[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN | Brussel, 30.1.2008 SEC(2008) 95 WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Samenvattend verslag over DE EFFECTBEOORDELING BETREFFENDE KWESTIES INZAKE VOEDINGSWAARDE-ETIKETTERING bij het VOORSTEL VOOR EEN VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD BETREFFENDE DE VERSTREKKING VAN VOEDSELINFORMATIE AAN DE CONSUMENTEN {COM(2008) definitief}{SEC(2008) 92}{SEC(2008) 93}{SEC(2008) 94} SAMENVATTING Inleiding In het onlangs gepubliceerde Witboek over een EU-strategie voor aan voeding, overgewicht en obesitas gerelateerde gezondheidskwesties[1] is benadrukt dat de consumenten toegang moeten hebben tot duidelijke, samenhangende en feitelijke informatie, wanneer zij beslissen welke levensmiddelen zij kopen. Voedingswaarde-etikettering is een beproefde methode voor de verstrekking van informatie aan de consumenten om hen te helpen bij het nemen van gezondheidbewuste beslissingen bij het kopen van levensmiddelen. In Europa bestaat thans brede overeenstemming over het feit dat de doeltreffendheid van de voedingswaarde-etikettering kan worden versterkt als zij gebruikt wordt als een kanaal voor de verstrekking van informatie aan de consumenten om hen beter in staat te stellen voor evenwichtige voeding te kiezen. De herziening van de communautaire wetgeving betreffende algemene voedseletikettering (Richtlijn 2000/13/EG) en voedingswaarde-etikettering (Richtlijn 90/496/EEG) is opgenomen in het werkprogramma van de Commissie inzake vereenvoudiging. PROCEDURE EN RAADPLEGING VAN DE BETROKKEN PARTIJEN De belangrijkste belanghebbenden zijn tussen 2003 en 2007 geraadpleegd over Richtlijn 90/496/EEG inzake de voedingswaarde-etikettering van levensmiddelen. Er zijn brede enquêtes onder alle belanghebbende partijen gehouden om hun mening te leren kennen over de bepalingen en de toepassing van de bestaande wetgeving en de noodzaak om daarin wijzigingen aan te brengen. Aan de enquêtes hebben overheidsinstanties, ngo's, bedrijven en individuele personen deelgenomen. Bepaalde raadplegingen waren specifiek gericht op de lidstaten, het bedrijfsleven of de consumenten. Naast de discussies in de comités en de adviesgroepen van de Commissie, die voor de nodige inbreng hebben gezorgd, is van 13.3.2006 tot en met 16.6.2006 een openbare raadpleging op internet gehouden. Er is een interdepartementale werkgroep van de Commissie opgericht. De effectbeoordeling is onderzocht door deskundigen van verschillende in de groep vertegenwoordigde directoraten-generaal van de Commissie en door de Raad voor effectbeoordeling (REB) van de Europese Commissie, dat zijn advies heeft uitgebracht. VASTSTELLING VAN HET PROBLEEM De effectbeoordeling betreft de herziening van Richtlijn 90/496/EEG die voorziet in het kader voor de presentatie van voedingswaarde-informatie op voedseletiketten. Het hoofddoel van deze etiketteringswetgeving - informeren van de consumenten, zorgen voor het soepel functioneren van de interne markt en garanderen van gelijke concurrentievoorwaarden - is tijdens de uitgebreide raadpleging door de belanghebbenden niet ter discussie gesteld. Uit de feedback blijkt dat de belanghebbenden ontevreden zijn met de huidige wetgeving maar de meningen verschillen over de wijze waarop de wetgeving kan worden verbeterd. Veel consumenten vinden bijvoorbeeld dat voedingswaarde-etiketten moeilijk te gebruiken zijn maar het onderzoek heeft niet aangetoond dat de oorzaak van het probleem de hoeveelheid informatie is, dan wel andere factoren, zoals het formaat van de presentatie, het niet begrijpen van de gebezigde termen, de plaats van de informatie, de lettergrootte, enz. De consumenten vragen om meer en "betere" informatie op etiketten en zijn geïnteresseerd in duidelijke, eenvoudige, omvattende, gestandaardiseerde en betrouwbare informatie. Het bedrijfsleven vindt dat er te veel etiketteringsvoorschriften bestaan, die de uitvoering van gedetailleerde, technische regels omvatten. Het bedrijfsleven is bezorgd over de kosten van de wijziging van de etiketten en het potentiële effect op de internationale handel mag niet uit het oog worden verloren. De lidstaten willen komen tot een goed evenwicht tussen de behoeften van de consumenten en die van het bedrijfsleven, rekening houdend met eventuele voor hun land specifieke kwesties. Het is duidelijk dat etiketten complex kunnen zijn en de meeste consumenten wensen dat op voedseletiketten eenvoudige, duidelijke, begrijpelijke, gestandaardiseerde en betrouwbare voedingswaarde-informatie wordt aangebracht. Hoewel het bedrijfsleven deze wens ondersteunt, is het bezorgd over de prescriptieve aard van de huidige wetgeving en de financiële gevolgen van eventuele wijzigingen. Tijdens het raadplegingsproces is gebleken dat vier belangrijke kwesties nader moeten worden bekeken: ( vermelding van verschillende informatie over de voedingswaarde op de etiketten van voorverpakte levensmiddelen; ( voedingselementen die op het voedingwaarde-etiket moeten worden vermeld; ( vereenvoudigde voedingswaarde-etikettering – met name de vermelding van informatie over de voedingsinhoud op de voorkant van de verpakking; ( leesbaarheid van de informatie. Doelstellingen De voornaamste doelstellingen van de wetgeving betreffende voedingswaarde-etikettering zijn: ( sleutelinformatie over de voedingswaarde op ruimere schaal beschikbaar stellen; ( voedingswaarde-etiketten begrijpelijker maken voor de consument; en ( gelijke concurrentievoorwaarden voor de bedrijven scheppen. Rekening houdend met deze algemene doelstellingen moet bij de herziening van de wetgeving aan de behoeften van de consumenten en de bedrijven worden voldaan, waarbij de volgende specifieke doelstellingen voorop moeten staan: ( verstrekking van sleutelinformatie over de voedingswaarde – wat betekent dat moet worden bekeken welke voedingselementen op het voedingswaarde-etiket moeten worden vermeld; ( vergroting van de beschikbaarheid van de informatie voor de consument door het vermelden van voedingswaarde-informatie op bijna alle relevante voorverpakte producten; ( presentatie van de informatie op zodanige wijze dat zij voor de consument gemakkelijk te vinden, te begrijpen en te gebruiken is, inclusief verbetering van de leesbaarheid daarvan; ( verduidelijking van de wettelijke situatie in verband met de vermelding van informatie over de voedingswaarde op de voorkant van de verpakking; ( flexibiliteit die het bedrijfsleven in staat stelt de voedingswaarde-etikettering te innoveren, zich aan verschillende markten en behoeften van de consument aan te passen en rekening te houden met variaties in de verpakking (grootte, vorm, enz.); ( om belemmeringen van de interne markt te vermijden en tegemoet te komen aan de verwachtingen van de consumenten en de bedrijven moeten mechanismen worden opgezet om de omvang van de flexibiliteit op nationaal en EU-niveau te controleren. Belangrijke beleidskwesties en van de vereenvoudiging verwachte voordelen Om de doelstellingen te bereiken en in lijn met het vereenvoudigingsproces is een aantal maatregelen in beschouwing genomen met het oog op de herziening van de gehele communautaire wetgeving inzake voedseletikettering. Ten aanzien van de wetgeving inzake voedingswaarde-etikettering is het voornaamste aspect van de vereenvoudiging: Ontwikkeling van algemene vereenvoudigingsinstrumenten om de wetstekst in overeenstemming te brengen met andere EU-beleidsmaatregelen (inclusief betere regelgeving): ( opzetten van een flexibel bottom-upmechanisme (nieuwe etiketteringspraktijk) dat het mogelijk maakt dat het bedrijfsleven op het gebied van de voedseletikettering innoveert en de etiketteringsvoorschriften aan verschillende en steeds veranderende markten en behoeften van de consument worden aangepast; ( herwerking van de verschillende horizontale etiketteringsvoorschriften. De samensmelting van de horizontale teksten zal de synergieën maximaliseren en de duidelijkheid en de consistentie van de communautaire voorschriften vergroten. Dit is een ingrijpende vereenvoudigingsmethode die de economische actoren en de handhavingsautoriteiten een duidelijker en meer gestroomlijnd regelgevend kader zal bieden. Basisopties In het effectbeoordelingsverslag worden voor deze kwesties verschillende opties voor communautaire actie beschreven, variërend van geen verdere actie (het basisscenario) tot wetgevende acties. Het voeren van geen actie zou betekenen dat de huidige situatie met versnipperde wetgeving blijft bestaan met de volgende negatieve effecten: - versnipperde en verwarrende voorschriften die de doeltreffende uitvoering ondermijnen; - ongerechtvaardigde lasten voor de voedselbedrijven wegens verouderde, overbodige of onduidelijke voorschriften; - inconsistent gebruik van de etiketten door de consument; - ondoeltreffendheid van etikettering als communicatie-instrument; - onvermogen om de wetgeving aan te passen aan de veranderende markten en de rechtmatige eisen van de consumenten. Het voeren van actie is bestudeerd in de context van deregulering, nationale wetgeving, niet-wetgevende aanpak of bijwerking van de communautaire wetgeving. Deregulering zou leiden tot de afschaffing van de basisbeleidsinstrumenten voor de horizontale voedseletiketteringsregels met een direct effect op de verticale etiketteringsregels . Hoewel de voedselproducenten de huidige regels gedurende korte tijd zouden blijven toepassen, zouden zij geleidelijk de informatie verwijderen die zij als een last beschouwen. Niet-geharmoniseerde regels zouden de interne markt verzwakken, leiden tot slechte informatievoorziening en het niveau van de consumentenbescherming verlagen. De bestaande regels hebben hun deugdelijkheid bewezen wat het vrije verkeer van goederen en de consumentenbescherming betreft. De ontmanteling daarvan zou op verzet stuiten van de meeste lidstaten en consumenten, aangezien zij aan de huidige voorschriften gewend zijn en elke wijziging zou worden beschouwd als het prijsgeven van een waardevol "acquis". Daarom is deregulering niet als een levensvatbare oplossing beschouwd. Nationale wetgeving en intrekking van de geharmoniseerde communautaire voorschriften zou leiden tot verschillende nationale voorschriften die de interne markt zouden belemmeren; verstoring van de eerlijke concurrentie; hogere administratieve lasten voor het bedrijfsleven; inconsistente aanpak van de inhoud en de beschikbaarheid van de informatie, wat tot verwarring van de consumenten zou leiden; verschillend niveau van bescherming voor de EU-burgers. Alternatieve niet-wetgevende aanpak (zelfregulering, coregulering, advisering) - De verschillende kenmerken van de consumenteninformatie en de huidige trends naar de ontwikkeling van een "nieuwe wetgevingscultuur" maakten de beoordeling noodzakelijk van een aanpak die zou kunnen zorgen voor een evenwicht tussen flexibiliteit en wetgeving en tussen actie op nationaal en actie op EU-niveau. Een bottom-upaanpak op verschillende niveaus (lokaal, nationaal, communautair), gebaseerd op het beginsel van de toepassing van formele, meetbare beste praktijken en de uitwisseling van gegevens tussen belanghebbenden, zou een levensvatbaar alternatief voor bepaalde aspecten van de wetgeving kunnen zijn en dit innovatief mechanisme is als een optie beoordeeld. Beleidskwesties en specifieke opties Hoewel de zogenaamde alternatieve basisbenaderingen in aanmerking zijn genomen, is de gedetailleerde effectanalyse, gezien het feit dat het initiatief in kwestie een herziening van de wetgeving betreft waarvoor via de uitgebreide raadpleging duidelijke actiegebieden zijn geïdentificeerd, gebaseerd op de opties voor actie van de vier hoofdpunten die voor herziening in de wetgeving zijn geïdentificeerd: Beleidskwestie 1: vermelding van verschillende informatie over de voedingswaarde op de etiketten van voorverpakte levensmiddelen Huidige problemen Er wordt aangenomen dat de verstrekking van voedingswaarde-informatie van essentieel belang is om de consumenten in staat te stellen goed doordachte keuzes te maken. De vermelding van deze informatie geschiedt echter niet op uniforme wijze voor de verschillende voedselcategorieën, noch in de verschillende lidstaten. Het is minder waarschijnlijk dat voedingswaarde-informatie wordt aangebracht op producten met negatieve attributen zoals een hoog vetgehalte. Beleidsopties De volgende opties zijn bestudeerd: geen EU-actie, vrijwillige aanpak en wetgevende aanpak, inclusief de verplichte etikettering van producten. Belangrijkste bevindingen De niets-doen-optie en een zuiver vrijwillige aanpak zouden het geïdentificeerde probleem niet oplossen, met name wat de verstrekking van informatie op producten met negatieve attributen betreft. De invoering van verplichte etikettering is bestudeerd op grond van drie alternatieven: toepassing op de gehele voedselindustrie, toepassing met uitzonderingen voor het mkb in zijn geheel en toepassing met alleen uitzonderingen voor microbedrijven. In termen van het potentiële effect op de voedselindustrie zou de toepassing van de verplichte voedingswaarde-etikettering in de gehele industrie een groter effect sorteren als zij onmiddellijk werd toegepast. Met een overgangsperiode van drie jaar is echter geschat dat de kosten aanzienlijk kunnen worden verminderd tot ongeveer 1,2 miljard euro. Om de informatie op bredere schaal beschikbaar te stellen voor de consument zou de optie die ertoe zou leiden dat zo veel mogelijk informatie werd verstrekt, de verplichte etikettering van alle voorverpakte levensmiddelen zijn. Met inachtneming van de uitzonderingen voor microbedrijven zou dit er naar verwachting toe leiden dat circa 90% van alle voorverpakte levensmiddelen van een etikettering zou moeten worden voorzien. Verwacht wordt dat een ruimere beschikbaarheid van voedingswaarde-informatie zal leiden tot veranderingen in het gedrag van de consumenten met potentiële voordelen voor de volksgezondheid. Beleidskwestie 2 – Hoeveel voedingswaarde-informatie moet op het etiket worden aangebracht - voedingselementen die op het voedingswaarde-etiket moeten worden vermeld Huidige problemen Het doel van de voedingswaarde-etikettering is het informeren van de consument om hem beter in staat te stellen voor een evenwichtige voeding te kiezen. De vraag is bijgevolg welke informatie op het voedingswaarde-etiket moet worden vermeld om dit doel te bereiken. Momenteel moet het voedingswaarde-etiket ten minste informatie bevatten over energie, eiwitten, koolhydraten en vetten. Volgens de Globale strategie voor eetgewoonten, lichaamsbeweging en gezondheid van de WHO[2] worden de volgende voedingsstoffen in verband gebracht met een verhoogd risico van niet-overdraagbare ziekten: vetten, verzadigde vetzuren, transvetzuren, vrije suikers en zout (natrium). Deze komen in grote lijnen overeen met de voedingselementen die tijdens de raadpleging in 2006 het vaakst zijn genoemd. Sommige belanghebbenden hebben echter gevraagd om negen voedingselementen op het etiket te vermelden. Andere belanghebbenden voeren aan dat een lange lijst van voedingsstoffen verwarrend is voor de consument. Het evenwicht tussen de verstrekking van informatie over de bestanddelen die het meest relevant voor de volksgezondheid zijn en de verstrekking van allesomvattende informatie moet worden afgezet tegen het begripsvermogen van de consument en het risico van het verstrekken van teveel informatie. Beleidsopties De volgende opties zijn bestudeerd: geen actie, vrijwillige aanpak en wetgevende aanpak voor het vaststellen van de hoofdelementen voor de voedingswaarde-etikettering. Belangrijkste bevindingen Bij de niets-doen-optie en de vrijwillige aanpak is het niet uitgesloten dat de informatie die wordt verstrekt geen betrekking heeft op de voedingselementen die van het grootste belang zijn voor de consument. Elke wijziging van de bestaande voorschriften zou een potentieel effect hebben op de bedrijven, die verplicht zouden worden om uiteenlopende informatie over de voedingssamenstelling voor hun producten te verzamelen. Er is geschat dat deze kosten voor het bedrijfsleven niet significant zullen zijn (als de nodige computersoftware voor de snelle berekening van de voedingsinhoud van de levensmiddelen beschikbaar is) en 3,7 miljard euro zullen bedragen als de informatie wordt verzameld via chemische analyse van het product. Het zou voordelen voor de consumenten opleveren als de verstrekte informatie betrekking zou hebben op de voedingsbestanddelen die het meest gevraagd zijn en die welke uit het oogpunt van de volksgezondheid van belang zijn omdat zij in verband worden gebracht met het risico van de ontwikkeling van bepaalde niet-overdraagbare ziekten. Beleidskwestie 3 - Vereenvoudigde voedingswaarde-etikettering – met name de vermelding van informatie over de voedingsinhoud op de voorkant van de verpakking Huidige problemen De vermelding van informatie over de voedingsinhoud in vereenvoudigde vorm is de laatste jaren toegenomen door de bevordering van regelingen in die zin door de autoriteiten van afzonderlijke lidstaten en representatieve brancheorganisaties. De situatie in verband met de presentatie van dergelijke informatie, met name presentaties waarbij de vermelding van de informatie op de voorkant van de verpakking wordt bevorderd, is in het kader van de huidige wetgeving onduidelijk en behoeft nadere verduidelijking. Bovendien kan de toepassing van verschillende regelingen leiden tot verwarring van de consument en handelsbarrières voor de bedrijven opwerpen. Beleidsopties De volgende opties zijn bestudeerd: geen actie, vrijwillige aanpak en wetgevende aanpak – om dergelijke presentatie van informatie te verbieden, een kader voor een vrijwillige aanpak te scheppen of de vermelding van de informatie verplicht te stellen. Belangrijkste bevindingen Uit de analyse is gebleken dat de niets-doen-optie of de vrijwillige aanpak ertoe zou leiden dat steeds meer verschillende regelingen op dit gebied zouden gelden. Het is nodig dat duidelijkheid in de situatie wordt geschapen, maar het verbod op dergelijke etikettering zou negatieve gevolgen voor de bedrijven en de consumenten kunnen hebben. Daarom zou de vaststelling van een kader voor de etikettering op de voorkant van de verpakking zowel de consumenten (minder risico tot verwarring) als de bedrijven (vermindering van het risico dat barrières voor het vrije verkeer van goederen worden geschapen) ten goede komen. De verplichte vermelding van de informatie zou het effect van de voedingswaarde-etikettering op het gedrag van de consumenten kunnen vergroten, aangezien uit onderzoek is gebleken dat consumenten vaker rekening houden met op de voorkant van de verpakking vermelde informatie dan met informatie die op de achterkant is aangebracht. Beleidskwestie 4 – Leesbaarheid van de informatie Huidige problemen De consument heeft er weinig aan als de voedingswaarde-informatie moeilijk te lezen is. De kwestie van de leesbaarheid betreft diverse aspecten van de presentatie, namelijk lettergrootte, lettertype en kleur, contrast met achtergrond, enz. De meeste klachten hebben betrekking op de lettergrootte, met name voor informatie op de achterkant van de verpakking. Er moet worden bekeken of de wetgeving moet worden aangepast om een wetgevend kader te scheppen voor de algemene bepaling dat etiketten goed leesbaar moeten zijn. Deze kwestie is van belang voor alle op voedseletiketten verstrekte informatie, en niet alleen voor voedingswaarde-informatie. Beleidsopties De volgende opties zijn bestudeerd: geen actie, vrijwillige aanpak en wetgevende aanpak. Belangrijkste bevindingen Uit de analyse van de opties is gebleken dat de niets-doen-optie of de vrijwillige aanpak niet tot een significante verbetering van de situatie zou leiden. Door de vaststelling van een minimale lettergrootte voor de informatie op voedseletiketten zou de grootste klacht van de consumenten kunnen worden weggenomen. Conclusie De beste optie is de verplichte etikettering van voedingswaarde-informatie over energie, vetten, verzadigde vetzuren, suikers en zout in het hoofdzichtveld (voorkant van de verpakking) met vrijwillige vermelding van andere voedingsstoffen. Het effect voor de producenten kan tot een minimum worden beperkt door het vaststellen van overgangsperioden die het mogelijk maken om de etiketteringswijzigingen door te voeren tijdens de normale cyclus van etiketwijzigingen in een bedrijf. Bovendien zou de beschikbaarheid van computersystemen waarmee de voedingssamenstelling van een product gemakkelijk kan worden berekend, de kosten voor het verkrijgen van dergelijke informatie aanzienlijk verminderen. [1] Europese Commissie (2007), Witboek over een EU-strategie voor aan voeding, overgewicht en obesitas gerelateerde gezondheidskwesties - COM(2007) 279. [2] Resolutie van de Algemene Vergadering van de Wereldgezondheidsorganisatie 57.17, 2004, Global Strategy on diet, physical activity and health.