1.1.

Krachtens artikel 248 van het Verdrag legt de Rekenkamer aan het Europees Parlement en de Raad een verklaring voor inzake de betrouwbaarheid van de rekeningen en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (DAS). Nadat in het Verdrag van Nice de opdracht van de Rekenkamer werd uitgebreid met de bevoegdheid, de betrouwbaarheidsverklaring aan te vullen met specifieke beoordelingen voor ieder belangrijk werkterrein van de Gemeenschap, wenst de Rekenkamer sinds het begrotingsjaar 2002 de grondslag van haar verklaring te verstevigen door stelselmatiger te steunen op een onderzoek van de werking van de door de Commissie op elk van deze belangrijke werkterreinen opgezette toezichtsystemen en -controles.

1.2.

De werkzaamheden in verband met de betrouwbaarheid van de rekeningen van de Europese Gemeenschappen zijn erop gericht redelijke zekerheid te krijgen dat alle ontvangsten en uitgaven en het gehele vermogen zijn geboekt en dat de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de financiële situatie aan het eind van het begrotingsjaar.

1.3.

De werkzaamheden in verband met de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen zijn erop gericht voldoende directe en indirecte bewijzen te verzamelen dat de verrichtingen overeenkomen met de geldende rechtsvoorschriften of contractbepalingen en dat het bedrag van die verrichtingen correct is berekend.

1.4.

Ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen heeft de Rekenkamer haar verklaring op een aantal verschillende bronnen gebaseerd:

1.5.

De Rekenkamer heeft andermaal bijzondere aandacht besteed aan de inspanningen van de Commissie in het kader van de hervorming van haar internecontrolesysteem alsook aan de uitvoering van de actieplannen die bij de syntheses van de jaarlijkse verslagen over 2001 en 2002 en verklaringen van haar directeuren-generaal waren gevoegd (zie de paragrafen 1.55-1.87).

1.6.

Ten slotte wilde de Rekenkamer voor alle aan een specifieke beoordeling onderworpen belangrijke werkterreinen gezamenlijk, maar ook afzonderlijk, een aantal elementen voor de follow-up aanreiken waarmee de ontwikkelingen op die gebieden op langere termijn kunnen worden beoordeeld. Deze elementen zijn in de vorm van tabellen bij dit hoofdstuk en bij de hoofdstukken 3-9 van dit verslag gevoegd.

1.7.

De opmerkingen van de Rekenkamer hebben betrekking op de definitieve geconsolideerde jaarrekening over het begrotingsjaar 2003 zoals vastgesteld door de Commissie overeenkomstig de bepalingen van het Financieel Reglement van 25 juni 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.8.

Aangezien het actieplan voor de modernisering van het boekhoudsysteem pas vanaf het begrotingsjaar 2005 zal worden uitgevoerd (zie de paragrafen 1.22-1.26) en een passend boekhoudsysteem ontbreekt, is de voorbereiding van de financiële staten aan het eind van het begrotingsjaar goeddeels gebaseerd op extracomptabele inventarisaties. De daarbij gebruikte evaluaties zijn niet in verband gebracht met de begrotingsverrichtingen waaruit ze voortvloeien en de centrale boekhouddiensten zijn niet altijd in staat de juistheid en volledigheid ervan te garanderen. Bovendien is het met het huidige boekhoudsysteem, dat in ruime mate berust op de principes van kasboekhouding, niet mogelijk om administratieve uitgaven te onderscheiden van investeringsuitgaven en definitieve betalingen van voorfinancieringen, en zelfs niet om de bedragen van schulden en vorderingen vast te stellen. Dit heeft een weerslag op de berekening van het economische resultaat. De punten van voorbehoud in de verklaring van de directeur-generaal Begroting (onvolkomenheden in de presentatie van de financiële en vermogenssituatie van de Gemeenschappen en het EOF en structuur van het boekhoudsysteem met twee subsystemen in plaats van een geïntegreerd systeem) worden bevestigd door de bevindingen van de Rekenkamer.

1.8.

Evenals de meeste andere overheidsorganisaties in de wereld maken de Europese Gemeenschappen gebruik van het boekhoudsysteem op kasbasis. De Commissie is zich bewust van de beperkingen die aan deze benadering kleven en heeft daarom het door de Rekenkamer genoemde project tot modernisering van de boekhouding en tot omschakeling op een boekhouding op transactiebasis opgezet. Het ligt in haar bedoeling om uiterlijk in 2005, de in het Financieel Reglement vastgelegde uiterste termijn, aan de internationale standaarden voor jaarrekeningen in de overheidssector (International Public Sector Accounting Standards — IPSAS) te voldoen. Zij pakt momenteel de kwesties aan die door de Rekenkamer zijn aangekaart.

1.9.

Tabel 1.1 beschrijft de follow-up van de vier punten van voorbehoud aangaande de betrouwbaarheid van de rekeningen in de DAS 2002 en van andere opmerkingen van de Rekenkamer in het jaarverslag over het begrotingsjaar 2002; volgens de Commissie zouden al deze punten moeten worden geregeld in het kader van de modernisering van de communautaire boekhouding.

1.10.

Ondanks de geconstateerde vooruitgang inzake met name de presentatie van de financiële staten en de vermindering in aantal en omvang van de punten van voorbehoud, wees de controle van de Rekenkamer uit dat de volgende problemen, die reeds in eerdere verslagen waren gesignaleerd, nog steeds bestonden:

1.10.

a)

Landbouwuitgaven - differentiëring: er was geboekt op een begrotingsonderdeel waarop de betrokken uitgave uiteindelijk niet zal worden aangewezen (88,9 miljoen euro in 2003), en nog niet gedane uitgaven (237,9 miljoen euro per 31 december 2003) werden in de rekeningen als reeds verricht weergegeven (zie de paragrafen 1.13 en 1.14 van het jaarverslag 2002);

a)

Wat de boeking van 88,9 miljoen EUR in 2003 betreft, zij erop gewezen dat de voorschriften voor de boeking van de ingehouden bedragen als bedoeld in de artikelen 3 en 4 van Verordening (EG) nr. 1259/1999 zijn vastgesteld overeenkomstig artikel 1 van Verordening (EG) nr. 1017/2001 van de Commissie (houdende wijziging van artikel 2 van Verordening (EG) nr. 296/1996).

b)

ECIP (European Community Investment Partners): de Commissie boekte een waardevermindering van 100 % op leningen, deelnemingen en voorschotten (88,5 miljoen euro per 31 december 2003) op een twijfelachtige basis want er is zelfs niet uitgemaakt op welke elementen die vermindering van toepassing is (zie paragraaf 1.18 van het jaarverslag 2002);

b)

De waardevermindering van 100 % werd geboekt omdat de benodigde informatie om de precieze waarde van de uit hoofde van het ECIP-instrument verrichte investeringen en verstrekte leningen te berekenen nog niet beschikbaar was. Alle lopende dossiers (met name inzake voorfinanciering) worden momenteel onderzocht in het kader van de omschakeling op het boekhoudsysteem op transactiebasis. Deze exercitie zou tegen januari 2005 afgerond moeten zijn en een solide basis moeten verschaffen voor de beoordeling van de inbaarheid van de in de rekeningen van het jaar 2004 opgenomen bedragen. Zolang dit onderzoek niet is voltooid, wordt het consistenter en voorzichtiger geacht deze waardevermindering van 100 % te blijven boeken.

c)

Eurotech Capital, Venture Consort en Joint Venture Programme: omdat de geïnvesteerde bedragen niet precies en in detail bekend zijn, heeft de Commissie een waardevermindering geboekt voor het totale bedrag van haar deelnemingen (12,7 miljoen euro per 31 december 2003), hoewel er nog terugbetalingen plaatsvinden (zie de paragrafen 1.21 en 1.22 van het jaarverslag 2002);

c)

Wat de presentatie van de geïnvesteerde bedragen in de balans van de Gemeenschappen betreft, is de boeking van een waardevermindering op deze bedragen volgens de Commissie volkomen gerechtvaardigd op grond van het voorzichtigheidsbeginsel. Het risico van een eventueel verlies is immers inherent aan het karakter van investeringen in risicokapitaal en andere risicovolle bedrijfsactiviteiten, zoals joint ventures in de landen van Midden- en Oost-Europa en de Nieuwe Onafhankelijke Staten. De Commissie merkt op dat zij sinds vorig jaar grote vooruitgang heeft geboekt bij de beëindiging van contracten waarvan de termijn is verstreken.

d)

EOGFL-Garantie: verscheidene verklarende instanties hebben een voorbehoud gemaakt bij de juistheid en volledigheid van de aan de Commissie verschuldigde bedragen (905, 9 miljoen euro netto per 31 december 2003) (zie paragraaf 1.25 van het jaarverslag 2002);

d)

Met betrekking tot de correcte waardering van de schuldvorderingen zij opgemerkt dat voor de vaststelling van de voorziening voor dubieuze schuldvorderingen is uitgegaan van de beste schatting van elk betrokken betaalorgaan — dit is dezelfde procedure als die welke in 2002 is gevolgd. Deze benadering is gebaseerd op de veronderstelling dat de betaalorganen in de beste positie verkeren om de inningskansen in te schatten.

e)

inventarisatie van de diverse debiteuren (3 610,4 miljoen euro per 31 december 2003): de Rekenkamer kan zich niet uitspreken over de correctheid en volledigheid van deze lijst (zie paragraaf 1.23 van het jaarverslag 2002 en de paragrafen 1.14 en 1.15 van onderhavig verslag);

e)

Zoals in het antwoord op opmerking 1.23 in het jaarverslag 2002 is gesteld, blijft de Commissie haar werkmethoden op dit gebied voortdurend verbeteren met behulp van de systemen waarover zij momenteel beschikt (bijvoorbeeld de regelmatige rapportage van achterstallige bedragen sinds medio 2003). Zoals echter ook in het antwoord van vorig jaar wordt opgemerkt, zijn op dit terrein pas drastische verbeteringen mogelijk wanneer in 2005 het nieuwe boekhoudsysteem, en met name de nieuwe methode voor de boeking van voorfinancieringen, wordt ingevoerd.

f)

registratie van de door financiële intermediairs ingehouden bedragen (waarbij de onder e) bedoelde diverse debiteuren goed zijn voor 1 008,6 miljoen euro per 31 december 2003) (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78): omdat een geschikt boekhoudsysteem ontbreekt, kan de Rekenkamer geen zekerheid geven over de correctheid en volledigheid van de voor de financiële intermediairs geboekte bedragen (zie paragraaf 1.27 van het jaarverslag 2002);

f)

Zoals in 2002 is aangegeven, heeft de Commissie op dit gebied reeds veel werk verzet. De aangekaarte problemen kunnen uiteindelijk echter pas worden opgelost met de invoering van het nieuwe boekhoudsysteem in 2005. Thans worden de cijfers manueel opgesteld op basis van de verslagen die door de financiële intermediairs worden verstrekt.

g)

renteopbrengsten van voorschotten aan financiële intermediairs: de Commissie kon nog steeds niet aantonen dat de renteopbrengsten van de voorschotten systematisch en onverwijld als begrotingsontvangsten waren geboekt, zodat onzeker blijft of de communautaire bijdrage voor bepaalde programma's integraal is geboekt (zie paragraaf 1.29 van het jaarverslag 2002);

g)

Zoals vorig jaar is aangestipt, neemt het feit dat niet alle renteopbrengsten als begrotingsontvangsten zijn geboekt, niet weg dat zij toch in de jaarrekening zijn opgenomen. Sinds de invoering van het nieuw Financieel Reglement, dat voorschrijft dat alle renteopbrengsten moeten worden teruggestort aan de Commissie, heeft deze er voortdurend naar gestreefd de procedures voor de boeking van deze renteopbrengsten te verbeteren.

h)

voorziening voor pensioenen: door de huidige weergave op de balans van de voorziening voor pensioenen (22,8 miljard euro per 31 december 2003 op basis van actuarieel onderzoek) en van de overeenkomstige vordering op de lidstaten wordt het geheel een nuloperatie (zie de paragrafen 1.31 en 1.32 van het jaarverslag 2002);

h)

Zoals tijdens de besprekingen in het comité boekhoudnormen werd opgemerkt, bestaat er momenteel geen internationale standaard voor jaarrekeningen in de overheidssector op dit gebied. Totdat een dergelijke standaard beschikbaar komt, zal worden vastgehouden aan de huidige werkwijze.

i)

schulden op korte termijn: op deze balanspost werd een deel van de overgedragen betalingskredieten (176,5 miljoen euro per 31 december 2003) opgenomen, hetgeen niet correct is (zie paragraaf 1.34 van het jaarverslag 2002).

i)

Zoals in 2002 is geantwoord, wordt deze kwestie momenteel onderzocht in het kader van het project tot modernisering van de boekhouding en zal de huidige boekhoudkundige behandeling in 2005 worden gewijzigd.

1.11.

Ondanks de opmerking van de Rekenkamer in haar jaarverslag over het begrotingsjaar 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) worden verrichtingen die achteraf door de diensten van de Commissie of door de lidstaten kunnen worden gecorrigeerd (goedkeuring van de rekeningen van de betaalorganen in het kader van het EOGFL-Garantie, bijstelling van de voorlopige bedragen van eigen middelen BTW en BNI, afsluiting van de projecten of programma's voor intern beleid, externe maatregelen of structuurfondsen), en met name hun mogelijke omvang, nog steeds niet vermeld in de afsluitende rekeningen. Daarnaast kan in de rekeningen tijdelijk onzekerheid bestaan op andere punten, zoals het voorbehoud van de verklarende instanties bij de rekeningen van de betaalorganen voor de landbouw betreffende ongeveer 11, 3 miljard euro (zie paragraaf 4.54) en het feit dat de Commissie de beschikking ter goedkeuring van rekeningen van betaalorganen die goed zijn voor 43 % van de voor het begrotingsjaar 2003 opgegeven uitgaven, heeft uitgesteld in afwachting van aanvullende informatie of voltooiing van bepaalde controlewerkzaamheden (zie paragraaf 4.69).

1.11.

De jaarrekening bevat per definitie de financiële informatie zoals deze op de afsluitingsdatum bekend was. De betrouwbaarheid van deze informatie moet altijd nog blijken uit de bevindingen van de controlewerkzaamheden die op dat moment aan de gang zijn of later worden uitgevoerd. Nog te innen vorderingen kunnen pas in de rekeningen worden vermeld wanneer de Commissie haar beschikkingen uit hoofde van de procedures voor de goedkeuring van de rekeningen of uit hoofde van andere soortgelijke procedures vaststelt.

1.12.

Krachtens het nieuwe Financieel Reglement, dat sinds 1 januari 2003 van toepassing is, mogen vastleggingen voor acties waarvan de tenuitvoerlegging zich over meer dan een begrotingsjaar uitstrekt, in jaartranches worden verdeeld wanneer het basisbesluit daarin voorziet (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Deze praktijk, die overeenkomstig de sectorale regelgeving in het verleden reeds werd gevolgd voor de structurele acties (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), is voortaan ook uitdrukkelijk toegestaan voor andere sectoren (bijvoorbeeld voor internationale visserijovereenkomsten en voor andere externe maatregelen). Bedragen die overeenkomstig het Financieel Reglement nog niet als begrotingsvastleggingen zijn geboekt, worden weergegeven als eventuele passiva. Deze per sector verschillende definities van verplichtingen leiden echter tot problemen bij de interpretatie van de cijfers in de staten van de uitvoering van de begroting.

1.12.

De Commissie is zich bewust van dit probleem en heeft de toelichting bij de jaarrekening dienovereenkomstig verbeterd, zodat de behandeling van vastleggingen als bedoeld in het Financieel Reglement duidelijker wordt uitgelegd, waarbij met name melding wordt gemaakt van de opneming van een voorwaardelijke verplichting voor nog niet als begrotingsvastleggingen voor toekomstige jaren geboekte gesplitste kredieten.

1.13.

Per 31 december 2003 was op de vastgestelde rechten die in de specifieke boekhouding, de zogeheten B-boekhouding, worden opgevoerd een waardevermindering van 1 043,9 miljoen euro toegepast, die in de financiële staten van de Commissie netto 729, 3 miljoen euro bedraagt. Met deze correctie wordt erkend dat de inning van een groot aantal schuldvorderingen twijfelachtig was. Deze waardevermindering werd berekend op basis van statistieken en vormt slechts een schatting.

1.13.

Verwacht wordt dat eind 2004 zal worden overgegaan tot de formele goedkeuring van een wijziging in de regelgeving op grond waarvan de lidstaten ertoe zullen worden verplicht elk jaar een raming te verstrekken van het in hun specifieke boekhouding opgenomen bedrag van de schuldvorderingen waarvan de inning volgens hen twijfelachtig geworden is.

1.14.

De inventarisatie van de diverse debiteuren blijft problemen opleveren (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Nog steeds worden voorlopige betalingen als definitieve uitgaven aangewezen en worden te innen schuldvorderingen niet onmiddellijk in de rekeningen geboekt. Zolang er bij de ordonnateursdiensten geen deugdelijke internecontroleprocedures voor de diverse ontvangsten bestaan, kan de Rekenkamer geen zekerheid krijgen dat de inventarisatie van de schuldvorderingen volledig en correct is.

1.14.

Zie ook het antwoord op 1.10, onder e).

1.15.

Hoewel verbeteringen werden vastgesteld, vooral na de invoering van de procedure om vorderingen te vereffenen met verschuldigde betalingen, treedt er bij de inning van een groot aantal vorderingen nog steeds aanzienlijke vertraging op. Ook wordt er niet systematisch achterstalligheidsrente berekend en gevorderd en is er geen procedure om aan het eind van het jaar de aangegroeide rente te berekenen en te boeken. De Rekenkamer vindt dat de follow-up van uitstaande vorderingen op centraal niveau doeltreffender moet worden gecoördineerd en dat een regeling moet worden getroffen om zekerheid te krijgen dat vorderingen onmiddellijk worden geboekt door de betrokken diensten.

1.15.

Sinds begin 2003 coördineert de Commissie de inning van vorderingen op centraal niveau en volgt zij de ontwikkeling van achterstallige invorderingsopdrachten met behulp van een driemaandelijks overzicht van de achterstanden, dat het bedrag van de achterstallige invorderingsopdrachten per kwartaal en per ordonnateur weergeeft. Tevens slaat de Commissie in haar gegevensbank de ten aanzien van elke invorderingsopdracht ondernomen follow-upacties en de bij het overzicht van de achterstanden horende indicatoren op.

1.16.

Sinds het begrotingsjaar 1999 heeft de Rekenkamer verscheidene opmerkingen gemaakt over het geïnformatiseerde boekhoudsysteem SINCOM2. Opmerkingen in verband met beveiligingsaspecten (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) betroffen voornamelijk het betalingssysteem dat de Commissie gebruikt voor haar kasmiddelenbeheer; zij accepteerde deze opmerkingen en heeft toegezegd, de belichte problemen op te lossen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). In 2002 en begin 2003 hebben de interneauditfunctie van het directoraat-generaal Begroting en de dienst Interne audit controles van de kasmiddelen van de Commissie verricht die bevestigden dat de door de Rekenkamer belichte kwesties blijven bestaan.

1.17.

De follow-up van de eerdere opmerkingen van de Rekenkamer, die werd verricht in het kader van de werkzaamheden voor de DAS 2003, toonde aan dat er nog onopgeloste kwesties zijn, met name in verband met bepaalde aspecten van beveiliging en de scheiding van functies.

1.18.

Om de bestaande risico's het hoofd te kunnen bieden, moet het ingevoerde veiligheidssysteem worden verbeterd wat betreft definitie en beheer van de gebruikersprofielen en de toegang van gebruikers tot de diverse functies van het systeem. Gebruikers vervullen onverenigbare functies in verband met het kasmiddelenbeheer. Een te groot aantal gebruikers fungeert als systeembeheerder of bekleedt een soortgelijke functie, wat betekent dat zij alle verrichtingen binnen het systeem kunnen uitvoeren. Voor sommige gebruikers zijn er generieke, niet-gepersonaliseerde profielen in gebruik, zodat toezicht op hun activiteiten moeilijk wordt. De Rekenkamer constateerde ook dat ad hoc — voor welbepaalde perioden en doeleinden — generieke gebruikersnamen werden gecreëerd, die echter ruime toegangsrechten inhielden.

1.18.

De Commissie is het ermee eens dat het aantal gebruikers met ruime toegangsrechten te hoog was. Dit aantal is thans aanzienlijk teruggebracht. De Commissie is een rapportagesysteem aan het ontwikkelen dat vóór eind 2004 operationeel zal zijn en dat haar in de toekomst in staat zal stellen dergelijke gevallen op te sporen.

1.19.

Wanneer het centrale boekhoudsysteem betalingen activeert, worden de dossiers met alle betalingsgegevens overgebracht in een systeem dat in verbinding staat met de banken. De Commissie moet zich blijven inspannen om de integriteit van de gegevens in die aan de banken bezorgde dossiers volledig te beheersen.

1.19.

In november 2003 heeft het directoraat-generaal Begroting een nieuw mechanisme ter bescherming van de betalingsverrichtingen ingevoerd. Dit mechanisme, dat tussen SINCOM2 en het SWIFT-netwerk is geplaatst, bestrijkt evenwel nog niet alle verrichtingen. Met name verrichtingen waarmee kleine bedragen gemoeid zijn, vallen nog niet onder het nieuwe beschermingsmechanisme. Deze verrichtingen hebben immers een speciaal formaat dat moeilijker te wijzigen is. Het directoraat-generaal Begroting is niettemin voornemens het nieuwe beschermingsmechanisme – waarvan de toepassing op kleine verrrichtingen complexer uitvalt — vóór eind 2004 tot alle verrichtingen uit te breiden.

1.20.

In 2003 wijzigde de Commissie haar technische infrastructuur. Zij stelde een nieuw noodplan op maar heeft dit nog niet getest. Wat betreft de kasmiddelen werd op 17 februari 2004 getest of in voorkomend geval een verbroken verbinding met de banken zo nodig via een andere site kon worden hersteld; hieruit bleek dat verbeteringen nodig zijn op het niveau van de opstartprocedure.

1.20.

Het noodplan van SINCOM2 is in november 2002 getest. De geplande functionele wijzigingen en aanpassingen aan de technische infrastructuur als gevolg van de ingebruikneming in januari 2005 van het nieuwe financiële en boekhoudsysteem van de Commissie (ABAC) zullen de opstelling van een nieuw noodplan vereisen. Wat het kasbeheer betreft, zal het directoraat-generaal Begroting vóór eind 2004 in de procedure voor het starten van het SWIFT-noodplan de bij de test gebleken mogelijke verbeteringen aanbrengen.

1.21.

Naast de in paragraaf 1.16 beschreven problemen zijn er nog andere gesignaleerde feiten waarvoor nog geen oplossing werd gevonden:

1.21.

a)

Na de inwerkingtreding van het nieuwe Financieel Reglement moet er nog in een regeling voor de voorschotkassen worden voorzien;

a)

Het kasbeheer is op het stuk van de gelden ter goede rekening nog niet helemaal aangepast, maar er is in extra middelen voorzien om met name de bankrekeningen van alle gelden ter goede rekening te verifiëren.

b)

er moet nog een oplossing worden gevonden om boekingen op afgesloten bankrekeningen te vermijden maar toch de achterliggende informatie te behouden;

b)

Sinds begin 2004 bestaat er een IT-procedure die alle pogingen verhindert om voor afgesloten bankrekeningen boekingen op de grootboekrekeningen te verrichten.

c)

er moet een duidelijke en formele omschrijving van de taken en verantwoordelijkheden in verband met de kasmiddelen worden opgesteld die een behoorlijke scheiding van functies, maar ook doeltreffend beheer van de vereiste subdelegaties mogelijk maakt.

c)

De formalisering van de delegatie van de rekenplichtige aan het voor het kasbeheer verantwoordelijke personeel werd in september 2004 afgerond.

1.22.

Op 17 december 2002 heeft de Commissie een actieplan voor de modernisering van het boekhoudsysteem van de Europese Gemeenschappen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) vastgesteld. Dit plan vormt een reactie op tal van eerdere opmerkingen van de Rekenkamer en houdt rekening met de bepalingen van het nieuwe, in juni 2002 vastgestelde Financieel Reglement (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Dit actieplan, dat vanaf 1 januari 2005 volledig operationeel moet zijn, bestaat uit twee delen: het ene deel behelst de invoering van een nieuw boekhoudkundig kader (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) en het andere de ontwikkeling van een computersysteem dat vereist is voor de uitvoering ervan (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). De twee in het actieplan voorziene comités — het Comité van toezicht en het Raadgevend Comité voor standaarden voor de jaarrekening — zijn in de loop van het eerste kwartaal van 2003 daadwerkelijk opgezet.

1.23.

Het Raadgevend Comité voor standaarden voor de jaarrekening werd voorgezeten door de rekenplichtige van de Commissie en bestond uit vertegenwoordigers van bepaalde instellingen (Europees Parlement, Hof van Justitie en Commissie) en enkele gedecentraliseerde organen (bureaus) (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) alsook externe deskundigen. Het Comité had ten doel, de internationale boekhoudnormen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) te onderzoeken en ze aan te passen aan de communautaire context, overeenkomstig artikel 133, lid 2, van het Financieel Reglement. Op basis van dit onderzoek werden in april 2004 15 ontwerp-basisregels voor de boekhouding neergelegd over de diverse onderwerpen die in aanmerking komen voor boekhoudkundige verwerking met het oog op de indiening van financiële staten aan het eind van het begrotingsjaar, overeenkomstig het beginsel van de periodetoerekening (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.24.

Deze basisregels moeten nog worden goedgekeurd door de rekenplichtige van de Commissie, die tevens moet zorgen voor de omzetting ervan in boekhoudplannen, die van toepassing zijn in de instellingen en organen waarvan de rekeningen zullen worden geconsolideerd (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Met betrekking tot het tijdschema dat is opgenomen in het actieplan van de Commissie, doet de voortgang van de werkzaamheden vermoeden dat de genoemde termijnen zullen worden gehaald. De elementaire boekhoudregels en de boekhoudplannen van de instellingen en organen met te consolideren rekeningen zouden dan beschikbaar moeten zijn voor de opstelling van de rekeningen voor het begrotingsjaar 2005.

1.24.

Alle directoraten-generaal en de rekenplichtigen van de instellingen en organen zijn in juni 2004 over de ontwerpboekhoudregels geraadpleegd (zoals artikel 133 van het Financieel Reglement voorschrijft). Bij de eindredactie van deze regels is met hun opmerkingen en commentaren rekening gehouden. De regels zijn ook gebruikt als uitgangspunt voor de opstelling van de boekhoudingshandleiding. Doel van de handleiding is aan te geven hoe de boekhoudregels en het nieuwe boekhoudsysteem moeten worden toegepast en hoe beide functioneren. In juli 2004 zijn de directoraten-generaal over de ontwerphandleiding geraadpleegd.

1.25.

Met betrekking tot de informatica is gepland een geïntegreerd informatiesysteem te ontwikkelen dat in het algemeen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) alle boekhoudkundige gegevens bevat welke nodig zijn om overeenkomstig het Financieel Reglement vanaf 1 januari 2005 een boekhouding te voeren op basis van het baten-lastenstelsel. Dankzij de met de boekhoudnormen gemaakte vorderingen konden de structuur en het werkschema van het systeem worden vastgesteld. Lokale systemen met gedelegeerde ordonnateurs moeten worden aangesloten op het centrale informatiesysteem. Maar zoals de Rekenkamer reeds eerder signaleerde (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), is het tijdschema voor de vereiste aanpassingen en valideringen erg ambitieus en bestaat het risico dat de Commissie genoodzaakt zal zijn, de huidige systemen geleidelijk bij te stellen.

1.25.

De uitvoering van het project verloopt nog steeds grotendeels volgens het tijdschema dat in de mededeling van de Commissie van 17 december 2002 is vastgelegd en conform het gedetailleerdere projectplan dat op 8 juli 2003 is voorgesteld. Verwacht wordt dat het nieuwe centrale IT-systeem (ABAC), zodra het ontwikkeld en gevalideerd is, klaar zal zijn om vanaf 2005 een boekhouding op transactiebasis te voeren. De voltooiing van het merendeel van de IT-ontwikkelingen die van andere diensten dan het directoraat-generaal Begroting worden verlangd, is in de loop van de tweede helft van 2004 gepland. Volgens de eind juni 2004 ontvangen zelfevaluaties verwachten alle betrokken diensten deze ontwikkelingen tegen eind 2004 klaar te hebben. Daar er echter nog maar weinig tijd rest, verwachten vele diensten pas met hun IT-ontwikkeling klaar te zijn op een datum die geen ruimte laat voor onvoorziene gebeurtenissen.

1.26.

De opstelling van de openingsbalans per 1 januari 2005 is van essentieel belang voor een geslaagde omschakeling van de boekhouding op kasbasis naar de boekhouding op basis van het baten-lastenstelsel. Daarom moeten de boekhoudgegevens zodanig worden verwerkt dat ze de nodige aanknopingspunten bieden voor de opstelling van de financiële staten 2005. Het is dus van belang dat de ordonnateursdiensten over genoeg middelen beschikken om een operatie van die omvang tot een goed einde te brengen en dat de centrale boekhouding voorziet in de nodige begeleiding en follow-up. Belangrijk is ook dat de rekenplichtige zich ervan vergewist dat de procedures voor het starten en valideren van de boekhoudkundige verrichtingen in de ordonnateursdiensten zodanig worden opgezet dat wordt gewaarborgd dat die verrichtingen, zodra ze zijn uitgevoerd, correct worden aangewezen, hoewel op grond van het Financieel Reglement (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) de ordonnateur verantwoordelijk is voor de betrouwbaarheid van de gegevens.

1.26.

De Commissie is zich bewust van het belang van de opstelling van de openingsbalans en van het feit dat dit een hele opgave is. Daarom heeft zij ervoor gezorgd dat haar diensten over de nodige middelen beschikken om deze taak tot een goed einde te brengen. Er is extra personeel ter beschikking gesteld van de directoraten-generaal om de openingssaldi voor voorfinancieringen, facturen en garanties te helpen opstellen en om de nieuwe bestanden over de juridische entiteiten te creëren. Voorts zijn door de centrale diensten vergaderingen met de directoraten-generaal belegd om verdere informatie te verstrekken en ondersteuning te bieden. Daarnaast vindt er voortdurend overleg plaats tussen de centrale diensten en de directoraten-generaal. Ook wordt op het intranet een lijst met vaak gestelde vragen bijgehouden.

1.27.

De reikwijdte van de controlewerkzaamheden van de Rekenkamer wordt afgebakend in de paragrafen 3.6 en 3.42.

1.28.

Hoewel de door de Rekenkamer onderzochte verrichtingen in het algemeen geen materiële fouten bevatten, bleek uit de controle van de Rekenkamer dat een aantal elementen in de toezichtsystemen en -controles en in de boekhouding van de lidstaten voor de traditionele eigen middelen verbetering behoeft ter beperking van het risico van onjuiste en onvolledige beschikbaarstelling van de communautaire eigen middelen (zie de paragrafen 3.59-3.62).

1.28.

De Commissie zal samen met de betrokken lidstaten zorgen voor de follow-up van de specifieke bevindingen van de Rekenkamer. Inmiddels verwacht de Commissie dat een wijziging in de traditionele vereisten die gelden voor de boekhouding met betrekking tot de eigen middelen, de lidstaten ertoe zal aansporen correcter en betrouwbaarder aparte rekeningen bij te houden.

1.29.

Afgezien van de punten van voorbehoud inzake het toezicht op de toepassing van de preferentiële overeenkomsten verklaren de bevoegde directeuren-generaal dat de ingevoerde controleprocedures de nodige waarborgen bieden ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen, hetgeen wordt bevestigd door de controlebevindingen van de Rekenkamer (zie paragraaf 3.58).

1.30.

In vergelijking met voorgaande jaren is de algemene situatie in de hele sector stabiel. Er zijn echter nog vorderingen nodig in het wegnemen van de risico's met betrekking tot de juistheid van de onderliggende statistische gegevens voor de berekening van de BTW- en BNI-middelen en de wettigheid en regelmatigheid van bepaalde verrichtingen.

1.30.

De Commissie neemt nota van de tekortkomingen die de Rekenkamer in haar conclusies in hoofdstuk 3 heeft gesignaleerd en zal nagaan welke maatregelen eventueel kunnen worden genomen om deze weg te werken.

1.31.

De Rekenkamer verrichtte een controle van de werking van de toezichtsystemen en -controles in de lidstaten, die uitwees dat het GBCS in het algemeen een nuttige informatiebron vormt bij de beoordeling van de wettigheid en regelmatigheid van de betalingen van ongeveer 58 % van het GLB. Daarentegen werden incoherenties en tekortkomingen in de controle vastgesteld bij productiesteun (voor olijfolie, katoen, tabak en gedroogde voedergewassen), steun voor plattelandsontwikkeling, uitvoerrestituties en interventieopslag (zie de paragrafen 4.24-4.46).

1.31.

De Commissie is van oordeel dat het toezicht en de controle die zij op het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) uitoefent, een deugdelijke basis vormt om het risico van onregelmatigheden in de onderliggende verrichtingen te beperken. Wat de op de genoemde terreinen geconstateerde incoherenties en tekortkomingen betreft, zij vermeld dat de terugvorderingen bij de betrokken lidstaten zullen plaatsvinden in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

1.32.

Zoals de Rekenkamer reeds in voorgaande jaren opmerkte, vertonen de uitgaven van het GLB als geheel een aanzienlijk aantal fouten. De voornaamste categorieën landbouwuitgaven blijken echter in uiteenlopende mate aan risico's ten aanzien van wettigheid en regelmatigheid bloot te staan. Aan akkerbouwgewassen zijn minder risico's verbonden dan aan dierpremies, terwijl de andere uitgavencategorieën een hoger risiconiveau vertonen, maar toch minder doeltreffend gecontroleerd worden (zie paragraaf 4.47).

1.32.

De Commissie wijst erop dat de door de Gemeenschap gefinancierde steunregelingen van dien aard zijn dat haar begroting is blootgesteld aan het risico van onregelmatigheden in de onderliggende verrichtingen. Zij streeft ernaar om bij de uitwerking van de steunregelingen en aan de hand van haar toezichtsystemen en toezichtcontroles op de tenuitvoerlegging van deze regelingen dit risico zoveel mogelijk te beperken. Bij de ontwikkeling van elk controlesysteem dient evenwel een afweging te worden gemaakt tussen, enerzijds, de kosten die aan de vastgestelde controlefrequentie verbonden zijn, en, anderzijds, het voordeel dat controleprocedures opleveren. In de communautaire context bestaat het voordeel erin dat het risico dat middelen worden verspild tot een minimum wordt beperkt, en dat het risico van fouten op een aanvaardbaar niveau wordt gehandhaafd. Dit voordeel varieert derhalve van begrotingsterrein tot begrotingsterrein, al naar gelang de kosten van de controles en het inherente risico dat verrichtingen tot fouten of onregelmatigheden aanleiding geven. Dit standpunt sluit aan bij Advies nr. 2/2004 van de Rekenkamer over het model „single audit”.

1.33.

Het jaarlijkse activiteitenverslag en de verklaring van de directeur-generaal Landbouw zouden bijdragen tot een betere beoordeling van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen indien meer gebruik werd gemaakt van de meest relevante informatiebronnen (zoals het GBCS) in plaats van te steunen op gegevens over begrotingsjaren vóór 2003 die van weinig nut zijn voor de betrouwbaarheidsverklaring van de Rekenkamer (zie de paragrafen 4.18-4.23).

1.33.

Wat het EOGFL-Garantie betreft, is de verklaring van de directeur-generaal van het directoraat-generaal Landbouw over de verkregen zekerheid op de volgende elementen gebaseerd.

1.34.

Hoewel de risico's inzake wettigheid en regelmatigheid wat betreft het GBCS in het algemeen beter onder controle worden gehouden, moeten er ten aanzien van de landbouwuitgaven als geheel nog grote vorderingen worden geboekt om de gebreken te verhelpen die werden ontdekt in de toezichtsystemen en -controles. Ook kunnen de inhoud van het jaarlijkse activiteitenverslag en de formulering van de verklaring van de directeur-generaal worden verbeterd, zodat deze een bron van informatie vormen voor de betrouwbaarheidsverklaring van de Rekenkamer.

1.34.

De Commissie is van mening dat het huidige systeem van statistische rapportage voor het GBCS een doelmatig instrument is. Zij is het ermee eens dat in gevallen waarin de lidstaten de controles niet naar behoren hebben uitgevoerd (bijvoorbeeld bij een aantal controles na betaling), verbeteringen moeten worden nagestreefd. Discrepanties worden hoe dan ook onderzocht en zo nodig gecorrigeerd in het kader van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen.

1.35.

De controle van de Rekenkamer bevestigde dat er nog steeds tekortkomingen voorkomen in de systemen die in de lidstaten moeten voorzien in toezicht en controle op de uitvoering van de communautaire begroting. Bij de afsluiting van de bijstandsvormen van de programmeringsperiode 1994-1999 werd weinig vooruitgang geboekt omdat de lidstaten hun verzoeken om saldobetaling onderbouwen met onvolledige en ontoereikende documentatie. Bovendien ondervindt de Commissie problemen bij de behandeling van de dossiers (zie paragraaf 5.67). Met betrekking tot de beheers- en controlesystemen voor de periode 2000-2006 bevestigde de controle van de Rekenkamer dat er nog steeds soortgelijke problemen bestaan als in voorgaande jaren (zie paragraaf 5.68).

1.35.

Volgens de Commissie vormen haar toezicht en controle op de structurele acties een gedegen basis om het risico van onregelmatigheden in de onderliggende verrichtingen te beperken.

1.36.

De resultaten van de controles die de Rekenkamer verrichtte bij de begunstigden tonen aan dat de fouten nog van dezelfde aard en even frequent waren als in voorgaande jaren, hetgeen de geconstateerde systeemgebreken bevestigt (zie paragraaf 5.56).

1.36.

De Commissie blijft een groot deel van haar auditmiddelen aanwenden voor de controle van de systemen van de lidstaten. Waar nodig maakt zij gebruik van haar bevoegdheden om betalingen op te schorten voor programma’s waarvan de systemen ernstige tekortkomingen vertonen die een risico van verlies van communautaire middelen inhouden. Daarnaast past zij financiële correcties toe voor de uit deze tekortkomingen voortvloeiende onregelmatigheden. De Commissie zorgt voor de follow-up van de fouten die bij haar audits en die van de Rekenkamer aan het licht komen en neemt de nodige maatregelen om deze te corrigeren.

1.37.

In hun jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen geven de directeuren-generaal zekerheid over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen, maar de Rekenkamer stelde vast dat de voor structurele acties als geheel genoemde punten van voorbehoud slecht verenigbaar zijn met de gegeven zekerheid. Bovendien hebben de risico's in verband met de afsluiting van de programmeringsperiode 1994-1999 niet geleid tot het maken van voorbehoud in de verklaringen van de verantwoordelijke directeuren-generaal (zie de paragrafen 5.57-5.62).

1.37.

De zekerheid die is gegeven in de verklaringen van de vier directoraten-generaal die verantwoordelijk zijn voor het beheer van de middelen van de structuurfondsen, was gerechtvaardigd door de vorderingen die zijn gemaakt bij de evaluatie en de controle van de systemen van de lidstaten. Dat in verband met de programmeringsperiode 1994-1999 geen voorbehoud is gemaakt, komt doordat in de directoraten-generaal strikte procedures worden toegepast en afsluitende controles aan de gang zijn om de betrouwbaarheid van de afsluitingsverklaringen te verifiëren.

1.38.

In het algemeen merkt de Rekenkamer op dat de toezichtsystemen en -controles tijdens de programmeringsperiode 2000-2006 nog niet op een toereikend niveau functioneren, met als gevolg dat op dit gebied nog steeds een groot aantal materiële fouten wordt ontdekt.

1.38.

Voor de periode 2000-2006 volgt de Commissie een meerjarenstrategie, waarbij er niet alleen naar wordt gestreefd om, rekening houdend met andere prioriteiten, de controlewerkzaamheden over de lopende periode af te stemmen op de omvang van de risico’s, maar ook om het concept van de „single audit” toe te passen teneinde het effect van de door haarzelf en door de lidstaten verrichte controlewerkzaamheden te maximaliseren. Daarnaast verstrekt de Commissie richtsnoeren aan de lidstaten en zorgt zij voor de verspreiding van goede praktijken.

1.39.

Er werden gebreken ontdekt in de beheers- en controlesystemen van het zesde OTO-kaderprogramma en van het Europees Vluchtelingenfonds inzake de „ruimte van vrijheid, veiligheid en justitie”. Ook zijn in het kader van de toezichtsystemen en -controles op het niveau van de Commissie blijvende inspanningen nodig om de invoering van de internecontrolenormen af te ronden (zie de paragrafen 6.4-6.16 en 6.41).

1.39.

De Commissie staat volledig achter de in het verslag van de Rekenkamer geformuleerde doelstellingen en streeft deze na in het kader van haar dagelijks beheer. De controlesystemen zijn versterkt als gevolg van de administratieve hervorming en blijven aan een strikt toezicht onderworpen.

1.40.

De gegevensgerichte controles van de verrichtingen voor intern beleid brachten gebreken in de werking van het internecontrolesysteem van de Commissie en talrijke fouten op het niveau van de eindbegunstigden aan het licht; dit is een bevestiging van eerdere opmerkingen van de Rekenkamer over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen, maar ook van de zwakke punten die werden ontdekt in de toegepaste controleprocedures (zie de paragrafen 6.17-6.26 en 6.42). Uit analyse van de financiële controles achteraf van de Commissie op het gebied van intern beleid blijkt ook dat een aanzienlijk aantal eindbegunstigden te hoge kosten van door de Unie gecofinancierde acties opgeven. In dit verband acht de Rekenkamer de voor het zesde OTO-kaderprogramma toe te passen corrigerende maatregelen ontoereikend om de risico's inzake de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen te beperken (zie de paragrafen 6.27-6.33 en 6.43).

1.40.

Met name nu de administratieve hervorming is doorgevoerd, is de Commissie ervan overtuigd dat zij de in het Financieel Reglement vervatte voorschriften betreffende controles vooraf en achteraf op direct beheerde uitgaven in acht neemt. Zij streeft er voortdurend naar haar toezichtsystemen en -controles te verbeteren en is ingenomen met de daartoe strekkende aanbevelingen van de Rekenkamer. Wat de eindbegunstigden betreft, blijkt uit de analyse door de Commissie van de financiële controles achteraf dat zij vaak fouten maken omdat het modelcontract van het vijfde kaderprogramma zo complex is. Deze fouten worden overigens in beide richtingen gemaakt: sommige contractanten declareren te hoge uitgaven, anderen te lage. Het netto-effect van de fouten op het budget van de Commissie blijft evenwel beperkt.

1.41.

De kwaliteit en betrouwbaarheid van de informatie in de activiteitenverslagen 2003 zijn verbeterd, waardoor de wettigheid en de regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen beter kunnen worden beoordeeld. Toch zijn er nog gebreken in de formulering van de punten van voorbehoud (zie de paragrafen 6.34-6.40 en 6.44).

1.41.

De formulering van de punten van voorbehoud is het gevolg van een diepgaande analyse van de werkzaamheden van de directoraten-generaal, waarvan de belangrijkste aspecten in de jaarlijkse activiteitenverslagen zijn vermeld (elk voorbehoud maakt het voorwerp uit van een actieplan dat systematisch wordt gevolgd).

1.42.

In het algemeen merkt de Rekenkamer op dat de in 2003 vastgestelde verbeteringen in de interne controle nog niet volstaan om tal van fouten op het niveau van de eindbegunstigden en gebreken in de werking van de systemen van de Commissie zelf te vermijden (zie paragraaf 6.45).

1.42.

De Commissie blijft ernaar streven de opgezette systemen te verbeteren, waarbij met name rekening wordt gehouden met de aanbevelingen van de Rekenkamer (zie paragraaf 6.44).

1.43.

In principe was 2003 het laatste jaar van deconcentratie voor de geografische programma's (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), maar tussen de delegaties en directies van de Dienst voor samenwerking EuropeAid bestaan grote verschillen in realiteit en doeltreffendheid van de controles (verificaties, onderzoeken, inspecties, interne audits en controles door externe bedrijven) (zie de paragrafen 7.14-7.32).

1.43.

Het beheer van bijna alle belangrijke in de begroting opgenomen geografische programma’s is in de periode 2001-2003 aan de delegaties overgedragen, maar de overdracht van de thematische begrotingsplaatsen heeft pas in de loop van 2004 plaatsgevonden. Het verschil tussen de delegaties en tussen de diverse directoraten van EuropeAid is grotendeels toe te schrijven aan de geleidelijke uitvoering van het deconcentratieproces.

1.44.

Op het niveau van de centrale diensten en delegaties van de Commissie (zie paragraaf 7.36) werd slechts een beperkt aantal fouten zonder noemenswaardig financieel effect ontdekt. Wel bracht de controle van de Rekenkamer tekortkomingen aan het licht in de internecontrolesystemen en een vrij groot aantal onregelmatigheden op het niveau van de organen die de projecten moeten uitvoeren en van de projecten zelf (zie de paragrafen 7.37 en 7.39).

1.44.

De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat de naleving van aanbestedings- en aankoopprocedures door projectbeheerseenheden en NGO’s te wensen blijft overlaten. Met de overdracht van projecten zullen de respectieve delegaties strengere controles ter plaatse kunnen verrichten. In overeenstemming met het bepaalde in de herziene subsidieovereenkomsten worden de projectrekeningen sinds juni 2003 bovendien aan een audit onderworpen voordat tot de saldobetaling wordt overgegaan.

1.45.

De bevoegde directeuren-generaal verklaren dat de ingestelde controleprocedures de nodige zekerheid bieden omtrent de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. De jaarlijkse activiteitenverslagen van het Bureau voor humanitaire hulp en de Dienst voor samenwerking EuropeAid beschrijven de bestaande internecontrolesystemen. Maar voor EuropeAid stelt de Rekenkamer vast dat de systemen ter bewaking van de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven die ten grondslag liggen aan de financiële staten van de uitvoerende organen, nog geen zekerheid kunnen bieden over de wettigheid en regelmatigheid van de door die organen verrichte betalingen.

1.45.

In 2003 werden essentiële toezichtsystemen en controleprocedures voor EuropeAid operationeel. De in het kader daarvan uitgevoerde controles werden toereikend geacht voor de verkrijging van algemene zekerheid in de context van de verklaring van de directeur-generaal. Zie ook de antwoorden op de paragrafen 7.45 en 7.48.

1.46.

Voor de sector als geheel waren de elementen, vereist voor toezicht en controle op de systemen en de uitgaven, reeds in 2003 aanwezig. Het is echter van belang die elementen te activeren ten behoeve van de nog steeds noodzakelijke verbetering van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen op het niveau van de organisaties die de projecten moeten uitvoeren en van de eindbegunstigden.

1.46.

De afgelopen jaren heeft het gebruik van modelovereenkomsten (contracten, subsidieovereenkomsten en financieringsovereenkomsten) bijgedragen tot een betere controle door de Commissie. De betalingen en de verificatie van de bewijsstukken geschieden in overeenstemming met de financiële voorschriften. Ook de contractbepalingen betreffende „certificeringscontroles” zijn verbeterd (zie antwoorden op de paragrafen 7.30 en 7.32). Bovendien is de externe-auditstrategie versterkt als gevolg van de opstelling van jaarlijkse auditprogramma’s, waarbij — op basis van een risicobeoordeling — controles door de zetel en de delegaties worden uitgevoerd.

1.47.

Niettegenstaande de geconstateerde verbeteringen werd bij de beoordeling van de toezichtsystemen en -controles nog een aantal tekortkomingen vastgesteld in de door de Commissie verrichte controles van de beheers- en controlesystemen in de kandidaat-lidstaten. Die tekortkomingen moeten worden verholpen om het risico te verminderen dat ontstaat door de afschaffing van de controle vooraf in de delegaties van de Gemeenschap (zie de paragrafen 8.40-8.43).

1.47.

De Commissie zal gevolg geven aan de bevindingen van de Rekenkamer inzake de pretoetredingssteun en is voornemens alle passende maatregelen te nemen. De Commissie heeft de toetredingslanden aanzienlijke steun verleend en uitvoerige richtsnoeren gegeven en tevens veel controlewerkzaamheden verricht om deze landen te helpen hun beheer te verbeteren en in overeenstemming te brengen met de EU-voorschriften. Zij zet haar werkzaamheden voort om ervoor te zorgen dat de landen die inmiddels tot de Europes Unie zijn toegetreden, over adequate systemen voor het beheer van de structuurfondsen en het cohesiefonds beschikken.

1.48.

De door de Rekenkamer verrichte controles van de betalingen wezen op een hoog foutenpercentage. Daarnaast bestaat het risico dat een aantal nationale verplichtingen tot parallelle cofinanciering niet wordt nagekomen (zie de paragrafen 8.30-8.34).

1.48.

De Commissie is van oordeel dat een aantal van de door de Rekenkamer geconstateerde fouten geen financiële gevolgen hebben en van louter formele aard zijn.

1.49.

In hun jaarlijkse activiteitenverslagen geven de directeuren-generaal zekerheid omtrent de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen, maar toch maken zij een groot voorbehoud in verband met Phare en Ispa (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). De Rekenkamer acht het risico dat de kandidaatlanden hun verplichtingen inzake cofinanciering niet naleven, belangrijk genoeg om aanleiding te geven tot voorbehoud in de verklaring over 2003 bij het jaarlijkse activiteitenverslag van de directeur-generaal (zie paragraaf 8.36).

1.49.

Volgens de Commissie worden in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directeuren-generaal de aan pretoetredingssteun verbonden risico’s duidelijk beschreven.

1.50.

De kandidaatlanden hebben in 2003 weliswaar duidelijk vooruitgang geboekt bij de opzet van beheersstructuren en de oprichting van mechanismen voor interne controle, maar er zijn nog inspanningen nodig om deze efficiënt te laten werken, zodat de situatie inzake de wettigheid en regelmatigheid van de communautaire uitgaven zich positief ontwikkelt en er rekening wordt gehouden met de afschaffing van de controle vooraf in de delegaties. De grondige controle die de Rekenkamer in 2003 verrichtte, wees in het algemeen op een onbevredigende situatie wat betreft de eigen toezichtsystemen en -controles van de Commissie, die merkbaar is aan het aantal ontdekte fouten op het niveau van de verrichtingen. Die fouten bevestigen het reeds in 2002 geconstateerde risico door de in die systemen ontdekte tekortkomingen.

1.50.

De Commissie is er zich van bewust dat de beheers- en controlesystemen in de nieuwe lidstaten en de toetredingslanden verder moeten worden verbeterd. Zij blijft deze verbetering dan ook ondersteunen, onder meer via haar eigen controlewerkzaamheden.

1.51.

Ondanks de in 2003 gedane inspanningen bleek uit de controles van de Rekenkamer dat nog niet alle wijzigingen die nodig zijn om het door het Financieel Reglement voorgeschreven nieuwe internecontrolekader volledig tot stand te brengen, door de meeste instellingen waren aangebracht (zie paragraaf 9.65).

1.51.

De Commissie heeft de tenuitvoerlegging van de hervorming als een van haar eerste prioriteiten aangemerkt. Eind 2002 hadden alle diensten dan ook een uitvoerige voortgangsevaluatie uitgevoerd. Daaruit bleek dat zij klaar waren om de voorschriften van het nieuw Financieel Reglement toe te passen.

1.52.

De controle van de Rekenkamer heeft geen ernstige problemen aan het licht gebracht met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van de onderzochte verrichtingen als geheel (zie de paragrafen 9.66 en 9.68).

1.53.

De jaarlijkse activiteitenverslagen van de gedelegeerde ordonnateurs van de meeste instellingen en de verklaringen van de directeuren-generaal bieden redelijke zekerheid omtrent de wettigheid en regelmatigheid van de administratieve uitgaven (zie de paragrafen 9.16, 9.17, 9.24, 9.29, 9.34, 9.46, 9.53, 9.63 en 9.67). De directeur-generaal Externe betrekkingen maakte echter in zijn verklaring tweemaal een voorbehoud ten aanzien van de toepassing van de internecontrolenormen bij de delegaties van de Gemeenschap (zie paragraaf 9.64).

1.53.

De Commissie merkt op dat zij niet tot de instellingen behoort waarvan de gedelegeerde ordonnateurs redelijke zekerheid bieden.

1.54.

Hoewel onderzoek van de verrichtingen uitwijst dat de situatie in vergelijking met de voorgaande jaren stabiel is, moeten de instellingen zich nog inspannen om de toezichtsystemen en -controles te versterken en aldus het aan de bestaande tekortkomingen verbonden risico voor de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen te beperken.

1.54.

Wat de toezichtsystemen betreft, wijst de Commissie erop dat er in de diensten wel degelijk toezicht wordt uitgeoefend, maar in het overzicht van de stand van zaken op het gebied van de interne-controlesystemen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) erkent zij dat daaraan meer ruchtbaarheid kan worden gegeven. De Commissie is voornemens in de tweede helft van 2004 specifieke workshops terzake te organiseren.

1.55.

In het kader van haar betrouwbaarheidsverklaring (DAS) voor het begrotingsjaar 2002 had de Rekenkamer de voortgang van de administratieve hervorming van de Commissie onderzocht (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) door middel van een eerste beoordeling van het nieuwe internecontrolesysteem van de Commissie en van de zekerheid die dit zou bieden wat betreft de wettigheid en regelmatigheid van de aan de begrotingsbetalingen ten grondslag liggende verrichtingen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.56.

In 2003 werd de beoordeling van het internecontrolesysteem van de Commissie voortgezet. Enerzijds onderzocht de Rekenkamer in hoeverre de standpunten (management representations) in de jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen van de directeuren-generaal en in de synthese daarvan door de Commissie zijn gebaseerd op de controleresultaten van de Rekenkamer en eventueel in overweging kunnen worden genomen in het kader van de DAS. Tevens onderzocht zij de stand van uitvoering van de hoofdelementen in de hervorming van het internecontrolesysteem (acties van het witboek, actieplannen gevoegd bij de synthese van de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directeuren-generaal van de Commissie voor 2002 en 2001 en minimumregels voor interne controle).

1.57.

Krachtens artikel 274 van het EG-Verdrag is de Commissie verantwoordelijk voor de begrotingsuitvoering. Maar niet alle verrichtingen worden volgens hetzelfde model beheerd en de hervorming van de Commissie heeft uiteenlopende gevolgen voor de verschillende terreinen. Wat betreft de uitgaven worden in het Financieel Reglement (artikel 53) de volgende gevallen onderscheiden:

1.57

a)

De Commissie voert de begroting gecentraliseerd uit (administratieve uitgaven en intern beleid). In dat geval worden de uitvoeringstaken rechtstreeks door de Commissiediensten verricht (direct gecentraliseerd beheer) ofwel doet zij een beroep op gevolmachtigden (indirect gecentraliseerd beheer). In het eerste geval werkt de hervorming door in alle procedures voor de verrichting van de uitgave. In het tweede geval heeft de hervorming meer bepaald invloed op aspecten zals beschrijving en uitvoering van en toezicht op de betrokken taken;

b)

het beheer van de verrichtingen wordt toevertrouwd aan de nationale autoriteiten van de lidstaten (EOGFL-Garantie en structuurfondsen). In dit geval is er sprake van gedeeld beheer en moet de Commissie zich ervan vergewissen dat de nationale autoriteiten de regelgeving in acht nemen. In dit geval heeft de hervorming van de Commissie alleen invloed op de werkzaamheden in verband met het toezicht op de uitvoering;

b)

De Commissie heeft een op het concept van de „single audit” gebaseerde controlestrategie ontwikkeld waarmee wordt beoogd tot betere beheers- en controlesystemen in de lidstaten te komen.

c)

de Commissie kan bepaalde aspecten van de acties laten uitvoeren door de begunstigde staten (pretoetredingssteun) nadat zij controle vooraf heeft uitgeoefend. In dit geval is er sprake van gedecentraliseerd beheer en de hervorming heeft dezelfde invloed op de meeste aspecten van het beheer als wanneer de Commissie in het kader van gecentraliseerd beheer een gevolmachtigde inschakelt.

1.58.

Met de synthese van de jaarlijkse activiteitenverslagen 2003 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) blijft de Commissie streven naar meer doorzichtigheid in haar verantwoordingsplicht inzake het beheer (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). De Rekenkamer stelt vast dat de Commissie voor het eerst een analyse heeft uitgebracht over de vraag welke mate van zekerheid de toezichtsystemen en -controles bieden aangaande de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. De Commissie draagt als instelling de verantwoordelijkheid voor de begrotingsuitvoering overeenkomstig artikel 274 van het Verdrag en neemt de standpunten van de gedelegeerde ordonnateurs over.

1.58-1.60.

Net als tijdens de voorgaande boekjaren (zie het syntheseverslag 2002, COM(2003) 391, afdeling 5.3.3., wat het gedeeld beheer betreft) heeft de Commissie in de synthese van de jaarlijkse activiteitenverslagen 2003 een algemeen overzicht gegeven van de door de verschillende gedelegeerde ordonnateurs gegeven zekerheid, en op het niveau van de instelling corrigerende maatregelen vastgesteld om herhaalde tekortkomingen op bepaalde terreinen te verhelpen.

1.59.

De Commissie verklaart dat zij voor een belangrijk terrein waarvoor gedeeld beheer geldt (de structuurfondsen), nog geen zekerheid zonder voorbehoud kan geven. Tevens constateert zij dat er, ondanks voldoende zekerheid over de terreinen onder direct en indirect gecentraliseerd beheer, nog problemen zijn met de subsidies op basis van gedeeltelijke terugbetaling van de door de begunstigden opgegeven kosten. De meeste directoraten-generaal die dit soort programma's beheren, maken inderdaad een voorbehoud bij het foutenpercentage. Al deze opmerkingen bevestigen de controleresultaten van de Rekenkamer (zie de paragrafen 5.66-5.69 en 6.41-6.45).

1.59.

Zie de antwoorden op de paragrafen 1.35 tot en met 1.38.

1.60.

Maar de Commissie neemt geen standpunt in over de situatie van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het grootste terrein onder gedeeld beheer. Dat geldt ook voor het gedecentraliseerde beheer (eigen middelen en pretoetredingssteun) en het gezamenlijke beheer (externe steunmaatregelen).

1.60.

Zie het antwoord op paragraaf 1.58.

1.61.

De nieuwe circulaire (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) over de jaarlijkse activiteitenverslagen 2003, die voor algemene aspecten verwijst naar de richtlijnen inzake de methodologie voor het opstellen van de jaarlijkse activiteitenverslagen 2002 en naar bepaalde aspecten van het gedeelde beheer (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), bevat wijzigingen en nieuwe elementen:

1.62.

Deze elementen hebben samen met de „peer review” bijgedragen tot een kwaliteitsverbetering van de jaarlijkse activiteitenverslagen. Zo vermelden deze in het algemeen de mate van uitvoering van de actieplannen die waren vastgesteld in het kader van de jaarlijkse activiteitenverslagen en de synthese 2002 van de Commissie (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), alsook de follow-up die werd gegeven aan de acties op basis van aanbevelingen naar aanleiding van interne en externe audits. Het uitbrengen van een specifieke circulaire over deze actieplannen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), die zijn opgenomen in de jaarlijkse beheersplannen van de Commissiediensten, maakte een doeltreffender voortgangsbewaking mogelijk. Toch is de Rekenkamer van oordeel dat dit proces nog een aanzienlijke inspanning zal vergen om te komen tot consolidatie met het oog op een doeltreffende uitvoering ervan.

1.62.

De Commissie beschouwt de jaarlijkse activiteitenverslagen als een doelmatig beheersinstrument, dat het met name mogelijk maakt informatie te verstrekken over de geconstateerde tekortkomingen en deze op efficiënte wijze te verhelpen. Zij is van oordeel dat in 2003 aanzienlijke verbeteringen zijn aangebracht in deze verslagen en in de verklaringen daarbij, en zal haar inspanningen in die zin voortzetten.

1.63.

In hun verklaringen bij de jaarlijkse activiteitenverslagen bevestigen de directeuren-generaal dat de in hun diensten opgezette interne controle hun redelijke zekerheid geeft over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. In geval van tekortkomingen in de interne controle of onregelmatigheden maken zij een voorbehoud en stellen zij actieplannen met uitvoeringstermijnen op.

1.64.

Om de werkelijke reikwijdte van de punten van voorbehoud te kunnen beoordelen, wordt aan de directeuren-generaal gevraagd, aan te geven welk criterium zij toepassen om de materialiteitsdrempel vast te stellen. In de richtsnoeren wordt de drempel niet alleen naar aard en context van een actie, maar ook naar relatieve omvang van de begrotingsmiddelen voor de betrokken actie bepaald; de drempel voor relatief belang wordt gesteld op 2 % van het bedrag van de actie (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). De Rekenkamer is van oordeel dat het materialiteitsbegrip geen geschikt criterium is om systeemgebreken te ontdekken (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.64.

Teneinde alleen de ernstigste tekortkomingen op beheersgebied aan de orde te stellen (management by exception), is het begrip „voorbehoud” uitsluitend beperkt tot de tekortkomingen die een daadwerkelijk en bewezen effect (dus niet de tekortkomingen waaraan slechts een potentieel risico verbonden is) sorteren op de te geven zekerheid dat de ingestelde controleprocedures de nodige garanties verschaffen met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van de tijdens het beschouwde begrotingsjaar gedane verrichtingen. Ondanks de vaststelling van deze definitie van het begrip „voorbehoud” dient nog verdere vooruitgang te worden geboekt bij de precieze bepaling door de gedelegeerde ordonnateur van het effect van de gemaakte punten van voorbehoud op de gegeven zekerheid.

1.65.

De directeuren-generaal kunnen van dit criterium afwijken indien zij van mening zijn dat de context dit vereist of de tekortkoming op zich significant is. In dergelijke gevallen moet de keuze voor een nieuwe drempel of een ander materialiteitscriterium worden gemotiveerd in het jaarlijkse activiteitenverslag. Bij die keuze moet in voorkomend geval ook rekening worden gehouden met de inherente risico's van elke onderzochte sector. De Commissie moet op dit punt een passender en specifieker beleid vaststellen zodat de materialiteitsdrempels worden bepaald aan de hand van de aard van de betrokken verrichtingen, de voor die sector aanvaardbare risico's en de aan controle bestede middelen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.65.

De Commissie is bereid de mogelijkheid te onderzoeken enige mate van flexibiliteit toe te staan bij de vaststelling van de materialiteitsdrempels voor de verschillende beheersterreinen.

1.66.

Alle directeuren-generaal verklaarden redelijke zekerheid te hebben dat de middelen die hun waren toegewezen, voor de beoogde doelen waren ingezet en dat de interne controle die zij hadden opgezet de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen waarborgde. In 21 van de 39 verklaringen wordt de door de directeuren-generaal gegeven zekerheid beperkt door punten van voorbehoud. Zo heeft de directeur-generaal „Begroting” evenals het voorgaande jaar (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) een voorbehoud gemaakt bij de onvolkomenheden van de boekhoudsystemen van de Commissie (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) (zie paragraaf 1.8).

1.66.

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 1.8.

1.67.

De voornaamste punten van voorbehoud zijn vermeld in tabel 1.2 . Van de 49 punten van voorbehoud die in 2003 werden gesignaleerd (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) betroffen de meeste reeds voor 2002 gesignaleerde tekortkomingen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). De overige waren vaak reeds om een of andere reden vermeld in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directoraten-generaal van het voorgaande jaar (zie de paragrafen 3.58, 4.18, 5.57-5.62, 6.36, 7.47, 8.35, 8.37 en 9.64). Hieruit blijkt dat de ontdekte gebreken pas op middellange termijn kunnen worden verholpen (zie de paragrafen 1.73, 1.76 en 1.79).

1.67.

Zonder het daarom met de in tabel 1.2 vermelde kritiekpunten betreffende het effect en de reikwijdte van de punten van voorbehoud eens te zijn, neemt de Commissie nota van de opmerkingen van de Rekenkamer. Zij zal ernaar blijven streven steeds uitgebreidere informatie te verstrekken opdat de Rekenkamer er nuttiger gebruik van kan maken ter ondersteuning van haar betrouwbaarheidsverklaring.

1.68.

In de richtsnoeren voor de jaarlijkse activiteitenverslagen en het charter voor gedelegeerde ordonnateurs (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) wordt erop gewezen dat de punten van voorbehoud de verklaring niet zinledig mogen maken en dat het in extreme gevallen kan voorkomen dat de directeur-generaal (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) niet in staat is om de vereiste zekerheid te verschaffen.

1.69.

Voor 2003 is de omvang van het door sommige diensten gemaakte voorbehoud (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) slecht verenigbaar met of onvoldoende onderbouwd voor de in de verklaringen verschafte zekerheid (zie tabel 1.2 en de paragrafen 5.57-5.62, 7.48, 8.36 en 8.38). Het effect van de gemaakte punten van voorbehoud op de in de verklaringen gegeven zekerheid is echter beter beschreven dan in het begrotingsjaar 2002.

1.69.

Het effect van de omvang van het gemaakte voorbehoud op de gegeven zekerheid wordt steeds beter ingeschat naarmate de praktijkervaring toeneemt. Volgens de Commissie zal de formulering van de gevolgen van het voorbehoud voor het desbetreffende terrein het nu en in de toekomst mogelijk maken nog duidelijker vast te stellen dat de door de gedelegeerde ordonnateur verschafte zekerheid algemeen genomen gerechtvaardigd is.

1.70.

Uit de werkzaamheden van de Rekenkamer blijkt dat de toezichtsystemen en -controles in meerdere rubrieken van de financiële vooruitzichten nog niet van het vereiste niveau zijn en dat extra inspanningen nodig zijn om ze te verbeteren. Zo heeft de Rekenkamer tijdens haar controles bepaalde tekortkomingen opgemerkt die hadden moeten worden vermeld in de verklaringen van de directeuren-generaal (zie tabel 1.2 en de paragrafen 4.22, 5.62, 6.37, 7.48 en 8.36). Bovendien is de verklaring van de directeur-generaal „Landbouw” niet gebaseerd op een onderzoek van de verrichtingen met betrekking tot het begrotingsjaar 2003 (zie de paragrafen 4.19 en 4.20).

1.70.

Zie de antwoorden op de paragrafen 1.33., 1.37. en 1.67. en op de specifieke, door de Rekenkamer geformuleerde opmerkingen.

1.71.

Ondanks verbeteringen is de Rekenkamer van oordeel dat de jaarlijkse activiteitenverslagen en de verklaringen van de directeuren-generaal nog niet systematisch bruikbaar zijn (zie paragraaf 1.4) als grondslag voor haar controlebevindingen in de verschillende sectoren van de financiële vooruitzichten (zie tabel 1.2 ).

1.71.

Via haar werkzaamheden ter verbetering van de inhoud van de verklaringen en haar toezicht op de naleving van de normen waarop de verklaringen zijn gebaseerd, streeft de Commissie ernaar om van de jaarlijkse verklaringen een betrouwbare indicator te maken van haar prestaties en haar strategie op het gebied van het aanpakken van de geconstateerde risico’s, opdat de Rekenkamer deze kan gebruiken als grondslag voor haar betrouwbaarheidsverklaring.

1.72.

In haar syntheseverslag stelt de Commissie in het algemeen dat het jaar 2003 werd gekenmerkt door een aanzienlijke vooruitgang in de uitvoering van de administratieve hervorming, dat vrijwel alle acties van het witboek zijn uitgevoerd en dat de meeste van de actieplannen die in de syntheseverslagen 2002 en 2001 werden genoemd, nu afgerond of flink gevorderd zijn. Uit de controles van de Rekenkamer blijkt echter dat deze beoordeling wel erg optimistisch is. In de diverse onderdelen van haar syntheseverslag erkent de Commissie trouwens zelf dat bepaalde elementen in de komende jaren nog een follow-up behoeven, hetgeen de controlebevindingen van de Rekenkamer bevestigt op de volgende punten:

1.72.

In 2003 zijn weliswaar aanzienlijke vorderingen gemaakt, maar dat neemt niet weg dat de corrigerende acties die in het syntheseverslag 2003 op de verschillende terreinen zijn genoemd, tot een goed einde moeten worden gebracht. Sommige van de aan deze acties ten grondslag liggende problemen kunnen immers pas op middellange termijn op doelmatige en bevredigende wijze worden opgelost. Om die reden wordt elk jaar in de synthese van de jaarlijkse activiteitenverslagen een balans opgemaakt van de geboekte vooruitgang. Tevens wordt een geactualiseerd overzicht gegeven van alle op het niveau van de Commissie te ondernemen acties.

1.73.

Evenals de Commissie meent de Rekenkamer dat vorenstaande punten al aan de orde komen bij acties die waren gepland in de syntheseverslagen van de voorgaande jaren. Zij vindt het belangrijk dat de Commissie haar initiatief tot het consolideren van alle horizontale actieplannen tot een goed einde brengt en neemt akte van de bereidheid van de Commissie, de aanbevelingen van de Rekenkamer in haar advies over het model „single audit” in overweging te nemen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.74.

In het kader van het toezicht op de voortgang van de administratieve hervorming meldde de Commissie dat er van de 36 acties in hoofdstuk V van het witboek (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) met de titel „Audit, financieel management en controle”, 32 waren afgerond in 2003. Daarom werd een beschrijving van de stand van uitvoering van het witboek uitgebracht (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) die een volledig overzicht geeft van de nog te bereiken doelstellingen en de nog uit te voeren maatregelen.

1.74-1.76.

Wanneer voor de uit hoofde van de diverse acties in te voeren instrumenten is gezorgd, worden de nog onopgeloste kwesties elk jaar behandeld in de syntheseverslagen (zie antwoord op paragraaf 1.72.). In dat verband is de Commissie van oordeel dat het merendeel van de door de Rekenkamer genoemde acties op 31 december 2003 was afgerond.

1.75.

De Rekenkamer neemt er nota van dat de Commissie vooruitgang heeft geboekt bij het opstellen van de nieuwe kaderregeling voor de controle maar acht de resultaten nog onbevredigend wat betreft de uitvoering en de doeltreffende werking. Zo waren er van de 36 acties in hoofdstuk V van het witboek 18 nog niet afgerond aan het einde van het begrotingsjaar 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) en daarvan waren er acht nog steeds niet volledig ingevoerd per 31 december 2003 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Voor acht van de tien andere terreinen die worden bestreken door in beginsel afgeronde acties is de doelstelling nog niet compleet gerealiseerd, is de uitvoering nog onbevredigend of is de duurzaamheid ervan niet gewaarborgd (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.75.

Met betrekking tot actie 83 zou de Commissie op de volgende twee punten willen wijzen:

1.76.

Vele van de onvoltooide acties worden ook besproken in het syntheseverslag van de jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) (zie de paragrafen 1.77-1.79) en vergen een andere aanpak door de diensten of het opzetten van nieuwe activiteiten (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). De complete afronding ervan, waardoor de voor de acties gestelde doelen kunnen worden bereikt, lijkt pas op de middellange termijn mogelijk (zie tabel 1.3 ).

1.77.

In de synthese van de jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen van de directeuren-generaal over het begrotingsjaar 2002 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) wordt de balans opgemaakt van de hervorming van het internecontrolesysteem van de Commissie en wordt een nieuw actieplan ingesteld om de geconstateerde tekortkomingen te verhelpen. Het bestaat uit 25 corrigerende maatregelen die een aanvulling vormen op de actieplannen die de directeuren-generaal in hun jaarlijkse activiteitenverslagen beschrijven, maar ook dienen als follow-up van het actieplan uit de synthese 2001 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Voor de acties die invloed kunnen hebben op de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) constateerde de Rekenkamer dat de horizontale acties (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) per 31 december 2003 nog niet volledig waren afgerond (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.77-1.78.

Conform de in het antwoord op paragraaf 1.72 omschreven gedragslijn, die erin bestaat de te nemen maatregelen elk jaar te actualiseren en die inhoudt dat in het kader van voorgaande syntheseverslagen vastgestelde acties verdwijnen, zijn de in de syntheseverslagen voor 2001 en 2002 vermelde acties die op 31 december 2003 nog niet zijn voltooid, in geactualiseerde vorm in het syntheseverslag voor 2003 opgenomen.

1.78.

Tevens blijkt uit de follow-up van het in de synthese 2001 opgenomen actieplan dat de meeste van de aan het eind van het begrotingsjaar 2002 nog niet afgeronde acties (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) ook per 31 december 2003 nog niet volledig ingevoerd waren (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Voor twee van de sectoren die vallen onder de in beginsel voltooide acties is de doelstelling niet volledig bereikt, is de uitvoering nog onbevredigend of staat de duurzaamheid ervan niet vast (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Voor twee sectoren zijn de acties niet voltooid en is de doelstelling slechts ten dele gerealiseerd (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.78.

Wat de acties op het gebied van het gedeeld beheer betreft, verwijst de Commissie naar haar antwoord op paragraaf 1.77.

1.79.

De Rekenkamer moedigt de Commissie aan om de nog niet voltooide actieplannen uit te voeren, zodat het nieuwe internecontrolesysteem doeltreffend kan werken, met name in de sectoren Gedeeld beheer, Risico-evaluatie bij het beheer en Inning van vorderingen (zie tabel 1.3 ).

1.79.

Zoals blijkt uit zowel de syntheses van de jaarlijkse activiteitenverslagen voor 2002 en 2003 als het overzicht van de stand van zaken op het gebied van de interne-controlesystemen, levert de Commissie ernstige inspanningen om vooruitgang te boeken op de drie terreinen die door de Rekenkamer worden genoemd (namelijk gedeeld beheer, risicomanagement en inning van vorderingen).

1.80.

De Rekenkamer heeft de toepassing van de internecontrolenormen onderzocht (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) bij 16 directoraten-generaal van de Commissie (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). Daarmee wilde zij niet alleen de uitvoeringsgraad meten maar ook analyseren met welk resultaat de diensten van de Commissie die normen toepasten, teneinde de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen in de betrokken sector te kunnen beoordelen.

1.81.

De Rekenkamer signaleert in het algemeen dat de reikwijdte en inhoud van de basissystemen en -controles die ten grondslag liggen aan de normen zoals uiteengezet in 2003 (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), niet gemakkelijk te vergelijken zijn met die welke in 2002 werden vastgesteld.

1.81.

Het feit dat de basisvereisten van 2003 niet volledig vergelijkbaar zijn met die van 2002 spoort met de gedachtegang die aan deze vereisten ten grondslag ligt. De in 2000 ingevoerde basisvereisten waren immers bedoeld om in de praktijk een meer concrete invulling te geven aan de 24 interne-controlenormen door de op dat tijdstip geldende minimumvereisten vast te stellen. De basisvereisten worden sindsdien elk jaar bijgewerkt om rekening te houden met eventuele extra vereisten die voortvloeien uit inmiddels door de Commissie aangenomen besluiten/mededelingen.

1.82.

De Commissie verklaart dat per 31 december 2003 in haar diensten voor 91 % is voldaan aan de basisvereisten (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78). 26 % schijnt te zijn gerealiseerd sinds eind september 2003, toen de directoraten-generaal meldden dat zij de termijn van 31 december 2003 — waarop aan alle basisvereisten moest zijn voldaan — konden halen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78).

1.82-1.83.

Zoals de Rekenkamer aangeeft, was volgens de zelfevaluaties van de directoraten-generaal in december 2003 aan 91 % van de basisvereisten voldaan, tegen 65 % in september 2003. Er zij op gewezen dat het in tal van gevallen waarin in september 2003 nog niet volledig aan de basisvereisten was voldaan, ging om in uitvoering zijnde acties die reeds in een ver gevorderd stadium waren en waarvan de afronding maar weinig werk meer vereiste.

1.83.

De Rekenkamer is van oordeel dat een dergelijke voortgang nauwelijks een onmiddellijk effect kan hebben op de feitelijke werking van het internecontrolesysteem dat ten grondslag ligt aan de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. Bij de invoering van procedurevoorschriften of controle-instrumenten kan verlenging van de termijn noodzakelijk zijn om te verzekeren dat die normen ook worden toegepast. Zodoende waren de controlewerkzaamheden van de Rekenkamer in de meeste gevallen bedoeld om te beoordelen of de praktijken van de directoraten-generaal in overeenstemming waren met de basisvereisten betreffende interne controle (zie de paragrafen 4.23, 6.5, 7.40, 7.41 en 9.55).

1.84.

De Rekenkamer constateert dat de verstrekte informatie over de bij de geselecteerde directoraten-generaal onderzochte internecontrolenormen uitgebalanceerd is in die zin dat ze meer betrekking heeft op de realiteit en conformiteit van de internecontroleregelingen dan op hun feitelijke werking (zie tabel 1.4 en de paragrafen 4.23, 5.10, 6.5, 7.43 en 9.55). In het algemeen kan deze uitvoeringsgraad nog niet van een zodanig niveau worden geacht dat het internecontrolesysteem van de Commissie redelijke zekerheid kan geven over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen.

1.84.

Tabel 1.4 verschilt van de beoordeling van de diensten van de Commissie. De conclusie van die beoordeling luidde dat op 31 december 2003 91 % van de interne-controlenormen werd toegepast. De terreinen waarop de normen nog niet volledig werden toegepast, waren slechts van geringe invloed op de kans op onregelmatigheden.

1.85.

De jaarlijkse activiteitenverslagen 2003 bevatten in het algemeen elementen voor de follow-up betreffende de verwezenlijking van resultaten (zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid) bij de directoraten-generaal met betrekking tot beleidsactiviteiten en beheer van de toegewezen middelen.

1.85.

In de jaarlijkse activiteitenverslagen wordt rekenschap afgelegd van de mate waarin de doelstellingen werden gehaald die conform de prioriteiten van de Commissie en rekening houdend met de daartoe benodigde middelen werden vastgesteld. Deze verslagen vormen een instrument voor de beoordeling van de in het kader van de activiteiten verwezenlijkte resultaten in het licht van de gestelde doelen, de daarmee samenhangende risico’s, het gebruik van de toegewezen middelen en de werking van het interne-controlesysteem.

1.86.

De analyse door de Rekenkamer toont echter aan dat het uitwerken en het benutten door de diensten van de Commissie van deze elementen voor de follow-up (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) nog steeds niet volstaan (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) om de kwaliteit van het internecontrolesysteem en de aspecten van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78) te kunnen beoordelen.

1.86.

Het is daarom dat in de jaarlijkse activiteitenverslagen elementen voor de follow-up centraal staan. Voorts wordt in het in punt 1.53 genoemde overzicht een gedetailleerdere stand van zaken op het gebied van de interne-controlesystemen van de Commissie geschetst.

1.87.

De Rekenkamer is van oordeel dat het uitwerken van elementen voor de follow-up betreffende de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen voor de Commissie prioritair zou moeten zijn. In de cyclus van strategische planning en programmering zouden deze elementen een onmisbaar beheersinstrument vormen om de kwaliteit van de ontvangsten en uitgaven te waarborgen en de geboekte vooruitgang te meten (1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78), mits ze betrekking hebben op de uitvoeringsgraad van de voornaamste onderdelen van de toezichtsystemen en -controles en op informatie over frequentie, aard en begrotingseffect van de fouten die niet door deze systemen en controles zijn opgespoord en gecorrigeerd.

1.87.

Het leveren van steeds betere prestaties, het bevorderen van de verantwoordelijkheidszin bij het management voor het bereiken van de gestelde doelen en het opzetten van een doeltreffend interne-controlesysteem zijn prioriteiten van de Commissie.

2.1.

In dit hoofdstuk wordt de uitvoering van de EU-begroting in 2003 besproken, het laatste jaar vóór de uitbreiding van de Unie, halverwege de uitvoering van de financiële vooruitzichten 2000-2006.

2.2.

De jaarlijkse begroting van de Europese Unie wordt op basis van voorstellen van de Commissie vastgesteld door de begrotingsautoriteit (Parlement en Raad). Ten aanzien van de uitgaven voor landbouw, structurele acties, externe maatregelen en pretoetredingssteun voert de Commissie de begroting uit in samenwerking met de lidstaten en andere begunstigde landen.

2.3.

Er bestaan afzonderlijke budgetten voor verplichtingen en betalingen. De meeste uitgaven voor structurele acties en intern en extern beleid verlopen via programma's die gedurende een aantal jaren lopen (bijvoorbeeld van 2000 tot 2006 voor de huidige programmeringsperiode van de Structuurfondsen), waarbij vastleggingen — die overeenkomen met juridische verbintenissen tot besteding — in het ene jaar worden verricht, maar gedurende een aantal jaren („gesplitste kredieten”) worden uitbetaald („afgewikkeld”) (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37).

2.4.

Nadere informatie over de begrotingsuitvoering 2003 is te vinden in het verslag van de Commissie over het begrotings- en financieel beheer — begrotingsjaar 2003. Krachtens artikel 29 van het Financieel Reglement moet dit verslag worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. Dit is met het verslag 2002 niet geschied, maar het document is ter beschikking gesteld op de website van de Commissie (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). De versie 2003 is op dezelfde site beschikbaar. De Rekenkamer neemt akte van de inspanningen om het document in vergelijking met 2002 te verbeteren, maar is van mening dat de algemene analyse bruikbaarder zou kunnen worden gemaakt door er informatie aan toe te voegen over de cumulatieve stand van uitvoering van de communautaire programma's en over het tempo waarin de lidstaten en begunstigde landen de betalingen aan de eindbegunstigden verrichten.

2.4.

De Commissie is ingenomen met de verklaring van de Rekenkamer dat het verslag over het budgettair en financieel beheer is verbeterd. Zij is het eens met de opmerking van de Rekenkamer dat er nog steeds ruimte is voor verdere verbetering. Wat de betalingen aan de eindbegunstigden betreft, zijn de lidstaten en de begunstigde landen op grond van de regelgeving (zoals Verordening nr. 1260/1999 voor de structuurfondsen en Verordening nr. 1663/95 voor het EOGFL, afdeling garantie) verplicht om de kosten van eindbegunstigden onmiddellijk te vergoeden. In de toekomst kan de Commissie in haar verslag over het budgettair en financieel beheer bij de structuurfondsen een onderscheid maken tussen enerzijds voorschotten die aan het begin van de periode worden betaald en bedoeld zijn om een financiële reserve te vormen waarmee uitgaven voorgefinancierd kunnen worden, en anderzijds vergoedingen in verband met door de eindbegunstigden gedeclareerde uitgaven. De omvang van de voorschotten (7 % voor de structuurfondsen) kan worden beschouwd als zijnde gelijk aan het maximale bedrag aan betalingen van de Commissie die nog niet zijn uitgekeerd aan de eindbegunstigden.

2.5.

Voor 2003 stegen de totale betalingskredieten in de vastgestelde oorspronkelijke begroting (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) met 1,9 % tegenover de definitieve begroting 2002. De vastleggingskredieten stegen slechts met 0,3 %. Volgens de Commissie wijst het vrijwel onveranderde bedrag aan vastleggingskredieten op het vaste voornemen van zowel de begrotingsautoriteit als de Commissie om de problemen van niet-afgewikkelde verplichtingen waarvoor nog betalingen moeten worden verricht aan te pakken (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37).

2.6.

De vastleggings- en betalingskredieten bleven respectievelijk 2,6 miljard en 5,4 miljard euro beneden de jaarlijkse maxima in de financiële vooruitzichten (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). De marge voor de verplichtingen is hoofdzakelijk aan de landbouw toe te schrijven: op de andere uitgaventerreinen zijn de respectieve maxima bereikt of zo goed als bereikt. Bij de betalingen geldt het maximum van de financiële vooruitzichten voor de begroting als geheel en niet per terrein.

2.7.

Tabel 2.1 geeft een overzicht van het begrotingsresultaat over 2003 voor zowel verplichtingen als betalingen. In 2003 werden de vastleggingskredieten voor 99 % besteed (de uitvoeringsgraad voor verplichtingen), ongeveer idem als in 2002 (98 %). Het aandeel van de bestede betalingskredieten (de uitvoeringsgraad voor de betalingen) bedroeg 92 %, hetgeen een stijging vormt tegenover de 86 % van 2002. Deze stijging was hoofdzakelijk te wijten aan hogere uitgaven voor structurele acties — 90 % van de betalingskredieten werd besteed, tegen 74 % in 2002 (zie de paragrafen 2.27-2.30).

2.8.

Deze totale bestedingsgraden geven voornamelijk om twee redenen geen volledig beeld van de begrotingsuitvoering. Ten eerste leidt slechts een klein gedeelte van de in een bepaald jaar aangegane verplichtingen tot betalingen in hetzelfde jaar (zie de paragrafen 2.3 en 2.16-2.22). Ten tweede omvatten „betalingen”, volgens de definitie in de boekhouding van de Commissie, voor betaling aan de eindbegunstigden bestemde voorschotten aan instanties van de lidstaten en begunstigde landen of andere intermediairs. In sommige gevallen, zoals bij Sapard (zie paragraaf 2.43) kan het nog veel langer duren voordat de middelen bij de eindbegunstigden terechtkomen.

2.8.

In het geval van Sapard worden betalingen verricht na ontvangst van de declaraties, waarbij de begunstigden moeten aantonen dat het om projectuitgaven gaat die voor vergoeding in aanmerking komen. Deze procedure kan omslachtig zijn. In de beginfase van de uitvoering hebben de Sapard-landen over het algemeen technische en procedurele problemen ondervonden die hebben geleid tot vertraging in de verwerking van de steunaanvragen en uitgavendeclaraties. Hoewel zich in sommige landen nog steeds bepaalde problemen voordoen, is de situatie over het geheel genomen sterk verbeterd.

2.9.

Voor 2003 bedroeg het overschot op de begroting (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) in totaal 5,5 miljard euro — zie de analyse in tabel 2.2 . In absolute cijfers is dit nog veel, maar het is toch beduidend minder dan de 7,4 miljard euro van 2002 en de 15,0 miljard euro van 2001.

2.10.

Wat betreft het begrotingsjaar 2002 bekritiseerde de Rekenkamer de Commissie omdat zij niets ondernam tegen de aanzienlijke onderbesteding, hoewel de situatie vóór het eind van het jaar was voorzien (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). In 2003 trof de Commissie specifieke maatregelen om de besteding van de begroting beter te kunnen voorspellen en daarbij rekening te houden met informatie uit de lidstaten en begunstigde landen. Dankzij de verbetering van de ontvangen informatie kon de Commissie de bovenvermelde gewijzigde begroting presenteren, waarin de betalingskredieten met 5 miljard euro, en de ontvangsten overeenkomstig werden verlaagd.

2.11.

De actie van de Commissie in 2003 vormde een aanzienlijke verbetering van het begrotingsbeheer in vergelijking met het voorgaande jaar. Ondanks de getroffen maatregelen wijst het grote resterende overschot (5,5 miljard euro) er echter op dat de kredieten nog veel meer hadden kunnen worden verlaagd.

2.12.

Tabel 2.3 laat het niveau van de bruto onderbesteding en de gevolgen daarvan over de laatste vijf jaar zien. Gedurende deze periode heeft de onderbesteding ertoe geleid dat 39,9 miljard euro aan betalingskredieten werd geannuleerd. In dezelfde periode steeg de begroting met 16,3 %, waarmee een cumulatief totaal van 53,6 miljard euro aan extra kredieten werd bereikt.

2.13.

De Rekenkamer merkt op dat het onrealistisch is te verwachten dat de begroting voor 100 % kan worden uitgevoerd. De uitgaven moeten wettig en regelmatig zijn en voldoen aan de beginselen van goed financieel beheer. Op de begrotingsterreinen met gedeeld beheer (meer dan 80 % qua waarde) kan de Commissie geen betalingen verrichten indien de lidstaten of andere intermediairs geen aanvragen indienen. Zelfs bij rechtstreeks beheerde uitgaven is de Commissie vaak afhankelijk van aanvragen van begunstigden. Het gevolg van aanhoudende onderbesteding is een steeds grotere accumulatie van niet-afgewikkelde verplichtingen (zie de paragrafen 2.16-2.22) en een concentratie van betalingen aan het eind van de programmeringsperiode waardoor het beheer wordt bemoeilijkt.

2.14.

Zoals de Rekenkamer in haar jaarverslag 2002 (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) opmerkte, maakt de overdracht van kredieten van het ene jaar naar het andere het beheer, de boekhouding en de presentatie van de begroting nodeloos ingewikkeld. De overdracht van betalingskredieten ad 5,0 miljard euro uit 2002, die het in dat jaar geregistreerde overschot aanzienlijk verminderde, overschreed de overdrachten uit de voorgaande jaren aanzienlijk (zie tabel 2.3 ). Van het overgedragen bedrag bestond 3,3 miljard euro uit kredieten voor de afwikkeling van aanvragen om saldobetaling betreffende de programmeringsperiode 1994-1999 van de Structuurfondsen. In haar jaarverslag 2002 (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) waarschuwde de Rekenkamer dat de Commissie deze kredieten waarschijnlijk niet zou kunnen uitbetalen en dit is uitgekomen: in 2003 is 1,9 miljard euro van deze kredieten geannuleerd en bij het overschot gekomen.

2.14.

De Commissie acht de overdrachtprocedure zoals deze is vastgesteld in het regelgevingskader, doelmatig, redelijk eenvoudig, praktisch en transparant (zie de antwoorden van de Commissie onder de punten 2.11 en 2.48 van het jaarverslag 2002).

2.15.

Uit 2003 is 2,2 miljard euro aan betalingskredieten naar 2004 overgedragen; 1,2 miljard euro daarvan waren beleidskredieten en 1,0 miljard euro waren ontvangsten van derden (zie paragraaf 2.37). Het bedrag van de kredietoverdrachten is dus realistischer dan in 2002.

2.16.

Aan het begin van de programmeringscyclus voor uitgaven in het kader van meerjarenprogramma's kan het de lidstaten en de begunstigde landen veel tijd kosten de nodige administratieve en controleprocedures op te zetten, projecten die in aanmerking komen voor EU-financiering uit te kiezen en goed te keuren en voor de nodige nationale cofinanciering te zorgen. Afgezien van de betaling van eerste voorschotten, die voorafgaan aan de uitgaven die aan een project ten grondslag liggen, is het daarom voor de Commissie vaak moeilijk grote betalingen uit de begroting te verrichten voordat een groot deel van de programmeringscyclus verstreken is. Het budget voor betalingskredieten moet realistischer worden: er zou meer rekening moeten worden gehouden met de programmeringscyclus en het vermogen van de lidstaten om de uitgaven te absorberen. De verplichtingen worden aangegaan wanneer het programma van start gaat (behalve bij de Structuurfondsen, waar ze op jaarbasis worden aangegaan — zie paragraaf 2.33) en worden overgedragen (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) totdat de desbetreffende betalingen worden verricht.

2.16.

De Commissie erkent dat de begroting wat de betalingskredieten betreft realistischer zou moeten zijn en beter rekening zou moeten houden met de programmacyclus en het absorptievermogen van de lidstaten. De ingediende begroting berust op zo nauwkeurig mogelijke Commissie-ramingen van de feitelijke betalingsbehoeften. Aangezien deze behoeften door de lidstaten te hoog werden ingeschat, is de Commissie ertoe overgegaan de begroting meer af te stemmen op haar eigen ramingen en zich daarbij te baseren op recente bestedingspatronen en voorzienbare ontwikkelingen. Daardoor hebben de bestedingscijfers in de afgelopen begrotingsjaren een verbetering te zien gegeven.

2.17.

Hoe groter de waarde van de niet-afgewikkelde verplichtingen, hoe meer de betalingskredieten in de daaropvolgende jaren zullen worden aangesproken. De aan het begrotingsproces inherente vertragingen worden weergegeven in tabel 2.4 . Bij de uitgaven ten laste van gesplitste kredieten (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) bedroegen de betalingen in 2003 slechts 5,7 miljard euro, ofwel circa 11 % van de 49,6 miljard euro waarvoor gedurende 2003 verplichtingen waren aangegaan. In de praktijk kan de afwikkeling van verplichtingen vele jaren in beslag nemen; andere leiden nooit tot betalingen en moeten worden geannuleerd — zie paragraaf 2.21.

2.17.

Het tijdsverschil tussen vastlegging en betaling van de zogeheten „gesplitste” uitgaven, dat verantwoordelijk is voor het ontstaan van de RAL, is inherent aan de budgettering van dergelijke uitgaven. Zoals opgemerkt in het vorige punt, wordt het patroon van dergelijke uitgaven gelijkmatiger in de tijd doordat de periodes van de financiële vooruitzichten elkaar overlappen.

2.18.

Eind 2003 bedroegen de niet-afgewikkelde verplichtingen in totaal 104,8 miljard euro — zie tabel 2.4 . Dit komt overeen met 94 % van de vastleggingskredieten voor 2004 (EU25) en komt neer op een stijging met 5,0 % ten opzichte van 2002. Deze stijging deed zich voor ondanks:

—

vrijmakingen ad 4,1 miljard euro, waarvan 2,7 miljard euro verband hield met een bijzondere procedure (zie paragraaf 2.21);

—

een vrijwel onveranderd bedrag aan vastleggingskredieten in 2003 (zie paragraaf 2.5);

—

extra betalingskredieten die speciaal ter verlichting van het probleem in de begroting waren opgenomen.

2.18.

Een vergelijking van de omvang van de RAL tussen 1996 en 2003 moet worden gezien in het licht van de wijzigingen in de wijze waarop de jaarlijkse vastleggingen én betalingen bij de structuurfondsen worden verricht.

2.19.

Het saldo van de niet-afgewikkelde verplichtingen vormt echter niet het volledige bedrag van de juridische verbintenissen van de Unie tot het doen van uitgaven, en wel voornamelijk door het effect van het vastleggingsproces bij de Structuurfondsen (zie paragraaf 2.33). Het saldo van de juridische verbintenissen die eind 2003 voor de programmeringsperiode 2000-2006 waren aangegaan en die als niet in de balanstelling opgenomen verbintenissen in de jaarrekening, maar nog niet als verplichtingen in de jaarlijkse begrotingen waren opgenomen, beloopt ongeveer 95 miljard euro (zie paragraaf 2.34). Op basis hiervan liggen de totale niet-afgewikkelde verplichtingen circa drie jaar vóór het eind van de huidige programmeringsperiode dan ook op ongeveer 200 miljard euro, ofwel vijf jaar aan betalingen in het huidige tempo (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). Hoewel de uiterste datum voor het doen van betalingen na het verstrijken van de programmeringsperiode ligt (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), zal een hoog bedrag aan niet-afgewikkelde verplichtingen de betalingskredieten onder druk zetten en de afsluiting van de programma's misschien vertragen. Zoals in het verleden dreigen deze factoren de begrotingsuitvoering van de eerste jaren van de volgende programmeringsperiode te beïnvloeden.

2.19.

De Commissie verwijst naar haar antwoord onder punt 2.48.

2.20.

Grafiek 2.1 laat de waarde van de niet-afgewikkelde verplichtingen ten laste van gesplitste kredieten gedurende de laatste tien jaar zien, afgezet tegen de vastleggingskredieten voor elk jaar. Gedurende de laatste vijf jaar is de waarde van de niet-afgewikkelde verplichtingen ten laste van gesplitste kredieten met 47 % gestegen. Dit kwam door twee factoren: ten eerste vormen de jaren 2000- 2003 de aanloopperiode voor de grote programma's (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) (zie paragraaf 2.16) en ten tweede werden de betalingskredieten nog steeds onderbesteed (zie de paragrafen 2.12 en 2.13).

2.21.

De Rekenkamer wijst er al een aantal jaren op dat de Commissie alle oude en sluimerende niet-afgewikkelde verplichtingen die misschien nooit tot betalingen zullen leiden, moet identificeren en maatregelen terzake moet treffen. Eind 2002 zegden de begrotingsautoriteit en de Commissie in een gemeenschappelijke verklaring toe, de „potentieel abnormale” niet-afgewikkelde verplichtingen (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) eind 2003 te hebben aangepakt. Van de 17,3 miljard euro die als „potentieel abnormaal” werd aangemerkt, werd in de loop van 2003 4,0 miljard euro uitbetaald, 2,7 miljard euro vrijgemaakt en 10,6 miljard euro geldig bevonden en derhalve gehandhaafd.

2.22.

De huidige begrotingsgegevens en de analyse ervan verschaffen weinig informatie over de gevolgen van het hoge bedrag aan niet-afgewikkelde verplichtingen of over de cumulatieve stand van uitvoering van de verschillende communautaire programma's. Het hoge bedrag aan niet-afgewikkelde verplichtingen legt een zwaar beslag op toekomstige betalingen dat wel eens moeilijk te beheren zou kunnen zijn in het kader van het begrotingsproces en gelet op het maximum in de financiële vooruitzichten.

2.22.

In haar jaarlijkse analyse van de begrotingsuitvoering voor de structuurfondsen geeft de Commissie al een totaaloverzicht. Wel is zij bereid om aanvullende informatie te verstrekken (zie antwoord onder punt 2.50). De betalingsbehoefte zal in de toekomst waarschijnlijk afnemen vanwege de „n+2”-regel (zie antwoord onder punt 2.48).

2.23.

Tabel 3.1 geeft een overzicht van de communautaire ontvangsten voor 2003 en grafiek 3.1 laat de verdeling van de verschillende soorten ontvangsten zien. Grafiek 3.2 illustreert de ontwikkeling van de werkelijke ontvangsten in de periode 1989-2003. Met name de traditionele eigen middelen en de BTW-middelen hebben aan belang ingeboet; de middelen op basis van het bruto nationaal inkomen (BNI) zijn gestegen. Bij gewijzigde begroting nr. 6/2003 van 4 december 2003 werd het voor 2003 benodigde bedrag aan ontvangsten met 5,0 miljard euro verlaagd.

2.24.

De bedragen van de geïnde BTW-middelen daalden met 5,0 % tegenover 2002 door de aanpassing van de BTW-grondslagen van voorgaande jaren, schommelingen in de wisselkoers tussen het pond sterling en de euro en een lager uniform afroepingspercentage dan voorheen. Daarnaast werden de BTW-middelen via de aftoppingsprocedure beïnvloed door een daling van de BNI-ramingen met 2 % (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37).

2.25.

De totale beschikbare kredieten voor verplichtingen en betalingen voor de landbouw beliepen in 2003 44,9 miljard, respectievelijk 45,1 miljard euro (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), een stijging met 1,2 % ten opzichte van 2002. De definitieve uitgaven bedroegen 44,5 miljard euro wat de verplichtingen (uitvoeringsgraad 99 %) en 44,4 miljard euro wat de betalingen betreft (uitvoeringsgraad 98 %).

2.26.

Het laagste bestedingspercentage (64 %) trad op bij een aantal maatregelen die samen goed waren voor 3 % van de totale geautoriseerde kredieten, met inbegrip van uitvoerrestituties op verwerkte producten, voedselprogramma's en veterinaire maatregelen („bijkomende uitgaven”). De onderbesteding was hoofdzakelijk te wijten aan vertragingen bij de uitvoering van veterinaire en fytosanitaire maatregelen. Deze uitgaven vormen ook het leeuwendeel van het naar 2004 overgedragen bedrag. Op andere begrotingsterreinen, waaronder plattelandsontwikkeling (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), was de uitvoering vrijwel totaal.

2.26.

Bij veterinaire en fytosanitaire maatregelen voor 2003 is 99,7 % van de vastleggingskredieten besteed. Een fors bedrag aan betalingskredieten is overgedragen naar 2004 omdat de lidstaten ingevolge de rechtsgrondslag tot in jaar n+1 (2004) tijd hebben om een betalingsverzoek in te dienen voor activiteiten die met de Commissie zijn afgesproken en in jaar n (2003) zijn uitgevoerd. Voor de Commissie vallen deze betalingen nog onder de vastleggingen van jaar n (2003).

2.27.

De vastleggingskredieten voor het jaar stegen met 0,4 % tegenover 2002. De betalingskredieten stegen met 3,2 % in vergelijking met 2002. De algehele bestedingsgraad voor betalingen bedroeg (na de in de volgende paragraaf vermelde annulering) 90 %, hetgeen veel hoger is dan in 2002 (74 %).

2.28.

De bruto onderbesteding in vergelijking met de oorspronkelijke begroting bedroeg 8,3 miljard euro, ongeveer evenveel als in 2002 (zie tabel 2.2 ). Het effect op het algehele overschot werd echter verminderd door de annulering van 5,0 miljard euro aan betalingskredieten waarvan de Commissie inzag dat ze niet konden worden besteed (zie paragraaf 2.30). Ondanks de netto onderbesteding met 3,3 miljard euro bij de structurele acties als geheel, vond een sterke stijging in de bestedingen plaats op het gebied van doelstelling 2, waar de uitvoeringsgraad steeg van 48 % in 2002 tot 91 % in 2003 (op basis van een 1,1 % hoger budget).

2.29.

Bij de communautaire initiatieven — programma's die op initiatief van de Commissie in de lidstaten worden uitgevoerd — bedroeg de uitvoering in 2002 slechts 25 % en werd het budget in 2003 met 2,0 % verlaagd. In 2003 bedroeg de bestedingsgraad 48 %. Dit kwam voornamelijk door de vertragingen waarmee programma's van de periode 1994-1999, wegens te late indiening van de aanvragen om saldobetaling door de lidstaten, werden afgesloten (bestedingsgraad 30 %). Bij de betalingen in 2003 met betrekking tot de periode 2000-2006 beliep de bestedingsgraad 75 %.

2.30.

Voor lopende betalingen in het kader van de huidige Structuurfondsprogramma's (periode 2000-2006), die ongeveer 74 % van het totale oorspronkelijke budget voor dit terrein vormen, bedroeg de bestedingsgraad ongeveer 96 %, een stijging ten opzichte van de 91 % van 2002. Wat betreft de afsluiting van de programma's van de periode 1994-1999 lag de bestedingsgraad veel lager. Voor het jaar was 11,0 miljard aan betalingskredieten beschikbaar: slechts 3,5 miljard euro (32 %) werd gebruikt (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). De Commissie reageerde door in een gewijzigde begroting 5 miljard euro aan betalingskredieten voor de programma's van vóór 2000 te annuleren, waardoor de algehele bestedingsgraad steeg (zie paragraaf 2.27).

2.30.

Naast de betalingen voor de programma’s uit de periode 1994-1999 in de orde van grootte van 3,5 miljard euro is zo’n 2,8 miljard euro vrijgemaakt. Door het gecombineerde effect van betalingen en vrijmakingen zijn de RAL bij de programma’s uit 1994-1999 teruggelopen van 15,4 miljard euro eind 2002 tot 9,1 miljard euro eind 2003, een vermindering met 41 %.

2.31.

In haar jaarverslag 2002 (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) wees de Rekenkamer de onnauwkeurige ramingen van de lidstaten als een van de hoofdoorzaken aan van het onvermogen van de Commissie om geschikte en tijdige maatregelen tegen de onderbesteding te treffen. In 2003 werden inspanningen gedaan om het ramingsproces te verbeteren en het algehele foutenpercentage van de ramingen voor de Structuurfondsen daalde van 73 tot 50 %. Dit komt echter nog steeds neer op een verschil van 13,0 miljard euro tussen de geraamde en de werkelijke betalingen. Voor de programma's van de periode 2000-2006 lag de beste raming van een lidstaat 12 % boven de werkelijke behoeften en de slechtste raming bedroeg meer dan twee en een half maal zoveel als de werkelijke behoeften — bij vijf lidstaten bedroeg het verschil met de ramingen meer dan 1 miljard euro.

2.31.

De Commissie verwijst naar haar antwoord onder punt 2.16.

2.32.

Ondanks maatregelen om ervoor te zorgen dat de aanvragen om betalingen van de lidstaten gelijkmatig over het jaar binnenkomen (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), werd in 2003 meer dan de helft van de betalingen in de periode september-december verricht en een kwart in december alleen. Deze concentratie van de behandeling van verrichtingen aan het eind van het jaar stelt onredelijke eisen aan de beheersmiddelen van de Commissie.

2.32.

De Commissie heeft maar weinig invloed op het declaratiegedrag van de lidstaten. De verordening bepaalt dat declaraties drie keer per jaar moeten worden ingediend (de derde keer eind oktober), maar legt geen sancties op. De „n+2”-regel werkt in twee richtingen: ten eerste worden de lidstaten gestimuleerd om omvangrijke declaraties kort voor het eind van het jaar in te dienen, en ten tweede worden ze doordat de Commissie ze in het kader van de programma’s regelmatig herinnert aan de regel, ertoe aangezet om de declaraties sneller in te dienen.

2.33.

De vastleggingskredieten voor de Structuurfondsperiode 2000-2006 moeten in de begroting worden opgevoerd volgens de toewijzing in de financiële vooruitzichten, zoals bepaald door de Europese Raad van Berlijn. De toewijzing voor de periode van zeven jaar bedraagt in totaal 230,2 miljard euro (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) (voor de Structuurfondsen en het Cohesiefonds samen). Van de 210,6 miljard euro voor de Structuurfondsen werd 201,1 miljard euro (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) aan de lidstaten toegewezen (er werden dus juridische verbintenissen voor aangegaan) via tussen 2000 en 2002 overeengekomen uitgavenprogramma's. Vervolgens worden gedurende de zevenjarige programmeringsperiode jaarlijks vastleggingen verricht. Wegens de vertragingen bij de vaststelling van de nieuwe programma's werd het geplande niveau van de juridische verbintenissen niet bereikt en dus werden de maxima in de financiële vooruitzichten vanaf 2002 verhoogd met de in 2000 en 2001 niet-bestede kredieten.

2.34.

Voor de periode 2000-2002 bedroeg de netto onderbesteding bij de betalingskredieten voor structurele acties 26,6 miljard euro (2000: 8,0 miljard euro; 2001: 10,5 miljard euro; 2002: 8,1 miljard euro). De niet-afgewikkelde verplichtingen voor structuurbeleid stegen in 2003 met 2,5 miljard euro tot 69,3 miljard euro, bijna de waarde van twee en een half jaar aan betalingen in het bestedingstempo van 2003. Wat betreft de programmeringsperiode 2000-2006 stegen de niet-afgewikkelde verplichtingen met 19 % tot 53,2 miljard euro ofwel 2,3 maal de huidige bestedingen. Bovendien zijn de juridische verbintenissen die na de Europese Raad in Berlijn aangegaan, maar nog niet in vastleggingen omgezet zijn (zie paragraaf 2.33), in totaal goed voor 95 miljard euro (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), waardoor het equivalent van de niet-afgewikkelde verplichtingen meer dan 164 miljard euro, of bijna zes jaar aan betalingen bedraagt.

2.35.

Voor de programmeringsperiode 2000-2006 werden nieuwe regels ingevoerd waardoor kredieten waarvoor na het jaar waarin de verplichting is aangegaan twee jaar lang geen betaling is verricht, automatisch worden vrijgemaakt. De vrijmakingen in 2003 ingevolge deze regels bedroegen slechts 31 miljoen euro, waarvan 24 miljoen euro voor het ESF en 7 miljoen euro voor het EOGFL-Oriëntatie. Voor het EFRO werden geen vrijmakingen verricht omdat de lidstaten tussentijdse uitgavendeclaraties indienden. Er bestaat echter een risico dat de lidstaten, om te voorkómen dat verplichtingen worden geannuleerd, uitgaven declareren die niet subsidiabel zijn.

2.35.

De Commissie heeft het gevaar onderkend waarop de Rekenkamer wijst. Zij heeft maatregelen genomen en het aantal controles op declaraties opgevoerd.

2.36.

De uitgaven die behoren tot de categorie intern beleid van de financiële vooruitzichten worden meestal rechtstreeks beheerd door de Commissie. Het leeuwendeel ervan gaat naar onderzoek en technologische ontwikkeling; dit vormde 58 % van de betalingen in 2003. De goedgekeurde betalingskredieten vertoonden een stijging met 0,8 % tegenover 2002, met grote verschillen tussen de diverse rubrieken. Zo werden de kredieten voor onderzoek en technologische ontwikkeling met 2,7 % gekort, terwijl er bij de trans-Europese netwerken een stijging met 12 % was. De goedgekeurde vastleggingskredieten stegen met gemiddeld 3,4 %.

2.37.

De uitvoeringsgraad van de betalingen bedroeg 78 %, hetgeen lager was dan in 2002 (83 %). Deze onderbesteding, die voor 626 miljoen euro bijdroeg tot het algehele overschot, is echter grotendeels te verklaren door de speciale regelingen voor „ontvangsten van derden met een bestemming” (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37). Wanneer derde landen bijdragen aan communautaire programma's, worden de bijdragen in het jaar van ontvangst als verplichtingen én als betalingskredieten geboekt, ook al zijn de betalingsaanvragen wegens de voor de uitvoering van de projecten benodigde tijd over meerdere jaren gespreid. Ongebruikte betalingskredieten worden automatisch overgedragen totdat de middelen kunnen worden besteed, waardoor de bestedingsgraad in dezelfde mate daalt. Van de 1,6 miljard euro bruto onderbesteding voor het jaar was 0,8 miljard euro afkomstig van de aan ontvangsten van derden gebonden uitgaven (bestedingsgraad 27 %); het restant was afkomstig van de gewone begrotingskredieten, waarvoor de bestedingsgraad 93 % bedroeg.

2.38.

De niet-afgewikkelde verplichtingen aan het eind van het begrotingsjaar 2003 bedroegen 12,2 miljard euro — een stijging met 8,9 % ten opzichte van 2002 — ofwel meer dan twee jaar aan betalingen in het huidige bestedingstempo. Hieruit blijkt een sterkere toename van de verplichtingen dan van de betalingen voor het jaar (3,4 % versus 0,8 %), hetgeen gedeeltelijk wordt verklaard door het feit dat in 2003 de start van het zesde kaderprogramma (KP6) voor onderzoek en technologische ontwikkeling (2002-2006) naderbij kwam.

2.39.

De uitgaven voor externe acties worden meestal rechtstreeks beheerd door de Commissie en omvatten een groot aantal verschillende onderdelen, waarbij geen enkel onderdeel meer dan 16 % van het totaal uitmaakt. Het goedgekeurde budget voor verplichtingen lag 3,0 % hoger dan in 2002. Bij de betalingen bedroeg de stijging 3,8 %. De bestedingsgraad van de betalingen was 87 %, ongeveer zoals in 2002 (89 %), hetgeen erop wijst dat het extra budget werd gebruikt, maar niet méér dan dat.

2.40.

Eind 2003 beliepen de niet-afgewikkelde verplichtingen 12,9 miljard euro, een stijging met 1,0 % in vergelijking met 2002. Het saldo van de niet-afgewikkelde verplichtingen komt overeen met de waarde van drie jaar aan betalingen in het huidige bestedingstempo.

2.41.

De pretoetredingssteun omvat de bedragen die aan tot de Unie toetredende landen en kandidaat-lidstaten worden betaald en wordt meestal beheerd in samenwerking met de begunstigde landen. In 2002 werd slechts 67 % van de betalingskredieten besteed. In de begroting 2003 stegen de vastleggings- en betalingskredieten met respectievelijk 1,7 en 4,3 %. In 2003 beliepen de betalingen in totaal 2,2 miljard euro, waardoor de bestedingsgraad 80 % bedroeg. Hoewel proportioneel kleiner dan in 2002, droeg de onderbesteding voor 0,5 miljard euro bij aan het totale overschot.

2.42.

Bij Phare beliepen de uitgaven 1,5 miljard euro, hetgeen de bestedingsgraad op 94 % bracht, veel hoger dan de 69 % van 2002.

2.43.

Bij Sapard (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37), het kleinste van de drie pretoetredingsinstrumenten, stegen de betalingskredieten van jaar tot jaar met 20 % (73 miljoen van de totale stijging met 112 miljoen euro), ondanks een bestedingsgraad van slechts 34 % in 2002. De in 2003 aan begunstigde landen betaalde bedragen stegen met 264 miljoen euro (ofwel 61 %), verre van genoeg om het gestegen budget te absorberen. De uitvoering hangt af van de aanvragen om betaling uit de begunstigde landen en deze kwamen later dan verwacht. Eind 2003 was 323 miljoen euro aan de eindbegunstigden overgemaakt. Dit vormt een aanzienlijke stijging tegenover 2002 (34 miljoen euro), maar de cumulatieve betalingen aan de eindbegunstigden van Sapard tot eind 2003 maken nog steeds slechts 15 % van de beschikbare middelen uit (eind 2002: 2 %).

2.43.

In het antwoord van de Commissie onder punt 2.39 van het jaarverslag 2002 van de Rekenkamer wordt vermeld waarom er sprake is van onderbesteding bij de Sapard-kredieten. Een van de redenen is dat een hogere prioriteit is gegeven aan een strak beheer van de kredieten.

2.44.

Bij de betalingskredieten voor ISPA (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) daalde de uitvoeringsgraad van 79 % in 2002 tot 60 % in 2003. Dit percentage was zo laag doordat het budget groter was dan nodig en de uitvoering van de projecten trager verliep dan verwacht. Vertragingen deden zich voor bij de procedures voor aan- en uitbesteding, alsmede bij de indiening van aanvragen om betaling van een eerste voorschot — na de goedkeuring van het project — door de instanties van de lidstaten.

2.44.

De aanbestedingsprocedures hebben in een aantal gevallen veel tijd gekost omdat er sprake moest zijn van een eerlijke en transparante procedure. De Commissie heeft bij de begunstigde overheidsinstanties aangedrongen op een snelle indiening van hun verzoeken om een eerste voorschot, maar in een aantal gevallen heeft dit niet mogen baten.

2.45.

Eind 2003 bedroegen de niet-afgewikkelde verplichtingen voor de gehele pretoetredingssteun in totaal 9,5 miljard euro, hetgeen neerkomt op de waarde van meer dan vier jaar uitgaven in het huidige tempo (de hoogste van alle begrotingsterreinen). Hoewel de betalingskredieten werden verhoogd om het bedrag van de niet-afgewikkelde verplichtingen te helpen reduceren, steeg het saldo in vergelijking met 2002 met 13,2 %.

2.45.

De Commissie verwijst naar haar antwoord onder punt 2.48.

2.46.

De administratieve uitgaven bestaan hoofdzakelijk uit de kosten van personeel en gebouwen. Tweederde van het budget gaat naar de Commissie, de rest naar de andere instellingen en organen. Voor 2003 werd het budget verhoogd met 3,5 % (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37) ter compensatie van de inflatie en ter voorbereiding van de uitbreiding. De Commissie kreeg 2,1 % meer, de andere instellingen 4,5 %, en naar de pensioenen ging 6,3 % meer. De stijging bij de Commissie werd getemperd door de front-loading van uitgaven voor de uitbreiding in de begroting 2002 (1 2 3 4 5 8 14 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37); zonder deze maatregel zou het budget boven het maximum in de financiële vooruitzichten zijn uitgekomen. De uitvoeringsgraad bedroeg 87 %, iets minder dan in 2002 (89 %).

2.47.

Op basis van de uitvoering van de begroting 2003 kan het beheer door de Commissie als een gedeeltelijk succes worden beschouwd: de ramingen zijn verbeterd, de onderbesteding is verminderd en er zijn maatregelen getroffen om de kredieten vóór het eind van het jaar te reduceren. Maar het overschot van het jaar ad 5,5 miljard euro (en de onderbesteding die er de oorzaak van is) is nog steeds groot en toont aan dat verdere verbetering mogelijk is.

2.47.

De jaarlijkse betalingskredieten worden in beginsel vastgesteld via een zogeheten „bottom-up-procedure”. Voor elke vastlegging wordt het desbetreffende betalingsprofiel bepaald. Daarbij wordt gewoonlijk uitgegaan van een normaal bestedingspercentage. Onvoorziene vertragingen en neerwaartse bijstellingen bij programma’s leiden dan ook tot een onderbesteding (d.w.z. te hoge ramingen) bij de kredieten.

2.48.

De waarde van de niet-afgewikkelde verplichtingen is in 2003 blijven stijgen en heeft aan het eind van het jaar 104 miljard euro bereikt, hoewel de Commissie maatregelen heeft genomen, zoals het opvoeren van extra betalingskredieten en het treffen van specifieke maatregelen voor alle „potentieel abnormale” verplichtingen. Verder zijn 95 miljard euro aan juridische verbintenissen die voor de Structuurfondsen zijn aangegaan niet in dit saldo begrepen. Het toenemende tijdsverloop tussen de verplichtingen en de betalingen, de waarschijnlijke extra belasting van de administratie aan het eind van de lopende programmeringsperioden en het mogelijke beslag op de toekomstige programmeringsperioden zijn stuk voor stuk kwesties die dringend aandacht verdienen.

2.48.

Het tijdsverschil tussen vastlegging en betaling van de zogeheten „gesplitste” uitgaven, dat verantwoordelijk is voor het ontstaan van de RAL, is inherent aan de budgettering van dergelijke uitgaven.

2.49.

De aanhoudende onderbesteding moet worden gezien in het licht van herhaalde verhogingen van de begroting in dezelfde periode. Het is tegenstrijdig dat het budget elk jaar wordt verhoogd terwijl de middelen voor meerjarenprogramma's niet binnen de gestelde termijn kunnen worden gebruikt. De Rekenkamer beveelt aan om bij het begrotingsproces, wanneer de vastleggingskredieten en de betalingskredieten worden vastgesteld, realistisch te bekijken of het mogelijk is om betalingen te verrichten.

2.49.

Bestedingsproblemen in het verleden zijn slechts één criterium voor de raming van betalingen. Zo kunnen vertragingen bij de uitvoering feitelijk tot gevolg hebben dat kredieten in de toekomst moeten worden verhoogd.

2.50.

De Rekenkamer beveelt de Commissie aan, haar informatie over de begrotingsuitvoering te blijven verbeteren. Haar begrotingsanalyse moet duidelijke informatie verstrekken over de cumulatieve stand van uitvoering van de communautaire programma's, met inachtneming van de besteding van de vastgelegde middelen, het niveau van de betalingen aan eindbegunstigden en nog aan te gane verplichtingen. Voor deze verbeteringen zullen de Commissie en de lidstaten aanzienlijk moeten investeren in het verstrekken van de nodige informatie. Door de toegenomen transparantie zou het beheer van de begroting en de verantwoording van het gebruik van de EU-middelen tegenover de burger echter moeten verbeteren.

2.50.

In het verslag over het budgettair en financieel beheer is de nadruk gelegd op de uitvoering in het afgelopen jaar. Daarnaast heeft de Commissie voor bepaalde gebieden uitvoerigere verslagen ingediend. Voor de structuurfondsen stelt de Commissie jaarlijks een verslag op met een analyse van de uitvoering van de begroting voor deze fondsen. Dit bevat ook een totaaloverzicht.

3.1.

De begrotingsontvangsten van de Europese Unie bestaan uit eigen middelen en andere ontvangsten. Eigen middelen vormen verreweg de belangrijkstefinancieringsbronvoorbegrotingsuitgaven (89 %), zoals blijkt uit tabel 3.1 , grafiek 3.1 en grafiek 3.2 . Er zijn drie categorieën eigen middelen: traditionele eigen middelen (douanerechten, landbouw- en suikerheffingen) (13 %), eigen middelen die zijn berekend op basis van de door de lidstaten geïnde belasting over de toegevoegde waarde (26 %) en eigen middelen op basis van het bruto nationaal inkomen van de lidstaten (61 %). Het begrotingsbeheer van de eigen middelen wordt behandeld in de paragrafen 2.23 en 2.24.

3.2.

De overige ontvangsten bestaan hoofdzakelijk uit het overschot van het voorgaande begrotingsjaar. De afgelopen drie jaar (2001-2003) was dit onderdeel veel groter dan voorheen; dit punt wordt besproken in de paragrafen 2.9-2.13.

3.3.

De traditionele eigen middelen worden vastgesteld en geïnd door de lidstaten overeenkomstig nationale wetten en voorschriften die moeten voldoen aan de vereisten van de communautaire regelgeving (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35). De lidstaten moeten de gegevens uit de afzonderlijke douanedeclaraties samenvoegen in de zogeheten A-boekhouding en het totale bedrag van de vastgestelde rechten met aftrek van inningskosten storten op de rekening van de Commissie tegen een bepaalde datum in de tweede maand na die waarin het recht werd vastgesteld. Bij wijze van uitzondering hoeven rechten die nog niet zijn betaald en waarvoor geen zekerheid is gesteld, dan wel waarvoor zekerheid is gesteld maar die worden betwist, pas beschikbaar te worden gesteld wanneer ze feitelijk zijn geïnd. Indien een lidstaat die mogelijkheid benut, worden de betrokken rechten niet opgenomen in de A-boekhouding maar moeten deze worden opgenomen in een aparte boekhouding, de zogeheten B-boekhouding (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35).

3.4.

Risico's voor de inning van traditionele eigen middelen zijn ontduiking van de heffing door een verkeerde voorstelling van zaken of eenvoudig door smokkel, onjuiste berekening of het niet vaststellen van rechten wegens onopgemerkte fouten of gebreken in de systemen en fouten of weglatingen in de boeking van de ontvangen rechten door de lidstaten, hetgeen leidt tot onjuiste opgaven van beschikbaar te stellen bedragen bij de Commissie.

3.5.

De controlewerkzaamheden van de Rekenkamer omvatten een beoordeling van de toezichtsystemen en -controles bij de Commissie en in de lidstaten, maar ook rechtstreekse controle van douane-aangiften en nationale boekhoudsystemen:

a)

bestudering van de organisatie van het douanetoezicht in twaalf lidstaten (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) die samen goed waren voor 96 % van de in 2003 geïnde invoerrechten, om na te gaan of de geldende regelingen redelijke zekerheid bieden wat betreft hun volledigheid. Meer bepaald onderzocht de Rekenkamer het beheer van de landbouwtariefcontingenten in zes lidstaten, de douanecontrole van importen krachtens preferentiële handelsregelingen in zeven lidstaten en het douanetoezicht in zeehavens van tien lidstaten;

b)

onderzoek van de rekeningen van de Commissie voor de traditionele eigen middelen en de onderliggende nationale boekhoudsystemen in twaalf lidstaten (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) en analyse van de van alle lidstaten ontvangen heffingen teneinde redelijke zekerheid te verkrijgen dat de in elke fase geregistreerde bedragen volledig en correct waren. De werkzaamheden omvatten ook een beoordeling van de interne controle, aansluitingen en controle van een steekproef van verrichtingen op elk niveau.

3.6.

De Rekenkamer wijst erop dat haar controle geen betrekking kan hebben op importen die niet zijn aangegeven of aan het douanetoezicht zijn ontsnapt en waarvoor de rechten ongeïnd zijn gebleven.

3.7.

De Commissie kan de lidstaten verzoeken controles te verrichten met betrekking tot de vaststelling en terbeschikkingstelling van traditionele eigen middelen en kan ook zelf dergelijke controles verrichten, hetzij in samenwerking met de autoriteiten van de lidstaten, hetzij zelfstandig (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35). Aan de betrokken lidstaten worden afzonderlijke inspectieverslagen gericht die tezamen met de ontvangen antwoorden worden onderzocht tijdens vergaderingen van het Raadgevend Comité voor de eigen middelen (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35). Elke drie jaar wordt er een algemeen verslag over de werking van de inspecties opgesteld en aan de begrotingsautoriteit overgelegd (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35).

3.8.

De Rekenkamer heeft het werk beoordeeld van de eenheid van de Commissie die deze inspecties heeft verricht. Evenals in vorige jaren bleek haar methodologie goed gefundeerd en haar werk goed gedocumenteerd. De te controleren thema's worden geselecteerd op basis van risicoanalyse. In 2003 was een prioritair thema in het werk van de eenheid het toezicht op de systemen voor de inning van de traditionele eigen middelen in de toetredende landen. De Rekenkamer onderzocht deze kwestie eveneens en ontdekte in deze landen geen andere ernstige gebreken dan die welke zijn genoemd in de toezichtverslagen van de Commissie aan de Raad (zie de paragrafen 3.63-3.68).

3.9.

Op basis van haar lopende risico-analyse van de traditionele eigen middelen inspecteerde de eenheid bovendien in alle lidstaten de B-boekhouding, de afschrijvingsprocedure en het beheer van de elektronisch ingediende douane-aangiften. Wat betreft de B-boekhouding komen de conclusies van de eenheid overeen met die van de Rekenkamer (zie paragraaf 3.40); voor de elektronische aangiften achtte de eenheid de systemen over het geheel genomen bevredigend en vond zij dat informatisering voordelen had opgeleverd en moest worden uitgebreid. Het is niet aan de inspectiediensten van de Commissie om algehele zekerheid te verschaffen dat de boekhouding correct is en dat alle verschuldigde bedragen zijn geïdentificeerd en vastgesteld. De resultaten van hun werk worden door de Rekenkamer echter wel in aanmerking genomen.

3.10.

De toezichtsystemen en -controles in de lidstaten in verband met de traditionele eigen middelen omvatten in de eerste plaats toezicht door de douane-autoriteiten, dat in het douanewetboek (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) aldus wordt gedefinieerd: „de activiteiten die door deze autoriteiten in het algemeen worden ontplooid teneinde te zorgen voor de naleving van de douanewetgeving en, in voorkomend geval, van de andere bepalingen die op andere goederen onder douanetoezicht van toepassing zijn”. De communautaire wetgeving schrijft doorgaans geen specifieke methoden of niveaus van douanecontrole voor; daarover beslissen de lidstaten. Bepaalde aspecten van het douanetoezicht geven aanleiding tot de onderstaande opmerkingen.

3.11.

De Rekenkamer verrichtte een onderzoek naar het beheer van de landbouwtariefquota. Krachtens die quotaregelingen kunnen bepaalde landbouwproducten tegen verlaagd of nultarief in de Unie worden ingevoerd. Met haar controle beoogde de Rekenkamer zekerheid te krijgen dat de quota op wettige en regelmatige wijze waren toegekend en de beheers- en toezichtsactiviteiten in verband met de diverse quotaregelingen te beoordelen.

3.11-3.12.

Tariefquota worden beheerd:

—

hetzij door middel van invoercertificaten, op grond waarvan een specifiek aantal goederen binnen een bepaalde termijn tegen een verminderd tarief of met vrijstelling van invoerrechten kunnen worden ingevoerd. Door deze regeling worden de invoerders beschermd tegen handelsrisico's;

—

hetzij volgens de op douaneaangiften gebaseerde regeling „wie het eerst komt, het eerst maalt”, op grond waarvan de op een douaneaangifte vermelde hoeveelheid tegen een verminderd tarief of met vrijstelling van invoerrechten kan worden ingevoerd voorzover het invoercontingent op de dag van de aangifte niet is overschreden.

3.12.

De quota worden door de Commissie beheerd via bevoegde instanties in de lidstaten. De importeurs vragen bij de nationale instanties een invoervergunning aan. Nadat de Commissie heeft bevestigd dat er nog quota beschikbaar zijn, levert de nationale instantie de invoervergunning af die de importeur samen met de bij invoer gedeclareerde goederen moet presenteren aan de douane-autoriteiten. Het is de verantwoordelijkheid van de douane te verifiëren of de geïmporteerde goederen overeenstemmen met de invoervergunning. Zodra de hele hoeveelheid waarvoor de vergunning werd afgegeven is ingevoerd, wordt de vergunning geretourneerd aan de instanties van afgifte. De nationale instanties melden feitelijke importen onder de quotaregelingen aan de Commissie.

3.13.

De Rekenkamer onderzocht het quotabeheer zowel bij de Commissie als in zes lidstaten (België, Duitsland, Frankrijk, Nederland, Spanje en het Verenigd Koninkrijk). De controle had betrekking op de belangrijkste marktsectoren. De Rekenkamer vestigt de aandacht op de onderstaande punten die nadere maatregelen van de Commissie vereisen.

3.14.

De veelheid van quota (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) en desbetreffende procedures vormt een zware last voor de beheersdiensten bij de Commissie en in de lidstaten en verhoogt het risico van onregelmatige toepassing en ondoeltreffendheid. Daarom stelt de Rekenkamer voor dat de Commissie de procedures in verband met de quota stroomlijnt en harmoniseert.

3.14.

Het probleem waar de Rekenkamer de aandacht op vestigt, wordt erkend, en dit is een van de redenen waarom in 2002 met het AMIS-quota-project van start werd gegaan. Het project voorziet in een centraal en geïntegreerd IT-systeem voor het beheer van de landbouwtariefquota, met uitzondering van de quota die vallen onder de „wie het eerst komt, het eerst maalt”-regeling. Door het project kunnen de bevoegde nationale autoriteiten rechtstreeks in het nieuw ontwikkelde computersysteem gegevens invoeren met betrekking tot de hoeveelheden waarin de (aangevraagde, afgegeven, gebruikte en ongebruikte) invoercertificaten voorzien. Met behulp van AMIS-quota zal de werklast voor het beheer van de quota afnemen en wordt het toezicht op en de transparantie van het beheersproces bevorderd doordat alle relevante gegevens voor het beheer van de quota worden gecentraliseerd.

3.15.

De controle van de Rekenkamer wees uit dat het systeem om de lidstaten dienstige, actuele informatie te verschaffen over de officiële stempels, in gebruik bij de nationale instanties die bevoegd zijn om vergunningen af te geven (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35), niet naar behoren werd toegepast in vier van de zes bezochte lidstaten. De Rekenkamer geeft de Commissie in overweging de procedures voor het inlichten van de lidstaten te herzien en de nodige maatregelen te treffen.

3.15.

De Commissie verstrekt de lidstaten regelmatig via hun vertegenwoordigers in het comité van beheer „Regeling van het handelsverkeer” zowel alle beschikbare informatie over de nationale instanties die bevoegd zijn om vergunningen af te geven als afdrukken van de officiële stempels die door deze instanties worden gebruikt.

3.16.

Momenteel is het voor bepaalde quota mogelijk dat vele bij dezelfde grote marktdeelnemer aangesloten importeurs elk apart vergunningen aanvragen om te bereiken dat maximale quota worden toegekend. Dit veroorzaakt onnodig papierwerk en vertragingen in de aanvraagprocedure. Daarom beveelt de Rekenkamer aan dat de Commissie aanvullende bepalingen vaststelt om dit te voorkomen.

3.16.

Om dit te voorkomen, heeft de Commissie voorgesteld om personen die op grond van artikel 143 van Verordening (EEG) nr. 2454/93 (uitvoeringsbepalingen van het douanewetboek) geacht worden te zijn verbonden, niet meer in aanmerking te laten komen voor bepaalde quota. Bijna alle lidstaten waren sterk gekant tegen dit voorstel.

3.17.

Met betrekking tot de Franse overzeese departementen (Guadeloupe, Guyana, Martinique) constateert de Rekenkamer dat de Franse autoriteiten de Commissie voor de import van bepaalde producten onder quotaregelingen niet om toewijzing van quota hebben verzocht. De Franse douane bezorgde de Commissie ook geen informatie over de ingevoerde hoeveelheden. Dit betekent dat hoeveelheden boven de beschikbare quota kunnen worden ingevoerd. De Rekenkamer verzoekt de Commissie deze tekortkomingen in het quotabeheer in de Franse overzeese departementen te onderzoeken en te verhelpen.

3.17.

De Commissie overweegt welke maatregel moet worden genomen in het licht van de uitvoerige en gedetailleerde antwoorden die de Franse autoriteiten hebben gegeven op de opmerkingen van de Rekenkamer.

3.18.

De Rekenkamer ontdekte ook tekortkomingen in de uitvoering van de quotaregelingen en in de controle van importen onder quotaregelingen in meerdere andere lidstaten. Zij verzoekt de Commissie om een follow-up van deze gevallen.

3.18.

De Commissie blijft in overleg met de betrokken lidstaten toezicht houden op de gevolgen van deze bevindingen. Voor vijf punten werd reeds een bevredigende oplossing gevonden, met inbegrip van financiële correcties waar nodig.

3.19.

De Gemeenschap neemt deel aan verschillende vormen van preferentiële handelsregelingen (circa 40 met ongeveer 150 landen). Voor 21 % van de waarde van alle communautaire importen in 2001 werd een preferentiële behandeling gevraagd. Preferentiële handelsregelingen zijn gebaseerd op het begrip „oorsprong van goederen”, wat betekent dat alleen goederen van oorsprong uit begunstigde landen recht hebben op een preferentiële behandeling.

3.20.

De regels inzake de oorsprong zijn complex en algemeen wordt erkend dat voor de douane-autoriteiten moeilijk is te verifiëren of de regelingen correct worden toegepast. In een in december 2003 gepubliceerd Groenboek over de oorsprongsregels (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) stelde de Commissie dat de regels grondig moesten worden herzien en startte zij een consultatieronde.

3.20.

De raadplegingsperiode over het Groenboek met betrekking tot preferentiële oorsprongsregels is nu afgesloten. Thans werkt de Commissie aan een synthese van de ontvangen antwoorden en aan richtsnoeren voor de oorsprongbepaling en de herziening van het administratieve beheer en toezicht.

3.21.

De voornaamste kenmerken van de bestaande preferentiële regeling zijn de certificering van de oorsprong door de bevoegde instanties in het land van uitvoer of — onder bepaalde voorwaarden — door de exporteur zelf en de latere verificatie van de preferentiële oorsprong door het exportland op verzoek van het importland.

3.22.

Het toezicht op de naleving van de preferentiële regeling berust op taakverdeling en wederzijds vertrouwen tussen de diverse betrokken regeringen. In dit verband merkt de Rekenkamer op dat de directeur-generaal Belastingen en douane-unie in zijn verklaring over 2003 een voorbehoud heeft gemaakt inzake het toezicht op de preferentiële handel, met name wat betreft de suikerinvoer uit de Balkanlanden, waarmee op zichzelf geen groot bedrag aan eigen middelen is gemoeid, maar wel wordt de noodzaak aangetoond van een doeltreffende administratieve samenwerking tussen de betrokken instanties.

3.22.

Uit het voorbehoud van de directeur-generaal blijkt dat de Commissie zich bewust is van de noodzaak om garanties te hebben dat de oorsprongregels door exporterende landen over de hele wereld correct worden toegepast ondanks een gebrek aan voldoende middelen om toezicht te houden op alle preferentiële partnerlanden.

3.23.

Een juist evenwicht is noodzakelijk op drie punten, namelijk de criteria voor de verkrijging van het karakter van een product van oorsprong en hun rechtsgrond, het toezicht op de toepassing ervan en de ingevoerde procedures. In 2003 richtte de Rekenkamer haar aandacht op de bestaande systemen voor preferentiële invoer in de zeven lidstaten die het meest importeren (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35). Het onderzoek van de Rekenkamer betrof de douanecontroles bij invoer, het gebruik van latere verzoeken om verificatie en de controlestrategie van de douane.

3.24.

De belangrijkste controle bij invoer is de verificatie van de echtheid van de certificaten van oorsprong. Krachtens de regelingen moeten de exporterende landen naam en adres van de afgevende instanties meedelen alsook afdrukken van de gebruikte stempels overleggen, zodat de importerende landen de certificaten kunnen verifiëren.

3.25.

In twee lidstaten (Duitsland en Spanje) werd echter vastgesteld dat er systematisch problemen optraden bij het dupliceren van die modelstempels en het bezorgen ervan aan de lokale douaneposten. De kopieën die de lokale douaneposten ontvingen kwamen te laat of waren onleesbaar, zodat een behoorlijke verificatie van de certificaten onmogelijk werd. Er bestaat dus een risico dat importen die hiervoor niet in aanmerking komen, toch een preferentiële behandeling krijgen.

3.25.

Via de nieuwe elektronische interface „SMS” verstrekt de Commissie de lidstatens nel volledige informatie over de bevoegde instanties in de exporterende landen en de stempels die deze instanties gebruiken. Bovendien heeft de Commissie nu van beide lidstaten de garantie gekregen dat er oplossingen voor het probleem zijn uitgewerkt en ten uitvoer gelegd. Dit kan worden nagegaan in een toekomstig onderzoek.

3.26.

Bij onderzoek van een steekproef van invoerdeclaraties voor geselecteerde producten uit bepaalde derde landen bleek dat alle certificaten van oorsprong uit bepaalde landen in de steekproef achteraf waren afgegeven, dus nadat de goederen het exportland hadden verlaten. Dit zou alleen in uitzonderlijke gevallen mogen voorkomen (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35), aangezien het impliceert dat de instanties van het exportland de goederen niet vóór verzending konden controleren. Toch werd voor geen van deze certificaten door de douane-autoriteiten van de lidstaten om verificatie achteraf gevraagd.

3.26.

De Commissie zal de situatie onderzoeken waarnaar de Rekenkamer verwijst en zal indien nodig maatregelen nemen.

3.27.

In de regelingen wordt bepaald dat de controles achteraf van de certificaten van oorsprong en de factuurverklaringen „bij wijze van steekproef” moeten worden verricht of wanneer de douane-autoriteiten „gerede twijfel” hebben over de echtheid van die documenten (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35). Voor onderzoeken naar de echtheid van certificaten van oorsprong wordt vertrouwd op doeltreffende medewerking van de afgevende instanties.

3.28.

Bij de gevallen die door de douane steekproefsgewijs worden geselecteerd, was er in vergelijking met het aantal gevallen van „gerede twijfel” een zeer groot aantal verzoeken om verificatie achteraf waarop de begunstigde derde landen niet antwoorden. Zo kreeg één lidstaat (België) slechts voor 40 % van de verzoeken om steekproefsgewijze verificatie antwoord binnen de voorgeschreven termijn van zes maanden. Bij zulke verificaties betekent „geen antwoord” volgens de huidige regeling dat het preferentiële karakter van de goederen behouden blijft; bijgevolg kan de preferentiële behandeling ten onrechte zijn verleend. Daar staat tegenover dat twee lidstaten (Spanje en het Verenigd Koninkrijk) alle verificaties achteraf aanmerkten als gevallen van „gerede twijfel” en de preferentiële behandeling stopzetten wanneer een antwoord uitbleef.

3.28.

Het is van belang een onderscheid te maken tussen de verschillende doelstellingen die ten grondslag liggen aan de twee methoden voor de selectie van certificaten met het oog op een verificatie achteraf door het land van afgifte. Gerede twijfel wordt gehanteerd wanneer de douaneautoriteiten twijfelen aan de betrouwbaarheid van een certificaat maar onvoldoende redenen hebben om de preferentiële behandeling onmiddellijk te weigeren. In deze omstandigheden moet bij gebrek aan een bevredigend antwoord binnen een specifieke termijn worden geëist dat het volledige invoerrecht wordt betaald. Steekproefsgewijze verificaties van certificaten geven louter een indicatie van het algemene betrouwbaarheidsniveau van het systeem. In deze omstandigheden kan het uitblijven van een onmiddellijk antwoord van het land van afgifte geen aanleiding zijn om de invoerder het hogere invoerrecht aan te rekenen. De Commissie is zich er evenwel van bewust dat het veelvuldige gebruik van verzoeken om steekproefsgewijze verificatie een averechts effect kan hebben. De noodzaak voor het uitvoeren van dergelijke steekproeven zal worden herzien wanneer de diensten van de Commissie overwegen welke maatregelen op basis van het Groenboek moeten worden genomen.

3.29.

Naarmate lidstaten voortgang maken met de invoering van papierloze elektronische in- en uitklaringssystemen (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35), verschuift de verificatie van de certificaten van oorsprong van de importfase naar de controle na invoer. Deze verlaging van het controleniveau bij de import in de lidstaten wordt vooral gecompenseerd met controles na de inklaring, maar ook meer verificatie achteraf van de certificaten van oorsprong kan helpen om het effect van de verandering te ondervangen. Er is echter geen bewijs aangetroffen dat de verificatie achteraf is toegenomen. In twee bezochte lidstaten (België en Spanje) werd bijvoorbeeld minder dan 1 % van de preferentiële importen achteraf geverifieerd.

3.29.

Zoals de Rekenkamer zelf opmerkt in punt 3.10, schrijft de communautaire wetgeving zelden specifieke niveaus van douanecontrole voor. In overeenstemming met deze aanpak zijn er geen percentages vastgesteld voor dergelijke verificaties. De regelingen voor verificatie door derde landen zijn slechts een van de instrumenten waarover de lidstaten beschikken om hun verplichting na te komen met betrekking tot de correcte toepassing van deze wetgeving.

3.30.

Wanneer uit de controle na invoer blijkt dat de importen niet in aanmerking kwamen voor preferentiële behandeling, kan een importeur die certificaten van oorsprong bezit en kan aantonen dat hij te goeder trouw heeft gehandeld, worden vrijgesteld van de anders verschuldigde rechten. Die mogelijkheid bestaat niet wanneer factuurverklaringen (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) worden gebruikt als bewijs van oorsprong, aangezien daarvoor de exporteur verantwoordelijk is en niet de nationale instanties. Meer gebruikmaking van factuurverklaringen ter certificering van de oorsprong zou dus voordelen opleveren voor de eigen middelen en de Rekenkamer constateert dat deze optie wordt aangereikt in het voornoemde Groenboek van de Commissie.

3.30.

Zoals reeds in het antwoord op punt 3.20 werd vermeld, overweegt de Commissie momenteel welke follow-up aan het Groenboek moet worden gegeven.

3.31.

De Rekenkamer onderzocht de inklaring in geselecteerde havens van tien lidstaten (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) waar de geïnde invoerrechten een aanzienlijke ontvangstenstroom opleveren die op nationaal niveau goed is voor 10 tot 50 % van de totale geïnde rechten. De controle bestond vooral uit het beoordelen van de douaneprocedures voor toezicht en controle, die ervoor moeten zorgen dat alle goederen naar behoren en tijdig worden aangegeven en dat de invoerrechten correct zijn vastgesteld.

3.32.

Afgezien van de tekortkoming in Antwerpen (België), die in de volgende paragraaf wordt beschreven, bleken de procedures in het algemeen voldoende te waarborgen dat de goederen behoorlijk werden aangegeven en dat de invoerrechten correct waren vastgesteld.

3.33.

In Antwerpen werd een groot aantal van de containers die de douane had geselecteerd voor röntgencontrole niet aangeboden. Dat aantal liep in de loop der maanden op tot 16 % in de maand augustus 2003 (197 van de 1 251 geselecteerde containers). Deze ontwijking van douanecontrole betekent een ernstige verzwakking van het douanetoezicht. In het algemeen wordt bij niet-aanbieding slechts een boete van 125 of 250 euro opgelegd. In Antwerpen werd ook opgemerkt dat 16 van de 36 doelstellingen in de controleplannen voor minder dan 50 % werden gerealiseerd.

3.33.

Zodra de Commissie de gelegenheid heeft gehad om de opmerkingen van de Belgische autoriteiten te onderzoeken, zal ze alle nodige follow-up maatregelen nemen.

3.34.

Over zee aangevoerde vracht kan maximaal 45 dagen afzonderlijk tijdelijk worden opgeslagen voordat hieraan een toegestane douanebestemming wordt gegeven. De Rekenkamer constateerde aanzienlijke verschillen in de praktijken van de diverse lidstaten wat deze termijn betreft. In Portugal wordt deze streng gehandhaafd, met boeten van 5 % van de douanewaarde in geval van overtreding. Maar in vele andere lidstaten oefent de douane weinig controle op die termijn uit. In Hamburg (Duitsland) werd bijvoorbeeld geen listing gemaakt van gevallen van langere opslag; in Helsinki (Finland) waren meer dan een jaar oude ladingen nog steeds tijdelijk opgeslagen en moesten plaatselijke instructies betreffende de regeling worden bijgewerkt.

3.34.

De Commissie zal zorgen voor follow-up van de constateringen die de Rekenkamer in Duitsland en Finland heeft gedaan, en zal van de constateringen die op twee plaatsen in Portugal werden gedaan, gebruikmaken in haar huidige briefwisseling met de Portugese autoriteiten over tekortkomingen in de controle van tijdelijke opslag, die tijdens inspecties van de Commissie in andere havens werden vastgesteld.

3.35.

Zoals eerder vermeld (zie paragraaf 3.5, sub b)) onderzocht de Rekenkamer de boekhouding voor de traditionele eigen middelen bij de Commissie en in de lidstaten en analyseerde zij de ontvangen heffingen. Er werden geen grote problemen ontdekt in de boeking en de terbeschikkingstelling aan de Commissie van de grootste stroom invoerrechten via de A-boekhouding. Ten aanzien van de B-boekhouding gelden echter de onderstaande opmerkingen.

3.36.

Vastgestelde rechten waarvoor geen zekerheid hoefde te worden gesteld alsook die welke worden betwist en nog kunnen veranderen, hoeven niet ter beschikking van de Commissie te worden gesteld mits de lidstaat ze opneemt in afzonderlijke rekeningen (de B-boekhouding). Elke lidstaat zendt de Commissie kwartaaloverzichten van zijn B-boekhouding. De saldi worden opgenomen in de communautaire balans als „Door de lidstaten verschuldigde bedragen”.

3.37.

Per 31 december 2003 beliep het brutosaldo van de B-rekeningen in de boekhouding van de Commissie 2 364,3 miljoen euro, ofwel 1,9 % meer dan per 31 december 2002 (2 321,2 miljoen euro) (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35).

3.38.

Het saldo van de B-boekhouding omvat enkele al lang bestaande boekingen waarvan de volledige inning nu zeer twijfelachtig moet worden geacht. In paragraaf 1.19 van haar jaarverslag over 2000 stelde de Rekenkamer het zinloos te achten, bedragen eindeloos in de B-boekhouding te houden als ze waarschijnlijk niet zullen worden geïnd. Daarom verklaarde de Rekenkamer zich in haar advies nr. 7/2003 (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) voorstander van een voorstel van de Commissie (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) tot wijziging van de verordening, waarin het vereiste moest worden opgenomen dat de lidstaten worden verplicht tot het afboeken van bedragen van de traditionele eigen middelen die niet zijn geïnd binnen een bepaalde termijn (vijf jaar) na de datum waarop de vordering tot betaling definitief uitvoerbaar werd. Zolang deze wijziging niet is goedgekeurd, zal de B-boekhouding steeds meer bedragen bevatten die wellicht nooit zullen worden geïnd.

3.38.

De Commissie verwacht dat de wijziging met het oog op de invoering van een specifieke termijn in de tweede helft van 2004 door de Raad zal worden goedgekeurd.

3.39.

Om dit probleem te ondervangen heeft de Commissie in haar balans een afschrijving ad 1 043,9 miljoen euro opgenomen die het nettosaldo van de B-boekhouding met 58,9 % terugbrengt tot 729,3 miljoen euro. De Rekenkamer onderzocht de methode voor de berekening van de correctie en vindt deze redelijk in de huidige omstandigheden.

3.40.

Evenals in voorgaande jaren (4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35) constateerde de Rekenkamer net als de Commissie bij haar inspecties (zie paragraaf 3.9) in verscheidene lidstaten (België, Duitsland, Griekenland, Portugal, Finland en het Verenigd Koninkrijk) systematische problemen met de B-boekhouding, waaronder te late of foute boekingen, weglatingen en onjuiste schrappingen. Duitsland schrapte uit zijn B-boekhouding in totaal 40,1 miljoen euro maar gaf hiervoor tot nu toe geen volledige verklaring. Ook werden anomalieën geconstateerd in het melden van de saldi van de B-boekhouding aan de Commissie (België, Italië en Zweden).

3.40.

Zoals de Rekenkamer opmerkt, heeft de Commissie haar onderzoek met betrekking tot het beheer van de B-boekhouding door de lidstaten voortgezet en blijft ze — waar dit nodig is — aandringen op corrigerende maatregelen. Zoals reeds werd aangegeven in de antwoorden van de Commissie op punt 3.38, bereidt de Commissie ook wijzigingen voor van de verordeningen met betrekking tot het beheer van de B-boekhouding om deze boekhouding accurater en betrouwbaarder te maken.

3.41.

Het werk van andere controleurs — indien dat beschikbaar is — vormt als informatiebron voor de eigen controlewerkzaamheden en controles van de Rekenkamer een waardevol hulpmiddel bij de beoordeling in het kader van de betrouwbaarheidsverklaring. Bij de controle van het douanetoezicht in zeehavens (zie de paragrafen 3.31-3.34) werd praktisch samengewerkt met de Duitse federale rekenkamer (Bundesrechnungshof). Er werd een gemeenschappelijke controlebenadering gevolgd, dezelfde vragenlijsten werden gebruikt en de Rekenkamer hield rekening met de bevindingen die werden bevestigd in de ter beschikking gestelde documentatie. In verscheidene lidstaten (Denemarken, Griekenland, Spanje, Italië, Nederland, Finland) werd de Rekenkamer controledocumentatie ter beschikking gesteld over onderwerpen in verband met de betrouwbaarheidsverklaring en deze werd ook daarvoor benut. In een aantal lidstaten wordt echter het beleid gevoerd dat documentatie over het werk van controle- en inspectieorganen die zich met douanezaken bezighouden, niet ter beschikking van de Rekenkamer wordt gesteld.