Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de rol van de Europese Unie bij het vredesproces in Noord-Ierland (initiatiefadvies)

Tijdens de zitting van 12 en 13 december 2007 heeft het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig art. 19, lid 1, van zijn reglement van orde besloten een subcomité op te richten dat tot taak heeft een initiatiefadvies op te stellen over:

Het subcomité Vredesproces in Noord-Ierland, dat met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft zijn advies op 23 september 2008 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw MORRICE.

Het Comité heeft tijdens zijn op 22 en 23 oktober 2008 gehouden 448e zitting het volgende advies uitgebracht, dat met 151 stemmen vóór en 1 stem tegen, bij 2 onthoudingen, is goedgekeurd.

1.1. Er kunnen talrijke lessen worden getrokken uit de betrokkenheid van de EU bij het Noord-Ierse vredesproces. In sociaal, economisch en vooral politiek opzicht is er veel vooruitgang geboekt sinds de regio de meest zwarte bladzijde uit haar geschiedenis heeft omgeslagen en in rustiger vaarwater is terechtgekomen. De veiligheid is verbeterd, de hervorming van het openbaar bestuur is in volle gang, de grensoverschrijdende samenwerking overtreft alle verwachtingen, de gezamenlijke uitoefening van de macht door de vroegere vijanden is de gewoonste zaak van de wereld geworden en de komst van migranten en buitenlandse toeristen is niet alleen goed voor de economie, maar helpt ook om een einde te maken aan het traditionele wij-zij-denken.

1.2. Toch is zelfgenoegzaamheid niet op zijn plaats. Het is schokkend om te zien dat de „vredesmuren” de katholieken en protestanten in Belfast nog altijd van elkaar scheiden. Op een even trieste als tastbare wijze wordt zo duidelijk gemaakt hoe ernstig de problemen van het vredesproces nog altijd zijn en vooral hoeveel inspanningen er nog moeten worden geleverd om daadwerkelijk tot verzoening te komen. Na jaren van geweld, haat, argwaan, onwetendheid en intolerantie zijn de twee gemeenschappen in Noord-Ierland volledig van elkaar vervreemd. De burgers leiden achter hun muren, op hun scholen en in hun huizen, dorpen, kerken en stadions „min of meer” een vreedzaam leven, maar dit „parallelle bestaan” zou eigenlijk niet meer dan een tussenstation moeten zijn op wellicht een lange weg naar wederzijds respect, begrip en harmonie.

1.3. De bijdrage van de EU aan het Noord-Ierse vredesproces is en blijft uniek in de geschiedenis. Het feit dat hier betrekkelijk weinig ruchtbaarheid aan is gegeven, laat zien hoe juist haar aanpak is geweest. Op geen enkel moment heeft zij zich overmoedig opgesteld of geprobeerd om fouten te verdoezelen. Haar methode bestond uit een unieke en langdurige inzet van allerlei middelen, ging uit van een duidelijke strategie voor zowel de opzet als de uitvoering, was gestoeld op de principes van sociaal partnerschap en subsidiariteit, en ging bij elke stap vergezeld van een uitgebreide raadpleging op lokaal niveau.

1.4. Dankzij de combinatie van directe en indirecte steun heeft de EU ertoe bijgedragen dat er met het vredesproces een klimaat is gecreëerd waarin het conflict kan worden opgelost zodra de politieke omstandigheden dat toelaten. Ook heeft ze een proces van vredesopbouw op gang gebracht dat, hoewel het nog lang niet is voltooid, daadwerkelijk effect sorteert.

1.5. De EU heeft nooit geprobeerd om het succes van het vredesproces te claimen. Het zou historisch gezien echter een vergissing zijn om haar rol niet op de juiste waarde te schatten, niet alleen omdat zij het verzoeningsproces in Noord-Ierland nog jarenlang moet blijven ondersteunen, maar ook omdat de ervaringen met de Peace-programma's goed van pas kunnen komen bij het streven naar vrede en verzoening elders in de wereld. Het Noord-Ierse vredesproces laat zien dat de EU niet altijd op alles een antwoord heeft, maar dat ze wel de middelen en ervaring in huis heeft om anderen te helpen het juiste antwoord te vinden.

1.6. Wat vredesopbouw betreft, vervult de EU een voorbeeldfunctie voor de rest van de wereld. Samen met de lidstaten beschikt ze over voldoende deskundigheid, ervaring, diversiteit, middelen en faam om waar dan ook conflicten te helpen oplossen en te werken aan vrede. Maar dat is nog niet alles: de EU heeft ook de plicht om dat te doen en om in haar toekomstige beleidsstrategieën een centrale plaats in te ruimen voor vredesopbouw.

2.1. De aanbevelingen in dit advies zijn van tweeërlei aard. Een eerste reeks heeft betrekking op de ondersteuning van het verzoeningsproces in Noord-Ierland en de aangrenzende graafschappen in Ierland. Bij de tweede reeks gaat het meer in het algemeen om het bevorderen van vrede en verzoening in conflictgebieden elders in de wereld op basis van de ervaring die in Noord-Ierland is opgedaan (zie onderstaande „toolkit” voor conflictoplossing).

2.2.1. De ervaringen in Noord-Ierland leren dat vredesopbouw niet alleen een strategisch proces, maar vooral ook een kwestie van lange adem is. Eerst moet er een einde worden gemaakt aan de gewelddadigheden, vervolgens moet er worden gewerkt aan politieke stabiliteit, vreedzame coëxistentie en verzoening, en ten slotte moet er een „gedeelde samenleving” worden opgebouwd waarin economische welvaart heerst en waarin de burgers in goede harmonie met elkaar omgaan. Aangezien de vrede nog broos is en het nog wel enige tijd zal duren voordat het tot echte verzoening komt, zal de EU dit proces nog een hele poos moeten blijven ondersteunen. Naarmate het conflict steeds meer tot het verleden gaat behoren, zal zij wellicht minder — maar wel meer gerichte — steun gaan verlenen. Zij moet echter het vredesproces op de voet blijven volgen en blijven zoeken naar andere creatieve manieren om haar betrekkingen met de regio verder uit te bouwen.

2.3. Aanbeveling 1: de EU dient het vredesproces in Noord-Ierland ook op langere termijn te blijven ondersteunen en zich daarbij vooral te richten op:

2.4. Aanbeveling 2: de taskforce voor Noord-Ierland van de Europese Commissie moet zich blijven richten op de bevordering, begeleiding en ondersteuning van creatieve en innovatieve ontwikkelingsinitiatieven die niet vanuit het Peace-programma worden gefinancierd (bijvoorbeeld op het gebied van onderzoek, kennisoverdracht, onderwijs en opbouw van internationale netwerken voor conflictbeheersing).

2.6. De EU dient niet alleen lessen te trekken uit haar ervaringen in Noord-Ierland, maar heeft ook de plicht om die te delen met andere gebieden (binnen haar eigen grenzen, langs haar buitengrenzen of elders in de wereld) die in meer of mindere mate met conflicten worden geconfronteerd. Op die manier kan zij haar bijdrage aan de oplossing van conflicten in de wereld aanzienlijk vergroten.

2.7. Aanbeveling 3: de Europese instellingen, de lidstaten en de andere leden van de internationale gemeenschap dienen cruciale ervaringen uit te wisselen, waarvoor ze gebruik dienen te maken van:

2.8. Aanbeveling 4: om een en ander in goede banen te leiden zou een Europees institutioneel orgaan voor conflictoplossing in Noord-Ierland kunnen worden opgericht, dat zou kunnen voortborduren op bestaande initiatieven op het gebied van lokale en internationale conflictoplossing. Voor de precieze invulling zou het EESC een Europees debat met de sociale partners moeten organiseren om na te gaan hoe zo'n Europees orgaan het beste kan worden opgezet.

2.9. Aanbeveling 5: er moet gebruik worden gemaakt van onderstaande toolkit — die nog verder moet worden ontwikkeld — om conflictsituaties te analyseren en informatie in te winnen als en wanneer een Europees ingrijpen noodzakelijk is. De toolkit bestaat uit verschillende instrumenten die als uitgangspunt en hulpmiddel kunnen dienen voor initiatieven op het punt van bescherming van minderheden, gelijke rechten, capaciteitsopbouw, samenwerking tussen gemeenschappen, grensoverschrijdende samenwerking en sociaaleconomische ontwikkeling in andere conflictgebieden binnen de EU, langs haar buitengrenzen of elders in de wereld.

3.1. Het EESC vertelt in dit advies het relatief onbekende succesverhaal van de Europese bijdrage aan het Noord-Ierse vredesproces, met als doel het Europese middenveld meer inzicht te geven in de daarbij opgedane ervaringen en een „toolkit” samen te stellen aan de hand van de methoden die de EU in Noord-Ierland heeft gehanteerd om de strijdende partijen tot elkaar te brengen. De bedoeling is dat deze aanpak eventueel ook bij andere conflicthaarden kan worden toegepast.

3.2. Centraal staat de bijdrage die via de Peace-programma′s, het Internationaal Fonds voor Ierland (IFI) en Interreg is geleverd. Daarbij wordt ingegaan op de vraag hoe deze fondsen werden opgezet, welk effect zij hebben gehad op de sociaaleconomische en politieke situatie in de regio en vooral in hoeverre zij ook ten goede zijn gekomen aan het maatschappelijk middenveld (werkgeversorganisaties, vakbonden, vrijwilligersorganisaties).

3.3. Er wordt ook stilgestaan bij de door de EU geboden mogelijkheden voor politieke, diplomatieke en bestuurlijke samenwerking tussen Groot-Brittannië en Ierland. En tot slot wordt er nog nagegaan in hoeverre het „Europese pacificatiemodel” in Noord-Ierland het een en ander in beweging heeft gebracht.

4.1. Het subcomité heeft in totaal vier werkvergaderingen gehouden, waaronder een raadplegende conferentie in Noord-Ierland in april 2008, waar de persoonlijke ervaringen van stakeholders en deskundigen tegen het licht zijn gehouden, uitgaande van de uitkomsten van een schriftelijke en elektronische enquête. De bedoeling was om conclusies te kunnen trekken op basis van directe ervaringen met Europese programma's en beleidsmaatregelen. Daarnaast hebben de leden van het subcomité een studiereis gemaakt naar Belfast, waar ze een aantal door de EU gefinancierde projecten hebben bezocht.

4.2. De conferentie in Noord-Ierland vond plaats op een moment dat er belangrijke politieke vooruitgang werd geboekt. Deelnemers waren onder meer de premier en de vicepremier van Noord-Ierland alsmede de Ierse staatssecretaris en de EU-functionarissen die het Peace-programma hebben helpen op zetten.

4.3. Dit advies is tot stand gekomen dankzij de vruchtbare samenwerking tussen de drie groepen binnen het EESC, hun deskundigen, de leden van het subcomité (afkomstig uit Frankrijk, Spanje, Italië, Ierland en het Verenigd Koninkrijk), het Europees Parlement (rapport-De Brún) en de Europese Commissie.

5.1.1. Noord-Ierland ligt in het noordoosten van het eiland Ierland en heeft een oppervlakte van circa 14 425 km2. Volgens de laatste volkstelling (in 2001) heeft het 1 685 000 inwoners, van wie 53,1 % protestant en 43,8 % rooms-katholiek is, 0,4 % een ander geloof aanhangt en 2,7 % zich als niet-gelovig beschouwt. Meer dan 40 % van de inwoners is jonger dan 29 jaar, waardoor Noord-Ierland min of meer de jongste bevolking van Europa heeft. Hoewel er als gevolg van het negatieve migratiesaldo tot voor kort geen sprake was bevolkingsgroei, zal het inwonersaantal tegen 2011 waarschijnlijk de grens van 1,8 miljoen passeren.

5.1.2. Op economisch terrein verschuift het zwaartepunt steeds meer van de traditionele industrie (zoals scheepsbouw en textiel) richting dienstverlenende en naar buiten gerichte activiteiten. Sinds 2004-2005 is de bruto toegevoegde waarde (BrTW) met 3,5 % (in reële termen) gestegen. Dit is slechts iets minder dan het Britse gemiddelde, maar een heel stuk minder dan de 10 % BBP-groei die Ierland in zijn jaren als „Keltische tijger” realiseerde. De BrTW per hoofd van de bevolking bedraagt nu circa 80 % van het Britse gemiddelde en de werkloosheid is sinds 1986 gedaald van 17,2 % naar 3,6 %. Toch gaan er achter deze mooie cijfers een aantal ernstige problemen schuil, zoals de omvang van de economische inactiviteit (met 26,9 % de hoogste in het Verenigd Koninkrijk) en de sterke steunafhankelijkheid van de publieke en particuliere sector, wat de ondernemersgeest bepaald niet aanwakkert (de overheidssteun bedraagt 62 % van het BrTW).

5.2.1. Sinds de „Government of Ireland Act” uit 1921, waarbij Ierland werd opgedeeld in een noordelijk en een zuidelijk gedeelte, maakt Noord-Ierland deel uit van het Verenigd Koninkrijk. Het gevolg van deze opdeling was dat er een grens werd getrokken en dat de twee gebieden elkaar in sociaal, economisch en politiek opzicht de rug toekeerden. Sedertdien vormt de splitsing een twistpunt tussen (overwegend katholieke) Noord-Ierse nationalisten, die aansluiting zoeken bij Ierland, en (vooral protestantse) unionisten, die willen dat Noord-Ierland bij het Verenigd Koninkrijk blijft.

5.2.2. In 1921 was circa 60 % van de Noord-Ierse bevolking protestant en 40 % katholiek. Gedurende bijna een halve eeuw had de unionistische meerderheid de touwtjes in handen. Aan het eind van de jaren zestig gingen burgerrechtenbewegingen de straat op om te demonstreren tegen de discriminatie van de katholieken. De rellen en gewelddadigheden die daarop volgden, worden door velen gezien als het begin van het Noord-Ierse conflict (de zogeheten „Troubles”). Op het hoogtepunt daarvan, in 1972, werd het Noord-Ierse parlement ontbonden en kwam Noord-Ierland onder direct bestuur van Londen te staan.

5.2.3. In de daaropvolgende decennia werden talrijke pogingen ondernomen om de situatie onder controle te krijgen, onder meer via verzoeningsinitiatieven van vakbonden en andere maatschappelijke organisaties. Dit heeft echter niet kunnen voorkomen dat Noord-Ierland 35 jaar lang werd geteisterd door bloedig geweld, waarbij naar schatting meer dan 3 500 slachtoffers zijn gevallen. Om nog maar te zwijgen van de vele duizenden die lichamelijk en/of geestelijk voor hun leven werden getekend.

5.2.4. Het staakt-het-vuren van de paramilitaire groeperingen in 1994 maakte de weg vrij voor onderhandelingen tussen de verschillende politieke partijen. In 1998 werd het Goede-Vrijdagakkoord (de Overeenkomst van Belfast) gesloten, dat in referenda aan beide kanten van de Noord-Ierse grens door een overweldigende meerderheid werd goedgekeurd. Het jaar daarop kreeg Noord-Ierland een eigen regering en een eigen Assemblee en werden er verschillende Noord/Zuid-organen opgericht. Op de valreep van het nieuwe millennium kreeg Noord-Ierland ook zijn bevoegdheden weer terug.

5.2.5. In 2002 werden de activiteiten van de Assemblee opgeschort. Pas in mei 2007 werd, met het aantreden van een coalitieregering van de DUP (unionisten) en Sinn Féin (republikeinen), het zelfbestuur weer hersteld. In de afgelopen (bijna) veertig jaar heeft de regio niet zo'n lange periode van politieke stabiliteit meegemaakt.

5.3.1. De toetreding van het Verenigd Koninkrijk en Ierland, in 1973, gebeurde op een moment dat het Noord-Ierse conflict in alle hevigheid woedde. Noord-Ierland kreeg een „speciale status” binnen de EU, wat onder meer inhield dat het onder „Doelstelling 1” kwam te vallen, ofschoon het niet aan alle economische voorwaarden voldeed. Dankzij die speciale status kwam er extra geld voor economische en sociale ontwikkeling. Dit was bedoeld als aanvulling op de ondersteuning die het Verenigd Koninkrijk bood, maar volgens velen kwam de EU-steun gewoon in de plaats van de Britse steun.

5.3.2. Bij de eerste rechtstreekse verkiezingen voor het Europees Parlement, in 1979, werden drie leden uit Noord-Ierland gekozen (nl. Ian Paisley, John Hume en John Taylor). In 1984 bracht het EP het Haagerup-rapport over Noord-Ierland uit, waarna de toenmalige vicevoorzitter van de Europese Commissie, Lorenzo Natali, beloofde dat hij „het voorstel voor een geïntegreerd plan voor Noord-Ierland en de grensregio's serieus zou bestuderen”. Voorwaarde was wel dat de Britse en Ierse regering hun fiat gaven.

5.3.3. In 1986 besloten de Britse en Ierse regering tot de oprichting van het Internationaal Fonds voor Ierland (IFI), dat tot doel had om „de sociale en economische ontwikkeling te bevorderen en de verzoening tussen nationalisten en unionisten dichterbij te brengen”. Inmiddels heeft de EU, samen met de VS, Canada, Australië en Nieuw-Zeeland, 849 miljoen euro in dit fonds gestoken, waarmee in ruim twintig jaar tijd meer dan 5 700 projecten in Noord-Ierland en de Ierse grensregio's zijn opgezet. Tegen 2013 zal de EU in totaal 349 miljoen euro in het IFI hebben gestoken.

5.3.4. Nadat hij in 1992 een bezoek had gebracht aan Noord-Ierland en overleg had gevoerd met lokale vertegenwoordigers beloofde toenmalig Commissievoorzitter Jacques Delors dat hij zich meer zou inzetten voor het vredesproces in de regio. In hetzelfde jaar verdwenen als gevolg van de voltooiing van de Europese interne markt ook de handelsbarrières tussen Noord-Ierland en Ierland, waarmee de weg werd geëffend voor allerlei grensoverschrijdende zakelijke activiteiten.

5.3.5. In 1994 vond er, vlak na het staakt-het-vuren tussen de paramilitaire groeperingen, een ontmoeting plaats tussen Delors en de toenmalige drie Noord-Ierse EP-leden (Ian Paisley, John Hume en Jim Nicholson), waarbij afspraken werden gemaakt over een nieuw en omvangrijk pakket aan Europese maatregelen. Delors riep een taskforce in het leven en na uitgebreid overleg op lokaal niveau stemde de Europese Raad enkele weken voor het einde van Delors′ mandaat als Commissievoorzitter in met het voorstel om een bedrag van 300 miljoen euro ter beschikking te stellen voor het Peace-programma. De looptijd van dit programma bedroeg oorspronkelijk drie jaar, maar werd later met twee jaar verlengd, waarbij de EU met nog eens 204 miljoen euro over de brug kwam.

5.3.6. Daarmee was het eerste speciale steunprogramma voor vrede en verzoening in Noord-Ierland en de aangrenzende graafschappen van Ierland (Peace 1) een feit. In het kader van de uitgebreide raadpleging die daaraan voorafging, heeft het EESC zich positief over het voorgestelde steunprogramma uitgesproken, maar tevens gepleit voor een langetermijnbenadering en enige souplesse bij de toekenning van financiële middelen (1).

5.3.7. Na onderhandelingen met de coalitiepartners van de nieuwe Noord-Ierse regering maakte Peace I in 2000 plaats voor het Peace II-programma, waarvoor 531 miljoen euro was uitgetrokken. De voortzetting van Peace II in de periode 2005-2006 ging gepaard met een financiële injectie van nog eens 78 miljoen euro. In een nieuw advies (rapporteur: John Simpson) riep het EESC op om meer aandacht te besteden aan verzoeningsprojecten en de problemen van migrerende werknemers. In 2007 ging het derde en mogelijk laatste programma — Peace III — van start, dat nog tot 2013 loopt en waarvoor 225 miljoen euro is gereserveerd. De totale Europese bijdrage aan de Peace-programma′s bedraagt daarmee 1,338 miljard euro.

5.3.8. Na het herstel van het zelfbestuur in 2007 richtte Commissievoorzitter José Manuel Barroso een nieuwe taskforce op om, onder leiding van Europees commissaris voor Regionaal beleid, Danuta Hübner, te onderzoeken hoe de toekomstige samenwerking tussen Noord-Ierland en de EU eruit moet zien. In zijn rapport van april 2008 doet de taskforce allerlei voorstellen om Noord-Ierland meer bij het Europese beleid te betrekken. Verder wijst hij op de belangstelling van de Noord-Ierse overheid voor de oprichting van een Europees institutioneel orgaan dat door middel van onderzoek, advies en uitwisseling van ervaringen conflicten moet helpen oplossen.

6.1. Van politieke steun op hoog niveau tot financiële hulp voor de gewone burgers: de EU heeft op allerlei manieren aan het vredesproces deelgenomen. De inspanningen waren het grootst in de jaren negentig, toen er met het staakt-het-vuren en de ondertekening van het Goede-Vrijdagakkoord (de Overeenkomst van Belfast) een politieke doorbraak werd bereikt. Maar nog altijd is de EU volop bij het vredesproces betrokken via de taskforce van de Commissie, die zich nu focust op nieuwe samenwerkingsterreinen en op Peace III, IFI en Interreg.

6.2. De financiële ondersteuning is altijd een belangrijk onderdeel geweest van de Europese bijdrage aan het Noord-Ierse vredesproces, hoewel niet mag worden vergeten dat de niet-financiële factoren, die direct voortvloeien uit het EU-lidmaatschap, eveneens een cruciale rol hebben gespeeld. De Europese invloed is dan ook van tweeërlei aard, nl. financieel en niet-financieel. Deze twee „invloedssferen” zijn echter niet strikt van elkaar gescheiden.

6.3.1. Met hun toetreding tot de EU kregen het Verenigd Koninkrijk en Ierland de beschikking over een „neutraal terrein” waar politici regelmatig met elkaar in overleg konden treden. Zo'n terrein bleek ook voor de Noord-Ierse europarlementariërs van grote waarde, getuige de ontmoeting van Paisley, Hume en Nicholson met Delors in 1994, die uiteindelijk resulteerde in het eerste Peace-programma en die Paisley later als een van de meest vruchtbare bijeenkomsten uit zijn carrière bestempelde. Het feit dat de grensoverschrijdende samenwerking rondom alledaagse aangelegenheden Britse en Ierse functionarissen dichter bij elkaar bracht, heeft ongetwijfeld ook een positieve uitwerking gehad op het vredesproces.

6.3.2. De betekenis van de EU als „neutraal terrein” groeide toen zij ter plekke ondersteuning ging bieden. De Europese instellingen en de functionarissen die moesten toezien op een onpartijdige en geïntegreerde aanpak, hebben geholpen om de betrokkenheid en inspraak van het maatschappelijk middenveld te vergroten.

6.3.3. Het feit dat de Britse en Ierse beleidsmakers kennis konden maken met de op consensus gerichte aanpak van het Europese wetgevingsproces, moet eveneens als een belangrijke niet-financiële factor worden gezien. De nieuwe benadering bij het multilaterale overleg in de Raad — een benadering die is gebaseerd op „geven en nemen” en compromissen sluiten — kon goed van pas komen in de politieke besprekingen op lokaal niveau.

6.3.4. Ook de invoering, in 1992, van de interne Europese markt is van grote betekenis geweest voor het vredesproces. Het wegvallen van de administratieve barrières aan de grens heeft geresulteerd in meer handel tussen Noord-Ierse en Ierse bedrijven en meer grensoverschrijdende samenwerking tussen vakbonden bij projecten die al jaren op een laag pitje stonden. Toch kwam de economische en sociale samenwerking als gevolg van de aanhoudende veiligheidscontroles aan de grens niet echt van de grond.

6.3.5. Een laatste niet-financiële factor, die aanvankelijk echter nauwelijks effect sorteerde, is het Europese model van vrede en verzoening, dat als voorbeeld had moeten dienen voor de regio. Menigeen hoopte dat de toetreding van Noord-Ierland tot de EU bijna onmiddellijk stabiliteit zou brengen. De tegenstellingen tussen de twee gemeenschappen waren echter zo diep geworteld, dat de positieve invloed van het Europese model op het vredesproces pas na enige tijd voelbaar werd.

6.3.6. Zelfs nu, 35 jaar na de toetreding tot de EU, worden de twee gemeenschappen in Belfast nog altijd door zogeheten „vredesmuren” van elkaar gescheiden. De meeste kinderen gaan naar aparte katholieke of protestantse scholen en 90 % van de bevolking leeft nog altijd in gescheiden buurten.

6.4.1. Het enorme financiële effect van Peace I op het vredesproces moet worden toegeschreven aan het feit dat de EU nooit eerder zo'n uniek en vernieuwend initiatief lanceerde en nooit eerder zo veel geld — 500 miljoen voor de periode 1995-1999 — in een programma voor vrede en verzoening stak. De EU-bijdrage was goed voor 73 % van de totale hulp; de rest was afkomstig van overheden in beide landen en van de niet-gouvernementele sector.

6.4.2. Een factor die in belangrijke mate heeft bijgedragen aan het positieve effect van Peace I was de uitgebreide raadpleging voorafgaand aan de lancering van het programma. Het feit dat men de eigen suggesties en ideeën daarin terugzag, leidde tot veel enthousiasme bij het maatschappelijk middenveld (ngo′s, vakbonden en werkgeversorganisaties) voor Peace I. Ook de Noord-Ierse europarlementariërs waren direct betrokken bij de uitwerking van het programma, dat veel media-aandacht kreeg en daardoor grote bekendheid genoot in de regio en nog altijd op veel waardering kan rekenen. De statistieken wijzen uit dat bijna de helft van de bevolking in Noord-Ierland van de Peace-programma′s heeft geprofiteerd.

6.4.3. Het succes van Peace is ook in belangrijke mate te danken aan de originele opzet van zijn financieringsmechanismen. Het gebruik van intermediaire financieringsorganen was een slimme manier om de verantwoordelijkheid over te dragen aan de lagere bestuursniveaus en om tegelijkertijd aan capaciteitsopbouw te doen. De districtpartnerschappen van lokale bestuurders en vertegenwoordigers van bedrijfsleven, agrarische sector, vrijwilligersorganisaties, gemeenten en vakbonden waren nieuw voor Noord-Ierland. Deze partnerschapsbenadering van de besluitvorming vormde een integraal onderdeel van zowel het vredesproces als het achterliggende financieringsmechanisme.

6.4.4. Algemeen wordt erkend dat mensen aan de onderkant van de samenleving dankzij deze bottom-up benadering meer toegang hebben gekregen tot Europese financiële steun. Het programma verbeterde niet alleen de financiële armslag van bijvoorbeeld vrouwen- en jongerenorganisaties en organisaties die zich inzetten voor meer grensoverschrijdende samenwerking en samenwerking tussen de twee gemeenschappen, maar richtte zich vooral ook op groepen die tot dan toe weinig of geen hulp ontvingen, zoals slachtoffers en ex-gedetineerden.

6.4.5. Dat het programma in vergelijking met eerdere finan ciële steunmaatregelen van de EU zo veel effect wist te sorteren, is te danken aan het strikt additionele karakter van de steun. Het programma oogstte veel bekendheid en waardering omdat de steun een aanvulling vormde op de ondersteuning die de regio van overheidswege ontving. Vaak wordt beweerd dat dit bij andere Europese structuurfondsprogramma′s niet het geval was.

6.4.6. Een succesfactor van Peace was ook dat het accent bij elk programma verschoof. Terwijl bij Peace I het meeste geld uitging naar sociale integratie, stonden Peace II en Peace III vooral in het teken van resp. economische vernieuwing en verzoening. Velen zien Peace III als hét instrument bij uitstek voor het aanpakken van de hardnekkige verdeeldheid tussen de twee gemeenschappen.

6.4.7. Vanaf Peace II kwam de verantwoordelijkheid voor het programma in handen van het toen net opgerichte orgaan „Special EU Programmes Body” (SEUPB), dat op bepaalde onderdelen werd ondersteund door comités van toezicht bestaande uit vertegenwoordigers van overheden, vakbonden en bedrijven in Noord-Ierland en Ierse grensregio′s. Sommigen meenden dat deze verandering de lokale betrokkenheid geen goed heeft gedaan, terwijl anderen het juist als een voordeel zagen dat er één aanspreekpunt kwam voor alle vraagstukken met betrekking tot Peace en grensoverschrijdende financiering.

6.4.8. Ook het IFI heeft dankzij zijn projecten en opzet veel betekend voor het Noord-Ierse vredesproces. Door vertegenwoordigers van de donorlanden bij elkaar te brengen zorgde het voor een unieke vorm van samenwerking tussen met name de EU en de VS, die als voorbeeld zou kunnen dienen voor andere conflicthaarden.

6.4.9. Tot slot heeft ook Interreg — in feite een pan-Europees programma — een bijzonder waardevolle bijdrage geleverd aan het Noord-Ierse vredesproces. Mede dankzij de inbreng van Peace heeft het de weg vrijgemaakt voor investeringen in grensoverschrijdende infrastructurele projecten en sociaaleconomische samenwerkingsprogramma's voor de twee strijdende gemeenschappen.

6.4.10. EU-programma′s als Urban, Equal en Leader mogen dan een minder grote directe invloed hebben gehad, ze spelen nog altijd een belangrijke rol in de regio.

6.5.1. Na de deling in 1921 ontstonden er twee verschillende rechtsgebieden op het eiland Ierland. De gevolgen van deze tweedeling waren vóór de „Troubles” al voelbaar en werden door het 35 jaar durende geweld alleen maar verergerd. Vanwege de gevaren en problemen waren er nauwelijks enige contacten tussen het noorden en het zuiden. Bij geen enkele Europese binnengrens was er zo weinig grensoverschrijdende handel te bespeuren als hier.

6.5.2. De Europese maatregelen hebben de aanzet gegeven tot een „paradigmaverschuiving” in de grensoverschrijdende samenwerking, waarbij de toetreding van Ierland en het Verenigd Koninkrijk tot de Europese Gemeenschap duidelijk een katalysatoreffect teweeg heeft gebracht. Waar de interne markt economisch gezien een zeer belangrijk top-down effect met zich meebracht, leidde het plan om de zes graafschappen aan de Noord-Ierse zuidgrens bij Peace I te betrekken op sociaal en cultureel terrein juist tot een bottom-up effect in de vorm van een kort daarvoor nog ondenkbare interactie tussen noord en zuid.

6.5.3. De doelstellingen aan beide kanten waren o.a. meer economische ontwikkeling, meer sociale interactie en nauwere samenwerking op regeringsniveau. Een hoeksteen van het Goede-Vrijdagakkoord (de Overeenkomst van Belfast) was de oprichting van een Noord-Zuid-ministeraad en grensoverschrijdende samenwerkingsorganen. Dergelijke gemeenschappelijk gefinancierde organen waren op dat moment een unicum in Europa. Het idee van „één economie voor het hele eiland”, dat lange tijd als extreem en zelfs onaanvaardbaar werd bestempeld, wordt nu door bijna iedereen omarmd en als zinvol beschouwd.

6.5.4. De intensivering van de grensoverschrijdende samenwerking is grotendeels op het conto te schrijven aan de sociale partners. Het is dankzij hun baanbrekende activiteiten dat de beleidsmakers in het noorden en zuiden de handen ineen hebben geslagen om gezamenlijk te werken aan meer wederzijds begrip, respect en vertrouwen. De nauwe samenwerking die daardoor ontstond, nam allerlei vormen aan, maar was het meest zichtbaar op economisch terrein en in de gezondheidszorg en het onderwijs.

6.5.5. Deze samenwerking leidde tot veel positieve resultaten, waaronder het „Trade and Business Development Programme” van de Britse werkgeversorganisatie CBI en diens Ierse evenknie IBEC, dat een looptijd had van zeven jaar en werd gefinancierd door het IFI, Peace en Interreg. Tussen 1991 en 1997 zijn leveranciers en afnemers meer dan driehonderd keer bij elkaar gekomen en is de handel verdubbeld tot ruim 2 miljard Britse pond.

6.5.6. De vakbeweging heeft ook een belangrijke bijdrage geleverd aan het herstel van de betrekkingen tussen de gemeenschappen en tussen Noord-Ierland en Ierland. Vooral het Iers Verbond van Vakverenigingen (ICTU), dat in heel Ierland actief is, heeft zich daarvoor tijdens de „Troubles” eindeloos ingespannen, zonder echter om financiële steun te vragen. Alleen enkele gelieerde organen ontvingen geld van de EU.

6.5.7. Het grensoverschrijdende effect van Peace in termen van economische ontwikkeling bleef al bij al beperkt, omdat slechts zes aangrenzende graafschappen direct van het programma konden profiteren en de voornaamste groeimogelijkheden destijds niet daar lagen.

6.5.8. De grensoverschrijdende samenwerking kreeg allengs een geheel nieuwe en aanzienlijk bredere invulling. Nadat de meeste fysieke, fiscale en technische belemmeringen waren opgeheven en er ook op het punt van veiligheid geen obstakels meer waren, ontstonden er ongekende mogelijkheden voor grensoverschrijdende handel, contacten en samenwerking. Het was nu zaak om de aloude hardnekkige culturele en sociale barrières aan te pakken.

6.5.9. De Europese aanpak van ondersteuning van vrede en verzoening op economisch en sociaal terrein en binnen de verschillende gemeenschappen vormt een uniek en vernuftig regionaal model dat steeds meer vruchten begint af te werpen en door de EU zou moeten worden ingezet voor de verspreiding van haar inzichten, deskundigheid en methodiek.

6.6.1. Door haar betrokkenheid bij het vredesproces heeft de EU een impuls gegeven aan de economische ontwikkeling van Noord-Ierland en de aangrenzende graafschappen in Ierland. Uit een aantal evaluaties achteraf blijkt dat het onmiddellijke effect van Peace I en II op dat punt aanzienlijk is. Het belangrijkste indirecte effect is dat de EU met haar ondersteuning van de politieke vooruitgang en vredesopbouw de sociaaleconomische ontwikkeling in een stroomversnelling heeft gebracht.

6.6.2. Peace, IFI en Interreg hebben, met name in de door het conflict getroffen gebieden, gezorgd voor een structurele verbetering van de werkgelegenheid, betere infrastructuurvoorzieningen en een schoner milieu. Verder hebben zij geleid tot meer welvaart en ondernemingszin bij groepen en gemeenschappen aan de onderkant van de samenleving en hebben zij in belangrijke mate bijgedragen aan de snelle groei van de grensoverschrijdende handel in de afgelopen tien jaar.

6.6.3. Iedereen is het erover eens dat bovengenoemde programma's een wezenlijke bijdrage hebben geleverd aan de opbouw van een vreedzame en stabiele samenleving. Het feit dat gemeenschappen en vrijwilligersorganisaties speciaal werden toegerust om het vredesproces te ondersteunen, was daarbij van doorslaggevende betekenis.

6.6.4. „Sociaal partnerschap” is een belangrijke pijler van de „Europese” benadering van vredesopbouw en verzoening. Deze typisch Europese aanpak heeft de zoektocht naar nieuwe vormen van interactie tussen politieke en economische belangen ten gunste van de hele samenleving een krachtige impuls gegeven.

6.6.5. Mede dankzij de inbreng van de EU is er een strategische visie ontwikkeld over de wederopbouw van de Noord-Ierse economie na het conflict. Zoals ook de taskforce van de Commissie aangeeft, liggen er nog talloze nieuwe en aantrekkelijke kansen voor deze regio, bijvoorbeeld mogelijkheden voor nauwere samenwerking met andere EU-regio's op het gebied van onderzoek, innovatie en kennisoverdracht en voor een verdere uitbouw van de handelsbetrekkingen met de eurozone.

6.7.1. Uit onderzoek blijkt dat er dankzij Peace hulp is geboden aan groepen die voorheen niet of nauwelijks steun ontvingen. Ook heeft het programma de integratie van etnische minderheden bevorderd en heeft het gezorgd voor capaciteitsopbouw, voor de verbetering van het algemene vertrouwen, voor lokale inspraak van het maatschappelijk middenveld en voor de integratie van kansarmen. Daarmee wordt aangetoond dat sociale integratie nog altijd een cruciaal en overkoepelend element is in de Europese vredesopbouwmissies.

6.7.2. Doordat meer dan de helft van de bevolking wel aan een of ander project deelnam, kwamen de burgers via het Peace-programma direct in aanraking met de EU. Nooit eerder was de lokale betrokkenheid bij Europa dan ook zo groot. Vrijwilligers die binnen hun gemeenschap veranderingen probeerden te bewerkstelligen, werden op allerlei manieren begeleid en ondersteund. Deze erkenning leidde tot een sterke toename van het vertrouwen.

6.7.3. Dankzij innovatieve financieringsmechanismen zoals intermediaire financieringsorganen en districtpartnerschappen (de latere „lokale strategische partnerschappen”) kon er lokaal heel gericht ondersteuning worden geboden, iets wat met veel andere initiatieven niet lukte. Door de financiële besluitvorming in handen te leggen van dergelijke lokale organen, kon er aan capaciteitsopbouw worden gedaan en konden de lokale gemeenschappen bij de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van het programma worden betrokken.

6.7.4. Het bijzondere aan de Europese aanpak was het feit dat er in het Peace-programma gebruik werd gemaakt van het Europese partnerschapsmodel. Vertegenwoordigers van bedrijfsleven, vakbonden, vrijwilligersorganisaties en andere belangengroepen werden geraadpleegd en bij het vredesproces betrokken. Hoewel het partnerschapsbeginsel nog altijd een centrale plaats inneemt, hebben veel van de oorspronkelijke partnerschapsstructuren uit Peace I het niet lang volgehouden. Dat is jammer, omdat overleg tussen sociale partners en politici over de besluitvorming integraal deel uitmaakte van het vredesproces.

6.7.5. Veel burgers uit de zwaar verdeelde en achtergestelde gebieden hebben dankzij Peace, Interreg en IFI financiële steun ontvangen. Uit raadplegingen blijkt dat er grote waardering is voor de rol die de EU in dat opzicht heeft gespeeld.

6.8.1. De EU heeft bijgedragen aan de vredesopbouw door het vredesproces gaande te houden en haar schouders onder het streven naar politieke stabiliteit te zetten. Ook heeft ze de gemeenschappen een gevoel van lokale verantwoordelijkheid gegeven in perioden van politieke onzekerheid. Uit het overleg dat het EESC met stakeholders heeft gevoerd, blijkt overduidelijk dat het mede aan de EU en haar programma's te danken is dat Noord-Ierland nog altijd vrede kent.

6.8.2. Wat de verzoening op de lange termijn betreft, zijn er legio voorbeelden te noemen van positieve effecten van „bottom-up”-contacten en -samenwerking op lokaal niveau tussen de twee gemeenschappen en tussen het noorden en het zuiden. Dankzij Peace en IFI hebben verschillende groepen binnen de gemeenschappen elkaar de hand gereikt. Dit heeft in een aantal gebieden — maar helaas nog niet overal — tot meer wederzijds begrip en vertrouwen geleid.

6.8.3. Er is dan ook algemene steun voor het besluit om de Europese financieringsprogramma's aan te passen zodat gerichter kan worden gewerkt aan verzoening tussen de twee gemeenschappen. Dit zou degenen die achter de vredesmuren leven, moeten aanmoedigen om meer zelfvertrouwen te kweken, goede betrekkingen aan te knopen met leden van de andere gemeenschap en vooral een situatie te creëren waarin ze zonder enige vrees de muren kunnen afbreken. Maar dat laatste moet wel van henzelf uitgaan. Steun voor vertrouwensopbouw binnen één gemeenschap werd wel als een middel daartoe gezien. Het nadeel daarvan is echter dat het kan aanzetten tot meer segregatie, aangezien groepen worden gestimuleerd om vooral voor hun eigen belangen op te komen. En omdat sommige groepen nu eenmaal dichter bij het vuur zitten dan andere, kan de indruk ontstaan dat niet iedereen binnen de samenleving op dezelfde manier wordt behandeld.

6.8.4. Er is nog weinig vooruitgang geboekt met het creëren van een „gedeelde samenleving” voor alle Noord-Ierse burgers. Uit een onlangs verschenen rapport blijkt dat de segregatie een enorme kostenpost vormt, vooral vanwege de aparte voorzieningen voor katholieken en protestanten. Deze dubbele voorzieningen, die slechts tot doel hebben om gevoelens van angst en onzekerheid weg te nemen, trekken een zware wissel op de openbare middelen voor bijvoorbeeld huisvesting, gezondheidszorg, sport en recreatie. Slechts 6 % van de kinderen in Noord-Ierland gaat naar een echte „geïntegreerde” school voor katholieken en protestanten.

6.8.5. Uitgaande van het idee dat stabiliteit en welvaart elkaar versterken, heeft de EU met haar financieringsprogramma's willen bijdragen aan het wegwerken van de sociaaleconomische problemen die uit het conflict voortvloeiden, maar ook aan de basis daarvan lagen. Toch is ze nooit bij machte geweest om de diepgewortelde politieke of grondwettelijke oorzaken van het conflict weg te nemen. Ze kon daarbij slechts als bemiddelaar fungeren en het goede voorbeeld geven.

Brussel, 23 oktober 2008.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI

(1) Zie de EESC-adviezen over de Ontwerp-mededeling aan de lidstaten tot vaststelling van richtsnoeren voor een initiatief in het kader van het speciaal steunprogramma voor vrede en verzoening in Noord-Ierland en de aangrenzende graafschappen van Ierland (COM(1995) 279 final), PB C 155 van 21.6.1995 en PB C 236 van 11.9.1995.