijk zijn, dienen zulke gegevens in principe zo snel mogelijk te worden gewist of geanonimiseerd en niet pas op het moment dat het eindverslag wordt opgesteld. Dit moet worden gegarandeerd door een horizontale bepaling in de verordening op te nemen.

35.

De EDPS adviseert eveneens: