Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Estland voor de periode 2004-2008

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [1] wordt bepaald dat niet-deelnemende lidstaten (d.w.z. de lidstaten die de euro niet hebben aangenomen) met het oog op het regelmatige multilaterale toezicht overeenkomstig artikel 99 van het Verdrag een convergentieprogramma moeten indienen bij de Raad en de Commissie.

[1] PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Overeenkomstig artikel 9 van deze verordening dient de Raad elk convergentieprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties van de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité moet de Raad advies uitbrengen na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd convergentieprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedures door de Raad kan worden beoordeeld.

Voor de tien landen die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden, geldt een derogatie, hetgeen betekent dat zij nog niet deelnemen aan de euro. Ze hebben toegezegd hun convergentieprogramma uiterlijk 15 mei 2004 en een eerste actualisering ervan tegen het eind van 2004 in te dienen.

Op 13 mei 2004 heeft Estland zijn convergentieprogramma voor de periode 2004-2008 ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit programma verricht en daarbij rekening gehouden met de voorjaarsprognoses 2004, de gedragscode [2] en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid [3]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:

[2] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, door de Raad (Ecofin) op 10 juli 2001 bekrachtigd.

[3] COM(2002) 668 definitief van 27.11.2002.

In het eerste Estlandse convergentieprogramma is rekening gehouden met de maatregelen die in het kader van de begroting voor 2004 zijn genomen. Het programma is ook in overeenstemming met de nationale begrotingsstrategie voor de periode 2004-2008. Het werd formeel goedgekeurd door de ministerraad en vormt dus het officiële macro-economische middellange-termijnkader van Estland. De beleidsmaatregelen zijn consistent met de economische vooruitzichten op middellange termijn zoals uiteengezet in het economische pretoetredingsprogramma 2003 (EPP). In het programma wordt het voornemen van Estland kenbaar gemaakt om toe te treden tot het WKM II en 'zo snel mogelijk' de euro aan te nemen. Tevens wordt gesteld dat Estland gedurende de gehele programmaperiode in staat zal zijn om te voldoen aan de criteria voor deelname aan de eurozone, hoewel voorzichtigheidshalve enig voorbehoud wordt gemaakt met betrekking tot het toekomstige inflatieverloop (momenteel ligt de inflatie onder die van de eurozone).

Het programma is grotendeels in overeenstemming met de "gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's". In aansluiting op een herziening van de nationale rekeningen, die kort na de indiening van het programma werd bekendgemaakt, werden de BBP-cijfers voor de periode 1993-2003 naar boven bijgesteld. Bijgevolg zijn een aantal cijfers en tabellen van het programma inmiddels achterhaald. Het totaalbeeld en de beoordeling van de scenario's worden daardoor evenwel niet aangetast, aangezien de onderliggende trends van de prognoses in wezen ongewijzigd blijven.

Naar verwachting zullen een begroting in evenwicht en de currency-boardregeling de steunpilaren blijven van de macro-economische stabiliteit in Estland. In het programma wordt uitgegaan van een gestage reële BBP-groei tussen 5 en 6% per jaar, onder impuls van een aanhoudend sterke binnenlandse vraag en de aantrekkende uitvoer als gevolg van de verwachte opleving van de externe activiteit. Niettemin wordt verwacht dat de externe netto bijdrage gedurende de gehele programmaperiode negatief zal blijven. Verwacht wordt dat zowel de particuliere consumptie als de investeringen verder zullen toenemen, zij het in een trager tempo. De werkloosheid zou langzaam afnemen tot ongeveer 9,5% van de beroepsbevolking. Het voorspelde herstel van de wereldeconomie en de daaruit voortvloeiende opleving van de exportvraag zullen naar verwachting leiden tot een vermindering van het hoge tekort op de lopende rekening, dat desondanks tot 2008 boven 8% van het BBP zou blijven.

Het macro-economische scenario lijkt grotendeels aannemelijk. Voor 2004 en 2005 ligt de voorspelde BBP-groei iets lager dan die van de voorjaarsprognoses van de Commissie, terwijl de geraamde inflatie enigszins hoger uitvalt. In vergelijking met het EPP 2003 is het macro-economische scenario met betrekking tot de BBP-groei iets pessimistischer, aangezien daarin reeds rekening werd gehouden met de sindsdien opgetreden vertraging bij het internationale economische herstel, terwijl de vooruitzichten met betrekking tot de inflatie en de werkloosheid zijn verbeterd dankzij de gunstiger dan verwachte ontwikkeling ervan in 2003. De aanstaande opwaartse bijstelling van de Estlandse groeiprognoses (in aansluiting op de herziening van de nationale rekeningen van 20 mei 2004) versterkt de aannemelijkheid van de in het programma gepresenteerde scenario's. Gelet op de sterke investeringsbehoeften van de economie blijft het hoge tekort op de externe rekening in de nabije toekomst de belangrijkste macro-economische onevenwichtigheid van Estland. In het programma wordt grondig ingegaan op deze kwestie. Aangezien de overheidsbegroting naar verwachting gedurende de gehele programmaperiode een klein overschot zal vertonen of in evenwicht zal zijn, zal het gevoerde begrotingsbeleid in wezen wellicht de verbetering van de lopende rekening ondersteunen, zij het in aanzienlijk minder mate dan in 2002 en 2003. Een strikte begrotingsdiscipline, waarbij ook eventuele 'onverwachte overschotten' opzij worden gezet, blijft dus van essentieel belang om te komen tot een duurzame correctie van de externe onevenwichtigheid.

Bij de onafhankelijkheid van het land werd de currency-boardregeling ingevoerd, waarbij de Estlandse kroon (EEK) eerst aan de DEM was gekoppeld en sinds 1999 aan de euro. Deze regeling kwam het land ten goede en zorgt voor een hoge geloofwaardigheid bij de marktdeelnemers. Door een harde koppeling aan een sterker wordende euro droeg het monetaire beleid ertoe bij dat de inflatie in de Estlandse economie vrij snel werd teruggedrongen tot een jaarlijkse CPI-stijging van slechts 1,3% in 2003, maar dat percentage zal op middellange termijn wellicht stijgen tot ongeveer 3%. De Estlandse rentevoeten bevinden zich op een historisch dieptepunt en weerspiegelen de ontwikkelingen in de eurozone en gunstige internationale ratings voor het land. Estland wil snel toetreden tot het WKM II (met een standaardfluctuatiemarge) en verbindt zich er tegelijk eenzijdig toe de huidige currency-boardregeling te behouden. Ook wordt overwogen 'zo snel mogelijk' de euro aan te nemen.

Volgens de in het programma geschetste begrotingsstrategie zullen de overheidsrekeningen in 2004 een overschot van 0,7% van het BBP blijven vertonen en vanaf 2005 in evenwicht zijn. Dit scenario is iets optimistischer dan het scenario van het EPP 2003, waarin werd aangegeven dat er reeds vanaf 2004 geen overschotten meer zouden zijn, en is tevens in overeenstemming met de prognoses van de Commissie tot 2005. Over het geheel genomen houdt dit een aanzienlijke budgettaire versoepeling in in vergelijking met het verrassend hoge overschot in 2003. Het programma bevat een vaste verbintenis om de regels van het stabiliteits- en groeipact na te leven en om gedurende de gehele programmaperiode overheidsrekeningen te behouden die in evenwicht zijn of een overschot vertonen. De aan de gang zijnde hervorming van het belastingstelsel is gericht op een stapsgewijze verlaging van de uniforme tarieven in de vennootschaps- en personenbelasting, in combinatie met een verhoging van de sociale overdrachten en de belastingaftrekken. Een sterke groei, bezuinigingen aan de uitgavenzijde, hogere accijns- en BTW-inkomsten, samen met wijzigingen in de uitgavenstructuur en een betere belastinginning, zouden de financiering van deze hervormingen mogelijk moeten maken. Hoewel over het algemeen een stijging van de nominale uitgaven wordt verwacht, zou de uitgavenquote toch dalen. Terwijl ervan wordt uitgegaan dat de centrale overheid en de sociale-zekerheidsfondsen gedurende de programmaperiode een overschot zullen blijven vertonen (ondanks omvangrijke overdachten tot 1% van het BBP aan de particuliere tweede pensioenpijler), zullen de lagere overheden naar verwachting een tekort blijven boeken, dat evenwel kleiner zou worden. De overheidsschuld bedroeg in 2003 5,8% van het BBP en zal naar verwachting tegen 2008 dalen tot 3,2% van het BBP. De schuld wordt volledig gedekt door reserves van de overheidssector en vormt voor de Estlandse economie slechts een verwaarloosbaar risico.

De begrotingsprognoses van het programma lijken over het algemeen aannemelijk, hoewel het feitelijke begrotingsresultaat beter zou kunnen uitvallen dan verwacht. Deze laatste veronderstelling is met name gebaseerd op de volgende overwegingen: het feit dat de prognoses tijdens de voorbije jaren steeds voorzichtig bleken te zijn (waarbij de begrotingsdoelstellingen herhaaldelijk werden overtroffen), een realistische groeiprognose die aan de begrotingsramingen van het programma ten grondslag ligt, eventuele verdere overdrachteffecten als gevolg van het hoge overschot in 2003, een trager dan verwachte uitvoering van de investeringsuitgaven van de overheid op basis van EU-overdrachten, maar ook de neerwaartse correctie van de tekort- en schuldquotes naar aanleiding van de recente herziening van de nationale rekeningen. Neerwaartse risico's - die momenteel weliswaar niet acuut worden geacht - kunnen niettemin voortvloeien uit inkomstendalingen als gevolg van de geplande belastingverlagingen of negatieve groeiontwikkelingen als gevolg van exogene schokken. De snelle vermindering van de begrotingsoverschotten in 2004 en 2005, die zou samenvallen met de voorspelde versnelling van de economische activiteit, zal waarschijnlijk leiden tot een uitgesproken procyclische koers voor het in het programma geschetste begrotingsbeleid. Bovendien zou - indien een herstel van de binnenlandse particuliere besparingen niet leidt tot een ordelijke en voortgaande afbouw van het externe tekort (zoals in het programma wordt voorgesteld) - een op sluitende begrotingen gericht begrotingsbeleid wel eens onvoldoende kunnen zijn om de geplande correctie van het tekort op de lopende rekening te ondersteunen.

In het programma wordt het voornemen van het land om tegen 2010 de doelstellingen van de strategie van Lissabon te verwezenlijken duidelijk kenbaar gemaakt. De verhoging van de werkgelegenheidsgraden moet worden gerealiseerd door een hervorming van de beroepsopleiding en een verlaging van de fiscale en parafiscale druk op arbeid. De noodzakelijke verbreding van de aanbodzijde van de economie (en tegelijkertijd van de belastinggrondslag) zal worden bewerkstelligd door verbeteringen van de infrastructuur en maatregelen op het gebied van onderwijs om de huidige mismatch tussen gevraagde en aangeboden vaardigheden op de arbeidsmarkt te verkleinen. Het lage productiviteitsniveau zal worden verhoogd door zowel in de particuliere als in de openbare sector O&O te stimuleren teneinde het groeipotentieel van de economie verder te verhogen. Wat de overheidsfinanciën betreft, is het programma gericht op de uitvoering van structurele hervormingen en dat zowel aan de uitgavenzijde als aan de inkomstenzijde. Aan de uitgavenzijde wordt met name beoogd sociale overdrachten beter te richten op de behoeftigen en stimulansen om te werken te versterken. Aan de inkomstenzijde zal de omvangrijke belastinghervorming die in 2004 van start is gegaan geleidelijk leiden tot een verdere verschuiving van de directe naar de indirecte belastingen, waarbij tegelijkertijd een eenvoudig belastingstelsel wordt behouden. Deze hervormingen, waarvan de meeste reeds op stapel staan, zouden het redelijkerwijs mogelijk moeten maken de arbeidsparticipatie te stimuleren, nieuwe arbeidsplaatsen te scheppen en belastingontduiking tegen te gaan.

Estland bevindt zich in een gunstige positie om de voorspelde budgettaire kosten van de vergrijzing op te vangen. In de begrotingsprognoses van het programma is al rekening gehouden met de aanzienlijke kosten van de invoering van een volledig op kapitaaldekking gebaseerde particuliere tweede pensioenpijler. Een lage overheidsschuld, aanzienlijke financiële reserves van de overheid en een begrotingsstrategie op middellange termijn die volledig in overeenstemming is met de doelstelling van een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont, samen met de hervormingen van het pensioenstelsel en de gezondheidszorg waarmee wordt beoogd de budgettaire druk op langere termijn te verlichten, moeten ervoor zorgen dat de overheidsfinanciën op een houdbaar niveau blijven.

Tabel: Vergelijking tussen de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het convergentieprogramma van Estland vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Estland voor de periode 2004-2008

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [4], met name op artikel 9, lid 3,

[4] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm.

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Op [5 juli 2004] heeft de Raad het convergentieprogramma van Estland behandeld, dat betrekking heeft op de periode 2004-2008. Het programma voldoet grotendeels aan de gegevensvereisten van de herziene "gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's".

De begrotingsstrategie die aan het programma ten grondslag ligt, is gericht op de handhaving van gezonde overheidsfinanciën die worden gekenmerkt door een begrotingssituatie die nagenoeg in evenwicht is of een overschot vertoont. Hiertoe mikt het programma op een klein overschot van 0,7% van het BBP in 2004 (in 2003 was er een overschot van 2,6% van het BBP) en een sluitende begroting vanaf 2005, gepaard gaande met een geleidelijke verlaging van de inkomsten- en uitgavenquote, na een stijging van beide quotes in 2004 naar aanleiding van de toetreding tot de EU. In het programma wordt met name rekening gehouden met hervormingen die leiden tot lagere directe belastingen, in combinatie met een verhoging van de overdrachten en de belastingaftrekken. Een sterke groei, betere belastinginning, bezuinigingen aan de uitgavenzijde en wijzigingen in de uitgavenstructuur, samen met hogere accijns- en BTW-inkomsten zouden de financiering van deze hervormingen mogelijk moeten maken. De schuldquote, die in 2003 5,8% van het BBP bedroeg, is zeer laag en zal tegen 2008 naar verwachting verder dalen tot 3,2% van het BBP.

Afgaande op de momenteel beschikbare informatie lijkt het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, gebaseerd te zijn op aannemelijke hypothesen voor de BBP-groei, die gedurende de programmaperiode tussen 5 en 6% zou liggen. De belangrijkste drijvende krachten achter de groei zouden de stijging van de binnenlandse vraag (ongeveer 7% per jaar) en de aantrekkende uitvoergroei (tot 10% per jaar) zijn. De particuliere consumptie zal naar verwachting jaarlijks stijgen met 5 à 6%. Verwacht wordt dat de dynamiek van de investeringen, die zouden toenemen met 7 tot 9% per jaar, behouden zal blijven, ook al zullen, anders dan in de afgelopen jaren, niet langer groeipercentages van meer dan 10% worden gehaald. Ook de prognose voor de inflatie lijkt realistisch: verwacht wordt dat deze, na in 2003 een historisch laagterecord van 1,3% te hebben bereikt, vanaf 2004 opnieuw zal stijgen tot ongeveer 3%. Er wordt van uitgegaan dat het huidige hoge tekort op de lopende rekening (13,7% van het BBP in 2003) tegen 2008 zal dalen tot ongeveer 8% van het BBP.

De risico's voor de begrotingsprognoses lijken vrijwel in evenwicht. Enerzijds heeft Estland tijdens de voorbije jaren steeds blijk gegeven van voorzichtigheid bij de prognoses en de begrotingsdoelstellingen herhaaldelijk overtroffen. Anderzijds kan een onverwachte inkomstendaling als gevolg van de geplande belastingverlagingen of een negatieve impact van exogene schokken op de groei, niet volledig worden uitgesloten. Bijgevolg lijkt het in het programma geschetste begrotingsbeleid te volstaan om de in het stabiliteits- en groeipact vastgelegde middellangetermijndoelstelling te halen van een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is. Ook moet worden gezorgd voor een veiligheidsmarge die groot genoeg is om te voorkomen dat de tekortdrempel van 3% van het BBP bij normale macro-economische schommelingen wordt overschreden. De snelle vermindering van de overschotten vanaf 2004 in een periode van aanhoudende dynamische groei, zoals volgens het programma de bedoeling is, houdt waarschijnlijk in dat er een uitgesproken procyclisch begrotingsbeleid zal worden gevoerd.

De schuldquote van Estland, die minder dan 6% van het BBP bedraagt, behoort tot de laagste van de EU en zal tijdens de programmaperiode naar verwachting verder dalen met 2,6 procentpunt. De feitelijke ontwikkeling zal waarschijnlijk nog gunstiger uitvallen dan voorspeld omdat de recente herziening van de nationale rekeningen zal leiden tot een permanent hoger BBP-niveau en bijgevolg ook tot een permanent hogere noemer voor de quotes.

Estland bevindt zich in een gunstige positie om de budgettaire kosten van de vergrijzing op te vangen. Een lage overheidsschuld, aanzienlijke financiële reserves van de overheid en een begrotingsstrategie op middellange termijn die volledig in overeenstemming is met de doelstelling van een begrotingssituatie die vrijwel in evenwicht is of een overschot vertoont, samen met de hervormingen van het pensioenstelsel en de gezondheidszorg waarmee wordt beoogd de budgettaire druk op langere termijn te verlichten, moeten ervoor zorgen dat de overheidsfinanciën op een houdbaar niveau blijven.

Voornaamste prognoses in het convergentieprogramma van Estland

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

* Bij deze percentages werd geen rekening gehouden met de herziening van de nationale rekeningen van 20 mei 2004, die statistisch leidde tot een permanent hoger BBP-niveau. De cijfers voor 2003 zullen als volgt worden herzien: reële BBP-groei 5,1%, overheidssaldo 2,4% van het BBP, bruto overheidsschuld 5,3% van het BBP.