23.3.2005   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 74/21

1.1

Onderhavig Commissievoorstel (1) wijkt af van de gebruikelijke gang van zaken bij de codificatie van EU-wetgeving. De Commissie heeft vastgesteld dat drastisch orde op zaken moet worden gesteld in de bepalingen betreffende de belasting op de toegevoegde waarde (die oorspronkelijk in de Zesde Richtlijn 77/388/EEG van de Raad zijn opgenomen en daarna meerdere malen zijn gewijzigd). Deze bepalingen zijn in de loop der jaren steeds weer herzien, gecorrigeerd en verruimd, met als onvermijdelijk gevolg dat er herhalingen zijn ingeslopen en dat sommige ervan onduidelijk zijn geworden en elkaar zijn gaan overlappen. Er moeten dus wijzigingen in worden aangebracht om de tekst ervan duidelijker en begrijpelijker te maken, zonder dat betekenis en draagwijdte worden veranderd. Kortom, wat moet gebeuren, gaat verder dan alleen maar een codificatie.

1.2

Met datzelfde doel voor ogen zijn er bovendien wijzigingen ingevoerd om de tussen de Raad, het Europees Parlement en de Commissie overeengekomen beginselen van kwaliteitswetgeving toe te passen. De nieuwe tekst wordt de Raad en het Europees Parlement ter goedkeuring voorgelegd: als het daarbij om louter formele wijzigingen gaat, is geen sprake van codificatie, maar van herschikking. Herschikking is een methode om, overeenkomstig het interinstitutioneel akkoord van 2001 (2), wetteksten in één enkele wettekst te wijzigen en te codificeren.

1.3

De tekst van dit voorstel, waarvoor de Commissie enorm veel werk heeft verzet, komt in de plaats van de Zesde BTW-Richtlijn, die komt te vervallen. Alle artikelen van die richtlijn zijn herzien om de teksten ervan minder lang en langdradig te maken. Uiteindelijk zijn er van de 402 artikelen nog maar 53 over. Ten slotte wordt de nieuwe tekst voorafgegaan door een inhoudsopgave, waardoor het gemakkelijker is geworden om er snel een onderwerp in terug te vinden. Ook die laatste vernieuwing is zeer welkom.

2.1

Aangezien het hier om een herschikking gaat, en niet om een nieuwe richtlijn, zou het Comité zich ertoe kunnen beperken om kennis te nemen van het uitstekende werk dat door de Commissiediensten is verricht, waarna een prijzend woord voor het resultaat ervan op zijn plaats zou zijn: betrokkenen en instanties kunnen hier alleen maar voordeel van hebben, omdat het voortaan minder tijd kost om een onderwerp in de richtlijn op te zoeken en de interpretatie van de tekst ondubbelzinniger is geworden. Verder kan de rapporteur de uitspraak van de Commissie dat de nieuwe tekst qua draagwijdte aansluit bij de vigerende wetteksten, alleen maar voor goede munt aannemen, omdat de juistheid ervan onmogelijk precies kan worden nagegaan en die toetsing al is gedaan door nationale deskundigen en belanghebbenden, die hierover naar behoren zijn geraadpleegd.

2.2

Wel kan - in een minder oppervlakkige, maar inhoudelijke analyse - worden stilgestaan bij het BTW-beleid zelf en, meer in het algemeen, bij elk belastingbeleid waarvan het officiële doel is de voorwaarden voor de werking van de interne markt te harmoniseren. In verband daarmee staat in de vijfde overweging van dit Commissievoorstel: „Een BTW–stelsel verkrijgt de grootste mate van eenvoud en neutraliteit wanneer de belasting zo algemeen mogelijk wordt geheven […]. Het is derhalve in het belang van de gemeenschappelijke markt en van de lidstaten een gemeenschappelijk stelsel te aanvaarden…”.

2.3

In beide daarop volgende overwegingen maant de Commissie echter aan tot voorzichtigheid: volgens de zesde overweging is het noodzakelijk „...etappegewijs te werk te gaan, omdat de harmonisatie van de omzetbelastingen in de lidstaten tot wijzigingen in hun belastingstructuur leidt… ”en volgens de zevende overweging moet het BTW-stelsel „… - zelfs indien de tarieven en vrijstellingen niet volledig worden geharmoniseerd - leiden tot neutraliteit ten aanzien van de mededinging … binnen elke lidstaat … ”.

2.4

Het Comité stelt vast dat die opmerkingen uit de oorspronkelijke tekst van de Zesde Richtlijn zijn overgenomen. Kennelijk is het nodig om die opmerkingen bijna veertig jaar na dato weer uit de kast te halen: de Europese Unie is sindsdien dus nog geen stap verder gekomen of in ieder geval nog maar nauwelijks opgeschoten. Alles wijst erop dat de harmonisatie pas op de plaats maakt. Andere signalen - waarop hieronder zal worden ingegaan - zijn evenmin hoopgevend.

2.5

Eens te meer zij erop gewezen dat het met de Zesde Richtlijn ingevoerde en nog steeds van kracht zijnde BTW-stelsel „voorlopig” is en dat er geen tekenen zijn van een vastberaden wil om de knoop door te hakken en er een „definitief” stelsel van te maken. Hieruit kan worden afgeleid dat onzekerheid bestaat over de geschiktheid van het stelsel, waarop het Comité in zijn advies over „De plaats van levering van diensten” (3) is ingegaan en waarvoor het suggesties heeft aangedragen.

2.6

Ook de uitzonderingsbepalingen vragen om commentaar. De toegestane uitzonderingen zouden, als ze al nodig zijn, in ieder geval van tijdelijke aard moeten zijn, omdat het uiteindelijke doel een interne markt is. Het meest recent zijn de uitzonderingen die aan de tien nieuwe EU-lidstaten zijn toegestaan: soms is daarbij een tijdslimiet gegeven, maar soms ook niet. Andere uitzonderingen, die destijds aan de „tweede golf” van toetredende landen (Oostenrijk, Griekenland, Finland, Portugal, Spanje en Zweden) zijn toegekend, zijn nog steeds van kracht. Waarbij moet worden aangetekend dat voor sommige van die uitzonderingen richtlijnen houdende wijziging van de Zesde Richtlijn zijn goedgekeurd, maar dat de meeste ervan in de toetredingsverdragen zijn „verstopt”. Het is een verdienste van dit Commissievoorstel dat daarin alle uitzonderingen worden genoemd, ongeacht hoe ze zijn toegekend.

2.7

Niets wijst erop dat de bereidheid zou bestaan om die uitzonderingen, met het oog op een uiteindelijke opheffing, te analyseren, zelfs niet in het geval van uitzonderingen die al heel lang van kracht zijn. Ook de lidstaten van het eerste uur lijken er weinig voor te voelen om die kwestie aan te kaarten: ook zij hebben bij de oprichting van de Europese Gemeenschap uitzonderingen genoten, waar ze nu wel voor oppassen om die op losse schroeven te zetten (ten minste niet zolang de overgangsregeling nog van toepassing is). Dat geldt bijvoorbeeld voor het overbekende nultarief dat oorspronkelijk aan twee landen werd toegekend en inmiddels - in plaats van te zijn opgeheven! - ook aan diverse andere lidstaten is toegestaan.

2.8

Toegegeven moet worden dat er voor sommige van die uitzonderingen goede redenen waren. Er waren er bij die een permanent karakter hadden en waren toegekend voor overzeese gebieden, eilanden en ultraperifere regio's die op het tijdstip waarop hiertoe is besloten, onderontwikkeld waren. Thans zou de lijst van territoriale uitzonderingen echter opnieuw in ogenschouw moeten worden genomen, omdat de tijden zijn veranderd en bekeken moet worden of de voorwaarden die oorspronkelijk tot een uitzondering hebben doen besluiten, nog steeds bestaan.

2.9

Verder zijn er vrij significante uitzonderingen toegekend aan kleine ondernemingen: zestien lidstaten (dwz. de tien nieuwe lidstaten en de zes landen van de „tweede golf”) mogen die ondernemingen BTW-vrijstelling geven, ook als hun omzet boven de daarvoor in de Zesde Richtlijn vastgestelde grenswaarden uitkomt. Het Comité plaatst daar grote vraagtekens bij: wellicht is die uitzondering gerechtvaardigd in het geval van de tien nieuwe lidstaten, maar het ziet niet in waarom deze uitzondering in stand zou moeten worden gehouden voor landen die twaalf jaar geleden tot de Europese Gemeenschap zijn toegetreden.

2.10

De in de vorige paragraaf bedoelde BTW-vrijstelling kan volgen het Comité worden opgevat als een scheeftrekking van de concurrentie, hoe gering de draagwijdte ervan waarschijnlijk ook is. De lidstaten en de Commissie zouden deze kwestie verder moeten onderzoeken.

3.1

Het Comité is bijzonder goed te spreken over het monnikenwerk dat door de Commissie is verzet, dat uitblinkt door zorgvuldigheid en precisie, maar waarbij vooral naar transparantie is gestreefd. Zonder die transparantie zou het niet gemakkelijk zijn geweest om zich een voorstelling te maken van de mate waarin alle voorschriften - die in beginsel algemeen van toepassing zijn - mettertijd doorspekt zijn geraakt van uitzonderingen, vrijstellingen en andere onderscheidende kenmerken. Het spreekt voor zich dat afwijkingen van een beginsel niet per definitie ongerechtvaardigd zijn. Dat neemt niet weg dat de lidstaten de handen aan de ploeg zouden moeten slaan om opnieuw te gaan onderhandelen over alle inmiddels ongegrond geworden uitzonderingen en om die, waar mogelijk, op te heffen.

3.2

Kennelijk staan de lidstaten niet te trappelen om daartoe over te gaan. Integendeel: één van de grotere lidstaten heeft al een „algemeen voorbehoud” aangetekend, waardoor zelfs de goedkeuring van dit Commissievoorstel in gevaar kan komen. De toekomst ziet er niet rooskleurig uit: het is al voorgekomen dat een mededeling van de Commissie van 1996, voorzien van een werkprogramma en een voorstel om de tarieven te harmoniseren, bij de Raad is aanbeland zonder dat daar ooit een discussie is gewijd. De mededeling van 2000 over een nieuwe BTW-strategie lijkt hetzelfde lot te zijn beschoren, te oordelen naar de feiten.

3.3

Het Comité wil met dit advies geen kritiek leveren op het BTW-beleid van de lidstaten, omdat het maar al te goed beseft dat er nog te veel interne factoren van economische en/of politieke aard bepalend zijn voor besluiten op dit gebied. Wel hoopt het dat deze hele materie binnen afzienbare tijd opnieuw wordt onderzocht om een definitieve regeling te kunnen treffen. Zo kan er voor worden gezorgd dat een van de meest in het oog springende obstakels die de verwezenlijking van de op gemeenschappelijk regels gebaseerde interne markt nog steeds in de weg staan, wordt afgezwakt of zelfs uit de wereld wordt geholpen.