Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake een Europees spoorwegnet voor een concurrerend goederenvervoer

De Raad heeft op 19 januari 2009 besloten, overeenkomstig art. 95 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Europees Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het

Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake een Europees spoorwegnet voor een concurrerend goederenvervoer

De gespecialiseerde afdeling Vervoer, energie, infrastructuur en informatiemaatschappij, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 26 juni 2009 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Fornea.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juli 2009 gehouden 455e zitting (vergadering van 15 juli 2009) onderstaand advies uitgebracht, dat met 164 stemmen vóór en 2 stemmen tegen, bij 1 onthouding, werd goedgekeurd.

1.1. Het EESC verwelkomt het Commissievoorstel, dat het beschouwt als een belangrijke stap voor de aanleg van internationale corridors voor vrachtvervoer en voor de ontwikkeling van deze vervoerswijze in Europa.

1.2. Voor de aanleg van corridors voor het spoorwegvervoer is concrete politieke actie vereist, ongeacht de ontwikkelingen op wetgevingsgebied. Regelgeving alleen is niet voldoende om vrachtcorridors voor het spoorwegvervoer te stimuleren. In de eerste plaats dienen overheids- en particuliere investeringen te worden veiliggesteld ten behoeve van de totale kwaliteit, de efficiëntie en de capaciteit van de infrastructuur, alsook de volledige uitvoering van het 1e en 2e spoorwegpakket in de gehele EU.

1.3. De verbetering van de spoorweginfrastructuur vergt efficiënte coördinatie op hoog niveau voor elke relevante corridor, die staat of valt met de samenwerking van de ministers van een bepaalde corridor. Na overleg tussen de regeringen dienen de lidstaten voorwaarden en verplichtingen vast te stellen. De Commissaris voor vervoer moet een actievere rol vervullen bij het mobiliseren van ministers die bij de afzonderlijke corridors betrokken zijn, in het kader van in EU-verband gecoördineerde beleidsmaatregelen.

1.4. Het is juist dat er vooraf niet verplicht capaciteit wordt gereserveerd; dat is een zaak van de infrastructuurbeheerders, mochten zulke reserves nodig zijn. Als de beheerders vooraf verplicht zijn om capaciteit te reserveren, kan dat tot verspilling van capaciteit leiden in plaats van optimalisering. Zij moeten echter wel de mogelijkheid behouden om capaciteit te reserveren.

Het EESC meent dat de infrastructuurbeheerders de prioriteitsregels flexibel en pragmatisch moeten kunnen toepassen. Het gaat erom de totale vertraging op het netwerk zoveel mogelijk te beperken in plaats van voorrang te verlenen aan één soort vervoer. Ongeacht de toegepaste regels dienen de operatoren te weten welke regels de infrastructuurbeheerders hanteren voor treinen met vertraging.

1.5. Alle betrokken partijen dienen verplicht te worden geraadpleegd of deel uit te maken van het controleorgaan voor de corridors voor het goederenvervoer: infrastructuurbeheerders, spoorwegmaatschappijen, vertegenwoordigers van de lidstaten, relevante vakbonden, consumenten- en milieuorganisaties. Spoorwegexploitanten moeten ten volle betrokken zijn bij het beheer van de corridors, aangezien zij het dichtst bij de markt staan en waarschijnlijk besluiten ter verbetering moeten uitvoeren of door die besluiten worden beïnvloed.

1.6. Het gebruik van één loket zou voor spoorwegexploitanten niet verplicht moeten zijn om concurrentie mogelijk te maken tussen de verschillende beheerders van infrastructuur. De gebruikelijke manier om een traject aan te vragen via de nationale infrastructuurbeheerder of via een hoofdinfrastructuurbeheerder dient ten minste te blijven bestaan als een oplossing om op terug te vallen als het één-loket-systeem mislukt.

1.7. Gemachtigde aanvragers zouden geen gebruik moeten kunnen maken van de gehele corridor als een land hen nationaal niet toelaat. De Commissie dient de kwestie van de gemachtigde aanvragers uitgebreid onder de loep te nemen om het publiek volledig op de hoogte te stellen van de economische en sociale gevolgen van deze bepaling. Het EESC is niet per definitie tegen het idee van non-discriminatoire toegang tot de infrastructuur, maar meent dat er in dit geval meer onderzoek en overleg nodig is met de nationale regeringen, Europese en nationale sociale partners, klanten van de spoorwegen, alsook met andere organisaties uit het maatschappelijk middenveld.

1.8. Onderdeel zijn van het TEN-V netwerk zou geen exclusief criterium mogen zijn bij de keuze van een vrachtcorridor. De keuze moet uitsluitend op politieke en geografische, en niet op externe criteria gebaseerd zijn; een flexibele en op de markt aansluitende keuze moet gegarandeerd zijn. De selectie van de corridors moet gebaseerd zijn op marktdoelstellingen voor omvangrijke bestaande of potentiële vrachtstromen. De markt en kosten-batenanalyses dienen het uitgangspunt te zijn.

1.9. De optie om de selectie tot buiten het TEN-V netwerk uit te breiden zou in de verordening moeten worden opgenomen. Als een traject belangrijk is voor het spoorwegvervoer maar niet tot een TEN-V-netwerk behoort, dan zou het mogelijk moeten zijn om dat deel van meet af aan in de corridor en later in het TEN-V-netwerk op te nemen.

1.10. Het idee van strategische terminals werkt de concurrentie tegen. Het kan namelijk leiden tot een nog sterkere positie van de strategische terminals, ten nadele van terminals die niet als strategisch worden beschouwd. De verwijzing naar strategische terminals zou uit het verordeningsvoorstel moeten verdwijnen om de huidige niet-strategische terminals de kans te geven om zich tot strategische terminals te ontwikkelen.

1.11. De uitoefening van grondrechten van het personeel dat op vrachtcorridors werkzaam is, mag niet in het gedrang komen door de vrijheid van goederenverkeer.

2.1. De Commissie heeft zich voorgenomen om de aanleg en organisatie van een Europees spoorwegnetwerk voor concurrerend goederenvervoer versneld uit te voeren, uitgaande van de internationale spoorwegcorridors voor goederenvervoer. Hiertoe heeft de Commissie het huidige voorstel voor een verordening uitgewerkt, na ampel overleg met publieke overheden, en na evaluatie van de opties via een effectrapportage. Uit dat verslag kwam naar voren dat wettelijke maatregelen betere economische resultaten zouden opleveren dan een op vrijwilligheid gebaseerde aanpak, waarbij de kans groter is dat de doelstellingen niet verwezenlijkt worden.

2.2. De bepalingen van de verordening zijn hoofdzakelijk bestemd voor de relevante economische actoren, de infrastructuurbeheerders en de spoorwegexploitanten, en betreffen met name:

3.1. Het Europese vervoersbeleid, zoals geformuleerd in COM(2006) 314, de tussentijdse herziening van Witboek Vervoer van de Commissie uit 2001, streeft naar de optimale ontwikkeling van alle vervoersmiddelen in de lidstaten, met inachtneming van het milieu, veiligheid, concurrentie en energie-efficiëntie.

3.2. De Europese Unie werkt uit alle macht aan een vermindering van de uitstoot van broeikasgassen van 20 % in 2020. Deze doelstelling is alleen te verwezenlijken indien de uitstoot door de vervoerssector drastisch afneemt. Daarom is het zo belangrijk voorrang te verlenen aan de meest energie-efficiënte en „groenste” vervoerswijzen. In dit verband is iedereen het erover eens dat spoorwegvervoer milieuvriendelijk is, zowel wat het energieverbruik als de uitstoot betreft (2).

3.3. Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft zich al uitgesproken over een spoorwegnetwerk dat voorrang verleent aan het goederenvervoer (3). In dit advies zullen de algemene opmerkingen niet worden herhaald, die ook gelden voor het voorstel voor een verordening inzake een Europees spoorwegnet voor een concurrerend goederenvervoer.

3.4. De huidige situatie in het vrachtvervoer in de EU vergt efficiënte Europese en nationale wettelijke instrumenten en de inzet van de politiek om de vereiste middelen aan te duiden voor investeringen in de spoorweginfrastructuur. In dit verband verwelkomt het EESC het Commissievoorstel, dat het beschouwt als een belangrijke stap voor de aanleg van internationale corridors voor vrachtvervoer en voor de ontwikkeling van deze vervoerswijze in Europa (4).

3.6. Milieudoelstellingen voor het gebruik van spoorwegcorridors voor goederenvervoer:

4.1. Investeringen in infrastructuur, terminals en apparatuur voor corridors voor goederenvervoer per spoor

4.1.1. Het afgelopen decennium is er dankzij Europees beleid vooruitgang geboekt met het openstellen van de markt, maar ten aanzien van eerlijke concurrentie tussen de vervoerswijzen en doeltreffende investeringen in moderne, interoperabele infrastructuur zijn de resultaten in de lidstaten schamel.

4.1.2. De financiële slagkracht van de lidstaten lijkt onvoldoende om de ambitieuze doelstellingen van de Commissie te verwezenlijken. Daarom is er voor de Europese instellingen een belangrijke rol weggelegd voor de inzet van EU-instrumenten voor de ontwikkeling van een Europees spoornetwerk voor concurrerend goederenvervoer, te weten het mede financieren van de aanleg van vrachtcorridors uit de middelen voor trans-Europese vervoersnetwerken (TEN-V's), het EFRO en het Cohesiefonds, alsmede EIB-leningen.

4.1.3. Volgens het EESC dient de omvang aan investeringen (en de financiering ervan) duidelijker in de verordening te worden omschreven (5). Tussen 1970 en 2004 is de lengte van het snelwegennet in de EU met 350 % toegenomen; terwijl de lengte van het spoorwegennet in die periode afnam met 14 %. Als wegen vol raken, worden besluiten voor renovatie of de aanleg van nieuwe wegen snel uitgevoerd. Het investeringsbeleid van de afgelopen 40 jaar voor het wegennetwerk moet ook voor het spoor gaan gelden, anders kan het volgens het EESC geen grotere volumes aan.

4.1.4. In dit verband mag de financiering van spoorwegverbindingen van industriegebieden met het hoofdspoornetwerk niet over het hoofd worden gezien. De aanleg van wegen van industriegebieden naar het hoofdwegennet wordt meestal uit publieke middelen gefinancierd. In de meeste EU-landen echter verloopt de aanleg van spoorverbindingen tussen bedrijfslocaties en het hoofdspoornetwerk gewoonlijk anders. Normaliter worden de kosten betaald door het bedrijf in kwestie en de vrachtvervoerder die met dat bedrijf zaken doet. Zowel Europese en nationale investeringen kunnen soelaas bieden voor het vrachtvervoer per spoor (te denken valt aan door de overheid gefinancierde projecten, zoals al het geval is in Duitsland, Oostenrijk en Zwitserland).

4.1.5. Een van de doelstellingen van de Commissie is alle technische en wettelijke middelen aangrijpen om de grondstoffenvoorziening voor de Europese industrie veilig te stellen. De spoorwegcorridors zijn een forse bijdrage aan de verwezenlijking van dit strategische doel, en het vrachtvervoer tussen de EU en de partners in het oosten is in dit verband van groot belang. Daarom moet de EU investeren om de spoorwegaansluitingen tussen oost en west te moderniseren, alsook de bijbehorende overslagvoorzieningen. Verder zal ook een herziening van de TEN-V's ertoe bijdragen om deze doelstelling te verwezenlijken.

4.1.6. Bijzondere aandacht verdienen de douanediensten, met het oog op de vereenvoudiging van de procedures binnen de EU (6) voor een snel en grensoverschrijdend vrachtvervoer per spoor. Europese financiële steun is nodig voor de ontwikkeling van een op EDI (7) gebaseerd systeem voor douaneverplichtingen, en voor het veiligstellen van investeringen in spoorwegen die nu nog geen geautomatiseerde systemen hebben om aan douaneverplichtingen te voldoen.

4.1.7. Volgens het EESC is het belangrijk dat er duidelijke regels inzake staatssteun komen zodat de diensten van de Commissie gemakkelijker kunnen besluiten welke overheidssteun voor de spoorsector toegestaan zou kunnen worden. Tegelijkertijd meent het dat meerjarige contracten kunnen bijdragen aan een duurzame financiering van het Europese spoornetwerk.

4.1.8. Het EESC merkt op dat moet worden gewaakt voor versterking van de in artikel 9 van de Verordening vermelde „strategische terminals” ten nadele van terminals die niet als zodanig worden beschouwd.

4.1.9. De uitoefening van grondrechten van het personeel dat op vrachtcorridors werkzaam is, mag niet in het gedrang komen door de vrijheid van goederenverkeer.

4.2.1. Herziening van het TEN-V-beleid biedt de spoorwegsector de gelegenheid om te benadrukken hoe belangrijk de verdere ontwikkeling van flexibele vrachtcorridors voor langeafstandsvervoer is als hoeksteen van het Europese vervoersnetwerk.

4.2.2. Het EESC benadrukt dat de corridors niet alleen beperkt moeten blijven tot TEN-V's (zoals vermeld in hoofdstuk II, art. 3, lid 1, sub a) of de huidige ERTMS-corridors. Deze aanpak zou lijnen kunnen uitsluiten die (eventueel later) belangrijk zijn voor het vrachtvervoer, maar nog geen deel uitmaken van TEN-V's of ERTMS-corridors. Sterker nog: TEN-V's zouden moeten worden aangepast als er nieuwe corridors voor vrachtvervoer worden aangelegd.

4.2.3. Alle betrokken partijen dienen verplicht te worden geraadpleegd of deel uit te maken van het controleorgaan, inclusief relevante vakbonden, consumenten- en milieuorganisaties. Spoorwegexploitanten dienen op hetzelfde niveau zitting te hebben in het orgaan als infrastructuurbeheerders, aangezien zij de corridors gebruiken, in contact staan met de cliënten en het dichtst bij de markt staan. Zij krijgen te maken met de gevolgen van de besluiten van het beheersorgaan en moeten soms deze besluiten uitvoeren. Het is daarom redelijk dat zij in het beheersorgaan vertegenwoordigd zijn.

4.2.4. Adequate vertegenwoordiging van de spoorwegmaatschappijen die corridors gebruiken is mogelijk zonder de beheersstructuur te overbelasten, via afzonderlijke ondernemingen, groepen ondernemingen of combinaties van beide. Om echt werk te maken van verbetering van de corridors zijn echter uitsluitend ondernemingen van belang die de corridors gebruiken.

4.3.1. De discussie over prioriteitsregels (vaststellen van trajecten, boeken van capaciteit, voorrang in geval van vertraging) voor alle vrachtcorridors (hoofdstuk IV, artt. 11, 12 en 14) is een ingewikkelde en gevoelige zaak. De regels moeten zo worden omschreven dat een pragmatische uitvoering voor elke corridor gewaarborgd is, evenals een eerlijke en doorzichtige toewijzing van de rijpaden door de infrastructuurbeheerders.

4.3.2. Het reserveren van capaciteit moet niet verplicht zijn, maar door de infrastructuurbeheerders worden aangegeven, als zulke reserves nodig geacht worden. De beheerders opleggen dat zij vooraf capaciteit moeten reserveren, leidt waarschijnlijk eerder tot verspilling dan tot optimaal gebruik van capaciteit, met name als enkele maanden van te voren niet vaststaat dat er treinen gebruik van zullen maken.

4.3.3. Hetzelfde geldt voor verandering van de prioriteitsregels: misschien is het niet nodig en het leidt zeker niet tot meer capaciteit. De frustratie komt alleen maar bij een andere categorie gebruikers te liggen. Leidraad dient immers te zijn: de totale vertraging op het netwerk zoveel mogelijk terugdringen en congestie zo snel mogelijk opheffen.

4.3.4. Ten aanzien van de bepalingen in hoofdstuk IV, art. 10, het gebruik van één loket, meent het EESC dat dit moet worden overgelaten aan de beheerders van de corridor, rekening houdende met de marktvereisten, of aan de spoorwegexploitanten die op die corridor actief zijn.

4.3.5. Spoorwegondernemingen dienen de vrijheid te behouden om rijpaden naar keuze aan te vragen (via het ene loket of op de gebruikelijke manier). Eventueel gebruik van het ene loket biedt hun de mogelijkheid om verschillende infrastructuurorganen (bijv. het ene loket en de afzonderlijke infrastructuurbeheerders langs de corridor) met elkaar te laten concurreren, wat hen aanspoort tot verbetering.

4.3.6. Verplicht gebruik van het ene loket zou kunnen leiden tot een groot infrastructuurmonopolie op de corridor, zonder enige garantie dat het ene loket feitelijk betere dienstverlening oplevert dan de afzonderlijke infrastructuurmanagers. Bovendien werkt zo'n traditioneel één-loket-systeem niet.

4.3.7. Als gemachtigde aanvragers (reders, (intermodale) vrachtbedrijven) paden mogen kopen, schrikt dit spoorwegexploitanten (vooral „nieuwkomers”) misschien af om te investeren in machinisten en locomotieven, gezien de grote risico's in verband met beschikbare paden. Dit kan de concurrentie op de nationale markten schaden, ten nadele van de spoorwegexploitanten en de werkgelegenheid van deze ondernemingen. De prijzen kunnen stijgen, de beschikbare capaciteit zou beperkt blijven en er zou speculatie kunnen ontstaan.

4.3.8. In de huidige EU staat het echter vast dat andere bedrijven dan spoorwegondernemingen (d.w.z. logistieke diensten, handelaars en fabrikanten) zeer geïnteresseerd zijn om meer gebruik te maken van het spoor (8). Sommige Europese spoorwegbedrijven hebben al logistieke ondernemingen overgenomen in een poging om vracht die tot nu toe over de weg werd vervoerd, naar het spoor over te hevelen. In deze omstandigheden is het mogelijk dat binnenkort, via een sociaal verantwoorde en innovatieve aanpak, de gemachtigde aanvragers een belangrijke rol zullen spelen in de ontwikkeling van spoorwegcorridors voor goederenvervoer.

Brussel, 15 juli 2009

De voorzitter van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI

(2) Circa 80 % van het spoorwegverkeer in Europa verloopt via geëlektrificeerde lijnen.

(4) De behoefte aan efficiënte wettelijke instrumenten, de inzet van de politiek en investeringen is opnieuw benadrukt tijdens de hoorzitting over „Een Europees spoorwegnetwerk voor concurrerende vracht”, georganiseerd door het EESC op 28 april 2009 in Brno (Tsjechische Republiek), onder het Tsjechische EU-voorzitterschap.

(5) Volgens een onderzoek van de Gemeenschap van Europese spoorwegen (CER) naar corridors voor spoorwegvervoer, uitgevoerd door het adviesbureau McKinsey, zou door een investering van 145 miljard euro in 2020 de capaciteit van het vrachtvervoer op 6 grote, met ERTMS uitgeruste vrachtcorridors met 72 % zijn toegenomen. Via deze corridors wordt 34 % van de totale vracht in Europa vervoerd.

(6) Het is van belang dat de EU-verordening (EG) nr. 1875/2006 tot vaststelling van het communautair douanewetboek doeltreffend wordt uitgevoerd.