Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het „Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake onderzoek en preventie van ongevallen en incidenten in de burgerluchtvaart”

De Raad heeft op 20 november 2009 besloten om het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 80, lid 2, van het EG-Verdrag te raadplegen over het:

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake onderzoek en preventie van ongevallen en incidenten in de burgerluchtvaart

Op 15 december 2009 heeft het bureau van het EESC de afdeling Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij belast met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden.

Het EESC heeft, gelet op de urgente aard van deze werkzaamheden (art. 59, lid 1 rvo), tijdens zijn op 26 en 27 mei gehouden 463e zitting (vergadering van 27 mei) besloten de heer KRWACZYK aan te wijzen als algemeen rapporteur, en heeft vervolgens onderstaand advies met 157 stemmen vóór, bij 2 onthoudingen, goedgekeurd.

1.1 In zijn huidige vorm functioneert het Europese systeem voor het onderzoeken van ongevallen en het melden van voorvallen in de burgerluchtvaart niet optimaal. Er wordt hierin geen rekening gehouden met de aanzienlijke vooruitgang die is geboekt om tot een gemeenschappelijke luchtvaartmarkt te komen, m.n. via de oprichting van het Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (EASA).

1.2 Het voorstel van de Commissie is volgens het EESC een belangrijke stap voorwaarts in het streven om iets te doen aan de tekortkomingen die er zijn als gevolg van de huidige fragmentering van het ongevallenonderzoek in de EU.

1.3 Het voorstel van de Commissie is gericht op bevordering van vrijwillige samenwerking via een Europees netwerk van instanties voor veiligheidsonderzoek in de burgerluchtvaart. Het EESC is het eens met de Commissie dat de tijd nog niet rijp is voor de oprichting van een Europees agentschap voor onderzoek van ongevallen in de burgerluchtvaart.

1.4 Het EESC wenst te benadrukken dat onderzoek van ongevallen en incidenten enkel bedoeld is om deze te voorkomen en niet om schuldigen aan te wijzen. Daarom vindt het EESC het noodzakelijk om artikel 15 nog duidelijker te formuleren, zodat een en ander volledig aansluit op de bepalingen van ICAO-bijlage 13.

1.5 Het is voor de veiligheid van de luchtvaart van het grootste belang dat het onderzoek van ongevallen absoluut onafhankelijk is en plaatsvindt zonder enige bemoeienis van de betrokken partijen, terwijl ook het publiek, de politiek, de media en de gerechtelijke autoriteiten erbuiten worden gehouden.

1.6 Het EESC wijst op het belang van een „veiligheidscultuur” en dringt er bij alle lidstaten op aan om zorg te dragen voor de invoering van een „cultuur van billijkheid” binnen het eigen strafrechtsysteem. Op EU-niveau zijn meer inspanningen nodig om te verzekeren dat alle lidstaten hun strafrechtsystemen zodanig aanpassen dat er een dergelijke cultuur van billijkheid tot stand komt.

1.7 Het is met name belangrijk dat er samen met andere betrokken partijen gewerkt wordt aan de opstelling van een EU-Handvest inzake een Cultuur van Billijkheid.

1.8 Het EESC acht het van belang dat het onderzoek van ongevallen in volledige onafhankelijkheid geschiedt, zonder tussenkomst van welke betrokken partij dan ook, met inbegrip van het EASA. Er zal dus meer zekerheid moeten worden ingebouwd in de wetgeving om te waarborgen dat de met het ongevallenonderzoek belaste instanties hun werkzaamheden in alle autonomie kunnen verrichten.

1.9 Het EESC beklemtoont dat het voor de familie van slachtoffers van het grootste belang is dat de passagierslijsten snel ter beschikking komen. Tegelijkertijd dient er nauwlettend op te worden toegezien dat de gepubliceerde lijst juist is.

2.1 Vliegen is een van de veiligste vormen van vervoer. De statistieken laten zien dat de Europese Unie, ondanks een aanzienlijke toename van het luchtverkeer sinds de oprichting van de gemeenschappelijke luchtvaartmarkt in 1992, erin geslaagd is om te zorgen voor meer veiligheid in het luchtruim, zodat luchtvaartmaatschappijen uit de EU tot de veiligste ter wereld zijn gaan behoren.

2.2 Veiligheid is echter niet vanzelfsprekend. Belangrijk is dat er continu inspanningen worden verricht om de veiligheid in de lucht te verbeteren. Ongevallen en ernstige incidenten zijn nooit uit te sluiten, hoe veilig de Europese luchtvaart ook is. Onafhankelijk onderzoek van ongevallen en incidenten is dus van essentieel belang. Op basis van analyses van de omstandigheden waaronder ongevallen plaatsvinden, kunnen aanbevelingen worden opgesteld die herhaling van dergelijke ongevallen kunnen helpen voorkomen.

2.3 De verplichting om ongevallen in de burgerluchtvaart te onderzoeken, is vastgelegd in het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart, dat door alle EU-lidstaten is ondertekend. ICAO-bijlage 13 van dit „Verdrag van Chicago” biedt een lijst met gedetailleerde normen en aanbevolen werkwijzen.

2.4 Dat de Europese Unie het belang van onderzoek van ongevallen en incidenten erkent, blijkt wel uit het feit dat de Europese Gemeenschap al in 1980 haar goedkeuring heeft gehecht aan Richtlijn 80/1266/EEG inzake samenwerking en onderlinge bijstand van de lidstaten op het gebied van het onderzoek naar de oorzaken van luchtvaartongevallen (1). Deze richtlijn uit 1980 is later vervangen door Richtlijn 94/56/EG (2). Bovendien is op 13 juni 2003 Richtlĳn 2003/42/EG (3) inzake de melding van voorvallen in de burgerluchtvaart goedgekeurd.

2.5 In zijn huidige vorm functioneert het EU-systeem voor het onderzoeken van ongevallen en het melden van voorvallen in de burgerluchtvaart niet optimaal, omdat het gefragmenteerd is. Het systeem houdt te weinig rekening met de vooruitgang die is geboekt om een gemeenschappelijke luchtvaartmarkt op te richten en de grotere invloed die de EU hierdoor, met name dankzij de oprichting van het EASA, heeft gekregen op het gebied van luchtvaartveiligheid. Om deze reden is de Commissie op 29 oktober 2009 gekomen met een Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake onderzoek en preventie van ongevallen en incidenten in de burgerluchtvaart, die in de plaats moet komen van de huidige wetgeving.

3.1 De Commissie pleit in haar voorstel voor vrijwillige samenwerking, waarbij de bestaande informele vormen van samenwerking worden ondergebracht in een Europees netwerk van instanties voor veiligheidsonderzoek in de burgerluchtvaart („het netwerk”). Dit netwerk heeft geen rechtspersoonlijkheid en de taken ervan zijn beperkt tot advies en coördinatie.

3.2 De bedoeling is dat deze vrijwillige samenwerking wordt aangevuld met een aantal wettelijk vastgelegde verplichtingen om:

4.1 Het EESC is ingenomen met het voorstel van de Commissie. Het is een stap in de goede richting ter verbetering van het nu nog gefragmenteerde ongevallenonderzoek in de EU. Het is niettemin van mening dat men zich moet afvragen in hoeverre met dit voorstel het beoogde doel kan worden bereikt. In sommige kleinere lidstaten zijn immers noch de expertise op het gebied van ongevallenonderzoek voorhanden, noch de nodige middelen. Daarom verzoekt het Comité de Commissie om mininumcriteria vast te leggen voor de vereiste technische competentie van instanties en onderzoekers die belast zijn met ongevallenonderzoek, en roept het de lidstaten op om op dit punt hun toezeggingen gestand te doen.

4.2 Tot tevredenheid van het EESC heeft de Commissie gekozen voor een pragmatische benadering, gebaseerd op het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel. Het EESC is het eens met de Commissie dat het nog te vroeg is om een Europees agentschap voor onderzoek van ongevallen in de burgerluchtvaart op te richten, maar dat dit op de langere termijn niet mag worden uitgesloten. Belangrijk is dat het netwerk ook open wordt gesteld voor niet-EU-landen aan de buitengrenzen van de EU die nauw met de EU samenwerken, m.n. de landen die lid zijn van de Europese burgerluchtvaartconferentie (ECAC).

4.3 Het EESC benadrukt dat onafhankelijk ongevallenonderzoek, zonder inmenging van belanghebbende partijen, publiek, politiek, media en gerechtelijke instanties, van fundamenteel belang is voor de veiligheid in het luchtruim.

4.4 Het EESC onderstreept dat onderzoek naar ongevallen en incidenten enkel en alleen als doel dient te hebben om dergelijke ongevallen en incidenten te voorkomen en niet om zich over de schuldvraag uit te spreken. In dit opzicht is het absoluut noodzakelijk dat de formulering van artikel 15 wordt aangepast, zodat dit volledig overeenkomt met de bepalingen in bijlage 13 van het Verdrag inzake de internationale burgerluchtvaart. Met name het voorstel om de gerechtelijke instanties met een beroep op het openbaar belang meer rechten toe te kennen op gebieden die buiten het eigenlijke ongevallenonderzoek liggen, zou contraproductief zijn en de vrijwillige melding van ongevallen en incidenten belemmeren. Voor het EESC is het essentieel dat ongevallenonderzoek en gerechtelijke procedures strikt gescheiden worden gehouden. Anders bestaat het gevaar dat het verzamelen van veiligheidsinformatie onder druk komt te staan, met een mogelijke verslechtering van de veiligheid in het EU-luchtruim als gevolg. Overigens doet dit geen afbreuk aan het recht van slachtoffers op schadevergoeding via onafhankelijke procedures die los staan van het ongevallenonderzoek. Het EESC hecht verder groot belang aan de bescherming van veiligheidsgevoelige informatie en van werknemers die melding doen van veiligheidsincidenten.

4.4.1 Het EESC erkent het belang van de verklaring van de luchtvaartorganisaties van 26 april 2010 m.b.t. de voorgestelde EU-verordening inzake onderzoek en preventie van ongevallen en incidenten in de burgerluchtvaart, waarin ernstige kanttekeningen worden geplaatst bij het voorstel van de Commissie (dat op 11 maart 2010 de steun kreeg van de Vervoersraad) vanwege de voorrang die gegeven wordt aan het gerechtelijk onderzoek boven het veiligheidsonderzoek. Volgens de organisaties die de verklaring ondertekend hebben doet dit ernstig afbreuk aan de mogelijkheden van onderzoeksinstanties om op vertrouwelijke basis de noodzakelijke informatie in te winnen waarmee de factoren aan het licht kunnen worden gebracht die tot ongevallen kunnen leiden en op basis waarvan de nodige veiligheidsaanbevelingen kunnen worden uitgewerkt om de veiligheid in het luchtruim te verbeteren en nieuwe ongevallen te voorkomen. Dit is niet in het belang van de Europese vliegreizigers.

4.5 Het EESC benadrukt het belang van een „veiligheidscultuur” en dringt er bij alle lidstaten op aan om zorg te dragen voor de invoering van een „cultuur van billijkheid” binnen het eigen strafrechtsysteem. In het belang van de veiligheid in het luchtruim is het van cruciaal belang dat resultaten van ongevallenonderzoek slechts gebruikt worden om ongevallen in de toekomst te voorkomen en niet om onopzettelijke fouten te bestraffen, want dit zou een doeltreffend ongevallenonderzoek alleen maar in de weg staan. Belangrijk is dat de verordening de betrokken partijen een kader biedt waarbinnen zij in een sfeer van openheid en vertrouwen met elkaar kunnen spreken en informatie over ongevallen kunnen uitwisselen. Dit is alleen mogelijk als er rechtszekerheid is, m.a.w. als duidelijk wordt vastgelegd in welke gevallen veiligheidsinformatie mag worden gebruikt voor andere doeleinden dan het desbetreffende ongevallenonderzoek. De kans is anders groot dat betrokkenen niet willen meewerken. Het EESC dringt erop aan dat op EU-niveau meer maatregelen worden genomen om ervoor te zorgen dat de lidstaten hun nationale strafrecht zodanig aanpassen dat de voorwaarden worden geschapen voor een „cultuur van billijkheid”. Het is in het bijzonder geporteerd voor een Europees handvest inzake een cultuur van billijkheid en neemt dan ook met voldoening kennis van het „Handvest voor een Cultuur van Billijkheid”, waarover de sociale partners in de Europese burgerluchtvaartsector op 31 maart 2009 overeenstemming hebben bereikt.

4.6 Voor de nabestaanden van slachtoffers is het belangrijk dat de passagierslijst tijdig wordt vrijgegeven, maar minstens even belangrijk is dat die lijst correct is. Volgens het EESC kan worden vastgehouden aan de eis dat er binnen het uur een passagierslijst moet worden bekend gemaakt, zij het dat hierop een uitzondering kan worden gemaakt als een en ander technisch niet haalbaar is, wat met name speelt bij langeafstandsvluchten uit derde landen. Voor een luchtvaartmaatschappij is het geen enkel probleem om binnen het uur een niet-geverifieerde passagierslijst te overhandigen, maar het is essentieel dat de namen op de lijst ook echt gecontroleerd worden, met name als het om langeafstandsvluchten uit derde landen gaat. Het EESC is, met het oog op het belang van privacy- en gegevensbescherming, van mening dat de passagierslijsten die de luchtvaartmaatschappijen aan de hand van de check-in- en boekingsgegevens ter hand kunnen stellen, hier volstaan.

4.7 Het EESC benadrukt dat ongevallenonderzoek volledig onafhankelijk van alle betrokken partijen, met inbegrip van het EASA, dient plaats te vinden. Op wetgevingsvlak zijn extra voorzorgsmaatregelen nodig om ervoor te zorgen dat de met ongevallenonderzoek belaste instanties hun werk in alle autonomie kunnen verrichten. Het EASA zou bijv. samen met andere belanghebbende partijen (luchtvaartmaatschappij, vliegtuigproducent, enz.) als adviseur betrokken kunnen worden bij het onderzoek, maar het mag op generlei wijze invloed uitoefenen op het verloop of de uitkomst ervan. Het EESC wil er met name op wijzen dat het EASA niet mag worden toegestaan om officieel deel te nemen aan een ongevallenonderzoek, omdat dit in strijd zou zijn met de regelgevende rol die dit agentschap speelt op het gebied van veiligheid, en indruist tegen de geest van ICAO-bijlage 13. Dit neemt niet weg dat onderzoeksaanbevelingen, als dat opportuun of noodzakelijk is, moeten worden doorgestuurd naar het EASA, zodat kan worden gereageerd op dringende veiligheidskwesties.

4.8 Het EESC is ingenomen met het voorstel om een centrale databank van aanbevelingen op het gebied van ongevallenonderzoek op te richten, waaronder ook informatie over de follow-up van deze aanbevelingen valt. Naar het voorbeeld van het systeem van evaluatie van aanbevelingen van de Amerikaanse instantie voor verkeersveiligheid (National Transportation Safety Board, NTSB) door de Federale Luchtvaartadministratie (Federal Aviation Administration, FAA), dringt het EESC er evenwel op aan dat het EASA bij veiligheidsaanbevelingen altijd zorgvuldig afweegt wat de meerwaarde vanuit veiligheidsoogpunt is en welke juridische gevolgen eraan verbonden zijn, alvorens nieuwe regels uit te vaardigen.

4.8.1 Het EESC dringt erop aan dat de EU meer actie onderneemt om een adequate en grondige analyse van ongevallenverslagen te waarborgen en de Europese hulpmiddelen op dit gebied op een betere wijze samen te voegen.

4.9 Het EESC benadrukt dat het in het belang van de veiligheid is dat ongevallenverslagen (artikel 19) begrijpelijk zijn voor alle lidstaten van de EU en daarbuiten. Vaak zijn verslagen van nationale veiligheidsonderzoeksinstanties alleen in de taal van het eigen land opgesteld, ook al zijn er partijen uit het buitenland bij betrokken. Het EESC beveelt aan dat voor ongevallenverslagen tenminste een vertaling in het Engels wordt aangeboden.

4.10 Het EESC wijst erop dat veiligheid altijd voorrang zal blijven houden op andere vereisten, zoals bescherming van het intellectueel eigendom. Wel zullen er meer voorzorgsmaatregelen moeten worden genomen om het intellectueel eigendom te beschermen (artikel 15). Gevoelige bedrijfsinformatie mag alleen worden medegedeeld aan de autoriteiten, niet aan concurrenten. Fabrikanten van originele apparatuur (OEM's) mogen niet alle informatie krijgen over Aanvullende typecertificaten (STCs) of andere veranderingen en reparaties, en omgekeerd ook niet (aangezien het hier kan gaan om commercieel relevant intellectueel eigendom van de ontwerporganisatie (DOA), dat geen verband houdt met het ongeval of incident).

Brussel, 27 mei 2010

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI