Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over Richtsnoeren in verband met de diensten van algemeen belang en mondialisering

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft op 17 januari 2008 besloten overeenkomstig artikel 29, lid 2, van zijn reglement van orde een initiatiefadvies op te stellen over

De afdeling Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 24 september 2008 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Hernández BATALLER.

Het Comité heeft tijdens zijn op 21, 22 en 23 oktober 2008 gehouden 448e zitting (vergadering van 23 oktober 2008) het volgende advies uitgebracht, dat met 50 stemmen vóór en 2 stemmen tegen, bij 1 onthouding, is goedgekeurd.

2.1. De DAB spelen zonder meer een centrale rol in het dagelijkse leven van de Europese burgers. Met hun bijdrage aan de sociale, economische en territoriale samenhang en de duurzame ontwikkeling van de Unie vormen zij in alle opzichten een onderdeel van het Europees sociaal model (2). Daarnaast functioneren zij als aanvulling op en doorgeefluik van de interne markt, waarmee zij een condtio sine qua non belichamen voor welvaart en welzijn van de Europese burgers en bedrijven (3).

2.1.1. Mondialisering houdt in dat economieën en grenzen open worden als gevolg van de toename van handel, kapitaalverkeer, verkeer van personen en ideeën, verspreiding van informatie, kennis en techniek, en deregulering. Dit proces, dat zich in alle geografische zones en bedrijfstakken voordoet, is niet nieuw maar voltrekt zich de laatste jaren steeds sneller.

2.1.2. De mondialisering biedt vele kansen, maar vormt momenteel ook een van de belangrijkste uitdagingen die de EU moet aangaan. Om ten volle van het ermee gepaard gaande groeipotentieel te kunnen profiteren en de voordelen ervan rechtvaardig te verdelen, moet de Unie via multilaterale governance naar een model voor duurzame ontwikkeling streven om economische groei, sociale samenhang en milieubescherming met elkaar te verenigen.

2.2. De economische globalisering heeft echter wel geresulteerd in een nieuwe constellatie waarin de besluiten van een aantal internationale organisaties als de WTO (Wereldhandelsorganisatie) van groot belang zijn. Die besluiten kunnen het voortbestaan van de DAB als wezenlijk kenmerk van genoemd model in gevaar brengen.

2.3. Daarom moet goed worden gekeken naar de desbetreffende internationale juridische mechanismen zodat de EU en de lidstaten de levensvatbaarheid van de DAB kunnen garanderen zonder hun heil te moeten zoeken in strategieën die de toepassing van de beginselen van vrije handel of de concurrentiekracht van de Europese economie zouden kunnen aantasten.

2.3.1. Voorts moeten de Europese instellingen speciale aandacht schenken aan het functioneren van organen voor zelfregulering die zich op mondiaal niveau bezighouden met het opstellen van gemeenschappelijke normen voor overheidsoptreden op gebieden die de DAB raken (bijv. de Internationale Telecommunicatie-unie/ITU).

2.3.2. Krachtens artikel 36 van het Handvest van de grondrechten van de EU (4) erkent en eerbiedigt de EU de toegang tot diensten van algemeen economisch belang zoals deze is geregeld in de nationale wetgevingen en praktijken, overeenkomstig het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, teneinde de sociale en territoriale samenhang van de Unie te bevorderen. Daarmee wordt voor het eerst een verband tussen deze diensten en grondrechten gelegd (5).

2.3.3. Met het Verdrag van Lissabon wordt de rol van de Unie op economisch en sociaal gebied aanzienlijk versterkt. Gegeven de huidige context is optreden van de Unie op internationaal niveau van het grootste belang. Die context wordt gekenmerkt door toenemende economische globalisering en versterking van het multilaterale handelssysteem. Dit laatste kreeg in 1995 een forse impuls door de oprichting van de WTO.

2.3.4. Genoemd Verdrag bevat algemene bepalingen voor het externe optreden van de Unie (hoofdstuk I van titel V van het EU-Verdrag). De artikelen 131-134 van titel IX van deel III van het EG-Verdrag bevat corresponderende bepalingen voor het Gemeenschapsbeleid (gemeenschappelijke handelspolitiek). Die politiek omvat een geheel van institutionele mechanismen voor de goedkeuring van besluiten op concrete gebieden ten behoeve van het verwezenlijken van bepaalde doelstellingen. Op basis daarvan kan de Gemeenschap op de gebieden in kwestie algemene maatregelen nemen (6).

2.3.5. In artikel 131 van het EG-Verdrag wordt als doelstelling van de handelspolitiek genoemd het bijdragen tot een harmonische ontwikkeling van de wereldhandel, de geleidelijke afschaffing van de beperkingen in het internationale handelsverkeer en de verlaging van de tariefmuren.

2.3.6. Voorts dient oog te bestaan voor de invloed die ander, horizontaal, Gemeenschapsbeleid op de vormgeving van de handelspolitiek kan hebben. Daarbij valt te denken aan beleid aangaande cultuur, volksgezondheid (7), consumentenbescherming en industrie. Industriebeleid kan samen met het beleid betreffende de DAB wel eens nog grotere, en problematischere, gevolgen hebben voor de tenuitvoerlegging van de handelspolitiek.

2.3.7. Het Comité merkte reeds eerder op dat de Verdragsherziening met name voor de DAB een stap vooruit betekent. In de bepalingen voor het functioneren van de Unie wordt namelijk een algemene clausule voor de diensten van algemeen economisch belang (DAEB) ingevoegd (artikel 14). Deze geldt voor alle EU-beleidsterreinen, inclusief interne markt en mededinging. Ook is er een protocol bij de Verdagen gevoegd dat betrekking heeft op alle DAB, inclusief de niet-economische (8).

2.4. De ondertekening van het Verdrag van Lissabon opent daarmee nieuwe perspectieven voor het integratieproces. Het bevat nieuwe bepalingen die de mogelijkheid bieden om een supranationaal rechtskader te formuleren dat geschikter is voor het definiëren en regelen van de toegang tot en het functioneren van die diensten in alle lidstaten. Een en ander behelst met name:

2.4.1. Middels een aantal maatregelen op het gebied van governance van de mondialisering, zoals die door internationale multilaterale organisaties als de WTO worden gepromoot, kan de situatie nog verder worden verbeterd. Daarbij moet vooral ook worden gedacht aan de organen voor geschillenbeslechting van de WTO, die in dit verband een zeer belangrijke functie kunnen vervullen.

2.5. Gegeven dit supranationale perspectief zal gemakkelijker invloed kunnen worden uitgeoefend binnen de internationale gemeenschap en kunnen er de nodige maatregelen worden genomen tegen bedreigingen van ons sociaal model, dat het idee dient uit te stralen van een ruimte die in het teken staat van democratie, een schoon milieu, concurrentievermogen, solidariteit en maatschappelijke participatie voor alle Europese burgers (9).

2.6. Daarom moeten er in de huidige internationale context plannen en onderwerpen in kaart worden gebracht die een gedifferentieerde strategische aanpak van de Unie eisen. Het gaat daarbij onder meer om:

2.6.1. Het beheer van het mondiale erfgoed (lucht, water, bossen, enz.) ten behoeve waarvan de Unie op basis van onaantastbare solidariteitsbeginselen zoals genoemd in de Verklaring over de oprichting van een nieuwe internationale economische orde (Resolutie 3201 van de AV van de VN van 2 mei 1974), zal moeten meewerken aan een supranationaal kader dat strookt met akkoorden en besluiten die er in dat verband kunnen komen.

2.6.1.1. Het erfgoed bestaande uit goederen en diensten die onontbeerlijk zijn voor het welzijn van de mensen en het evenwicht binnen de landen aan weerszijden van de evenaar. Voor dat alles kan niet worden gezorgd door de markt of opname in een nationaal plan. Internationale samenwerking is een must voor behoud en voorziening. Dit geldt voor goederen, duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen, preventie en controle van besmettelijke ziekten, vrede en veiligheid, internationale handel, internationale financiële stabiliteit, en kennis en onderzoek.

2.6.2. Sommige DAB binnen de Unie, bijv. in het geval van Galileo, moeten worden gehandhaafd en uitgebouwd en dat vergt aanzienlijke overheidsinvesteringen.

2.6.3. Aandacht verdient verder de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten aangaande de regeling van de toegang tot bepaalde wereldwijde elektronische-communicatiediensten als het internet.

2.6.4. Daarnaast moeten de functies worden omschreven van de federale, regionale en lokale overheden, die momenteel de sociale diensten onderhouden, beheren en regelen. Die zullen namelijk te maken krijgen met internationale akkoorden die strekken tot liberalisering van de dienstenhandel in sectoren die momenteel nog dicht zitten of vanaf het begin waren uitgesloten.

2.6.5. Ook moet er een gedifferentieerde juridische en beleidsstrategie worden ontworpen voor de financiering van DAB die al dan niet via netwerken worden verleend.

2.6.6. Helaas bestaat er binnen de huidige internationale fora nog geen aanpak om de beginselen en waarden op DAB-gebied te bewaren en te verspreiden.

2.6.7. Wel hebben sinds januari 2003 zes internationale organisaties (Wereldbank, UNCTAD (VN-conferentie voor handel en ontwikkeling), FAO, IMF, OESO en de VN) de status van waarnemer bij de WTO. Een en ander overeenkomstig het ontluikende beginsel van een nog uit te werken mondiale governance, waarbij de regels van internationaal recht nader tot elkaar worden gebracht. Het gaat daarbij om multilaterale milieuakkoorden, internationale overeenkomsten op het gebied van arbeid, mensenrechten en economische en sociale aangelegenheden. Organisaties als de IAO en de WHO, die zich met arbeids- en gezondheidsproblemen bezighouden, maken echter geen deel uit van deze aanzet tot mondiale governance, wat de Unie dan ook zou moeten bepleiten.

3. Het juridisch DAB-erfgoed dat de Unie in het kader van de GATS van de WTO moet verdedigen

3.1. De laatste tien jaar hebben de EU-instellingen vooruitgang geboekt bij hun pogingen om geleidelijk een DAB-definitie tot stand te brengen en daarvoor een rechtskader te scheppen. Dat rechtskader is echter niet volledig (10).

3.2. Wel dient te worden benadrukt dat het Comité in zijn adviezen herhaaldelijk (11) een duidelijk standpunt over de essentiële juridische aspecten van de DAB heeft ingenomen (12): „Het Comité is van mening dat (…)”

3.3. Het blijft erbij dat die diensten niet uitputtend moeten worden gedefinieerd maar dat men zich dient te richten op de taken die de DAB vervullen. Wel is het zo dat de DAEB in het licht staan van een streven naar evenwicht tussen:

3.3.1. Sociale diensten van algemeen belang (SDAB) (14) zijn bedoeld om te voorkomen dat mensen maatschappelijk in kwetsbare situaties terechtkomen wegens ziekte, ouderdom, arbeidsongeschiktheid, handicap, onzekere levensomstandigheden, armoede, sociale uitsluiting, verslaving en gezins-, huisvestings- of integratieproblemen.

3.3.2. Zonder afbreuk aan de keuzevrijheid van de nationale autoriteiten te willen doen, is het Comité van opvatting dat, bij wijze van niet-uitputtende opsomming, tot de diensten van nationaal, regionaal of lokaal belang moeten worden gerekend: diensten in verband met verplicht onderwijs, gezondheid en sociale bescherming, culturele activiteiten, liefdadigheid, sociale activiteiten of activiteiten die zijn gebaseerd op solidariteit of schenkingen, alsook audiovisuele diensten, de watervoorziening en reinigingsdiensten (15).

3.4. Men dient zich hier te concentreren op de speciale taak van de DAB en het duidelijk vastleggen van de praktische vereisten (openbaredienstverleningsverplichtingen).

3.5. In het bij het Verdrag van Lissabon gevoegde Protocol betreffende de DAB worden deze diensten overeenkomstig de zienswijze van het Comité benaderd. Het is de eerste keer dat de diensten specifiek in het Verdragsrecht aan de orde komen en aangezien dit protocol bindende werking heeft, zal het een solide leidraad vormen voor het optreden van de instellingen van de Unie, zowel binnen als buiten het grondgebied van de lidstaten.

3.6. Artikel 2 van het Protocol luidt als volgt: „De bepalingen van de Verdragen doen op generlei wijze afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten om niet-economische diensten van algemeen belang te verrichten, te doen verrichten en te organiseren”.

3.6.1. In het Protocol wordt impliciet een onderscheid gemaakt tussen economische en niet-economische DAB, maar er bestaat geen enkele EG-rechtsakte die de twee uitdrukkelijk en specifiek onderscheidt. In het licht van wat bepaald is in de verklaring inzake bevoegdheidsverdeling, gevoegd bij de slotakte van de IGC 2007, en van het Protocol betreffende de uitoefening van de gedeelde bevoegdheden, dat bij het VEU en het VWEU is gevoegd, blijft het standpunt hierover van de lidstaten de meest gepaste juridische maatstaf.

Het is in dit verband alleszins dienstig om in de gaten te houden hoe de Commissie de tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn in de lidstaten beoordeelt. Die heeft namelijk gevolgen voor het onderhandelen over en sluiten van akkoorden inzake de liberalisering van de handel in binnen de Unie gereguleerde diensten.

4.1. De WTO is de internationale organisatie die zich op multilaterale basis bezighoudt met mondiale regels voor de handel tussen landen. Fundament daarvoor zijn de WTO-akkoorden waarbij een groot aantal bij de wereldhandel betrokken landen zich hebben aangesloten (16).

4.2. De WTO moet er in de eerste plaats voor zorgen dat de handelsstromen zo vlot, voorspelbaar en vrij mogelijk verlopen. Nagenoeg alle besluiten worden met algemene stemmen door de aangesloten landen genomen om vervolgens door de respectieve parlementen te worden geratificeerd. Handelsgeschillen worden door de desbetreffende WTO-organen beslecht.

4.3. De Algemene Overeenkomst betreffende de handel in diensten (GATS) is het eerste multilateraal overeengekomen corpus van beginselen en regels voor de internationale dienstenhandel. Genoemd worden de dienstensectoren die de WTO-landen voor buitenlandse concurrentie willen openstellen en de mate waarin. Daartoe behoren onder meer DAEB van financiële aard, op het gebied van elektronische communicatie, de post, vervoer en energie.

4.4. Het Comité heeft er reeds eerder bij de andere EU-instellingen op aangedrongen (17) om de leidende beginselen voor de DAB deel te laten uitmaken van het EU-standpunt tijdens handelsonderhandelingen in het kader van met name de WTO en de GATS. Het zou ontoelaatbaar zijn dat de Unie zich tijdens internationale handelsbesprekingen verplicht tot liberalisering van sectoren of activiteiten, terwijl daarover in het kader van de specifiek voor de DAB geldende Verdragsbepalingen niets is besloten. De lidstaten moeten de mogelijkheid behouden om regelingen uit te vaardigen voor de DAB en de DAEB teneinde de maatschappelijke en ontwikkelingsdoelstellingen van de Unie te verwezenlijken. Daarom dienen de niet-gereguleerde DAB van die handelsbesprekingen te worden uitgezonderd.

4.5. Krachtens artikel 1, lid 3, onder b), van de GATS is die overeenkomst in beginsel niet van toepassing op de bij de uitoefening van overheidsgezag verleende diensten. Daaronder wordt verstaan een bij de uitoefening van overheidsgezag verleende dienst, iedere dienst die noch op commerciële basis, noch in concurrentie met een of meer dienstverleners wordt verleend (onder c).

4.5.1. Met uitzondering van de in artikel XXVIII, onder c), ii) (18), gebruikte terminologie heeft de GATS stricto sensu geen betrekking op de DAB. Dit leidt tot veel onzekerheid bij het vaststellen van een gemeenschappelijke definitie en een toereikend internationaal kader om binnen de WTO het functioneren van de DAB te reguleren. Hierdoor zouden sommige bepalingen uit het Gemeenschapsrecht op losse schroeven kunnen komen te staan.

4.5.2. Bovendien nemen overheden (of andere openbaredienstverleners) vaak maatregelen waarop artikel 1, lid 1, van de GATS (19), van toepassing zou zijn. Daar komt nog bij dat het geschillenbeslechtingsorgaan duidelijk geneigd is om de Overeenkomst van toepassing te verklaren op iedere onvoldoende gemotiveerde maatregel die de dienstenhandel belemmert (20). Daarom moet de Unie binnen de WTO een krachtig en eendrachtig standpunt innemen en daarbij de gemeenschappelijke beginselen en waarden die deel uitmaken van het acquis communautaire voor ogen houden.

4.5.3. De enige uitzondering op de regel is te vinden in artikel 2, onder a) en b), van de GATS-bijlage betreffende luchtvervoerdiensten: De Overeenkomst, inclusief de daarbij behorende procedures voor geschillenbeslechting, is niet van toepassing op maatregelen betreffende verkeersrechten, ongeacht de wijze waarop ze zijn toegekend; of diensten die rechtstreeks met de uitoefening van verkeersrechten verband houden.

4.6.1. Het is in ieder geval nuttig om samen met de andere WTO-leden het begrip „bij de uitoefening van overheidsgezag verleende diensten” (artikel I, lid 3, onder b) van de GATS) te verduidelijken. De bepaling onder b), die een algemeen liberaliseringsvoorschrift voor alle diensten en economische sectoren bevat, zou niet moeten betekenen dat wanneer de aangesloten landen de liberalisering van de SDAB en DAB uitsluiten, zij daarmee automatisch hun GATS-verplichtingen zouden schenden omdat zij daarmee de dienstenhandel zouden belemmeren.

4.6.2. Ook kunnen de evaluatie van de verlening van een dienst en daarmee de kwalificatie ervan als DAB voor de toepassing van de GATS - verschillen naargelang het gaat om de consument of de verlener. DAB mogen echter uitsluitend van het toepassingsgebied van de GATS worden uitgesloten om redenen van communautair of nationaal algemeen belang of consumentenbescherming. Daarbij doet het er niet toe of de dienst door een publieke, particuliere, nationale of buitenlandse organisatie wordt verleend.

4.6.3. De EU-definities aangaande openbare kredietinstellingen en financiële diensten van algemeen belang (bijv. pensioenstelsels en overheidspensioenen) moeten worden afgestemd op artikel 1, onder b, van de Bijlage betreffende financiële diensten bij de GATS, dat als volgt luidt: een in de uitoefening van overheidsgezag verleende dienst (zijn ook) andere door een openbare instantie voor rekening, met garantie of met gebruikmaking van de financiële middelen van de overheid ondernomen activiteiten.

4.6.4. De groep Financiën van de G-20 (21) zou als „katalysator” kunnen optreden met betrekking tot besluiten die de gespecialiseerde internationale instellingen (WHO, FAO, Wereldbank, IMF, enz.) moeten nemen over financiële diensten en het behoud van de beginselen en waarden die aan de DAB ten grondslag liggen.

Brussel, 23 oktober 2008.

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Mario SEPI

(6) Zie „Los objetivos de la Política Comercial Común a la luz del Tratado de Lisboa” door Miguel Angel Cepillo Galvín, in de bundel „El Tratado de Lisboa: salida de la crisis constitucional”,.samengesteld door José Martín en Pérez Nanclares, Ed. Iustel, 2008.

(8) Zie EESC-advies „Een onafhankelijke evaluatie van de diensten van algemeen belang”, PB C 162 van 25 juni 2008, blz. 42. (rapporteur: de heer Hencks), goedgekeurd tijdens de zitting van 13 en 14 februari 2008.

(10) Zie onder meer de EP-resolutie A.6-0275/2006 van 26 september 2006, het Witboek van de Commissie COM(2004) 374 van 12 mei 2004 en haar Mededeling COM(2007) 725 van 20 november 2007.

(14) Zie EESC-advies „Mededeling van de Commissie - Uitvoering van het communautaire Lissabon-programma: Sociale diensten van algemeen belang in de Europese Unie”, PB C 161 van 13 juli 2007, blz. 80.

(16) Bij besluit 94/800/EG van 22 december 1994 (PB L 336 van 23 december 1994) hechtte de Raad zijn goedkeuring aan de uit de multilaterale handelsbesprekingen in het kader van de Uruguay-Ronde voortvloeiende overeenkomsten, die resulteerden in de ondertekening van de slotakte van Marrakech en de oprichting van de WTO.

(18) In deze definitiebepaling wordt verstaan onder „maatregelen van de Leden die de handel in diensten raken” (...) maatregelen met betrekking tot de met een verlening van een dienst samenhangende toegang tot en het gebruik van diensten waarvan deze Leden eisen dat deze algemeen aan het publiek worden aangeboden.

(19) Die bepaling luidt: „Deze Overeenkomst is van toepassing op maatregelen van Leden die de handel in diensten schaden.”

(20) Zie de zaak VS (maatregelen die de grensoverschrijdende verlening van diensten in verband met kansspelen en weddenschappen belemmeren), WT/DS/AB R (AB_2005-1). Zie voor een analyse C.J. Moreira Gonzáles Las cláusulas de Seguridad Nacional, Madrid 2007, blz. 229 e.v. en zaak EG (stelsel voor invoer, verkoop en distributie van bananen), WT/DS27/AB/R/197.

(21) Deze groep omvat, naast de landen van de G-8, elf ministers van Financiën en bestuurders van centrale banken en vertegenwoordigt 85 % van het mondiale BBP. Ook de EU is vertegenwoordigd en wel door het land dat het voorzitterschap van de Raad bekleedt en de president van de ECB.