27.7.2007   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 175/14

1.1

De Richtlijn betreffende diensten op de interne markt (1) strekt ertoe om, overeenkomstig de strategie van Lissabon, concurrentievermogen, groei en werkgelegenheid te bevorderen. Zij heeft tevens een stevige discussie over de vormgeving van de vrijheid van dienstverlening losgemaakt. Strijdpunten waren en zijn de impact op de nationale arbeidsmarkten, sociale voorwaarden en eisen in verband met consumentenbescherming. Het Comité is in zijn advies van februari 2005 (2) uitvoerig op het ontwerp van de Commissie ingegaan. Daarom vormt de tekst van de richtlijn geen onderwerp van dit advies, maar wel behandelt het Comité hier het effect op werkgelegenheid en consumentenbelangen dat van de nagestreefde invoering van een interne-dienstenmarkt te verwachten is.

1.2

De vrijheid van dienstverlening is als een van de vier interne-marktvrijheden in het EU-Verdrag verankerd en reeds sinds lang een politiek feit. Zoals uit de richtlijn blijkt, wil de Commissie een einde maken aan alle belemmeringen voor het verlenen van diensten. Daarbij gaat het deels indirect om aspecten van de arbeidsmarkt of consumentenbescherming. Naarmate de vrijheid van dienstverlening in de praktijk concreet gestalte krijgt, worden de verschillen tussen de nationale systemen duidelijker en tastbaarder. Daarnaast bestaan er relatief weinig EU-wijde regelingen voor de bescherming van de belangen van werknemers en consumenten. Nationale, veelal onderling zeer uiteenlopende juridische, sociale en arbeidsvoorwaarden spelen in dit verband vaak een overheersende rol. Daaraan moet dan ook nog eens de in de richtlijn vervatte gedeelde dan wel parallelle geldigheid van bepaalde nationale regelingen van de landen van oorsprong en verlening worden toegevoegd, waarvan de werking in de praktijk nog moet blijken.

1.3

Sociale stabiliteit en consumentenvertrouwen vormen een essentieel onderdeel van de Europese integratie en zijn tevens een voorwaarde voor het slagen van de interne-dienstenmarkt. Desalniettemin kleeft er een groot gebrek aan de discussie over de dienstenrichtlijn: er bestaan geen duidelijke analyses over het effect op de nationale sociale randvoorwaarden, werkgelegenheid en consumentenbelangen. Het Comité heeft reeds eerder kritiek geuit op het ontbreken van betrouwbare statistieken over het grensoverschrijdende dienstverlenings- en vestigingsverkeer (3). Ook ontbreekt het nagenoeg geheel aan betrouwbare gegevens over de te verwachten structurele veranderingen op de nationale arbeidsmarkten. Op die manier is er enerzijds sprake van weinig en zeer algemene statistische effectinschattingen en anderzijds van de beoordeling van specifieke individuele gevallen van vaak illegale of half legale aard. Beide zijn ontoereikend voor een feitelijke inschatting van de gevolgen.

1.4

De verwezenlijking van de interne-dienstenmarkt vormt een belangrijk onderdeel van de strategie van Lissabon. Groeimogelijkheden in deze sector zijn een belangrijke prikkel voor meer werkgelegenheid. De als gevolg van de liberalisering van de dienstenmarkt toegenomen concurrentie zal positieve effecten hebben omdat het assortiment diensten zal verbreden en de prijzen zullen dalen. Een en ander dient evenwel gepaard te gaan met duurzame verbetering van de sociale bescherming van werknemers en een adequaat niveau van consumentenbescherming. Hetzelfde geldt voor de nationale kwaliteits- en veiligheidsnormen en de milieubescherming. De werkgelegenheidseffecten zullen van sector tot sector en van lidstaat tot lidstaat verschillen. De impact op het MKB is in dit verband van doorslaggevend belang.

1.5

Het is de bedoeling om met dit initiatiefadvies de gevolgen van de huidige interne-dienstenmarktstrategie voor arbeidsmarkten en -voorwaarden en voor consumentenbescherming beter in beeld te brengen en daarmee de betrokkenen en de EU-instellingen praktische informatie te verschaffen. Tijdens de twee eerdere hoorzittingen van het Comité over de interne markt voor diensten lag de klemtoon niet op deze aspecten (4).

1.5.1

Europeesrechtelijk gezien omvat de „vrijheid van dienstverlening” iedere dienstverlening tussen twee economische actoren uit verschillende lidstaten (5). Hiervan uitgaande draait de zaak om de volgende onderwerpen:

1.6

Dit advies moet als inleiding maar ook als bijdrage tot het eindverslag van de Commissie over de interne markt (6) en de discussie binnen het IMAC (7) worden gezien. Voor de bevindingen erin is uitgegaan van de momenteel beschikbare gegevens en de concrete ervaringen en verwachtingen van deskundigen en betrokkenen. Deze zijn verzameld tijdens een hoorzitting (april 2006, Wenen) en middels een in het najaar 2006 onder bijna 6 000 deskundigen uit het bedrijfsleven, vakverenigingen, verschillende belangengroeperingen, wetenschappelijke kringen en ministeries gehouden enquête, waarop meer dan 150 reacties zijn binnengekomen. Het advies heeft niet de pretentie een wetenschappelijke studie te zijn en kan een dergelijke studie ook niet vervangen. Wel is het de bedoeling om aanknopingspunten voor bestaande problemen en toekomstige ontwikkelingen te leveren. Vervolgens kan de Waarnemingspost voor de interne markt (WIM) op de lange termijn voor verdieping zorgen en kan het advies als impuls dienen voor de EU-instellingen en andere betrokkenen om beleidsbesluiten te nemen en wetenschappelijk onderzoek te doen.

2.1

De Commissie baseert haar interne-marktstrategie op het feit dat er nog steeds geen schot komt in het grensoverschrijdende dienstenverkeer in de Unie. Van een dynamischere dienstenmarkt in de Unie worden zowel positieve werkgelegenheidsimpulsen als positieve effecten voor consumenten en ondernemingen verwacht. De vraag luidt hoe deze dynamiek concreet in kaart kan worden gebracht.

2.2

De statistische weergave van het grensoverschrijdende dienstenbedrijf vormt een nog altijd onopgelost probleem. Tot op heden zochten Eurostat en de nationale bureaus voor de statistiek hun toevlucht tot betalingsstromen, d.w.z. dat im- of export van diensten alleen maar geacht wordt plaatsgevonden te hebben als daar een grensoverschrijdende betaling tegenover staat. In de dienstensector wordt evenwel vaak samengewerkt, wordt knowhow overgedragen en worden verrichtingen „uitgeruild”. Er bestaat dus een omvangrijk verrekeningsnetwerk tussen individuele bedrijfsonderdelen, tussen partners in netwerken of tussen slechts voor een bepaalde tijd samenwerkende juridisch zelfstandige actoren uit de respectieve landen. In die structuren berekent een partner overdracht van kennis, tijd en diensten in zijn land van vestiging en merkt het daar als dienstverlening aan, maar dat op zich levert nog geen grensoverschrijdende betaling op.

2.3

Resultaat hiervan is dat er in de dienstensector veel meer wordt gehandeld, en dat de sector dus een veel groter effect op de interne markt heeft, dan momenteel uit overheidsstatistieken blijkt. Daarom is het Comité zonder meer van mening dat de EU op wetenschappelijke leest geschoeid basisonderzoek moet laten uitvoeren naar de vraag hoe de afzonderlijke dienstensectoren in de lidstaten reeds nu met ondernemingen in andere landen samenwerken. Op basis daarvan moet vervolgens door extrapolatie een betrouwbaar beeld van het werkelijke volume van de dienstenmarkt van de EU worden gegeven. Nuttig in dat verband zijn de inspanningen van de Europese bureaus voor de statistiek die bezig zijn om voor alle diensten prijsindexen op te stellen, die vervolgens in alle lidstaten moeten worden ingevoerd.

2.4

Ter illustratie: de Commissie gaat er op basis van de momenteel beschikbare gegevens van uit dat de dienstensector goed is voor 56 % van het BBP van de EU en voor 70 % van de totale werkgelegenheid, maar slechts 20 % van het intracommunautaire handelsvolume belichaamt. Daarmee ligt de productiviteitsontwikkeling van de EU-dienstensector beduidend lager dan die in de VS (8).

2.5

Op de wereldmarkt ligt de positie van de EU heel anders: daar is de EU koploper in de dienstenhandel en dan ook nog met een duidelijk stijgende tendens. In 2003 bedroeg het EU-aandeel 26 % terwijl dat van de VS net boven de 20 % lag. Ook de opkomende handelspartners India en China komen ondanks de toegenomen dynamiek tot op heden niet verder dan een gemeenschappelijk aandeel van iets meer dan 5 %. Het aandeel van de EU steeg tussen 1997 en 2003 met 1,8 % en ligt ook daarmee op kop.

2.6

De vaststelling is dus dat de zwakte van de EU vooral de intracommunautaire handel betreft. Maar ook hier laten de cijfers deze conclusie niet zonder meer toe. Tussen 2000 en 2003 groeide de intracommunautaire handel in diensten immers met 10,8 %, terwijl die handel met derde landen slechts met ongeveer 6,4 % toenam. In deze vergelijking komt de dynamiek van de interne markt dus duidelijk tot uitdrukking, temeer omdat er in 2003 per saldo sprake was van een economische teruggang. Daar komt nog bij dat ook met de instorting van de prijzen voor diensten rekening moet worden gehouden.

2.7

De Commissie wordt dan ook verzocht om zorgvuldiger te kijken naar de gevolgen van een verdere verwezenlijking van de interne dienstenmarkt. Een zogenaamde SWOT-analyse (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) kan in dit verband nuttig zijn.

3.1

De ramingen betreffende werkgelegenheidseffecten hangen samen met de groeiprognoses. Eén van de eerste onderzoeken naar de effecten van de EU-dienstenrichtlijn werd in oktober 2004 verricht door het Nederlandse Centraal Planbureau (9). Het CPB volgde het gebruikelijke uitgangspunt van de OESO dat iedere intrekking van regelgeving in groei en dus in meer werkgelegenheid resulteert. Het is interessant dat in de studie wordt geconcludeerd dat niet de regelingen op zich maar de heterogeniteit ervan belemmeringen in de hand werken. Geschat werd dat de dienstenhandel dankzij de richtlijn met 15 tot 30 % zou kunnen toenemen en het aandeel van de directe buitenlandse investeringen in de handel met 20 tot 35 % zou kunnen stijgen.

3.2

In het voorjaar 2005 publiceerde het instituut „Copenhagen Economics” een in opdracht van de Commissie verrichte studie (10) waarin uitdrukkelijke uitspraken over de werkgelegenheidseffecten werden gedaan. Bij een verwachte toename van de consumptie met 0,6 % van het BBP van de Unie zou de netto-toename van arbeidsplaatsen voor de 25 lidstaten ongeveer 600.000 bedragen. Men ging ook uit van een productiviteitsstijging en verwachtte tevens dat de lonen gemiddeld met 0,4 % zouden toenemen.

3.3

De conclusies van de studie van „Kopenhagen” hebben tot tegengestelde meningen geleid, vooral omdat deze uitsluitend met argumenten betreffende de aanbodzijde zijn onderbouwd en er alleen ingegaan werd op het effect van de toename van de vraag als gevolg van door intrekking van regelgeving dalende prijzen. Er werd niet gekeken naar factoren die een stijging van de vraag zouden kunnen belemmeren, zoals koopkrachtverlies of gewijzigd consumentengedrag. Voorts was ook de selectie van de sectoren omstreden. Er bestaan geen andere inschattingen van de werkgelegenheidseffecten of er is sprake van ramingen die op de Deense studie zijn gebaseerd en die dus in dezelfde conclusies resulteren (11). Ook moet ter verhoging van de efficiëntie op de dienstenmarkt meer aandacht worden besteed aan de invloed van O&O, het verhogen van kwalificaties en het gebruik van communicatietechnologie.

3.4

Een stijging van het aantal arbeidsplaatsen met 600.000 is natuurlijk positief, maar valt gegeven de hoge verwachtingen toch bescheiden uit (12). Veel belangrijker nog is dat die stijging wel eens heel verschillend zou kunnen uitpakken in de afzonderlijke sectoren, landen en binnen de respectieve categorieën arbeidskrachten. Daarover is tot op heden nog geen informatie voorhanden. Het Comité zou graag met ondersteuning van de WIM en op basis van onderhavig advies willen proberen om deze structurele veranderingen op de arbeidsmarkt duidelijker in beeld te brengen.

3.5

Uit de enquête van het Comité blijkt dat er veel interesse voor dergelijke informatie bestaat: 90 % van de respondenten achtte de beschikbare informatie over de werkgelegenheidseffecten op de dienstenmarkt ontoereikend (13). De vragen hadden in de eerste plaats betrekking op de sectoren die in hoge mate met verlies of toename van arbeidsplaatsen te maken hebben. Positieve werkgelegenheidseffecten, algemeen of voor bepaalde sectoren, werden door 60 % van de respondenten verwacht. Daarbij werden ondernemings- en juridische advisering het vaakst genoemd. Daarna volgde handel, ambacht/MKB, vervoer, gezondheidsdiensten, land- en bosbouw, industriële dienstverlening, onderwijs, toerisme, persoonsgebonden dienstverlening, bouw- en gebouwenbeheer (14). De vraag of banenverlies te verwachten is, werd door 44 % bevestigend beantwoord. De industrie wordt hier het vaakst als verliezer aangemerkt. Als andere sectoren met weglekkende werkgelegenheid werden genoemd: openbare diensten, bouw- en gebouwenbeheer, land- en bosbouw, bedrijfsgerichte diensten, voedings- en genotsmiddelen, persoonsgebonden dienstverlening, handel/detailhandel, toerisme en de textielindustrie (15).

3.6

De vraag over de voordelen die dit proces oplevert, roept interessante tegenstellingen op. Verwacht mag worden dat aanpassing aan de markt doorslaggevend is en dat zij die er niet in slagen om zich op de nieuwe geliberaliseerde situatie en de grensoverschrijdende markt in te stellen tot de verliezers zullen behoren. Gekwalificeerde arbeid zal meer kansen bieden dan niet-gekwalificeerd werk, en jonge, gespecialiseerde en mobiele arbeidskrachten zullen meer mogelijkheden hebben dan versus oudere en minder flexibele mensen. Goed beschermde arbeidsplaatsen gaan waarschijnlijk verliezen van onbeschermd werk of zelfstandigheid, waarvan wordt verwacht dat die aan belang zullen gaan winnen. Ook zal kwaliteit waarschijnlijk voor prijs moeten wijken en gelden strenge normen voor toelating tot beroepen en landen met hoge sociale kosten als verliezers. Voorts denkt men dat de nieuwe lidstaten daarvan het meest zullen profiteren. Verder zullen kleine en lokale dienstverleners het hoofd moeten bieden aan de druk van multinationals. Ten aanzien van de consumenten is er geen eenduidig standpunt.

3.7

De ontwikkeling van het MKB kreeg bijzondere nadruk: resulteert toename van grensoverschrijdende dienstverlening in meer banen of zal de prijs- en concurrentiedruk tot verdringing van mkb's leiden en daarmee in banenverlies resulteren, zo luidde de vraag. Een tweederde meerderheid (66 %) ziet werkgelegenheidskansen, maar tegelijkertijd verwacht 55 % dat bedrijven uit de markt zullen worden geconcurreerd. Toch heeft volgens de grote meerderheid van de respondenten (69 %) de liberalisering van de interne dienstenmarkt geen wezenlijke invloed op de ontwikkeling van het MKB; die hangt meer van andere factoren af. Conclusie: de verwachtingen zijn overwegend positief, maar dan slechts in geringe mate. Wel gaat men ervan uit dat de kwalificaties van de arbeidskrachten, het innovatievermogen en de kwaliteit van de dienstverlening beslissend zullen zijn voor slagen resp. overleven. Ook werd meer aangedrongen op (stimulering van) harmonisatie (onderwijs- en beroepsdiploma's, eisen aan het management, prijzen en lonen, sociale lasten, bedrijfsbelastingen, en meer in het algemeen: aanpassing aan EU- en internationale normen). Voorts wordt verwacht dat de situatie zal verslechteren t.a.v. de regels op sociaal, consumenten- en milieugebied. Daarnaast wordt gevreesd dat de lokale en culturele verscheidenheid erop achteruit zal gaan wanneer grote aanbieders de markten veroveren.

3.8

De vraag of zelfstandigen in de toekomst meer kansen zullen hebben om grensoverschrijdend actief te zijn, werd door 84 % bevestigend beantwoord.

4.1

Grensoverschrijdende dienstverlening houdt nagenoeg altijd verband met de mobiliteit van arbeidskrachten. De desbetreffende voorwaarden zijn momenteel in de EU nauwelijks geharmoniseerd en als gevolg daarvan kunnen de sociale regelingen op een nationale arbeidsmarkt of binnen een onderneming uiteenlopen. De EU-richtlijn inzake detachering bevat minimumvoorwaarden voor gelijke behandeling van gedetacheerde en plaatselijke werknemers. Bovendien worden arbeids- en sociaalrechtelijke kwesties in beginsel van het werkingsgebied van de dienstenrichtlijn uitgesloten. Dit betekent niet dat een groeiende grensoverschrijdende dienstenmarkt geen impact zou hebben. Ondanks de detacheringrichtlijn bestaan nog altijd niet geharmoniseerde cao-regelingen. De uitsluiting van het arbeidsrecht van het toepassingsgebied van de dienstenrichtlijn heeft niet geleid tot een „beginsel van de plaats waar de arbeid wordt verricht” voor de werknemers. De gekozen juridische formuleringen waren zeer omstreden en gelden dus niet zonder meer als ondubbelzinnig. Hier moet worden afgewacht hoe een en ander zal worden omgezet. Ten slotte wordt verwacht dat, ervan uitgaande dat de dienstenmarkt inderdaad zal worden uitgebouwd, de toename van de frequentie en waarschijnlijk ook van de duur van detacheringen voor nieuwe kwaliteit zal zorgen.

4.2

Dit is niet de plaats om de discussie te voeren over de omzetting van de detacheringsrichtlijn. Het gaat er wel om welke nieuwe problemen zullen ontstaan of welke bestaande problemen groter zullen worden, omdat arbeidskrachten uit verschillende lidstaten in de toekomst vaker en soms langer in het kader van dienstverleningsopdracht op dezelfde plaats, deels onder verschillende arbeidsvoorwaarden zullen werken. Herinnert men zich de in de studie van Kopenhagen genoemde prognose van stijgende lonen, dan liggen hier echter ook mogelijkheden. Het is absoluut niet de bedoeling om marktpartijen en politici in de schoenen te schuiven dat zij doorgaans op sociale dumping uit zouden zijn. Integendeel, het Comité wil een ongeveinsde kijk op de praktijk bieden.

4.3

De vraag of een toename van het grensoverschrijdende dienstenverkeer en daarmee van het aantal in een andere lidstaat gedetacheerde werknemers ook tot wijziging van de werkgelegenheidsvoorwaarden in eigen land zal leiden, werd door 82 % met ja beantwoord. 20 % verwacht dat de arbeidsvoorwaarden zullen verbeteren terwijl 17 % van een verslechtering uitgaat. Slechts 7 % denkt dat de arbeidszekerheid groter zal worden; 56 % gaat ervan uit dat flexibilisering en arbeidscontracten voor een bepaalde duur zullen toenemen.

4.4

In het vervolggedeelte (open vragen) duikt flexibilisering weer op. Velen verwachten dat vaste betrekkingen terrein zullen verliezen aan deeltijdarbeid, aanneming van werk en schijnzelfstandigheid. Ook is er sprake van optimisme: talenonderricht, nieuwe zienswijzen en positieve opleidingsprikkels, hogere lonen en meer uitzicht op werk. Toch overweegt vrees: toenemende concurrentie, slechtere arbeidsvoorwaarden, langere en geflexibiliseerde arbeidstijden, toenemende sociale conflicten, illegale praktijken en dalende lonen. De sociale stelsels zullen duurder worden. De minder mobiele werknemers, met name ook vrouwen, zullen het moeilijker krijgen en de gezinsstructuren zullen onder de toenemende mobiliteit lijden. 50 % verwacht dat de lonen vanwege de toekomstige verder geliberaliseerde interne dienstenmarkt zullen dalen, 43 % verwacht dat deze zullen stijgen en 7 % ziet geen bijzondere impact of benadrukt dat de impact per sector verschillend is.

4.5

De vraag of de detacheringsrichtlijn voldoende sociale bescherming biedt, wordt door 48 % met ja en 52 % met nee beantwoord. Wat eventuele nieuwe regelingen betreft, geeft 65 % de voorkeur aan een aanpak op EU-niveau, denkt een derde dat de problemen op nationaal niveau beter kunnen worden geregeld en acht 2 % beide noodzakelijk. De antwoorden op de open vraag op welke problemen vooral de nadruk moet worden gelegd, kunnen als volgt worden samengevat: het gebrek aan harmonisering op sociaal gebied (inclusief toelating tot beroeps- en bedrijfsuitoefening) en de daaruit voortspruitende ongelijke behandeling worden het vaakst genoemd. Een aantal correspondenten zou dan ook graag zien dat het werkingsgebied van de detacheringsrichtlijn zowel inhoudelijk als sectoraal wordt uitgebreid. Foutieve toepassing van de detacheringsbepalingen, rechtsonzekerheid, toename van illegale praktijken en gebreken bij controles en strafvervolging worden verder vaak genoemd. Ook werden problemen op het gebied van veiligheid en gezondheidsbescherming op de werkplek, de sociale zekerheidsstelsels en de bestrijding van schijnzelfstandigheid naar voren gebracht. Ten slotte was er kritiek op een overdaad aan bureaucratie, nog altijd bestaande nationale belemmeringen en de tendens naar protectie. Voorts denkt men dat er problemen kunnen ontstaan wanneer onvoldoende aandacht wordt besteed aan het omgaan met culturele en taalverschillen.

4.6

Het valt dus niet uit te sluiten dat werknemers uit andere landen in het kader van dienstverlening onder deels andere voorwaarden werken dan de werknemers van de lidstaat van verrichting. De vraag luidde welke impact dit op bedrijfsniveau zal hebben. 6 % ziet geen bijzondere problemen en 23 % kan eventuele moeilijkheden momenteel nog niet inschatten. 24 % verwacht dat de verschillen in arbeidsvoorwaarden binnen een bedrijf zullen toenemen, 34 % denkt dat er nieuwe moeilijkheden zullen opdoemen in verband met de naleving van de sociale en arbeidswetgeving en 13 % gaat ervan uit dat de gedetacheerde werknemers niet volledig zullen kunnen genieten van de in het land van verlening geldende medezeggenschapsrechten. In het daarop aansluitende open vraaggedeelte worden nieuwe aspecten toegevoegd. Men verwacht nieuwe problemen op loon- en sociaal gebied door onder meer ongelijke betaling voor hetzelfde werk of het terugdringen van vrijwillige sociale werkgeversbijdragen. Even vaak komt de verwachting naar boven dat kennisnemen van „best practices” kansen kan bieden om de arbeidsvoorwaarden te verbeteren en de arbeidskwaliteit te verhogen. In dit verband zou de sociale dialoog op ondernemingsniveau „intelligenter” moeten worden gevoerd. Communicatiebelemmeringen zouden een probleem kunnen vormen voor de kwaliteit van de arbeid en „teamwork”, en zouden meer in het algemeen ertoe kunnen leiden dat de solidariteit onder het personeel terugloopt. Verder kan het in bepaalde gevallen voor het individuele personeelslid moeilijker worden om zijn of haar rechten te kennen en daarvoor op te komen. Ook kan teveel ongelijkheid in de weg staan van ondernemingssucces (men denke aan conflicten, administratieve lasten of de arbeidskwaliteit) en kan de naleving van wettelijke regels in overbelasting en meer misbruik resulteren. Ten slotte beschouwt men de verruiming van de vrijheid van dienstverlening wel als een mogelijkheid om schaarste bij de bezetting van gekwalificeerde posten tegen te gaan.

4.7

De antwoorden op de vraag naar individuele praktijkvoorbeelden zijn moeilijk samen te vatten omdat zij uitsluitend in een specifieke context tot beter begrip bijdragen. Daarom worden hier uitsluitend individuele voorbeelden genoemd die licht werpen op probleemgebieden die in dit advies niet al eerder zijn genoemd. Zo wordt er verwezen naar onduidelijke regelingen en procedures voor arbeidsongevallen. Tevens werd gewezen op speciale problemen bij bedrijfsinterne detachering, wijziging van arbeidsovereenkomsten, toepassing van cao's uit andere landen en de behandeling van migrerende werknemers.

5.1

De interne dienstenmarkt dient ook de consumenten ten goede te komen. Daarbij gaat het om beschikbaarheid (prijs, toegang, aanbod), kwaliteit, transparantie (informatie, vertrouwen) en rechtszekerheid (aansprakelijkheid, consumentenbescherming). Hier spelen de vragen of deze aspecten momenteel reeds voldoende uit de verf zijn gekomen, dan wel of zij middels de voorstellen ter verwezenlijking van de interne dienstenmarkt gaandeweg tot hun recht zullen komen of dat er uit consumentenoogpunt sprake is van problematische ontwikkelingen. Het was de bedoeling om met het derde centrale onderdeel van de vragenlijst de praktische ervaringen van consumenten met grensoverschrijdend dienstverleningsverkeer voor het voetlicht te brengen.

5.2

De meningen over de dienstenrichtlijn lopen uit oogpunt van consumentenbescherming uiteen. Tijdens de EESC-hoorzitting van april 2006 werd de kritiek geventileerd dat de consumentenbescherming stiefmoederlijk is behandeld. Er waren ook positieve opmerkingen, die vooral betrekking hadden op verbeteringen aan de aanbodzijde. Al met al zijn kwesties in verband met consumentenbescherming niet zichtbaar genoeg en komen deze waarschijnlijk pas aan de oppervlakte wanneer de uitwerking in de respectieve lidstaten wordt bekeken. Het consumentenvertrouwen is echter van groot belang voor het slagen van de interne dienstenmarkt.

5.3

Gevraagd werd om de in par. 5.1 genoemde criteria voor een consumentenvriendelijke dienstenmarkt (beschikbaarheid, kwaliteit, transparantie en rechtszekerheid) in een volgorde van belang te plaatsen. Daarbij werd de respondenten naar hun persoonlijke rangschikking gevraagd, alsook om een oordeel in hoeverre deze aspecten door de dienstenrichtlijn zouden worden bevorderd. Aan kwaliteit en rechtszekerheid werd het meeste belang gehecht (plaatsen 1 en 2), maar bij de inschatting van het effect van de dienstenrichtlijn noemde men in de eerste plaats bevordering van de beschikbaarheid en nam rechtszekerheid de laatste plaats in. Slechts 23 % toonde zich tevreden met de huidige stand van uitvoering in verband met deze aspecten en 77 % acht verbeteringen noodzakelijk.

5.4

De dienstenrichtlijn laat de gelding van de consumentenbeschermingsvoorschriften in het land van verrichting in beginsel onverlet, maar in de discussie werd steeds weer de vrees geuit dat zulks in een aantal gevallen toch niet zal opgaan. De vraag of de nationale beschermingsregelingen naar verwachting van de respondent waarschijnlijk geschonden zullen worden, werd door 52 % bevestigend beantwoord. Het vaakst werd geklaagd over verslechtering van de rechtshandhaving bij met name klachten en vorderingen tot schadevergoeding. Dit komt overeen met de antwoorden op een andere vraag, in het kader waarvan 76 % wijst op problemen in verband met aansprakelijkheid en bestuurlijke tenuitvoerlegging. Verder vreest 51 % dat het consumentenbeschermingsniveau er over het algemeen op achteruit zal gaan. Daarbij werd speciaal de aandacht gevestigd op nationale normen die zich boven het EU-minimum situeren. Het verslechteringsgevaar werd ook genoemd in verband met bestuursrechtelijke voorschriften voor bedrijfsuitoefening. Deze zijn van direct belang voor de consumenten omdat zij in de toekomst op basis van het oorsprongsbeginsel zullen worden geformuleerd. Daarbij werden met name bescherming tegen oplichterij of gronden voor schadevergoedingsvorderingen genoemd. Verder bestaat vrees voor verslechtering op het gebied van garantie en dienstverlening. Ten slotte toonden velen zich bezorgd over aantasting van de rechten op informatie over producten (milieurisico's, inlichtingen over aansprakelijkheid, transparantie in het algemeen), prijsaanduidingen, aanbieders (integriteit van de aanbieder, niveau van kwalificatie, voorgeschreven beveiliging), garantie, aansprakelijkheid, enz.

5.5

Een specifieke vraag ging over de gewenste en onontbeerlijke informatie voor de consumenten bij grensoverschrijdende dienstverleningsaanbiedingen. De respondenten noemden in dit verband in de eerste plaats informatieverschaffing over juridische garanties, schadevergoeding en klachtenrechten. Verder werden genoemd: identiteit en herkomst van aanbieders, prijstransparantie en gedetailleerde inlichtingen over de kwaliteit van de diensten, productveiligheid en garantie. Velen toonden zich in onzekerheid gebracht door de discussie over het oorsprongsbeginsel en pleitten voor informatie over het toepasselijke recht, de bevoegde toezichthouders en instanties voor klachtenafhandeling.

5.6

Slechts 25 % gaf aan ervaring te hebben met de Europese instanties voor consumentenadvisering of de samenwerking binnen de EU inzake consumentenbescherming. Weliswaar was het oordeel meestal positief, maar ook werd er op tekortkomingen gewezen, o.m. in verband met grensoverschrijdende ondersteuning bij rechtshandhaving of het verschaffen van inlichtingen over het juiste nationale aanspreekpunt. Ook werd opgemerkt dat de procedures te bureaucratisch en te duur zijn en de samenwerking op het gebied van consumentenbescherming, vooral in ingewikkelde gevallen, te weinig doeltreffend is. Over het algemeen ontstaat de indruk dat informatie over EU-instanties voor consumentenadvisering en mogelijkheden voor samenwerking niet erg verspreid is.

5.7

In de richtlijn wordt aanbevolen om op vrijwillige basis normen en certifiëring in te voeren om de kwaliteit van de diensten te verhogen. 54 % kan zich zeer wel in dit voorstel vinden en 46 % heeft zijn bedenkingen. De voorstanders vinden vrijwillige kwaliteitsnormen een efficiënt middel dat op de markt zijn waarde aan de klanten moet bewijzen. De tegenstanders zijn het er eenstemmig over eens dat het nog maar de vraag is of dergelijke normen zonder staatscontrole zullen worden nageleefd en daarom wordt de voorkeur gegeven aan duidelijke regels. Eerlijke ondernemingen zullen vrijwillige normen naleven, maar er zijn altijd rotte appels in de mand. Juist dat laatste is echter in het grensoverschrijdende dienstenverkeer van groot belang.

5.8

Ook wordt met de dienstenrichtlijn een systeem van controle door zowel de autoriteiten in het land van herkomst als dat van verrichting ingevoerd. Gevraagd werd of dat het consumentenvertrouwen verhoogt. Deze vraag werd door 82 % bevestigend beantwoord en 18 % had in dit verband minder vertrouwen. Ten aanzien van de praktische uitvoering houdt men kennelijk nog een slag om de arm.

5.9

Ten slotte werd nogmaals de gelegenheid gegeven om te reageren op open vragen over consumentenbescherming op de toekomstige interne dienstenmarkt. In dat verband werd opnieuw de nadruk gelegd op het gebrek aan duidelijke regelingen en rechtszekerheid op het gebied van garantie, aansprakelijkheid (bijv. bij insolventie), garantieclaims (gebrek aan harmonisering, bewijslastproblematiek) en succesvolle indiening van vorderingen tot schadevergoeding (te langdurige en te ingewikkelde procedures, roep om meer harmonisering). In de tweede plaats werd de verschaffing van voldoende informatie over diensten en aanbieders genoemd. Ook constateerde men onvolkomenheden als gevolg van het ontbreken van gemeenschappelijke kwaliteitsnormen en vergelijkbaarheid van vaardigheden en vakbekwaamheidsdiploma's. Consumentenbeschermingsvoorschriften worden vaak niet correct uitgevoerd of ontbreken soms zelfs (bijv. ten aanzien van particuliere pensioenen en gezondheidsdiensten). Ook spelen sociale kwesties een rol (ontduiking van het minimumloon, zwartwerk, migratie) en bestaat de vrees dat milieu- en veiligheidsnormen zullen verdwijnen. Opgemerkt werd tevens dat er een minimumniveau aan algemeen toegankelijke diensten zou moeten worden gedefinieerd om deelname aan het maatschappelijke leven veilig te stellen. Verder werd gevreesd voor concurrentiedistorsies ten nadele van lokale aanbieders (bijv. uiteenlopende sociale lasten) en problemen als gevolg van valutaverschillen.

6.1

Uit de reacties bleek dat het van groot belang wordt geacht om de nieuwe uitdagingen op het gebied van arbeidsmarkt, werkgelegenheid en consumentenbescherming op de interne dienstenmarkt aan te gaan. Er werd veelvuldig op problematische ontwikkelingen gewezen, maar ook werden er toekomstige kansen aangegeven. Aan beide dient over het algemeen meer aandacht te worden besteed, hetgeen de op handen zijnde tenuitvoerlegging van de dienstenrichtlijn ten goede zou moeten komen.

6.2

Het probleem van de statistische weergave van de intracommunautaire grensoverschrijdende dienstverlening blijft onopgelost. Een nagenoeg feitelijke weergave vormt een voorwaarde voor de evaluatie van de werkgelegenheidsdynamiek die daaruit zou kunnen worden losgemaakt. Het Comité vraagt daarom andermaal om een eenmalig basisonderzoek, want alleen daarmee kan het probleem voor eens en altijd worden opgelost.

6.3

Volgens 90 % van de respondenten bestaat er onvoldoende informatie over de werkgelegenheidseffecten van de nieuwe interne-marktstrategie; 60 % verwacht een positieve impact, maar 44 % rekent op banenverlies. Per saldo wordt vooral „werkgelegenheidsverschuiving” verwacht. Een sectorspecifieke en gedifferentieerde aanpak ten behoeve van verdere behandeling door de WIM lijkt hier op zijn plaats. Daarbij valt te denken aan dienstverlening aan de industrie, opleiding, bepaalde geliberaliseerde openbare diensten, persoonsgebonden dienstverlening en ambacht. De opmerkingen over hen die het meeste voordeel zullen behalen, verschaffen aardig wat inzicht. Hier moet goed worden gekeken naar het onderscheid tussen gekwalificeerde en ongekwalificeerde arbeid en de kansen van gespecialiseerde, flexibele arbeidskrachten versus die van arbeidskrachten die minder mobiel zijn. In het eerste geval worden zowel ontwikkelingen tussen de lidstaten als per branche verwacht. Het tweede geval vormt een speciale uitdaging voor de arbeidsmarkten en de sociale stelsels.

6.4

De ontwikkeling van mkb's, incl. die van de werkgelegenheid in de sector, wordt over het algemeen positief ingeschat, alhoewel ervan uit wordt gegaan dat de invloed van de dienstenrichtlijn hier niet al te groot zal zijn. Toch verwacht men nieuwe uitdagingen, die moeten worden aangegaan met behulp van meer kwaliteit, beter opgeleide arbeidskrachten en innovatievermogen. Ook wordt verdergaande harmonisatie van de randvoorwaarden door sommigen als middel tegen de nieuwe concurrentiedruk genoemd. Verder bestaat de vrees dat lokale en culturele specificiteiten wel eens zouden kunnen verbleken wanneer grote aanbieders de markten veroveren.

6.5

De meeste respondenten (82 %) verwachten dat de toekomstige verdieping van de interne dienstenmarkt zal resulteren in wijzigingen van de nationale arbeids- en werkgelegenheidsvoorwaarden. Daarbij gaat het niet zozeer om onwetendheid over de dienstenrichtlijn maar om de aanpak van niet-geharmoniseerde voorwaarden en nieuwe marktinvloeden. De meerderheid verwacht een toename van arbeidscontracten voor bepaalde duur en van flexibilisering. Voorts zijn de verwachtingen over het algemeen positief ten aanzien van het arbeidsaanbod, talenkennis en opleiding in het algemeen.

6.6

In dit verband spelen de huidige detacheringsregelingen een belangrijke rol. Het gebrek aan omzetting van voorschriften werd in dit verband vaak als een probleem genoemd. Gegeven de nieuwe uitdagingen voldoen volgens de helft van de respondenten deze bepalingen niet om voor sociale bescherming te zorgen. Dit komt duidelijk naar voren bij nauwkeurige evaluatie op bedrijfsniveau: des te minder harmonisatie, des te meer mogelijkheden voor ongelijke behandeling bij gelijkwaardige arbeid. Deels wordt dit evenwel ook opgevat als een kans, in die zin dat contacten met „goede praktijken” een prikkel kunnen vormen voor betere arbeidsvoorwaarden in het land van herkomst. Per saldo kan worden vastgesteld dat uiteenlopende arbeidsvoorwaarden resp. wettelijke regelingen ook binnen en voor een onderneming een uitdaging opleveren. De discussie over de detacheringsrichtlijn is echter niet het onderwerp van dit advies. In dit advies geldt als belangrijk uitgangspunt dat de ongelijkheid, en daarmee het aantal conflicten zullen toenemen. Hier ligt een taak voor de Unie en de nationale wetgevers, met name in verband met de aanstaande omzetting van de dienstenrichtlijn, maar ook voor de sociale partners in de Unie.

6.7

Meer mobiliteit van werknemers in het kader van grensoverschrijdende dienstverleningsopdrachten en meer onoverzichtelijkheid ten aanzien van eigen rechten resulteren in meer behoefte aan advisering, en daarvoor moet in de gehele EU worden gezorgd. Van groot belang voor informatievoorziening zijn de werkzaamheden van de Euro-infocenters en de opbouw van een databank voor werknemersvragen. Het Comité volgt de desbetreffende ontwikkelingen op de voet.

6.8

Vanuit consumentenoogpunt is er geen sprake van een eenduidig oordeel over de dienstenrichtlijn: er zijn zowel kritische als positieve inschattingen. Bij evaluatie van de enquête bleek dat veel waarde werd gehecht aan kwaliteit en rechtszekerheid, maar dat deze aspecten volgens de respondenten onvoldoende door de richtlijn worden bevorderd. Slechts 23 % toonde zich tevreden met het huidige niveau van consumentenbescherming.

6.9

De bezorgdheid over rechtszekerheid en mogelijkheden om zijn recht te halen, staat op de voorgrond. Weliswaar laat de dienstenrichtlijn de consumentenbescherming op nationaal niveau in beginsel onverlet, maar toch ziet 52 % van de respondenten gevaar voor de nationale regelingen opdoemen. Men wenst duidelijke regels betreffende garantie en aansprakelijkheid, en een snelle afhandeling van vorderingen tot schadevergoeding. In dit verband schijnen de bestaande regels ontoereikend te zijn of gaat men ervan uit dat strikte nationale normen door de toekomstige mededinging gevaar zullen lopen. Als even belangrijk wordt aangemerkt dat er voor voldoende informatie over diensten en aanbieders wordt gezorgd. Ook maakt men zich zorgen over het ontbreken van gemeenschappelijke kwaliteitsnormen (over vrijwillige certificering lopen de meningen uiteen) en de vergelijkbaarheid van vaardigheden en beroepsdiploma's. Voorschriften ten behoeve van consumentenbescherming zijn vaak niet correct omgezet of schieten op bepaalde gebieden (bijv. particuliere pensioenen of gezondheidsdiensten) tekort.

6.10

Slechts weinig respondenten gaven aan, ervaring te hebben met Europese adviesinstanties of grensoverschrijdende samenwerking. De bestaande initiatieven worden over het algemeen positief maar als onvoldoende aangemerkt: zij gaan niet ver genoeg en bieden te weinig houvast bij rechtshandhaving en ingewikkelde gevallen.

6.11

Op de interne dienstenmarkt moet meer aandacht worden besteed aan de behoeften in verband met consumentenbescherming. De te constateren rechtsonzekerheid met betrekking tot grensoverschrijdende dienstverlening moet met behulp van een informatiestrategie op nationaal en EU-niveau worden verholpen. De roep om nauwkeurige gegevens over dienstverlening en aanbieders mag niet worden onderschat en bij de omzetting van de dienstenrichtlijn moet daar dan ook oog voor zijn.

6.12

De WIM van het Comité zal zich in nauwe samenwerking met de afdeling „Werkgelegenheid, sociale zaken, burgerschap” verder bezighouden met het effect van de interne dienstenmarkt op de ontwikkeling van de dienstenhandel tussen de lidstaten, werkgelegenheid en consumentenbescherming. Daarbij is het nuttig om, in het licht van de bevindingen dit advies en de belangrijkste enquêteresultaten, nader onderzoek te doen naar afzonderlijke sectoren/branches.