30.4.2004   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 110/111

1.1

Het Verdrag van Maastricht werd gesloten in 1992; in de criteria van dit Verdrag, die de eerste landen (en naderhand Griekenland) tot één munteenheid hebben geleid, werd vooral uitgegaan van een drastische terugdringing van het overheidstekort en de staatsschuld en beteugeling van de inflatie. De kwantitatieve criteria zijn opgenomen in artikel 104 (voorheen art.104 C) van het Verdrag en in het hieraan toegevoegde Protocol betreffende de procedure bij buitensporige tekorten, waarin de verschillende fasen en tijdschema's voor herziening zijn vastgelegd.

1.2

Dezelfde criteria zijn vervolgens overgenomen en ten uitvoer gelegd door het Stabiliteitspact, maar in tegenstelling tot dat pact bood het Verdrag van Maastricht de Raad een zekere speelruimte bij de toepassing van sancties en de strafbepaling. Bovendien noemt het verdrag geen termijnen voor de diverse fasen die moeten worden doorlopen om de overeengekomen doelstellingen (1) te bereiken.

1.3

Het in 1997 goedgekeurde Stabiliteits- en groeipact zal de geschiedenis van verdragen en overeenkomsten ingaan als één van de belangrijkste stappen op weg naar het door de Europese Unie gewenste coördinatiebeleid. In hoofdzaak behelst het pact drie doelstellingen: meer toezicht op het begrotingsbeleid, coördinatie van economisch beleid en ondersteuning van de procedures voor toezicht op economisch beleid.

1.4

Volgens het pact moet de begroting op middellange dan wel korte termijn een evenwicht benaderen („close to balance”). Door dit mechanisme zou de inwerkingtreding van de automatische stabilisatoren in geval van recessie beter moeten verlopen.

1.5

Het tekort is buitensporig als het meer dan 3 % van het BBP bedraagt. Er is echter het „clausule voor buitengewone gebeurtenissen”, die geldt bij externe factoren die de lidstaten niet in de hand hebben (natuurrampen, enz.). Wat betreft het begrip „close to balance” heeft geen enkele lidstaat zich uitgelaten over een nauwkeurige aanduiding van het aanvaardbare percentage voor de benadering van het begrotingsevenwicht in de eurozone.

1.6

Volgens het pact dient elke regering van de landen in de eurozone een „stabiliteitsprogramma” voor te leggen, terwijl de overige landen zich aan (nationale) „convergentieprogramma's” moeten houden. De Raad besluit wanneer en hoe hij aanbevelingen of waarschuwingen laat uitgaan. Dankzij de in het stabiliteits- en groeipact duidelijk vastgelegde termijnen kunnen die besluiten snel worden genomen in geval van buitensporige overheidstekorten, wat met de criteria van Maastricht niet mogelijk was.

1.7

Het tempo van de economische groei, dat ver bij de verwachtingen achterblijft, heeft ertoe geleid dat Frankrijk en Duitsland, en gedeeltelijk ook Portugal, er niet in zijn geslaagd om de overeengekomen criteria na te leven. Volgens wat is vastgelegd in het Verdrag (art. 104 (8)) en in Verordening nr. 1466/97 betreffende het stabiliteits- en groeipact hadden er mechanismen in werking moeten treden voor ingrijpende aanpassingen en eventuele sancties vanwege het niet naleven van de afgesproken regels. De Ecofin Raad van 25 november 2003 heeft echter besloten om de inbreukprocedures tegen Frankrijk en Duitsland op te schorten.

1.8

In het algemeen kan gesteld worden dat het Verdrag van Maastricht duurzame en positieve resultaten heeft opgeleverd. Zo heeft dat verdrag met name geleid tot de introductie van de euro in 12 landen van de Unie: na de ondertekening van het verdrag, dus vanaf 1993, begonnen de begrotingstekorten in de meeste lidstaten zelfs terug te lopen (in 1993 bevond het begrotingstekort in de eurozone zich op zijn historisch dieptepunt: 5,5 %).

1.9

Het EESC heeft zich al sinds 1997 (2) in diverse adviezen uitgesproken over het begrotingsbeleid, en met name over het Stabiliteits- en groeipact.

2.1

Bij een beschouwing van het begrotingsbeleid en de mogelijkheden voor de vereiste investeringen voor de wederopleving van de Europese economie kan niet worden voorbijgegaan aan een beoordeling van de huidige situatie, eventuele ontwikkelingen daarvan en de instrumenten die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de economie niet langer balanceert tussen recessie en stagnatie.

2.2

Zowel in Japan als in de VS, alsook in Europa bevindt de door de grote centrale banken vastgestelde rentevoet zich op een historisch zeer laag niveau: 2,5 % voor de ECB, 1,25 % voor de Amerikaanse Federal Reserve en 0,5 % voor de Japanse Bank (gegevens van juli 2003). Volgens de Europese Centrale Bank (ECB) zijn de marges voor deze tarieven uiterst beperkt; bovendien zou een uniform rentetarief te hoog voor de één en te laag voor de ander kunnen blijken; mede daarom waarschijnlijk is de ECB zeer voorzichtig, vergeleken met de snelle interventies van de Federal Reserve (3).

2.2.1

Een ten opzichte van herstel en groei proactiever en slagvaardiger monetair beleid zou daadwerkelijk een van de zinvolle instrumenten kunnen zijn (maar niet het enige) om de motor van de EU-economie weer op gang te brengen.

2.2.2

De Europese Centrale Bank had een zekere manoeuvreerruimte voor de tarieven kunnen gebruiken om vooral de buitenlandse handel van EU te steunen en de in moeilijkheden verkerende nationale economieën lucht te verschaffen. Hoewel de president van de ECB onmiddellijk na de besluiten van de Raad beweerde dat het vertrouwen in de euro door de recente ontwikkelingen een fikse knauw had gekregen, wat de inflatie had aangewakkerd en dat bijgevolg renteverhogingen noodzakelijk waren geworden, lijkt dat op dit moment geen direct gevaar te zijn.

2.3

De zeer penibele toestand van de overheidsfinanciën in de grote geïndustrialiseerde landen kan de pogingen dwarsbomen om het economische en financiële klimaat met nieuwe uitgaven (investeringen) te stimuleren, vooral in de eurozone. Het begrotingstekort in Frankrijk bedroeg 3,1 % van het BBP in 2002; Duitsland, met een negatief saldo van 3,6 %, is er nog slechter aan toe. In de Verenigde Staten is het begin dit jaar aangekondigde uitgebreide stimuleringsplan, met een budget van 674 miljard dollar en uitgesmeerd over 10 jaar, uitgelopen op een groei van het begrotingstekort, dat natuurlijk nog toeneemt door de militaire uitgaven voor de oorlog in Irak. Dit tekort wordt momenteel gedeeltelijk gecompenseerd door de niet-terugbetaling aan de belastingbetaler van een deel van de geïnde belastingen. Het Japanse begrotingstekort voor 2003 wordt geraamd op ongeveer 8 % van het BBP, hetzelfde niveau als in 2002.

2.4

In haar laatste, op 2 april 2003 gepubliceerde rapport verwacht de Wereldbank voor het tweede halfjaar van 2003 een mondiale groei van 2,3 % (2,5 % in de VS, 1,4 % in de eurozone en 0,6 % in Japan), maar de meest recente gegevens duiden op een mogelijk langzaam herstel van de economie in de VS, alhoewel nog niets zeker is. De conjunctuurprognoses tonen aan dat er momenteel sprake is van nauwelijks speurbare economische groei: volgens gegevens van Eurostat bedraagt de groei van het BBP in de laatste vier maanden van 2003 in de eurozone 0,4 %; hetzelfde geldt voor de EU-15.

2.5

Ten gevolge van het conflict in Irak is het (politieke en militaire) mondiale klimaat heel wat onzekerder geworden. De olieprijs is na het conflict tegen de verwachting in niet gedaald en de verhoudingen met Arabische landen en in het Midden-Oosten zijn in spanning toegenomen, in het bijzonder het steeds verbetener conflict tussen Israël en Palestina.

2.5.1

Economen menen dat de aanhoudende problemen in de wereldeconomie niet veroorzaakt worden door een tekort aan krediet, maar door een gebrek aan vertrouwen, dat nog verergerd wordt door de internationale crisis.

2.5.2

In Europa vormt de wijdverbreide onzekerheid in het bedrijfsleven, en in het algemeen in de publieke opinie, over de toekomst van de EU-aanpak inzake economisch en begrotingsbeleid, samen met de trage tenuitvoerlegging van de Lissabonstrategie en de onduidelijkheid over het Stabiliteitspact, de grootste belemmering voor daadwerkelijk economisch herstel. Zolang het referentiepunt het groeitempo van de Amerikaanse economie blijft, zal de Europese economie zichzelf niet uit het moeras trekken.

2.5.3

Welke hindernissen moeten er dus uit de weg worden geruimd om de economie nieuw leven in te blazen? Eerst en vooral dient de in de gehele EU zwakke vraag te worden aangewakkerd (lage groei, stabiele werkloosheid, geringe mogelijkheden om menselijk kapitaal in te zetten).

3.1

Voor de Europese Commissie zou niet-naleving van de in het Verdrag van Maastricht en het pact verankerde criteria (3 % en 60 %) in sommige belangrijke landen als Frankrijk en Duitsland de pogingen om de economie te stimuleren, het begrotingsbeleid in de eurozone beter te coördineren en een nieuw werkgelegenheidsbeleid te voeren, kunnen dwarsbomen. Van diverse zijden wordt echter beweerd dat de grootste hinderpaal voor de tenuitvoerlegging van het pact wellicht gelegen is in een restrictieve toepassing ervan en in het ontbreken van een op expansie gerichte strategie ten behoeve van vraag en aanbod in de EU.

3.1.1

De restrictieve toepassing van het pact leidde in enkele landen tot een verslechtering van de economische situatie. Bijvoorbeeld in Portugal, waar de voor het terugdringen van het tekort noodzakelijke bezuinigingen op de lopende overheidsuitgaven (vooral investeringen) tot gevolg hadden dat de economische situatie verslechterde en duizenden mensen werkloos werden. De toepassing van het pact zou het anticyclische gebruik van de overheidsfinanciën mogelijk moeten maken.

3.2

De Europese Commissie heeft vaak aangevoerd dat het wachten met regelgeving voor het bereiken van de voor een instrument vastgestelde doelstellingen op zichzelf al leidt tot wantrouwen ten aanzien van dat instrument, vooral in een periode waarin het grillige verschijnsel stagnatie/recessie het pact verder in het nauw dringt.

3.3

Maar er is méér: grote internationale instellingen zoals het IMF en de OESO stellen voor de inflatiedrempel te verhogen van 2 % naar 2,5 %. Bovendien – en dat is vooral belangrijk – is men het er in bijna alle economische en financiële kringen over eens dat het monetaire instrument niet het enige middel is om de economie weer echt op gang te krijgen.

4.1

Het pact moet worden geruggensteund door beleid dat zich niet alleen toespitst op het beteugelen van de inflatie, aanpassing en de beperking van de schuld, maar ook op het aanwakkeren van de interne vraag, de benodigde particuliere en overheidsinvesteringen om de economie nieuw leven in te blazen, gelet op de doelstellingen van de Lissabonstrategie, waarop het EESC in diverse adviezen al heeft gewezen.

4.2

Nu het eerste positieve effect van de introductie van de euro voorbij is, zijn de belangrijkste middelen om economische groei, ontwikkeling en de werkgelegenheid te stimuleren: versterking van het macro-economisch beleid, dat vooral gericht moet zijn op het stimuleren van de Lissabonstrategie, volledige werkgelegenheid en op het scheppen van kwalitatief hoogwaardige arbeid en de groei van vraag en aanbod. Verder zou de werking van de automatische stabilisatoren in een fase van laagconjunctuur de vraag ten goede kunnen komen.

4.3

Kortom, het EESC meent dat het werkgelegenheidsbeleid één van de fundamentele criteria dient te zijn voor de beoordeling van de economische groei. Vooral het beleid voor economische en sociale samenhang zou als zo'n criterium gebruikt moeten worden. Dat biedt de cohesielanden namelijk de mogelijkheid om er meer geld aan te besteden.

4.4

De Europese Centrale Bank (ECB), die niet alleen optreedt als hoedster van het monetaire beleid en de stabiliteit van de prijzen, maar ook let op de werkgelegenheid en de economische groei, zou een nog belangrijker rol kunnen spelen dan nu in het verdrag is vastgelegd, hetgeen doorlopend contact veronderstelt met de Europese instellingen (Raad, Commissie) en met de sociale partners. De Europese Investeringsbank (EIB) kan van haar kant haar taak vervullen door haar werkzaamheden af te stemmen op die van de andere Europese instellingen en op de door nationale regeringen uitgewerkte plannen, om de ontwikkeling te bevorderen en de economische en sociale cohesie in de EU te vergroten.

4.4.1

Het is overigens de belangrijkste taak van de EIB als financieel instrument, om bij te dragen aan de tenuitvoerlegging van de doelstellingen en het beleid van de Unie. Aan de hand van de in overleg met de Commissie vastgestelde meerjarenprogrammering van de begrotingsmiddelen zou de impact van dergelijke maatregelen kunnen worden geoptimaliseerd ten gunste van de economische en sociale cohesie in het kader van de nieuwe financiële vooruitzichten.

4.5

De aanstaande toetreding van tien nieuwe landen zal een verdere economische krachtsinspanning vergen; hierbij valt te denken aan - overigens al geplande - investeringen voor de infrastructuur, maar vooral voor opleidingen, onderzoekssteun en de hervorming van het ambtelijk apparaat van die landen.

4.6

Het is noodzakelijk het stabiliteitspact te ondersteunen met een brede informatiecampagne, ook door rechtstreekse betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld (vanzelfsprekend de sociale partners, maar ook consumentenverenigingen e.d.), zoals geschiedde bij de invoering van de eenheidsmunt. Betrokkenheid, gedeelde verantwoordelijkheid en een groots opgezette informatiecampagne voor het publiek waren de sleutel tot het succes van het Verdrag van Maastricht en de acceptatie van de eenheidsmunt. Daarvoor is niet gezorgd bij het Stabiliteits- en groeipact.

4.7

Het zou ook zinvol zijn om de omschrijving van „buitengewone omstandigheden” waaronder volgens het pact de drempel van 3 % mag worden overschreden, nog eens tegen het licht te houden. Die definitie zou zo moeten worden herzien dat economieën die in moeilijkheden verkeren of een jaar negatieve groei vertonen, meer speelruimte krijgen.

4.7.1

Onder „buitengewone omstandigheden” zou zeker ook het volgende moeten vallen: een bovengrens voor de groei van de overheidsuitgaven op de lange termijn, waarbij in Europees verband rekening wordt gehouden met de situatie van elk land. Op die manier worden de doelstellingen afgestemd op de conjuncturele fase waarin elk van de landen verkeert.

4.8

Een daadwerkelijk Europees strategisch plan dient verder te gaan op de weg die is bewandeld sinds het Witboek van Jacques Delors van tien jaar geleden tot aan de doelstellingen van Lissabon, waarbij de doeltreffendheid van het Groei- en Stabiliteitspact op politiek niveau wordt ondersteund. Voor een andere toepassing van het pact moet de gemeenschappelijke groeistrategie voor de Unie tegen het licht worden gehouden, die ook aan de hand van het belastingbeleid gestalte moet krijgen. In dit verband wordt het belang onderstreept van toereikende flexibiliteit bij de beoordeling van afwijkingen van de regel „close to balance” om investeringen mogelijk te maken die de groei stimuleren. Infrastructuur is zonder meer nodig voor een markt die zich tot 25 landen uitstrekt, maar de hoeksteen vormen met name investeringen in menselijk kapitaal en in de toekomst van de EU: in onderzoek dus, maar ook in (universitair) onderwijs voor de komende generaties, in concurrentievermogen, in levenslang leren, enz.

5.1

De in de wind geslagen voorspellingen en de betrekkelijk geringe investeringen kunnen de ontwikkelingsachterstand van de nieuwe EU-lidstaten vergroten, Deze landen zouden indien ze geen passende hulp ontvangen voor groei en het scheppen van nieuwe gekwalificeerde en concurrerende arbeidsplaatsen, kernen van armoede en uitsluiting kunnen ontwikkelen die moeilijk gedragen kunnen worden door het gehele economische en sociale systeem van de Unie.

5.2

Een alternatieve „toepassing” van het pact impliceert een flexibel en expansief begrotingsbeleid, dat beantwoordt aan een gemeenschappelijke groei- en cohesiestrategie, waarbij strategische en op groei gerichte investeringen niet worden meegeteld bij de berekening van het begrotingstekort. Daarbij zou het aan de Raad moeten worden overgelaten om, in overeenstemming met de Commissie, te bepalen wat verstaan moet worden onder „strategische investeringen” van Europees belang, zoals reeds geschetst is in het Witboek van Delors en de doelstellingen van Lissabon.

5.3

Zoals al wordt gesteld in het voor de voorjaarsbijeenkomst van maart 2003 opgestelde verslag van de Commissie („Kiezen voor groei”), dient de Unie alle aspecten van de kennisketen te stimuleren, van basisonderwijs tot hoogtechnologisch onderzoek, maar ook van de financiering van knowhow in bedrijven.

5.4

Hiertoe is het ook van belang te komen tot een harmonisatie van de criteria van de belastingstelsels, waarin de beginselen billijkheid, evenredigheid en doeltreffendheid overal zouden moeten worden gegarandeerd, aan Europees toezicht zouden moeten worden onderworpen en waarmee de burgers van de Unie zouden moeten instemmen.

5.5

Een op Europees niveau onder toezicht gehouden nationaal belastingstelsel garandeert niet alleen een gezond verloop van de lopende uitgaven, maar kan ook de voorwaarden scheppen voor een belangrijke inbreng van overheidsinvesteringen om de nationale en Europese economie en werkgelegenheid weer op gang te brengen.

5.6

Een gezond belastingbeleid beperkt de toepassing van uitzonderingsmaatregelen, belastingkwijtschelding e.d. zoveel mogelijk, die de aanleiding zouden kunnen zijn voor een onverantwoordelijke uitvoering van het nationale begrotingsbeleid.

5.7

Hiertoe moet worden vastgesteld welke investeringen de groei ten goede komen; er moeten voor alle Europese landen gemeenschappelijke criteria komen, vanzelfsprekend zonder afbreuk te doen aan de verschillende omstandigheden en vereisten voor groei. Daarbij kan ook worden stilgestaan bij een andere rol van de ECB, die niet meer alleen zou fungeren als „hoedster” van het monetaire beleid, maar ook als een strategisch instrument voor groei en economische ontwikkeling, en die de Commissie zou moeten bijstaan, omdat die meer bevoegdheden zou krijgen voor toezicht op en evaluatie van de strategische investeringen ex-ante en ex-post.

5.8

Het Europees Economisch en Sociaal Comité is dus van mening dat alle mogelijkheden voor de groei van de economie en de werkgelegenheid open moeten worden gehouden, waarbij tegelijkertijd de macro-economische stabiliteit, met name in de eurozone, in stand gehouden moet worden.

5.9

Derhalve dienen de nationale regeringen voor de vereiste investeringen op macro-economisch gebied meer samen te werken en consensus te bereiken, alsook gemeenschappelijke normen en geharmoniseerde „beste praktijken”. In Europees verband is de open-coördinatiemethode wellicht één van de soepelste instrumenten voor de omschrijving van zinvolle maatregelen voor hernieuwde groei van de economie en de werkgelegenheid.

5.10

Er moet worden gestreefd naar groei en economische en sociale cohesie, uitgaande van een gemeenschappelijke basis, die onderschreven wordt door alle sociale actoren (nationale en supranationale instellingen, regeringen, sociale partners en belangengroepen), met inachtneming van de communautaire regels, en die in overleg tot stand wordt gebracht.

5.11

Het Europees Economisch en Sociaal Comité kan op grond van zijn erkende en geconsolideerde adviserende en toezichthoudende functie een belangrijke bijdrage leveren aan de in het Stabiliteits- en groeipact geschetste trajecten.