Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (herschikking)

De Raad heeft op 1 april 2009 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over het

Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (herschikking)

De gespecialiseerde afdeling „Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap”, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 25 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw LE NOUAIL MARLIÈRE.

Het Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 16 juli 2009) het volgende advies uitgebracht, dat met 154 stemmen vóór en 2 stemmen tegen, bij 4 onthoudingen, is goedgekeurd.

1.1. Het Comité vreest dat een al te restrictief of weinig gastvrij kader de meest autoritaire en minst democratische regimes eigenlijk indirect in de hand werkt, en is ingenomen met de herschikking en de verbetering van de Richtlijn „Opvang”, maar herhaalt enige in eerdere adviezen geformuleerde aanbevelingen en verwijst met name naar zijn reactie op het Groenboek over de toekomst van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (1) en het actieplan voor een toekomstig gemeenschappelijk asielstelsel (2).

Wat de opvang van asielzoekers betreft, zou het voorstel voor herschikking van de Richtlijn meer „gemeenschappelijke” dan „minimumnormen” moeten bevatten, alsook uitzonderingsclausules voor de regels die worden toegepast door de lidstaten die het meeste respect tonen voor de grondrechten van de verzoekers om internationale bescherming, de vluchtelingenstatus of subsidiaire bescherming. Daarbij gaat het met name om:

1.2. Wat minderjarigen betreft, dient systematisch te worden aangegeven dat het belang van het kind stoelt op artikel 3, lid 1, van het Internationaal Verdrag betreffende de rechten van het kind (artikel 22, lid 1).

1.3. Tot bewaring mag slechts worden overgegaan wanneer alle alternatieven zijn uitgeput en alleen wanneer een bevoegde rechter een uitspraak heeft gedaan, waarbij de rechten van de verdediging overeenkomstig het EVRM zijn gerespecteerd.

1.4. Deskundige NGO's die actief zijn op het gebied van de mensenrechten moeten altijd toegang hebben tot verzoekers om bescherming en die verzoekers moeten altijd gebruik kunnen maken van juridische en humanitaire ondersteuning, ongeacht of deze door de overheid dan wel door ngo's wordt geboden.

1.5. Het Comité doet een beroep op de lidstaten om de onderhandelingen te versnellen met het oog op de goedkeuring via de codecisieprocedure van de herschikking, waardoor de Unie haar capaciteit zal kunnen vergroten om waardig op verzoeken om bescherming van asielzoekers te reageren.

1.6. Het Comité is te vinden voor de oprichting van een bureau ter ondersteuning van de lidstaten op het gebied van asiel en internationale bescherming, indien er via dit bureau voor kan worden gezorgd dat de opvang- en beschermingsverplichtingen sneller onder de EU-lidstaten kunnen worden verdeeld, er meer transparantie kan worden gecreëerd wat opvang van verzoekers om asiel en internationale bescherming betreft, optimaal gebruik kan worden gemaakt van de ervaringen van verenigingen en organisaties die op het gebied van hulp en bijstand aan verzoekers om asiel of internationale bescherming actief zijn, en de procedures voor het onderzoek van individuele dossiers kunnen worden verbeterd.

2.1. Het gemeenschappelijk Europees asielstelsel (CEAS) is in twee fases ontwikkeld. De eerste begon met de Europese Raad van Tampere (1999), na de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam, waarmee het asiel- en immigratiebeleid een Europese dimensie kreeg. Deze fase duurde tot in 2005.

2.2. In deze eerste fase zijn richtlijnen over asielbeleid opgesteld en is een begin gemaakt met een zekere vooruitgang inzake de samenwerking tussen de lidstaten en inzake de externe dimensie van het asielbeleid.

2.3. De tweede fase van de totstandbrenging van het CEAS is begonnen met de vaststelling van het Haags programma (goedgekeurd in november 2004), waarin is bepaald dat in 2010 de hoofddoelstellingen van het CEAS moeten zijn bereikt, middels de goedkeuring van instrumenten en maatregelen die gericht zijn op meer harmonisering en op verbetering van de beschermingsnormen met het oog op een gemeenschappelijk Europees asielstelsel.

2.4. Alvorens nieuwe initiatieven voor te stellen, heeft de Commissie in 2007 een groenboek (3) opgesteld, dat is voorgelegd aan verschillende Europese instellingen, de lidstaten en het maatschappelijk middenveld (4). Aan de hand van dit groenboek heeft de Commissie vervolgens een actieplan inzake het asielstelsel opgesteld. In dat plan somt zij de door haar geplande maatregelen op ter verwezenlijking van de tweede fase.

2.5. Bovenstaande vormt de achtergrond voor de richtlijn die de Commissie nu wil herschikken en die door de Raad op 27 januari 2003 werd goedgekeurd. Het Comité heeft daarover advies uitgebracht (5).

2.6. Het belangrijkste doel van dit voorstel is hogere normen voor de behandeling van asielzoekers op het gebied van opvangvoorzieningen te waarborgen die een menswaardige levensstandaard garanderen in overeenstemming met het internationaal recht. Verdere harmonisatie van nationale regels voor opvangvoorzieningen is ook vereist om het fenomeen van secundaire bewegingen van asielzoekers tussen lidstaten te beperken, voor zover dergelijke bewegingen voortvloeien uit verschillen in het nationale opvangbeleid.

2.7. Het voorstel breidt de werkingssfeer van de richtlijn uit tot de aanvragers van subsidiaire bescherming. Verder is het van toepassing op alle soorten asielprocedures en op alle geografische gebieden en voorzieningen waarin asielzoekers worden gehuisvest.

Tevens strekt het voorstel ertoe om de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken: asielzoekers kunnen werk krijgen uiterlijk zes maanden na het indienen van een verzoek om internationale bescherming. Verder wordt voorgesteld dat het opleggen van nationale voorwaarden inzake toegang tot de arbeidsmarkt, de toegang tot werk voor asielzoekers niet onnodig mag beperken.

2.8. Om te waarborgen dat de toegang tot materiële opvangvoorzieningen „een levensstandaard [garandeert] die voldoende is om de gezondheid van de asielzoeker te verzekeren en bestaansmiddelen te waarborgen”, verplicht het voorstel de lidstaten om bij het verlenen van financiële steun aan asielzoekers rekening te houden met het aan nationale onderdanen verleende niveau van sociale bijstand.

2.9. Voorgesteld wordt voorts dat bewaring alleen kan worden toegestaan op in de richtlijn beschreven uitzonderlijke gronden.

2.10. De Commissie wil ook waarborgen dat in bewaring gehouden asielzoekers op een menselijke en waardige manier worden behandeld met eerbiediging van hun grondrechten en in overeenstemming met het internationale en nationale recht.

2.11. Daarnaast moeten nationale maatregelen worden genomen om bijzondere behoeften onmiddellijk te kunnen vaststellen.

Het voorstel bevat bovendien een groot aantal waarborgen om te garanderen dat de opvangvoorzieningen specifiek worden ontworpen om aan de bijzondere behoeften van asielzoekers te voldoen.

2.12. Wat de tenuitvoerlegging en de verbetering van de nationale systemen betreft, bevat het voorstel maatregelen om de continuïteit van het toezicht te garanderen en de rol van de Commissie als hoedster van de EU-wetgeving te versterken.

3.1. Het Comité kan zich vinden in de voorstellen om de voorzieningen te verbeteren voor de opvang van personen die internationale bescherming zoeken, alsook om de nationale bepalingen te harmoniseren en het werkingsgebied van de richtlijn tot subsidiaire bescherming uit te breiden. Wel herhaalt het dat de situatie van iedere aanvrager individueel moet worden onderzocht. Dat geldt ook in de fase waarin wordt bepaald welke lidstaat verantwoordelijk is voor de volledige behandeling van het verzoek en het overwegen van subsidiaire bescherming. Dat laatste overigens uitsluitend wanneer niet is voldaan aan de voorwaarden voor de eerste verdragsrechtelijke status (die van vluchteling).

3.2. Ook steunt het het streven om de verzoekers om bescherming een menswaardige levensstandaard te garanderen, hun integratie in het land van opvang te vergemakkelijken (6) en de concretisering ervan via de toegang tot de arbeidsmarkt uiterlijk zes maanden na het indienen van een verzoek om internationale bescherming, waarbij het opleggen van nationale voorwaarden inzake toegang tot de arbeidsmarkt de toegang tot werk voor asielzoekers niet onnodig mag beperken (art. 15.2) en absoluut rekening moet worden gehouden met de grondrechten van asielzoekers en verzoekers om internationale bescherming zoals deze in het positieve Europese recht zouden moeten voortvloeien uit de Universele verklaring van de rechten van de mens (met name art. 23.1 (7)), het Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten (artt. 2, 9, 10, 11 en 12), het IAO-Verdrag nr. 118 betreffende de gelijkheid van behandeling van eigen onderdanen en vreemdelingen met betrekking tot de sociale zekerheid, het Europees Sociaal Handvest, het Handvest van de grondrechten en het Verdrag van Genève betreffende de bescherming van vluchtelingen (8). Bijval verdienen tevens de voorstellen inzake het niveau van sociale bijstand, de verplichting om bij het ter beschikking stellen van huisvesting rekening te houden met bijzondere behoeften van personen, de uitbreiding van het concept „gezinsleden” van verzoeker en de bepaling om bij de behandeling van het verzoek terdege rekening met deze factoren te houden.

3.3. Krachtens de algemene beginselen en de internationale verwijzingen die aan de basis liggen van de erkenning en de verdediging van de grondrechten van personen die zich in een noodsituatie bevinden, geldt met betrekking tot bewaring van verzoekers om internationale bescherming dat zij niet in bewaring mogen worden genomen om de enkele reden dat zij die bescherming zoeken. Dit stoelt op artikel 26 van het Verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen (bewegingsvrijheid) en, zoals de Commissie in inleidende overweging 16 opmerkt, op artikel 31 van dat verdrag (9). Daarom mag alleen tot bewaring worden overgegaan in geval van absolute noodzaak en ook dient de maatregel naar behoren te worden gemotiveerd. Frauduleuze bedoelingen of vertragingsmanoeuvres van verzoeker daargelaten, mag bewaring niet als een aanvaardbare praktijk worden aangemerkt.

3.4. Het Comité kan zich vinden in de in het voorstel aanbevolen maatregelen om aan de bijzondere behoeften van minderjarigen tegemoet te komen. Wel kan nauwkeuriger naar het VN-Verdrag van 1989 inzake de rechten van het kind worden verwezen door niet alleen artikel 37 (10) van dat verdrag en het voor uiteenlopende interpretatie vatbare concept „belang van het kind” te noemen maar ook systematisch naar artikel 3, lid 1 (11), van het verdrag te verwijzen.

3.5. Ten slotte is het Comité zeer geïnteresseerd in de stelselmatige invoering van mogelijkheden om in beroep te gaan tegen rechterlijke of administratieve besluiten. Een dergelijk beroep moet natuurlijk wel opschortende werking hebben, anders biedt het geen soelaas.

4.1.1. Het Comité beveelt aan om de volgende zin toe te voegen: „De lidstaten brengen de gezinsleden van de asielzoeker op de hoogte van de mogelijkheid om een onafhankelijk verzoek in te dienen.”

4.2. Bewaring en de desbetreffende voorwaarden (hoofdstuk II – artikelen 8-11)

De algemene regel voor de behandeling van verzoekers om bescherming moet zijn gebaseerd op artikel 7 van de ontwerprichtlijn waarin het beginsel van bewegingsvrijheid wordt bevestigd. Verder dient de voorkeur te worden gegeven aan alternatieven voor bewaring.

4.2.1.1. Dat wil zeggen dat verzoekers uitsluitend in uitzonderlijke omstandigheden in bewaring (artikel 8) mogen worden genomen, te weten:

4.2.1.2. Afgezien van deze twee gevallen mag geen enkele asielzoeker in bewaring worden genomen en verder kan een bewaringsbesluit nooit worden gewettigd door de noodzaak zijn identiteit of nationaliteit vast te stellen, na te gaan of te controleren en al helemaal niet door de noodzaak om de gegevens die ten grondslag liggen aan het asielverzoek en die anders verloren zouden kunnen gaan, vast te leggen.

4.2.1.3. Het Comité stelt voor om artikel 9, lid 5, van het voorstel als volgt te wijzigen: „De bewaring wordt ex officio met redelijke tussenpozen door een rechterlijke instantie opnieuw bezien, alsook op verzoek van de asielzoeker wanneer er zich omstandigheden voordoen of nieuwe gegevens vrijkomen die de wettigheid van de bewaring aantasten .”

4.2.2. Wat de voorwaarden voor bewaring (artikel 10) in gespecialiseerde, van gevangenissen gescheiden centra betreft, zou moeten worden voorgeschreven (in artikel 10, lid 1) dat een asielzoeker alleen met zijn schriftelijke instemming bij andere onderdanen van derde landen die geen asielverzoek hebben ingediend kan worden geplaatst.

Verder moet, gegeven de uiteenlopende bewaringsmodaliteiten in de lidstaten, in artikel 10, leden 2 en 3, worden voorgeschreven dat de UNHRC en andere organisaties de kans krijgen om met verzoekers te communiceren en hen te bezoeken in alle bewaringsfaciliteiten.

4.2.3.1. Evenals in zijn advies over Verordening „Dublin 2” (12) beveelt het Comité aan dat de in artikel 10, lid 3, genoemde informatie tot een verzoeker om internationale bescherming moet worden gericht in een taal die hij erkent te begrijpen, waarbij gebruik kan worden gemaakt van een beëdigd tolk of een wettelijk gehomologeerde vertaling.

4.2.4. Omwille van de samenhang moet de term asielzoekers worden vervangen door verzoekers om internationale bescherming (artikel 11, lid 4).

4.3. Onderwijs aan minderjarigen, werkgelegenheid en beroepsopleiding (hoofdstuk II – artikelen 14-16)

De richtlijn strekt tot vergemakkelijking en versnelling van de integratie van verzoekers in hun land van opvang. Scholing van minderjarigen, toegang tot werk en beroepsopleiding dragen daartoe bij.

4.3.1.1. Daarom moet niet te lang worden gewacht met de opname van minderjarigen in het onderwijsstelsel. De voorgestelde termijn van drie maanden lijkt derhalve onnodig lang en zou moeten worden teruggebracht tot twee maanden (artikel 14, lid 2).

Voorts verdient het initiatief van de Commissie om asielzoekers binnen zes maanden de mogelijkheid te verschaffen de arbeidsmarkt te betreden, bijval. Wel moet de vrijheid waarmee artikel 15, lid 1, kan worden geïnterpreteerd als volgt worden ingeperkt: De lidstaten zorgen ervoor dat verzoekers daadwerkelijk toegang hebben tot de arbeidsmarkt. Deze formulering veronderstelt namelijk ook toegang tot sociale diensten waarmee werkzoekenden worden begeleid.

4.3.2.1. Dergelijke regelingen kunnen zowel het opvangland als de asielzoeker ten goede komen omdat laatstgenoemde de mogelijkheid wordt verschaft om in zekere mate voor zichzelf te zorgen.

4.3.3. Herinnerend aan zijn advies (13) over de eerste opvangrichtlijn (2003/9/EG) dringt het Comité op het volgende aan: Er moet op zo ruim mogelijke schaal opleiding worden aangeboden aan onderdanen van derde landen die aan de hoede van een van de lidstaten zijn toevertrouwd. Er zijn twee redenen daarvoor. Eerst en vooral zal iedere opleiding die aan asielzoekers wordt aangeboden, de ontwikkeling van hun land van herkomst ten goede komen indien zijn ernaar terugkeren. (…) De tweede reden is dat, als de asielzoeker in de betrokken lidstaat blijft, de genoten opleiding hem de toegang tot de arbeidsmarkt aldaar zal vergemakkelijken. In lijn hiermee moet er met de volgende meer directe en complete formulering voor worden gezorgd dat de lidstaten artikel 16 niet al te vrij kunnen interpreteren: De lidstaten geven toestemming voor en organiseren de toegang van de asielzoeker tot beroepsopleiding, ongeacht of deze al dan geen toegang tot de arbeidsmarkt heeft.

4.4. Algemene bepalingen betreffende de materiële opvang en gezondheidszorg (artikel 17)

4.4.1. Die voorschriften moeten ook tijdens de beroepsprocedure van kracht blijven.

4.4.2. Verder steunt het Comité de herziening van artikel 17, lid 5: de normen voor de materiële opvangvoorzieningen in de lidstaten waar deze te wensen over laten, moeten worden opgetrokken.

4.5. Beperking of intrekking van materiële opvangvoorzieningen (hoofdstuk III – artikel 20)

4.5.1. Het Comité maakt zich zorgen over een dergelijke maatregel wanneer betrokkene reeds een asielverzoek heeft ingediend in dezelfde lidstaat. De praktijk leert namelijk dat een eerste aanvraag kan worden gevolgd door een verzoek om heronderzoek dat is gestaafd met aanvullende informatie over de situatie van verzoeker of met bijkomende bewijsstukken. In dergelijke gevallen zou verzoeker onrechtvaardig van de opvangvoorzieningen worden uitgesloten. Daarom wil het Comité artikel 20, lid 1, onder C, geschrapt zien.

Daarnaast lijkt een dergelijke maatregel te strijden met de strekking van de voorgestelde herschikking en wijziging van de Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (14).

4.5.2. Het Comité kan zich vinden in het herziene artikel 20, lid 2 (mogelijkheden voor de lidstaten om opvangvoorzieningen te beperken) en het voorstel om minimumopvangvoorzieningen tot alle asielzoekers uit te breiden (artikel 20, lid 4).

Wat minderjarigen betreft, zou het Comité graag zien dat het belang van het kind steeds wordt gekoppeld aan artikel 3, lid 1, van het Internationaal Verdrag inzake de rechten van het kind (artikel 22, lid 1).

4.7.1. Aanbevolen wodt dat slachtoffers van foltering en geweld en personen die met fysieke of geestelijke gezondheidsproblemen kampen adequaat medisch worden gevolgd.

4.7.2. Verder moeten ze toegang hebben tot gespecialiseerde centra. Ook moeten generalisten en specialisten op het gebied van gezondheidszorg toegang hebben tot de opvang- of bewaringscentra. Tevens dienen verzoekers om internationale bescherming te kunnen profiteren van diagnoses en specifieke verzorging door bekwaam gezondheidspersoneel dat als zodanig in het gezondheidszorgsysteem van de lidstaat van opvang erkend is.

4.7.3. De lidstaten kunnen krachtens artikel 13 om redenen van volksgezondheid asielzoekers een medisch onderzoek laten ondergaan. In het voorstel wordt deze bepaling onverlet gelaten maar het Comité wil er wel op wijzen dat door de verplichte HIV-test een aantal grondrechten wordt geschonden en met name het recht op privacy (15). Een dergelijke test mag geen voorwaarde vormen voor de toegang van verzoekers om internationale bescherming tot het grondgebied of asielprocedures. Voorts en meer in het algemeen dient medisch onderzoek vergezeld te gaan van informatieverstrekking in een taal die verzoeker begrijpt (zie par. 4.2.3.1) en ook moeten er garanties zijn voor instemming, counseling, vertrouwelijkheid en toereikende medische follow-up en behandeling.

4.8.1. Het Comité bevestigt dat de lidstaten moeten zorgen voor juridische bijstand voor de aanvragers maar wijst wel op de opschortende werking van het beroep (artikel 25.1) daar dit anders in de praktijk zonder effect dreigt te blijven (16).

Brussel, 16 juli 2009.

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI

(1) Zie het EESC-advies van 12.3.2008 over het „Groenboek over het toekomstig gemeenschappelijk Europees asielstelsel”, rapporteur: mevr. LE NOUAIL MARLIÈRE (PB C 204 van 9.8.2008).

(2) Zie het EESC-advies van 25.02.2009 over de Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's „Asielbeleidsplan - Een geïntegreerde aanpak van bescherming in de hele EU”, rapporteur: de heer PARIZA CASTAÑOS; corapporteur: mevrouw BONTEA (PB C 218 van 11.09.2009).

(5) Zie het EESC-advies van 28.11.2001 over het Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten, rapporteur: de heer MENGOZZI, corapporteur: de heer PARIZA CASTANOS (PB C 48 van 21.2.2002.

(7) „Een ieder heeft recht op arbeid, op vrije keuze van beroep, op rechtmatige en gunstige arbeidsvoorwaarden en op bescherming tegen werkloosheid.”

(9) Artikel 31 luidt als volgt: „De Verdragsluitende Staten zullen geen strafsancties, op grond van onrechtmatige binnenkomst of onrechtmatig verblijf, toepassen op vluchtelingen die, rechtstreeks komend van een grondgebied waar hun leven of vrijheid in de zin van artikel 1 werd bedreigd, zonder toestemming hun grondgebied binnenkomen of zich aldaar bevinden, mits zij zich onverwijld bij de autoriteiten melden en deze overtuigen, dat zij geldige redenen hebben voor hun onrechtmatige binnenkomst of onrechtmatige aanwezigheid.”

(11) Die bepaling luidt als volgt: „Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.”

(16) Arrest Gebremedhin v. Frankrijk; CEDH van 26 april 2007: Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (Raad van Europa, 1950), artt. 3 en 13, door eventuele foltering of slechte behandeling toegebrachte onherstelbare schade, beroep met van rechtswege opschortende werking, ov. 66 en 67; http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?action=html&documentId=816069&portal=hbkm&source=externalbydocnumber&table=F69A27FD8FB86142BF01C1166DEA398649