19.1.2011   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 18/100

1.1

Het Comité verheugt zich erover dat de Commissie voor het eerst aangeeft zich zorgen te maken om de toepassing van het consumentenacquis.

1.2

Strikt juridisch genomen is er geen wezenlijk verschil tussen de toepassing van de Europese wetgeving inzake de bescherming van de rechten van de consument en de toepassing van de Europese wetgeving in het algemeen. Het Comité herinnert dan ook aan de vele adviezen die het hierover al heeft uitgebracht.

1.3

Vanuit maatschappelijk oogpunt echter verdient de toepassing van het consumentenrecht in de verschillende lidstaten bijzondere aandacht. Het is immers een feit dat de consument over het algemeen in het nadeel is en zich uit de aard der zaak ontegensprekelijk in een zwakke juridische positie bevindt.

1.4

Vanuit economisch oogpunt is het bovendien duidelijk dat de aanzienlijke verschillen in de manier waarop de consumentenwetgeving in de lidstaten wordt toegepast, de verhoudingen op de interne markt scheef trekken en het beginsel van gezonde en eerlijke mededinging op de helling zetten.

1.5

De vooruitgang op bepaalde punten (zie de par. 2.1, 3.14, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5 en 4.6) ten spijt betreurt het Comité dat de Commissie deze gelegenheid niet heeft aangegrepen om een doorwrochte en verhelderende tekst over de toepassing van de consumentenwetgeving in de praktijk af te leveren, rigoureuze en nauwkeurige definities van de aard van rechtshandhaving en de desbetreffende fundamentele parameters aan te reiken en een reeks gedetailleerde en werkbare voorstellen te formuleren om de situatie zo snel mogelijk te verbeteren.

1.6

Het Comité is teleurgesteld dat de Commissie niet eens de conclusie trekt dat de handhaving van het consumentenacquis zwaar tekortschiet, daarover cijfers noch andere informatie verstrekt en niet ingaat op mogelijke oorzaken.

1.7

Het betreurt dat de Commissie zich integendeel beperkt tot een opsomming van gemeenplaatsen - waaruit blijkt dat zij de politieke impact niet goed heeft ingeschat - en het ventileren van niet onderbouwde meningen die geen enkel praktisch nut hebben. Onbegrijpelijk is ook dat er niet één nieuw initiatief wordt aangekondigd en dat de Commissie zich overigens niet eens afvraagt of er daarvoor voldoende financiële armslag zou zijn.

1.8

Zelfs in eerdere strategische documenten, waarin – dat moet gezegd - wél richtsnoeren werden geformuleerd, ontbreekt het aan een duidelijke koers, en dus aan samenhang. Het was zeker nuttig geweest rekening te houden met de positieve resultaten die zijn behaald met de toepassing van Verordening (EG) nr. 2006/2004 (1), die blijken uit het goed onderbouwde toepassingsverslag, dat van esstentieel belang is voor een goed begrip van onderhavige mededeling.

1.9

Het Comité betreurt dat de Commissie niet is ingegaan op zijn dringende verzoek om de aanbevelingen m.b.t. de instanties die bevoegd zijn voor de buitengerechtelijke beslechting van consumentengeschillen, om te zetten in bindende richtlijnen of verordeningen.

1.10

Het verzoekt de Commissie dan ook met klem om de handhaving van het consumentenacquis zo snel mogelijk opnieuw op de agenda te zetten en dit keer een algemener initiatief voor te stellen, een soort witboek gebaseerd op uitgebreid onderzoek en raadpleging van alle betrokkenen, aan de hand waarvan uiteindelijk een gedetailleerde Europese beleidsstrategie ter zake zou kunnen worden uitgewerkt.

2.1

De Commissie vestigt in haar mededeling de aandacht op de handhaving van het consumentenacquis. Zij plaatst daarmee waarschijnlijk voor het eerst – en terecht - vraagtekens bij de efficiëntie van de EU-wetgeving en laat zo zien dat ze naast de „law in the books” ook oog heeft voor de „law in action”, met andere woorden, de manier waarop de rechtsregels worden aanvaard, geïnterpreteerd en toegepast door de doelgroep, m.n. de (gerechtelijke) autoriteiten, het bedrijfsleven en de burgers.

2.2

Deze thematiek werd al in tal van adviezen aangekaart door het Comité, dat daarbij herhaaldelijk heeft gewezen op het belang ervan en diverse aanbevelingen heeft geformuleerd en maatregelen heeft voorgesteld (2). Voorbeelden zijn de initiatiefadviezen „Het consumentenbeleid na de uitbreiding van de EU” (3), „Verbetering van de tenuitvoerlegging en handhaving van de Europese wetgeving” (4) en „De proactieve benadering van het recht: een stap voorwaarts naar betere regelgeving op EU-niveau” (5).

2.3

In dat verband is het van wezenlijk belang onderscheid te maken tussen het gehoorzamen aan of vrijwillig naleven van de rechtsregels door degenen voor wie ze bedoeld zijn – en wier beweegredenen of drijfveren vanuit sociologisch oogpunt erg uiteenlopend kunnen zijn – en de opgelegde of afgedwongen naleving van de wet, wat in de regel de taak is van de rechtbank, het orgaan dat de rechterlijke macht uitoefent, hoewel ook andere instanties de bevoegdheid hebben om de rechtsregels te doen naleven of overtredingen te bestraffen.

2.4

Vanuit maatschappelijk, economisch en juridisch oogpunt dienen aan de beschreven situaties verschillende waardeoordelen te worden toegekend en zijn er uiteenlopende houdingen mee gemoeid; deze factoren moeten worden meegewogen in de algemene beoordeling van de naleving en handhaving van een rechtstak, in dit geval van het consumentenrecht.

2.5

Het Comité is het met de Commissie eens dat het creëren van een klimaat „waarin de consumenten goederen en diensten kunnen kopen zonder op nationale grenzen te hoeven letten” een van de doelstellingen – maar niet de enige – van het consumentenbeleid moet zijn. Dat betekent in de ogen van het Comité echter geenszins dat het consumentenbeleid ondergeschikt zou zijn aan de interne markt, noch dat consumenten mogen worden beschouwd als instrumenten die ten dienste staan van „de werking van de interne markt”. In tegenstelling tot de Commissie is het Comité dan ook van oordeel dat de richtlijn inzake oneerlijke handelspraktijken een schoolvoorbeeld is, niet van beter maar van „slechter wetgeven” (6), gezien het feit dat de toepassing ervan in de lidstaten over het algemeen bijzonder chaotisch verloopt. Het valt dan ook te betreuren dat dit voorbeeld wordt gevolgd in de recente richtlijnen over consumentenkrediet en „timeshare”, evenals in het voorstel voor de zogenoemde richtlijn „consumentenrechten”.

2.6

Het Comité is van oordeel dat de rechten van de consument moeten worden gezien in de bredere context van de rechten van de burger, en is het met de Commissie eens dat „een doeltreffende handhaving (van het communautaire consumentenacquis) een prioriteit (is) voor het consumentenbeleid”, aangezien het waardengoed dat ten grondslag ligt aan de rechtsregels en deze rechtvaardigt, alleen tot zijn recht kan komen als die wetgeving ook daadwerkelijk wordt toegepast.

3.1

In tegenstelling tot wat de (Portugese) titel lijkt te suggereren houdt de Commissie zich in deze mededeling op de eerste plaats bezig met de eindfase van de toepassing van de EU-wetgeving, meer concreet de manier waarop de overheid de nationale regels die het resultaat zijn van de omzetting of overname van de EU-wetgeving naleeft of doet naleven, alsook met de rol die hier voor de Commissie is weggelegd.

3.2

Daar komt nog bij dat de mededeling niet los kan worden gezien van het verslag met dezelfde publicatiedatum over „de toepassing van Verordening (EG) nr. 2006/2004 (…) betreffende samenwerking tussen de nationale instanties die verantwoordelijk zijn voor handhaving van de wetgeving inzake consumentenbescherming” (7), dat klaarblijkelijk ten grondslag lag aan de mededeling, hoewel het niet ter raadpleging aan het Comité is doorgestuurd. Overigens zij gewezen op de positieve uitwerking van de toepassing van deze verordening in de lidstaten.

3.3

Maar ook al beperken we ons tot het bestek van de mededeling, dan nog is het Comité van mening dat om de zaken in het juiste perspectief te kunnen zien, de Commissie concrete gegevens moet verschaffen over de omzetting en toepassing van het communautaire acquis in de lidstaten. Dergelijke gegevens zijn bv. terug te vinden in de jaarverslagen over de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht (8) en in diverse losse mededelingen over bepaalde richtlijnen (9), waarin wordt verwezen naar de manier waarop zij werden omgezet en toegepast.

3.4

Bovendien beperkt de Commissie zich tot een eenvoudige opsomming van de bestaande mechanismen, terwijl het Comité een kritische en diepgaande bespreking van de werking en resultaten had verwacht. De Commissie had daarbij gebruik kunnen maken van de informatie van het scorebord voor de consumentenmarkten (10) en het eindrapport van DG gezondheid en consumenten van 22.12.2006 (ex-postbeoordeling van de impact van de beleidsstrategie voor consumentenbescherming 2002-2006 op het nationale consumentenbeleid) (11), conform de richtsnoeren uit haar eigen „Mededeling over de verbetering van de controle op de toepassing van het Gemeenschapsrecht” (12). Overigens kan uit de tekst van de Commissie niet eens worden opgemaakt of zij van oordeel is dat de handhaving van het communautaire acquis zozeer te wensen overlaat dat nieuwe maatregelen nodig zijn, en al helemaal niet welke.

3.5

Het Comité daarentegen meent dat de toepassing van het acquis in de lidstaten over het algemeen wel degelijk te wensen overlaat, en heeft dit probleem in het verleden al uitvoerig besproken. Als oorzaken beschouwt het m.n.:

3.6

Het Comité heeft er in dit verband herhaaldelijk op gewezen dat, wanneer we het hebben over de (niet-)toepassing van het communautaire acquis, de klemtoon moet liggen op de vrijwillige naleving en de spontane of afgedwongen eerbiediging van de rechtsregels.

3.7

Dat impliceert dat de Commissie, binnen het kader van haar bevoegdheden, haar inspanningen en initiatieven op de eerste plaats moet richten op betere voorlichting en opleiding van consumenten en juristen en hen ertoe moet aanzetten de omgezette EU-wetgeving na te leven.

3.8

Daarnaast moet de Commissie prioriteit verlenen aan de voorlichting en opleiding van de nationale autoriteiten, m.n. de instanties die rechtstreeks verantwoordelijk zijn voor de toepassing van het EU-recht in de lidstaten. Daarbij moet vooral aandacht uitgaan naar de voorlichting en opleiding van juristen en andere magistraten, die tenslotte de eindverantwoordelijken zijn voor de interpretatie en de toepassing van het recht bij concrete geschillen.

3.9

Anders dan de Commissie is het Comité echter van mening dat informatie alleen niet genoeg is om de consument sterker in zijn schoenen te doen staan („empowerment” van de consument). Het heeft er dan ook al eerder op gewezen dat een efficiënt instrumentarium in het leven moet worden geroepen om de consumentenwetgeving te doen naleven en de rechten van de consument naar behoren te doen eerbiedigen.

3.10

Tegen deze achtergrond wordt duidelijk dat zelfregulering en vooral ook coregulering een belangrijke rol kunnen spelen, op voorwaarde dat de vrijwillige of door de betrokkenen overeengekomen regelingen beantwoorden aan de nodige parameters op het vlak van geloofwaardigheid, zodat zij het vertrouwen van alle partijen verdienen.

3.11

Ook de regelingen voor bemiddeling, verzoening en arbitrage, die de rechtspraak aanvullen, moeten door de Commissie onder de loep worden genomen en moeten geloofwaardiger en efficiënter worden. Het is dan ook op zijn minst vreemd te noemen dat de Commissie ook dit keer niet is ingegaan op het dringende verzoek van het Comité om de aanbevelingen m.b.t. de instanties die bevoegd zijn voor de buitengerechtelijke beslechting van consumentengeschillen (16) om te zetten in bindende richtlijnen of verordeningen. Harmonisatie is hier des te meer geboden omdat de verschillende rechtstradities van de lidstaten ertoe leiden dat de meest diverse oplossingen voor geschillenbeslechting worden uitgedokterd.

3.12

Het is echter op het gebied van het burgerlijk procesrecht dat dit initiatief van de Commissie het ernstigst in gebreke blijft, ondanks alle vooruitgang die door DG Justitie (17) is geboekt, i.h.b. met de invoering van procedures waarin rekening wordt gehouden met de specifieke kenmerken van de collectieve rechten en belangen van consumenten. Zo is de Commissie er na meer dan twintig jaar van „studies” en „raadplegingen” nog steeds niet in geslaagd met haar witboeken en groenboeken de gebrekkige naleving van de antitrustmaatregelen aan te pakken (18). Ook met het recente Groenboek over collectief verhaal voor consumenten (19) wordt geen blijk gegeven van politieke wil om vaart te zetten achter een en ander, zoals maar al te duidelijk naar voren komt uit het EESC-advies ter zake (20).

3.13

Het is daarom cruciaal dat de Commissie als hoedster van de communautaire rechtsorde met de grootste omzichtigheid - willekeur is in dit verband uit den boze - omspringt met haar discretionaire bevoegdheden (21) ten aanzien van inbreuken, die haar worden toegekend op grond van art. 211 van het Verdrag; m.n. moet zij „de nodige interne organisatiemaatregelen (…) treffen om haar taak overeenkomstig het Verdrag op doeltreffende en onpartijdige wijze uit te voeren” (22). We denken dan i.h.b. aan de prioriteitscriteria, de mechanismen voor de beoordeling en evaluatie van klachten, adequate instrumenten voor het ambtshalve vaststellen van inbreuken, de middelen om het optreden van de nationale rechtbanken te verbeteren en andere aanvullende instrumenten (SOLVIT, FIN-NET, ECC-NET en alternatieve en buitengerechtelijke middelen).

3.14

Klachten van consumenten, hoewel geen directe indicator van de toepassing van de rechtsregels, geven in dit verband toch een goed beeld van de manier waarop de doelgroepen een en ander zien, zoals duidelijk blijkt uit de „Tweede editie van het scorebord voor de consumentenmarkten” (23). Het initiatief van de Commissie om werk te maken van de aanbevelingen uit deze mededeling en een geharmoniseerde methode voor de indeling en rapportage van klachten en vragen van consumenten uit te werken, is dan ook lovenswaardig (24).

4.1

Het Comité stelt vast dat de Commissie in haar mededeling niet meer doet dan een aantal oude prioriteiten te berde brengen en punten overnemen uit het prioritaire actieprogramma 2005-2010 (25) en de EU-strategie voor het consumentenbeleid 2007-2013 (26); van enige vernieuwende maatregelen is geen spoor. Het Comité kan dan ook niet anders dan verwijzen naar zijn opmerkingen uit vorige adviezen (27).

4.2

Het Comité verheugt zich erover dat de Commissie eindelijk bereid blijkt om nieuwe initiatieven ter versterking van de samenwerking tussen de lidstaten te baseren op artikel 153 van het Verdrag. Zij laat echter na aan te geven welke nieuwe initiatieven in de pijplijn zitten en verwijst enkel naar oudere voorstellen waarover het Comité zich eerder al heeft uitgesproken. We denken dan m.n. aan de richtlijn algemene productveiligheid en het nieuwe wetgevingskader (NWK) (28) alsook aan het systeem voor snelle waarschuwingen (RAPEX), vooral waar het gaat om speelgoed (29); Bijzondere vermelding verdient de wekelijkse publicatie van een lijst van gevaarlijke consumentenproducten die bekend zijn gemaakt via RAPEX.

4.3

Wat het SCB-netwerk aangaat kan het Comité zich vinden in de conclusies van het eerder vermelde goed onderbouwde verslag van de Commissie, waarin zij o.m. aangeeft welke de struikelblokken zijn, en in de resultaten van de Tweede editie van het scorebord van de consumentenmarkten, m.n. waar het gaat om „enforcement” (30).

4.4

Het zou nuttig zijn meer bekendheid te geven aan de maatregelen die de Commissie en de nationale autoriteiten treffen om na te gaan of de openbare en de privé-sector de omgezette rechtsregels naleven. Zo zou het consumentenbeleid meer in de schijnwerper komen te staan, zouden schadelijke praktijken worden ontmoedigd en het veiligheidsgevoel bij de consument worden vergroot.

4.5

Lovenswaardig is het voornemen van de Commissie om nieuwe manieren te vinden om marktinformatie te verstrekken, zodat de consument weloverwogen keuzes kan maken. Wel zou het Comité graag zien dat de Commissie duidelijk maakt hoe zij een en ander in praktijk denkt te brengen. Ook kijkt het Comité reikhalzend uit naar de voltooiing van de databank betreffende oneerlijke handelspraktijken; wel hoopt het dat dit project niet hetzelfde lot beschoren is als de CLAB-databank.

4.6

Er is voorgesteld om ten behoeve van de nationale handhavingsinstanties standaardinterpretaties van de EU-wetgeving uit te werken. Het Comité is in dat verband tevreden over de uitleg die de vertegenwoordigers van de Commissies tijdens de vergaderingen van de studiegroep hebben verschaft. Daaruit blijkt immers dat dit initiatief uitsluitend bedoeld is voor de bestuurlijke, en niet voor de gerechtelijke autoriteiten, en dat de interpretatie van het EU-recht in het kader van een prejudiciële verwijzing onder de exclusieve bevoegdheid van het Hof van Justitie blijft vallen.

4.7

De mededeling bevat geen concrete gegevens over wat er op het vlak van internationale samenwerking met derde landen verwezenlijkt is. Evenmin zet de Commissie een toekomststrategie uiteen of maakt zij plannen voor uitbreiding van de samenwerking tot andere internationale organen en organisaties voor regionale economische integratie. Het Comité maakt zich dan ook zorgen over de controle op de toepassing van het communautaire acquis in het geval van producten uit derde landen. Zo vraagt het zich af in hoeverre die controle efficiënt is en wijst het op het gebrek aan zichtbaarheid en de weinig transparante resultaten.

4.8

Ten slotte is het Comité bang dat de beschikbare financiële middelen niet toereikend zijn voor de uitvoering van de Commissievoorstellen. Er is immers fors gesnoeid in het budget voor consumentenbeleid, en nu deze bevoegdheid in de nieuwe Commissie over twee directoraten-generaal verdeeld is, zou het wel eens kunnen dat de financiële armslag nog krapper wordt.