[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 21.6.2006

SEC(2006) 786 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD

Beoordeling van de maatregelen die Portugal heeft getroffen in reactie op de aanbeveling van de Raad van 20 september 2005 om het buitensporige overheidstekort te verhelpen

1. DE BUITENSPORIGTEKORTPROCEDURE TEN AANZIEN VAN PORTUGAL

In de loop van de jaren negentig heeft Portugal zijn begrotingssituatie weten te verbeteren. Tegen de achtergrond van een krachtige economische groei vanaf het midden van het decennium werd het overheidstekort immers geleidelijk teruggedrongen tot minder dan 3% van het BBP en ging de schuldquote van de overheid een neerwaartse tendens vertonen, waardoor zij aan het einde van de jaren negentig in de buurt kwam van 50% van het BBP.

Vanaf het jaar 2000 begon de economische en budgettaire toestand in Portugal evenwel te verslechteren. Als gevolg van zowel ongunstige conjunctuurontwikkelingen als een structurele zwakheid van permanentere aard deed er zich een sterke vertraging van het groeitempo van de economie voor. Deze vertraging ging vergezeld van een zodanig snelle structurele verslechtering van de overheidsfinanciën dat het overheidstekort in 2001 meer dan 4% van het BBP bedroeg. Op 5 november 2002 besloot de Raad dat er een buitensporig tekort bestond[1] en overeenkomstig artikel 104, lid 7, van het Verdrag richtte hij dan ook een aanbeveling tot Portugal om deze situatie uiterlijk in 2003 te verhelpen[2]. In het daaropvolgende jaar werd een strikter begrotingsbeleid gevoerd en werd het overheidstekort teruggedrongen tot iets minder dan 3% van het BBP, zij het met behulp van aanzienlijke eenmalige ingrepen. In mei 2004 was de Raad van oordeel dat Portugal aan zijn aanbeveling gevolg had gegeven en besloot hij zijn beschikking van november 2002 in te trekken, waarmee de buitensporigtekortprocedure werd afgesloten[3]. Bij zijn beslissing tot intrekking van de beschikking van 2002 hield de Raad rekening met de toezegging van de Portugese autoriteiten dat zij de nodige maatregelen zouden treffen om het tekort in 2004 en latere jaren onder de referentiewaarde te houden.

Ondanks deze consolidatie-inspanningen bleven de overheidsfinanciën buitengewoon kwetsbaar en bleven de plannen voor het handhaven van het tekort onder de referentiewaarde van 3% van het BBP zwaar leunen op grote eenmalige maatregelen.

In juni 2005 – na de algemene verkiezingen van het voorjaar van 2005 en de daaruit voortvloeiende regeringswissel – diende Portugal een geactualiseerd stabiliteitsprogramma in waarin een wijziging in de begrotingsstrategie werd aangekondigd en plannen werden ontvouwen om het overheidstekort in 2008 tot minder dan 3% van het BBP terug te dringen. Het tekort zou van 2005 tot en met 2007 hoger blijven dan 3% van het BBP, hetgeen grotendeels toe te schrijven was aan het feit dat niet langer op eenmalige maatregelen werd vertrouwd en dat van een nieuwe inschatting van het stijgingstempo van de overheidsuitgaven werd uitgegaan. Tijdens de genoemde periode zou de overheidsschuld hoger liggen dan 60% van het BBP en tot 2007 blijven stijgen. Op aanbeveling van de Commissie heeft de Raad op 20 september 2005 dan ook besloten dat er in Portugal een buitensporig tekort bestond[4] en overeenkomstig artikel 104, lid 7, van het Verdrag een aanbeveling tot Portugal gericht waarin erop werd aangedrongen het overheidstekort uiterlijk in 2008 op geloofwaardige en duurzame wijze terug te dringen tot onder de 3% van het BBP door maatregelen te treffen binnen een middellangetermijnkader[5].

De Raad heeft 19 maart 2006 als uiterste datum vastgesteld voor Portugal om de maatregelen met het oog op de reductie van het overheidstekort doeltreffend ten uitvoer te leggen. De Raad heeft Portugal meer in het bijzonder verzocht: " de verslechtering van de begrotingssituatie in 2005 tegen [te] gaan door de aangekondigde correctiemaatregelen strikt uit te voeren "; " onverkort de maatregelen uit [te] voeren die noodzakelijk zijn voor een gestage en duidelijke correctie van het conjunctuurgezuiverde tekort ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, en het tekort in 2006 ten opzichte van 2005 zeer fors terug [te] dringen met 1,5% van het BBP en het in de twee jaar daarna nog veel verder terug [te] dringen met ten minste 0,75% per jaar " en " snel hervormingen door [te] voeren om de uitgaven in de komende jaren in de hand te houden en te verminderen, elke gelegenheid aan [te] grijpen om het begrotingstekort sneller terug te dringen, en klaar [te] staan om de extra maatregelen te treffen die eventueel nodig zijn om het buitensporige tekort uiterlijk in 2008 te corrigeren " . Tegelijkertijd werd Portugal uitgenodigd " meer ambitieuze corrigerende maatregelen [te] overwegen, indien dit noodzakelijk lijkt om de correctiedoelstellingen voor het buitensporige tekort te halen ". Daarnaast werd van de Portugese autoriteiten verlangd dat zij " ervoor zorgen dat de bruto schuldquote duidelijk terugloopt en de referentiewaarde in een bevredigend tempo benadert door de vorderingen bij de terugdringing van het tekort tot uiting te laten komen in de schuldontwikkeling, geen schuldverhogende financiële transacties aan te gaan en zorgvuldig de gevolgen in het oog te houden die grote publieke investeringsprojecten, waaronder die waarbij wordt samengewerkt met de particuliere sector, voor de schuld kunnen hebben. " De Raad heeft de Portugese autoriteiten ook gevraagd te " streven naar een verdere verbetering van de vergaring en verwerking van de gegevens over de overheidssector ". Tenslotte werd er bij de Portugese autoriteiten op aangedrongen " de begrotingsconsolidatie voort te zetten om te bereiken dat de openbare financiën op middellange termijn vrijwel in evenwicht zijn of een overschot vertonen, door middel van een vermindering van het conjunctuurgezuiverde tekort ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen met ten minste 0,5% van het BBP per jaar nadat het buitensporige tekort is gecorrigeerd. "

Overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1467/97 van de Raad, gewijzigd bij Verordening (EG) nr. 1056/2005 van de Raad[6], waarin wordt bepaald dat indien de Commissie na het verstrijken van de termijn waarbinnen een lidstaat aan een aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 7, effectief gevolg moet geven, "… van oordeel is dat de getroffen maatregelen, mits zij volledig ten uitvoer worden gelegd en op voorwaarde dat de economische ontwikkelingen sporen met de prognoses, lijken te volstaan voor het boeken van voldoende vooruitgang om het buitensporige tekort binnen de door de Raad vastgestelde termijn te corrigeren, … " zij de Raad daarvan in kennis moet stellen, worden in deze mededeling de maatregelen beoordeeld die Portugal heeft getroffen in reactie op de aanbeveling van de Raad.

2. DOOR PORTUGAL GETROFFEN MAATREGELEN IN REACTIE OP DE AANBEVELING VAN DE RAAD

2.1 Begrotingssaldo van de overheid en uitgavenhervorming

Begrotingssaldo in 2005

In de begrotingswet 2005, die in december 2004 werd aangenomen, werd gemikt op een overheidstekort van 2,8% van het BBP in 2005 op basis van een verwachte reële BBP-groei van 2,4%. Om dit doel te bereiken, voorzag de begroting voor 2005 onder meer in eenmalige maatregelen ter grootte van 1,4% van het BBP. Na de algemene verkiezingen van het voorjaar 2005 en de daaruit voortvloeiende regeringswissel werd deze doelstelling herzien tot 6,2% van het BBP, zoals bleek uit het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Portugal van juni 2005 en werd bevestigd in een aanvullende begroting die in juli 2005 door het parlement werd aangenomen. De omvang van de herziening was toe te schrijven aan een nieuwe inschatting van het stijgingstempo van de overheidsuitgaven en aan het volgen van een nieuwe begrotingsstrategie, waarvan een van de pijlers was dat niet langer op grootschalige eenmalige maatregelen werd vertrouwd. In de herziene tekortdoelstelling werd reeds rekening gehouden met een medio 2005 goedgekeurd pakket corrigerende maatregelen van ongeveer 0,6% van het BBP, waarvan de belangrijkste een verhoging van het standaard BTW-tarief van 19% tot 21% en een stopzetting van de automatische bevorderingen van overheidsambtenaren waren. In het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van december 2005 werd een overheidstekort van 6,0% van het BBP nagestreefd[7].

Begrotingssaldo in 2006

Op 30 november 2005 heeft het Portugese parlement de begrotingswet 2006 aangenomen, waarin een overheidstekort van 4,6% van het BBP werd nagestreefd. De begroting bouwt voort op de begrotingsstrategie die in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van juni 2005 werd geschetst en voor de verwezenlijking van de tekortdoelstelling wordt vertrouwd op een groot aantal corrigerende maatregelen aan zowel de uitgavenzijde als de ontvangstenzijde. Wat de budgettaire inspanning betreft, wordt in de begroting voor 2006 uitgegaan van een vermindering van het structurele overheidssaldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde saldo ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) met 1,6% van het BBP.

In 2006 is het leeuwendeel van de beoogde begrotingsconsolidatie terug te voeren op extra belastingopbrengsten. Verwacht wordt dat de belastingquote met zowat 1 procentpunt zal stijgen in vergelijking met 2005. Deze extra ontvangsten zijn het gevolg van de in juli 2005 doorgevoerde BTW-verhoging en het optrekken van de accijnzen op aardolie- en tabaksproducten. Bij de begrotingswet 2006 wordt in de personenbelasting tevens een extra belastingschijf ingevoerd met een hogere marginale aanslagvoet voor jaarinkomens van meer dan 60 000 EUR, terwijl de belastingaftrekken voor gepensioneerden worden teruggeschroefd. Tevens wordt verwacht dat beperkingen van belastingvoordelen – waarvan sommige werden ingevoerd in het kader van de begroting 2005 – en een betere belastinginning een inkomstenverhogend effect zullen sorteren. Ook de minimumbelastinggrondslag voor sociale premies van zelfstandigen is in 2005 verhoogd van 1 tot 1,5 keer het minimumloon.

Aan de uitgavenzijde beoogt de begrotingswet de lopende uitgaven in reële termen te stabiliseren, waarbij de beperking zich over alle verschillende terreinen en subsectoren van de overheid uitstrekt. Voorbeelden van belangrijke maatregelen die met de begrotingswet ten uitvoer worden gelegd, zijn een bevriezing van de nominale overdrachten van de centrale overheid aan de regionale en lokale overheden, die ook hun schuldenlast niet mogen verhogen ten opzichte van het niveau van eind 2005, en de op de lokale overheden rustende verplichting om hun personeelsuitgaven constant te houden op het nominale peil van 2005. Tegelijkertijd zijn strengere regels voor de indienstneming van personeel uitgevaardigd. Zo mogen ambtenaren die hun loopbaan bij de centrale overheid beëindigen, slechts gedeeltelijk worden vervangen (gemiddeld slechts 50%)[8] en moet de toestemming van de minister van Financiën worden gevraagd om overheidsambtenaren in dienst te nemen. Tegelijkertijd is overgaan tot een verlenging van de tijdelijke stopzetting van automatische bevorderingen, die medio 2005 was afgekondigd. Alles samen zijn de primaire uitgaven als percentage van het BBP met 0,5 procentpunt verminderd in vergelijking met de feitelijke primaire uitgaven in 2005. Om op zodanige wijze toezicht op de uitvoering van de begroting te kunnen houden dat afwijkingen van de doelstellingen worden voorkomen, zijn sinds februari laatstleden in elk ministerie financiële controleurs geïnstalleerd en voorziet de begroting voor 2006 in procedures voor de rapportage van uitgaven voor subsectoren van de overheid, waarbij niet-inachtneming van deze procedures kan worden bestraft.

Afgezien van de corrigerende maatregelen die bij de begrotingswet 2006 zijn vastgesteld, zijn sedert medio 2005 structurele maatregelen genomen met de bedoeling de uitgaven op meer permanente wijze te beheersen en te reduceren. Laatstgenoemde maatregelen zullen derhalve ook in de komende jaren een tekortverminderend effect hebben en de begrotingsconsolidatie op middellange termijn ondersteunen (zie tabel 1). Sommige van deze maatregelen zijn getroffen vóór de aanbeveling van de Raad van september 2005 overeenkomstig artikel 104, lid 7, van het Verdrag. Het meest opmerkelijk zijn de wijzigingen die in de ouderdomspensioenregelingen zijn aangebracht: de geleidelijke afschaffing van de ouderdomspensioenregeling voor ambtenaren en de integratie ervan in het (minder genereuze) algemene pensioenstelsel is versneld door middel van zowel een stapsgewijze verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd en verlenging van de wettelijk vereiste loopbaanduur tussen 2006 en 2015, als een wijziging in de uitkeringsformule; voorts zijn de pensioenregels voor sommige categorieën overheidsambtenaren verstrengd, met name door de voorwaarden voor recht op pensioen voor kortere loopbanen aan te scherpen; en tenslotte zijn in het algemene pensioenstelsel de voorwaarden voor vervroegde uittreding minder gunstig gemaakt. Tevens zijn uitgavenverlagende maatregelen op het gebied van de gezondheidszorg genomen. Zo zijn met name de terugbetalingstarieven voor geneesmiddelen in augustus 2005 verlaagd, zijn de regels van specifieke gezondheidszorgregelingen voor sommige groepen overheidsambtenaren verstrengd, is de aanzet gegeven tot een herziening van de overeenkomsten voor de aankoop van diensten door de nationale dienst voor gezondheidszorg bij particuliere aanbieders, en zijn eind 2005 meer overheidsziekenhuizen omgevormd tot ondernemingen die in het bezit zijn van de overheid en een grotere ondernemingsautonomie genieten. Er is ook een reorganisatie van de gezondheidsdiensten aan de gang, waarbij een aantal diensten zal worden gesloten.

In 2005 werd een kader voor interministerieel toezicht op de financiële gevolgen van investeringsprojecten van meer dan 250 miljoen EUR (ongeveer 0,2% van het BBP) ingesteld teneinde de verenigbaarheid van grote openbare investeringsprojecten met de doelstellingen op het gebied van de begrotingsconsolidatie te beoordelen.

Tabel 1: Budgettair effect van de voornaamste beleidswijzigingen

volgens het stabiliteitsprogramma van december 2005

Cumulatieve waarden, % van het BBP, prijzen van 2005 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Inkomstenverhogende maatregelen |

Inkomsten- en vermogensbelasting | 0,1 | 0,4 | 0,5 | 0,6 | 0,6 |

BTW | 0,4 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 0,8 |

Accijnzen op aardolieproducten | - | 0,1 | 0,3 | 0,4 | 0,4 |

Accijnzen op tabak | - | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,4 |

Sociale premies | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,3 | 0,3 |

Totaal inkomsten | 0,6 | 1,6 | 2,1 | 2,3 | 2,4 |

Uitgavenverlagende maatregelen |

Hervorming van het openbare bestuur (inclusief personeel) | 0,1 | 0,3 | 0,7 | 1,1 | 1,4 |

Sociale zekerheid en gezondheidszorg |

Werknemers uit de particuliere sector | - | 0,1 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |

Overheidspersoneel | - | 0,2 | 0,3 | 0,5 | 0,6 |

Betaling van geneesmiddelen | - | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 |

Totaal uitgaven | 0,1 | 0,6 | 1,3 | 1,8 | 2,3 |

Totaal effect op het overheidssaldo | 0,6 | 2,3 | 3,3 | 4,1 | 4,7 |

Noot: als gevolg van afrondingen kunnen de totalen afwijken van de som van de rubrieken. Bron: stabiliteitsprogramma van december 2005 (SP); berekeningen van de diensten van de Commissie. |

Begrotingssaldo in 2007 en latere jaren

Volgens het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van december 2005 mikt Portugal op een overheidstekort van 3,7% van het BBP in 2007 en op een vermindering van het tekort tot beneden de 3% van het BBP in 2008. Tevens is de lidstaat voornemens in de daaropvolgende jaren de begrotingsconsolidatie voort te zetten in de richting van de middellangetermijndoelstelling van een begrotingssituatie die in structurele termen vrijwel in evenwicht is, zoals in het stabiliteits- en groeipact wordt gespecificeerd.

Voor de jaren 2007-2009 leunt de begrotingsconsolidatie steeds zwaarder op een beperking van de primaire uitgaven in combinatie met een geleidelijk afnemende maar nog steeds positief blijvende bijdrage van de belastingopbrengsten (zie tabel 1). Dit laatste zal worden bewerkstelligd door verdere jaarlijkse verhogingen van de accijnzen op aardolie- en tabaksproducten. De uitgavenbeperkingen over deze jaren zullen voortvloeien uit de bovenbeschreven corrigerende maatregelen in de gezondheidszorg- en pensioenregelingen. Bovendien zal er worden bezuinigd op het openbare bestuur door middel van een hervorming van de centrale overheidsdiensten, de invoering van nieuwe carrière- en loonschalen met ingang van januari 2007 en een intensivering van de interne reallocatie van overheidspersoneel naargelang van de behoeften met het oog op een verbetering van het personeelsbeheer. Volgens de berichten van de Portugese autoriteiten zullen deze maatregelen in de loop van 2006 worden goedgekeurd en kort daarna ten uitvoer worden gelegd[9].

2.2 Overheidsschuld

Eind 2005 bedroeg de overheidsschuld 63,9% van het BBP en in de actualisering van december 2005 van het Portugese stabiliteitsprogramma werd ervan uitgegaan dat de schuldquote in 2006 en 2007 verder zal oplopen. Algemeen genomen duidt dit op een voortzetting van de opwaartse tendens die zich al sinds 2001 aftekende en die zijn oorsprong vond in hoge primaire tekorten, een lage nominale BBP-groei en omvangrijke schuldverhogende stock-flow adjustments. Verwacht wordt dat de schuldquote in 2007 een hoogtepunt van iets meer dan 69% van het BBP zal bereiken en vervolgens zal afnemen onder invloed van het wederom boeken van primaire begrotingsoverschotten, het aantrekken van de nominale BBP-groei en het verdwijnen van schuldverhogende stock-flow adjustments. Laatstgenoemde ontwikkeling zal met name in de hand worden gewerkt door privatiseringsopbrengsten ter grootte van 1,1% van het BBP in 2006 en ongeveer ½% van het BBP in zowel 2007 als 2008. Het effect van de schuldverhogende financiële transacties (exclusief privatiseringsopbrengsten) beliep 1,2% van het BBP in 2005 en zal volgens de actualisering van december 2005 van het Portugese stabiliteitsprogramma in 2006 ongeveer ½% van het BBP bedragen en in 2007-2008 verder verminderen tot circa ¼% van het BBP, vermoedelijk vanwege een vermindering van de kapitaalinjecties in overheidsbedrijven. Daarbij komt nog dat het effect op de schuld van het verschil tussen tekorten op kasbasis en tekorten op transactiebasis naar verwachting zal afnemen van ongeveer 1% van het BBP in 2006 (tegen 0,7% van het BBP in 2005) tot minder dan ¼% van het BBP in 2007-2009.

2.3 Vergaring en verwerking van gegevens over de overheidssector

Portugal heeft onlangs maatregelen genomen in verband met de vergaring en verwerking van gegevens over de overheidssector. In januari 2006 werd een protocol ondertekend tussen het nationaal bureau voor de statistiek (INE), het ministerie van Financiën en de Banco de Portugal ter verduidelijking van de verantwoordelijkheden van de verschillende instellingen bij de opstelling van statistieken over de overheidsfinanciën en ter intensivering van de onderlinge samenwerking. Ter ondersteuning van de vergaring van gegevens over de overheidssector voorziet de begroting voor 2006 in straffen voor vertragingen bij de rapportage van gegevens over de uitgaven van subsectoren van de overheid en voor de personeelsdatabank van de overheidsdiensten. Tegelijkertijd zijn de financiële controleurs die in elk ministerie worden geïnstalleerd, verantwoordelijk voor de consolidatie van gegevens en voor de verbetering van de kwaliteit van de financiële informatie en de boekhoudkundige transparantie.

3. BEOORDELING VAN DE DOOR PORTUGAL GETROFFEN MAATREGELEN IN REACTIE OP DE AANBEVELING VAN DE RAAD

De mate waarin bovenbeschreven maatregelen aan de aanbeveling van de Raad op grond van artikel 104, lid 7, beantwoorden, wordt beoordeeld op basis van de voorjaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie, de begrotingswet 2006 en het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Portugal van december 2005.

In het macro-economische scenario dat aan de actualisering van het stabiliteitsprogramma ten grondslag ligt, wordt ervan uitgegaan dat de reële BBP-groei zal aantrekken van 0,3% in 2005 tot 1,1% in 2006, 1,8% in 2007, 2,4% in 2008 en uiteindelijk 3% in 2009. Dit scenario is voorzichtiger dan het scenario waarop de aanbeveling van de Raad van september 2005 overeenkomstig artikel 104, lid 7, was gebaseerd. In het licht van een verdere versombering van de economische vooruitzichten wordt in de voorjaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie voor 2006 en 2007 een BBP-groei van respectievelijk 0,9% en 1,1% voorspeld.

3.1 Begrotingssaldo van de overheid en hervorming van de overheidsuitgaven

Begrotingssaldo in 2005

In de aanbeveling van de Raad op grond van artikel 104, lid 7, werd Portugal verzocht de verslechtering van de begrotingssituatie in 2005 tegen te gaan door de aangekondigde correctiemaatregelen strikt uit te voeren. Op 1 april maakten de Portugese autoriteiten bekend dat het overheidstekort in 2005 op 6,0% van het BBP was uitgekomen. Dit percentage was lager dan de tekortdoelstelling van 6,2% van het BBP die was vastgelegd in het geactualiseerde Portugese stabiliteitsprogramma van juni 2005, die impliciet was overgenomen bij de aanbeveling van de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 7, en die in overeenstemming was met het streefcijfer van 6,0% van het BBP dat in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van december 2005 was opgenomen[10]. De tekortdoelstelling werd gehaald ondanks de hoger dan verwachte uitgaven, omdat deze volledig werden gecompenseerd door hoger dan verwachte inkomsten[11].

Begrotingssaldo in 2006

Indien de begroting voor 2006 onverkort ten uitvoer wordt gelegd, dan zou dit resulteren in de verbetering van het structurele overheidssaldo (d.w.z. het conjunctuurgezuiverde saldo ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) met 1,5% van het BBP welke de Raad voor 2006 verlangde, in de veronderstelling dat de reële BBP-groei zich algemeen genomen volgens plan ontwikkelt.

Op basis van een voorzichtige inschatting van het effect van de maatregelen die in de begroting voor 2006 en in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van december 2005 voldoende gedetailleerd werden uiteengezet om naar behoren te kunnen worden beoordeeld, werd in de voorjaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie voor 2006 uitgegaan van een tekort van 5% van het BBP, een hoger percentage dan het officiële streefcijfer van 4,6% van het BBP. Volgens de berekeningen van de diensten van de Commissie zouden de economische voorjaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie een correctie van het structurele tekort tussen 2005 en 2006 met iets meer dan 1% van het BBP impliceren, hetgeen nog steeds minder is dan het door de Raad aanbevolen minimum.

Het verschil tussen de Commissieprognoses en het officiële streefcijfer is terug te voeren op het feit dat het begrotingsresultaat voor 2006 met een aantal onzekerheden is omgeven. Deze onzekerheden houden verband met de diverse uitgavenbeperkende maatregelen en met het feit dat de doeltreffendheid van de procedures voor de handhaving van de uitgavenbeheersing nog niet op de proef is gesteld[12]. Uit voorlopige gegevens op kasbasis over de uitvoering van de begroting aan het begin van 2006 blijkt weliswaar dat de begrotingsplannen tijdens de eerste paar maanden van 2006 grotendeels in acht zijn genomen, met name wat de subsector van de staat betreft, maar dat neemt niet weg dat er onzekerheid blijft heersen, in het bijzonder ten aanzien van de vraag of het mogelijk zal blijken alle geplande uitgavenbeperkingen te realiseren, en met name die welke betrekking hebben op de andere sociale overdrachten dan die in natura (waarvan het feitelijke bedrag in 2005 hoger is uitgekomen dan de aan de begrotingsplannen voor 2006 ten grondslag liggende prognose[13]), de gezondheidszorg en de regionale en lokale overheid. Bovendien kan het langer duren dan verwacht voordat andere uitgavenbeperkende maatregelen effect sorteren. De uitgavenoverschrijdingen op de bovengenoemde terreinen kunnen eventueel in combinatie met een aantal andere kleinere ontsporingen leiden tot een tekort dat dichter in de buurt ligt van 5% van het BBP dan van het officiële streefcijfer van 4,6% van het BBP. Wat de ontvangstenzijde betreft, is het weliswaar niet uitgesloten dat sommige van de aan de economische activiteit verbonden neerwaartse risico's bewaarheid worden, maar is het tegelijkertijd eveneens mogelijk dat de in 2004 en 2005 geconstateerde verbetering van de belastinginning zich ook in het lopende jaar voortzet. Uit voorlopige gegevens blijkt overigens dat dit voor bijvoorbeeld de sociale premies inderdaad het geval zou kunnen zijn.

Tabel 2: Begrotingssaldo en schuld

In % van het BBP | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

Begrotingssaldo in 2007 en latere jaren

Mochten alle plannen die in de actualisering van december 2005 van het Portugese stabiliteitsprogramma worden ontvouwen, ook daadwerkelijk worden gerealiseerd, dan zou de verwezenlijking van de tekortdoelstelling van 3,7% van het BBP voor 2007 een reductie van het conjunctuurgezuiverde tekort ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen inhouden van ongeveer ¾% van het BBP (zie tabel 2). Indien verdere budgettaire inspanningen van circa ¾% van het BBP worden geleverd, dan zou in 2008 een tekort van minder dan 3% van het BBP worden bewerkstelligd, wat zou sporen met de aanbeveling van de Raad. In de jaren na 2008 is het aanpassingstempo in de richting van de middellangetermijndoelstelling van het programma in overeenstemming met de door de Raad verlangde minimale jaarlijkse verbetering van het structurele saldo van 0,5% van het BBP, al zal de middellangetermijndoelstelling tegen 2009 niet worden gehaald.

Uitgaande van de gebruikelijke hypothese dat het beleid ongewijzigd blijft, wordt in de economische voorjaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie voor 2007 een overheidstekort van 4,9% van het BBP voorspeld bij een BBP-groei van 1,1%. Dit zou erop wijzen dat de begrotingsconsolidatie bijna tot stilstand zal komen als gevolg van de niet-aflatende opwaartse druk op de uitgaven. Bij deze voorspelling wordt evenwel rekening gehouden met i) de mogelijkheid dat de economische groei zwakker uitvalt dan verwacht, en ii) het feit dat hoewel met name met betrekking tot de overheidsdiensten een aantal aanvullende maatregelen ter beheersing van de uitgaven is aangekondigd, deze maatregelen tijdens het lopende jaar nog in wetgeving moeten worden gegoten[14]. Zo zouden volgens het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van december 2005 wijzigingen in de organisatie van de overheidsdiensten in 2007 besparingen ter grootte van ongeveer ½% van het BBP moeten opleveren ten opzichte van 2006[15]. Alles samen is de verwezenlijking van de tekortdoelstellingen sterk afhankelijk van de onverkorte tenuitvoerlegging van de in het stabiliteitsprogramma uiteengezette maatregelen, die op passende wijze zullen moeten worden versterkt of aangevuld met extra maatregelen mochten er zich tegenvallers voordoen.

3.2 Overheidsschuld

Indien de na 2007 geplande vermindering van de schuldquote wordt verwezenlijkt, dan zou dit eveneens in overeenstemming zijn met de aanbevelingen van de Raad in die zin dat de schuldontwikkelingen worden geacht het gevolg te zijn van de bij het terugdringen van het tekort geboekte vooruitgang en van een daling van de schuldverhogende financiële transacties. Volgens de economische voorjaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie zou de schuldquote van de overheid in 2006 en 2007 respectievelijk 68,4% en 70,6% van het BBP bedragen. Het schuldafbouwtraject is met grote onzekerheid omgeven daar het afhankelijk is van de verwezenlijking van de ambitieuze doelstellingen op het gebied van de tekortreductie, de realisatie van grootschalige privatiseringsplannen en de effectieve vermindering van de schuldverhogende financiële transacties – met name kapitaalinjecties in niet-financiële overheidsbedrijven –, hetgeen een breuk zou betekenen met het recente verleden. De aan het profiel van de BBP-groei verbonden risico's werken de onzekerheid nog verder in de hand.

3.3 Vergaring en verwerking van gegevens over de overheidssector

De kwaliteit van de gegevens over de overheidssector is verbeterd. Zo zijn er met name meer en uitgebreidere rekeningen op kasbasis over perioden korter dan een jaar beschikbaar voor de verschillende subsectoren van de overheid. Naar aanleiding van de op 1 april gedane kennisgeving van het overheidstekort en de overheidsschuld heeft Eurostat op 24 april 2006 zijn voorbehouden ten aanzien van de Portugese gegevens ingetrokken[16]. Dit alles neemt evenwel niet weg dat de sinds medio 2005 doorgevoerde herzieningen van de gegevens over het overheidstekort – welke ten dele verband hielden met de geleverde inspanningen om de kwaliteit van de statistieken te verbeteren – vrij ingrijpend zijn geweest[17]; bovendien duidt de aard van deze herzieningen nog steeds op tekortkomingen bij de vergaring van gegevens over vastgelegde maar nog niet gedane uitgaven.

4. CONCLUSIES

Afgaande op de momenteel beschikbare informatie lijkt Portugal maatregelen te hebben genomen waarmee voldoende vooruitgang werd geboekt in de richting van de correctie van het buitensporige tekort binnen de termijnen die de Raad heeft vastgesteld. Het is met name zo dat Portugal:

- in 2005 een feitelijk overheidstekort heeft geboekt dat strookt met de plannen;

- sinds medio 2005 zijn goedkeuring heeft gehecht aan een uitgebreid pakket corrigerende maatregelen, die onder meer in de begrotingswet 2006 zijn opgenomen; indien deze maatregelen onverkort en effectief worden uitgevoerd, zouden zij in 2006 resulteren in een vermindering van het conjunctuurgezuiverde tekort ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen welke in overeenstemming is met de aanbeveling van de Raad;

- voor 2008 een nominale tekortdoelstelling van minder dan 3% heeft vastgesteld en voornemens is in de jaren 2007 en 2008 het conjunctuurgezuiverde overheidstekort ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen geleidelijk terug te dringen in overeenstemming met de aanbeveling van de Raad;

- een aantal maatregelen van permanente aard heeft doorgevoerd of uitgewerkt waarmee wordt beoogd de uitgaven te beheersen en te reduceren, en aan de aangekondigde begrotingsdoelstellingen heeft vastgehouden ondanks een voorzichtiger inschatting van de BBP-groei;

- voornemens is de bruto schuldquote van de overheid vanaf 2008 wederom een neerwaartse tendens te doen vertonen door zoals gepland wederom primaire overschotten te boeken, hoge privatiseringsopbrengsten te realiseren en de schuldverhogende financiële transacties af te bouwen;

- de kwaliteit van de gegevens over de overheidssector heeft verbeterd.

De correctie van het buitensporige tekort tegen de uiterste termijn van 2008 en de reductie van de schuldquote zijn echter met grote risico's en onzekerheid omgeven. Zoals in de voorjaarsprognoses 2006 van de diensten van de Commissie wordt benadrukt, zal het met name voor de beheersing van de uitgaven in 2006 en voor de verwezenlijking van de tekortdoelstellingen voor 2007 en latere jaren van cruciaal belang zijn dat alle aangekondigde corrigerende maatregelen snel in wetgeving worden omgezet en effectief ten uitvoer worden gelegd. Indien de maatregelen niet onverkort worden uitgevoerd of niet effectief blijken, of indien de aan het gehanteerde economische scenario verbonden neerwaartse risico's bewaarheid worden, dan zouden conform de aanbeveling van de Raad aanvullende corrigerende maatregelen vereist zijn om de tekortdoelstellingen te halen.

Om de correctie van het buitensporige tekort op schema te houden, is het van essentieel belang dat de begroting voor 2006 strikt wordt uitgevoerd en dat een strakke begroting voor 2007 wordt vastgesteld die volledig in overeenstemming is met de aanbeveling van de Raad.

In het licht van de bovenstaande evaluatie acht de Commissie het momenteel niet noodzakelijk dat verdere stappen in de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Portugal worden ondernomen. Overeenkomstig het Verdrag en het stabiliteits- en groeipact zal de Commissie de budgettaire ontwikkelingen in Portugal evenwel nauwlettend blijven volgen, vooral gezien de kwetsbaarheid van de openbare financiën.

[1] PB L 322 van 27.11.2002, blz. 30.

[2] Zie: http://register.consilium.eu.int/pdf/nl/02/st13/13531-r2nl2.pdf#page=2.

[3] PB L 47 van 18.2.2005, blz. 24.

[4] PB L 274 van 20.10.2005, blz. 91.

[5] Zie: http://register.consilium.eu.int/pdf/nl/05/st12/st12401.nl05.pdf#page=2.

[6] Respectievelijk PB L 209 van 2.8.1997 en PB L 174 van 7.7.2005.

[7] Ten opzichte van het stabiliteitsprogramma van juni 2005 is er sprake van een "mechanische" neerwaartse herziening van het nominale overheidssaldo met ongeveer ¼ procentpunt van het BBP. Deze herziening is volledig toe te schrijven aan een in augustus 2005 doorgevoerde forse opwaartse bijstelling van de BBP-reeks met ongeveer 4½% in de context van een herijking van de nationale rekeningen waartoe in tal van EU-lidstaten is overgegaan. De doelstellingen van december 2005 werden dienovereenkomstig herzien. Een verdere bijstelling van de BBP-reeks in maart 2006 resulteerde in een opwaartse correctie van het BBP met circa 1½%. Laatstgenoemde bijstelling was het gevolg van een wijziging in de boekhoudkundige behandeling van indirect gemeten diensten van financiële intermediairs.

[8] Op 3 mei 2006 werden de indienstnemingen op het niveau van de centrale overheid voor de rest van het jaar nogmaals gehalveerd.

[9] Bovendien hebben de Portugese autoriteiten in april laatstleden aan het parlement de krachtlijnen voor een hervorming van het algemene pensioenstelsel voorgelegd. Er wordt nog steeds gewerkt aan een gedetailleerd wetgevingsvoorstel waarin zal worden aangegeven hoe de voorgenomen wijzigingen zullen worden doorgevoerd.

[10] Zie voetnoot 7.

[11] Uit het in de voorlopige nationale rekeningen voor 2005 opgenomen cijfer voor de totale uitgaven blijkt dat deze ongeveer 2% te hoog zijn uitgekomen, hetgeen resulteerde in een totale uitgavenquote die ongeveer ½ procentpunt hoger lag dan in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van december 2005 werd voorspeld. Deze stijging was evenwel ten dele toe te schrijven aan een eenmalige bijdrage aan de EU ter grootte van circa 0,15% van het BBP naar aanleiding van de opwaartse herziening van de Portugese BNI-reeks in augustus 2005.

[12] Er zij tevens op gewezen dat de reservering vanaf juli 2005 van een deel van de BTW-ontvangsten voor de pensioenregeling voor ambtenaren (1% van het standaardtarief van 21%) heeft geleid tot een vermindering van de sociale premies die de staat voor de pensioenregeling voor ambtenaren betaalt. Zonder deze reservering zou zowel de uitgavenquote als de ontvangstenquote van de overheid in 2005 bijna 0,1% van het BBP en in 2006 circa 0,3% van het BBP hoger liggen (hetgeen dus geen invloed zou hebben op het overheidssaldo).

[13] De onzekerheid wordt daarnaast nog in de hand gewerkt door opvallende wijzigingen in het pensioneringsgedrag sinds de aankondiging van wijzigingen in de pensioenregels, zoals met name een forse toename van het aantal pensioenaanvragen.

[14] Op basis van de gebruikelijke hypothese dat het beleid ongewijzigd blijft, is in de prognoses van de diensten van de Commissie geen rekening gehouden met de maatregelen die weliswaar zijn vermeld, maar onvoldoende nader zijn uitgewerkt om naar behoren te kunnen worden beoordeeld.

[15] In het stabiliteitsprogramma wordt niets gezegd over het groeipatroon van de uitgaven bij ongewijzigd beleid.

[16] Eurostat, Persbericht nr. 48/2006.

[17] In de kennisgeving van september 2005 werden de tekortcijfers voor 2002 en 2004 elk jaar met circa 0,2% van het BBP opwaarts herzien, zodat daarin rekening werd gehouden met betalingsachterstanden die niet in de vorige kennisgeving waren opgenomen. In de kennisgeving van april 2006 werd het tekort voor 2004 verder in opwaartse zin herzien met ongeveer ¼% van het BBP tot 3,2% van het BBP. Deze herziening was voornamelijk het gevolg van het feit dat vollediger informatie van de lokale overheid beschikbaar was gekomen en dat leningen werden heringedeeld als kapitaaluitgaven. Het effect van beide herzieningen op de tekortquote viel in werkelijkheid kleiner uit dan aangegeven, gezien de opwaartse bijstelling van de BBP-reeks die in de tekortgegevens was opgenomen (zie voetnoot 7).