Voorstel voor een BESLUIT VAN DE RAAD tot openbaarmaking van de aanbeveling strekkende tot het geven van een vroegtijdige waarschuwing aan Italië ter voorkoming van een buitensporig tekort (door de Commissie overeenkomstig artikel 99, lid 4, van het Verdrag ingediend)

TOELICHTING

Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [1] omvat een regeling voor het vroegtijdig signaleren van afwijkingen, op grond waarvan de Raad een lidstaat er in een vroeg stadium op wijst dat corrigerende begrotingsmaatregelen moeten worden getroffen om te voorkomen dat een overheidstekort buitensporig wordt. In artikel 6, lid 2, van de verordening wordt voorgeschreven hoe deze regeling moet worden toegepast op de lidstaten die de eenheidsmunt hebben aangenomen. De uitvoering van de stabiliteitsprogramma's van deze deelnemende lidstaten wordt regelmatig door de Raad gevolgd, met name om vast te stellen of de feitelijke of verwachte begrotingssituatie aanzienlijk afwijkt van de middellange-termijndoelstelling voor het overheidssaldo, of van het aanpassingstraject in de richting van die doelstelling, die in het programma is vastgesteld. Komt de Raad tot de bevinding dat er van een aanzienlijke afwijking sprake is, dan richt hij, teneinde een vroegtijdig signaal te geven ter voorkoming van een buitensporig tekort, een aanbeveling tot de betrokken lidstaat om de nodige aanpassingsmaatregelen te treffen. Deze vroegtijdige waarschuwing wordt gegeven volgens de procedure van artikel 99, lid 4, van het Verdrag, op aanbeveling van de Commissie.

[1] PB L 209 van 2.8.1997

Om te beslissen of de regeling voor het geven van een vroegtijdige waarschuwing in werking moet worden gesteld, houdt de Commissie [2] rekening met de volgende elementen: de omvang van de budgettaire ontsporing, dat wil zeggen de mate waarin de begrotingssituaties afwijken van de doelstellingen die in de stabiliteits- of convergentieprogramma's zijn vastgesteld; de reden voor budgettaire ontsporing, dat wil zeggen of de afwijking van de feitelijke saldi van de doelstelling toe te schrijven is aan louter conjuncturele factoren; en het risico van de buitensporig-tekortsituatie, met andere woorden of het gevaar bestaat dat de 3-procentsnorm wordt overschreden.

[2] COM(2002) 668 def. van 27.11.2002.

Doelstellingen voor het overheidstekort en resultaten

Het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Italië voor 2002, dat op 20 november 2002 bij de Commissie werd ingediend, heeft betrekking op de periode 2002-2006. In dit programma werd een overheidstekort verwacht van 1,5% in 2003, uitgaande van een reële groei van het BBP van 2,3%, en een overheidstekort van 0,6% van het BBP in 2004, uitgaande van een reële groei van het BBP van 2,9% . Hierop volgde een reeks bijstellingen (waarvan onderstaande tabel een overzicht bevat), na begrotingsresultaten in 2002 die slechter waren dan verwacht, geactualiseerde prognoses voor de economische groei en heroverweging van de begrotingsdoelstellingen. In de in september 2003 tezamen met de begroting gepresenteerde officiële prognoses bedroeg het geraamde tekort voor 2003 2,5% van het BBP bij een reële groei van het BBP van 0,5%. Het was de bedoeling dat het tekort in 2004 zou zijn gedaald tot 2,2% van het BBP, uitgaande van een reële groei van het BBP van 1,9%. Deze cijfers voor zowel 2003 als 2004 werden bevestigd in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma dat op 1 december 2003 werd ingediend.

De opeenvolgende bijstellingen naar beneden van de economische groei en de bijstellingen naar boven van het begrotingstekort weerspiegelen een tendens waarop door de diensten van de Commissie in hun technische beoordeling van de geactualiseerde stabiliteitsprogramma's [3] en in de adviezen van de Raad over dezelfde programma's [4] al was gewezen. De begrotingsplannen zijn telkens op al te optimistische groeiramingen gebaseerd, vooral wat de groeivooruitzichten op middellange termijn betreft. Hierdoor vielen de begrotingsresultaten in procent van het BBP, zowel nominaal als conjunctuurgezuiverd, sterk tegen, zelfs zonder aanvullende discretionaire maatregelen tijdens het begrotingsjaar. [5] De opeenvolgende bijstellingen van het reële BBP hebben het niveau van de potentiële productie negatief beïnvloed. Wat volgens de officiële prognoses een verslechtering van de begrotingssituatie zou zijn geweest bleek van structurele aard te zijn. Hoewel in iedere groeiprognose fouten kunnen worden gemaakt en de duur van de huidige conjunctuurvertraging door de meeste analisten niet was voorzien, strookt de mate van optimisme in de officiële groeiprognoses van Italië en de aanhoudendheid van dit optimisme niet met een voorzichtige begrotingsstrategie.

[3] De beoordeling van de geactualiseerde stabiliteitsprogramma's van 2002 en van 2003 is te vinden op: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/cswd_en.htm.

[4] PB C 26 van 4.2.2003; PB C 51 van 26.2.2002; PB C 77 van 9.3.2001.

[5] Volgens de door de Raad op 12 juli 2002 goedgekeurde methode voor de berekening van de potentiële productie en de "output gap".

De afwijking van de begrotingsdoelstelling in 2003

In 2003 bedroeg, volgens de verslaglegging van 1 maart 2004 inzake overheidstekort en overheidsschuld (PBT-kennisgeving), de reële BBP-groei 0,3% en het tekort bedroeg 2,4% van het BBP, 0,9 procentpunt meer dan het oorspronkelijke streefcijfer voor het tekort, ondanks eenmalige maatregelen waarvan het effect wordt geraamd op meer dan 2 procentpunt van het BBP. Zonder eenmalige maatregelen zou het tekort meer dan 4½ % van het BBP hebben bedragen. [6]

[6] "Eenmalige maatregelen" zijn maatregelen die tot tijdelijke (en derhalve volledig omkeerbare) verslechteringen of verbeteringen van het begrotingsevenwicht leiden. Zij worden gekenmerkt door een aanzienlijk, tijdelijk en identificeerbaar effect op de overheidsfinanciën, en gaan verder dan ieder blijvend effect dat zij zouden kunnen hebben. Derhalve kan, ook al is het niet uitgesloten dat fiscale kwijtscheldingen een blijvende verbreding van de belastinggrondslag tot gevolg kunnen hebben en derhalve niet zuiver eenmalig zouden zijn, het effect op het begrotingsjaar waaraan de ontvangsten zijn verbonden inderdaad als tijdelijk worden aangemerkt.

De oorzaak van de ontsporing in 2003 in vergelijking met het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van 2002 lag in het feit dat de primaire uitgaven in verhouding tot het BBP 1,7 procentpunt hoger uitvielen dan verwacht, in welk cijfer ook een tekort aan ontvangsten uit de verkoop van reële activa van circa 0,4 procentpunt van het BBP is begrepen. [7] Een te optimistische inschatting van de belastingcomponent van de economische groei heeft tot een bijkomend tekort geleid ten opzichte van de prognoses, dat echter door de onverwachte resultaten van een fiscale kwijtschelding geheel is gecompenseerd. Algemeen beliep in vergelijking met het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van 2002 de afwijking van het primaire begrotingssaldo 1,6% van het BBP, wat aldus de dalende tendens van dit saldo bevestigt na de hoge overschotten die eind jaren '90 werden geregistreerd. Doordat de rentebetalingen ongeveer 0,7% lager uitvielen dan officieel was verwacht, bedroeg de totale begrotingsoverschrijding, zoals hierboven werd aangegeven, 0,9% van het BBP.

[7] Volgens het Europees systeem van nationale rekeningen (ESR 1995) worden verkopen van reële activa op de bruto-investeringen in vaste activa in mindering gebracht.

Volgens de gemeenschappelijke methode voor de berekening van de potentiële productie en de "output gap" raamt de Commissie in haar voorjaarsprognoses 2004 het conjunctuurgezuiverde tekort in 2003 op 1,9% van het BBP, een verbetering van 0,3 procentpunt ten opzichte van het voorgaande jaar. Dit resultaat werd, zoals hierboven reeds is aangegeven, bereikt dankzij eenmalige maatregelen, die op iets meer dan 2 procentpunten van het BBP worden geraamd, tegen circa 1,5 procentpunt in 2002.

De afwijking van de begrotingsdoelstelling in 2004

In 2004 zal, volgens de voorjaarsprognoses van de Commissie van 2004, de reële BBP-groei 1,2% bedragen terwijl het tekort van de totale overheid bij het ontbreken van aanvullende maatregelen op 3,2% van het BBP wordt geraamd en derhalve de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde zou overschrijden. Hoewel zij afnemen in vergelijking met 2003 maken eenmalige maatregelen, die op circa 1 procentpunt van het BBP worden geraamd, een niet onaanzienlijk deel uit. Zonder deze maatregelen kan het tekort dus op circa 4¼ % van het BBP worden geraamd.

Volgens de voorjaarsprognoses is de ontsporing in 2004 1 procentpunt tegenover het in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van 2003 bijgestelde streefcijfer van 2,2% van het BBP, en 2,6 procentpunten ten opzichte van het in het geactualiseerde programma van 2002 beoogde tekort van 0,6%. De Commissie raamt dat het conjuntuurgezuiverde tekort ten opzichte van 2003 met 0,7 procentpunt stijgt naar 2,6% van het BBP, hetgeen ver boven het niveau ligt dat een veiligheidsmarge tegen overschrijding van de referentiewaarde van 3% van het BBP waarborgt.

Het verschil tussen het door de Commissie in haar voorjaarsprognoses 2004 aangekondigde tekort van 3,2% van het BBP en het in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van 2003 vervatte bijgestelde officiële streefcijfer van 2,2% is te verklaren doordat in de eerste berekening met de volgende elementen rekening is gehouden: i) minder goede resultaten in 2003 - de ad-hoc-maatregelen niet meegerekend; ii) een geringe economische groei in 2004; iii) sterkere stijgingen in de bezoldiging per werknemer in de overheidssector, op basis van recente contractuele overeenkomsten; (iv) een voorzichtiger maar nog steeds optimistische prognose van de verkoop van aan de overheid toebehorende onroerende goederen; en v) ANAS, het agentschap dat is belast met investeringen in en onderhoud van het wegennetwerk van de staat, waarvan de Commissie, in tegenstelling tot de officiële prognoses, uit prudentiële overwegingen verwacht dat dit binnen de overheidssector blijft. [8] De Commissie heeft in haar voorjaarsprognoses 2004 niettemin officiële ramingen opgenomen van de budgettaire gevolgen van een aantal maatregelen (uitbreiding van de voorwaarden voor fiscale kwijtschelding wegens niet-aangifte van bepaalde inkomsten, kwijtschelding van inbreuken op bouwvoorschriften en betalingsregeling inzake belastingen) - welke gevolgen overigens mogelijkerwijs zullen uitblijven.

[8] ANAS is in 2002 in een naamloze vennootschap omgezet. In 2002 en 2003 waren Istat en Eurostat echter van mening dat de vennootschap niet voldeed aan de vereisten om gelijkgesteld te worden met een entiteit buiten de overheidssector: de verkopen moeten met name ten minste 50% van de productiekosten dekken (afschrijving van de bestaande activa inbegrepen), zoals uit het Europees systeem van nationale rekeningen (ESR95) blijkt.

Trage vermindering van de schuldquote van de overheid

Het nog hoge niveau van de schuldquote van de overheid blijft bijzonder zorgwekkend. In het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van 2002 werd verwacht dat de schuldquote met 9,5 procentpunt zou verminderen tussen eind 2001 en eind 2004, en op 100,4% van het BBP zou uitkomen. In het geactualiseerde programma 2003 was het officiële streefcijfer voor de schuldquote voor eind 2004 naar boven bijgesteld, naar 105% van het BBP. In maart 2004 gaf Italië aan dat de schuld eind 2003 106,2% van het BBP beliep. [9] Zonder buitengewone operaties zoals omzetting van de schuldvorderingen door de Banca d'Italia in 2002 en de verkoop van overheidsdeelnemingen in ENEL, ENI en Poste SpA die terzelfder tijd plaatsvond als de omzetting van de Cassa Depositi e Prestiti (voorheen overheidsbank voor deposito's en leningen) in een naamloze vennootschap in 2003, zou de schuldquote sinds 2001 nauwelijks zijn gedaald. Voor 2004 verwacht de Commissie in haar voorjaarsprognoses 2004 een schuldquote van 106% van het BBP, vrijwel ongewijzigd ten opzichte van vorig jaar ondanks ontvangsten uit privatisering ten belope van 1% van het BBP (volgens het geactualiseerde stabiliteitsprogramma 2003).

[9] Naast de gebruikelijke bijstelling van de cijfers betreffende schuld en BBP zijn alle op 1 maart 2004 in het kader van PBT meegedeelde cijfers betreffende de overheidsschuld vanaf 1999 bijgesteld om de niet daarin opgenomen gegevens inzake postbankrekeningen (lopende rekeningen) erin te verwerken. Deze cijfers werden vervolgens wederom aangepast om bepaalde geconsolideerde elementen bij te stellen.

De schuldvermindering werd vertraagd door: i) de opeenvolgende ontsporingen van het begrotingsevenwicht, ii) een geringere nominale groei van het BBP dan verwacht ten belope van 0,5% in 2002-2003 als gevolg van optimistische hypothesen over de reële BBP-groei, ten dele gecompenseerd door een sterkere stijging van de BBP-deflator dan werd verwacht; en iii) wat de "stock-flow adjustment" betreft, een financieringsbehoefte ("fabbisogno di cassa delle amministrazioni pubbliche" - een maatregel gebaseerd op kasstromen die onder meer transacties met financiële activa omvat, maar waarvan ontvangsten uit privatiseringen zijn uitgesloten) die stelselmatig hoger lag dan het tekort volgens de definitie van het Verdrag van Maastricht (op transactiebasis en financiële transacties meegerekend).

De relatie tussen de fabbisogno en het tekort volgens het Verdrag van Maastricht is niet geheel duidelijk. Het verschil tussen de twee aggregaten komt voort uit: i) het op onverklaarbare wijze aanhoudende verschil tussen enerzijds rekeningen op kasbasis en anderzijds rekeningen op transactiebasis, dat, gelet op de aard van deze aggregaten, geleidelijk zou moeten verdwijnen; ii) financiële transacties en iii) statistische aanpassingen. Sedert 1999 weegt het gecumuleerde verschil tussen de fabbisogno en het tekort volgens het Verdrag van Maastricht circa 8 procentpunten van het BBP op de vermindering van de schuldquote.

Voor de toekomst zijn er verschillende factoren die de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn in gevaar kunnen brengen. Ten eerste is het primaire overschot de afgelopen jaren gestaag afgenomen en beliep dit in 2003 2,9% van het BBP, hetgeen volgens de diensten van de Commissie overeenkomt met een conjunctuurgezuiverd primair overschot van 3,4%; voor beide cijfers wordt een verdere daling in 2004 (voorjaarsprognoses 2004) verwacht. Zoals werd onderstreept in de technische evaluatie door de diensten van de Commissie van het geactualiseerde stabiliteitsprogramma 2003 en zoals in het programma zelf wordt erkend, zou dit niveau de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de lange termijn niet garanderen, gelet op de budgettaire gevolgen van de vergrijzing. [10] Ten tweede zijn de marges voor de aan het convergentieproces van Maastricht verbonden verminderingen van de impliciete rente zeer smal geworden: het voordeel van herfinanciering van oude obligaties met een hoge rente door nieuwe emissies met een veel lagere rente wordt steeds geringer. Het risico bestaat trouwens dat de rentelast op de schuld wederom toeneemt, aangezien de marktrente na de historisch lage niveaus van de afgelopen jaren waarschijnlijk weer zal stijgen. Daarnaast zal de schuldvermindering ook in gevaar komen door de geringe groei van de potentiële productie, waarvan geen significant herstel valt te verwachten tenzij Italië krachtdadig structurele hervormingen invoert om de doelstellingen van de agenda van Lissabon te verwezenlijken. Ten slotte vormt het verschil tussen rekeningen op kasbasis en rekeningen op transactiebasis een extra belemmering voor vermindering van de schuld.

[10] Evaluatie van het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Italië van 2003 (2003-2007), ECFIN/18/04-EN (http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/country/commwd/it/com_it20032004.pdf).

Politieke conclusies

Naar de mening van de Commissie wijzen de voorjaarsprognoses 2004 op: 1) een aanzienlijke ontsporing van de begrotingssituatie in 2004 in de orde van grootte van 1 procentpunt ten opzichte van het streefcijfer voor het tekort in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma 2003 (2,2% van het BBP), dat op zijn beurt resulteerde uit een opwaartse bijstelling van het streefcijfer van 0,6% van het BBP in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma 2002; 2) de aanzienlijke afwijking van het traject naar een begrotingssituatie dichtbij het evenwicht of in overschot op middellange termijn valt grotendeels te verklaren uit een vertraging van de groei van het BBP die, zoals de Raad in zijn opeenvolgende adviezen over de geactualiseerde stabiliteitsprogramma's heeft gesteld, stelselmatig is onderschat; 3) dit verschil is ontstaan ondanks de aanzienlijke bijdrage van eenmalige maatregelen ten belope van 1 procentpunt van het BBP; 4) indien geen corrigerende maatregelen worden genomen kan het verwachte tekort in 2004 de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3% van het BBP overschrijden; 5) het geraamde conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo ligt ver boven het niveau van 1,5% van het BBP dat een veiligheidsmarge tegen overschrijding van de referentiewaarde van 3% van het BBP waarborgt; 6) de afwijking van het traject naar een begrotingssituatie dichtbij het evenwicht of in overschot op middellange termijn zal in 2005 vermoedelijk nog groter worden gelet op de geplande geleidelijke afbouw van eenmalige maatregelen; op basis van de bestaande wetgeving verwacht de Commissie derhalve een tekort van 4% van het BBP bij een herstel van de economie; en 7) het pad van de afbouw van de schuld is, ondanks omvangrijke privatiseringsplannen ten belope van 1,1% van het BBP, eveneens in gevaar.

Dit alles noopt ertoe om voor Italië de regeling voor het geven van een vroegtijdige waarschuwing in werking te stellen.

Gelet op het voorgaande dienen de Italiaanse autoriteiten aanvullende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat het tekort van de totale overheid de referentiewaarde van 3% van het BBP niet overschrijdt.

Een goed ontworpen, binnen het jaar doorgevoerde aanpassing zou, indien deze als eerste stap van een geloofwaardig meerjarenprogramma wordt vastgesteld, een positief effect op het vertrouwen kunnen hebben dankzij welk het negatieve effect ervan op de vraag op korte termijn zou worden gecompenseerd. Deze aanpassing moet gericht zijn op een omvangrijke vermindering en grondige reorganisatie van de uitgaven, waarbij ruimte wordt geschapen voor de geplande vermindering van de belastingdruk, en op een versnelde vermindering van de schuldquote. Hierdoor zou de potentiële groei op de lange termijn worden versterkt.

Het lijkt derhalve gepast in 2004 aanvullende maatregelen van blijvende aard in te voeren voor ten minste 7 miljard EUR (0,5% van het BBP), waardoor, volgens de door de Commissie opgestelde voorjaarsprognoses, de verslechtering van het conjuntuurgezuiverde begrotingssaldo in 2004 zou kunnen worden ingedamd. Aldus zou een voldoende marge moeten ontstaan om de begroting onder de referentiewaarde van 3% van het BBP te brengen, waarbij ook rekening moet worden gehouden met het risico dat de ontvangsten uit eenmalige maatregelen niet de bedragen bereiken die door de Commissie zijn genoemd in de voorjaarsprognoses die in ruime mate de officiële verwachtingen over het effect van tijdelijke maatregelen weerspiegelen.

In de volgende jaren moet Italië streven naar een jaarlijkse verbetering van minstens 0,5 procentpunt van het BBP voor de conjunctuur gecorrigeerd en doorgaan met het geleidelijk afschaffen van eenmalige maatregelen zoals in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van 2003 was aangegeven. In deze context zal het, gelet op de doelstelling van de regering om de belastingdruk geleidelijk te verminderen, van cruciaal belang zijn de uitgaven te beteugelen om de grotere tekorten te voorkomen die het gevolg zouden zijn van niet-gecompenseerde belastingverminderingen. Om de positieve gevolgen op de middellange termijn van de begrotingsconsolidatie te maximaliseren dient de regering ook aandacht te besteden aan de samenstelling en kwaliteit van de uitgaven.

Op basis van deze beoordeling heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de bijgevoegde aanbeveling voor een aanbeveling van de Raad strekkende tot het geven van een vroegtijdige waarschuwing aan Italië. Zij legt deze aanbeveling voor aan de Raad, die daarover een besluit zal nemen. Daar de Commissie het met het oog op de openheid en de transparantie van belang acht dat de vroegtijdige waarschuwing van de Raad openbaar wordt gemaakt, heeft zij tevens overeenkomstig het bepaalde in artikel 99, lid 4, van het Verdrag een voorstel voor een besluit van de Raad in die zin aangenomen.

Voorstel voor een BESLUIT VAN DE RAAD tot openbaarmaking van de aanbeveling strekkende tot het geven van een vroegtijdige waarschuwing aan Italië ter voorkoming van een buitensporig tekort

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 99, lid 4,

Gezien het voorstel van de Commissie,

Overwegende hetgeen volgt:

(1) Op [...] heeft de Raad zijn goedkeuring gehecht aan een tot de Italiaanse regering gerichte aanbeveling strekkende tot het geven van een vroegtijdige waarschuwing aan Italië ter voorkoming van een buitensporig tekort.

(2) De Raad is van oordeel dat de openbaarmaking van de aanbeveling het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten en de Gemeenschap zal vereenvoudigen en tevens zal bijdragen tot een beter begrip daarvan door de economische actoren, hetgeen de tenuitvoerlegging van de aanbevolen maatregelen zal vergemakkelijken,

BESLUIT:

Enig artikel

De aanbeveling van de Raad van [....] strekkende tot het geven van een vroegtijdige waarschuwing aan Italië ter voorkoming van een buitensporig tekort wordt bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Gedaan te Brussel, op [...]

Voor de Raad

De Voorzitter [...]