VERSLAG VAN DE COMMISSIE "DE WETGEVING VERBETEREN 2003" overeenkomstig artikel 9 van het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid (11de verslag)

INHOUD

1. Inleiding

2. Betere regelgeving

2.1. De algemene context

2.2. Door de Commissie ondernomen acties

2.3. Actie op het niveau van de instellingen van de Gemeenschap

2.4. Acties van de lidstaten

3. Toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid

3.1. Het wettelijke en institutionele kader

3.2. Toepassing van de beginselen door de Commissie in 2003

3.3. Toepassing van de beginselen in het wetgevingsproces

4. Conclusies

Bijlage 1: Wetgevingsactiviteit in 2003

Bijlage 2: Openbare raadpleging in 2003

Bijlage 3: Uitgebreide effectbeoordeling

Bijlage 4: Nieuwe richtsnoeren voor het bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

Bijlage 5: Modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire

Bijlage 6: Redactionele kwaliteit

1. Inleiding

Het verbeteren van wetgevingsprocessen en van de wetgevingsoutput is een permanente uitdaging voor de Unie. Daarvoor zijn elkaar wederzijds ondersteunende acties nodig. Een daarvan is het verzekeren van de naleving van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Een andere actie is het werken aan de kwaliteit en toegankelijkheid van de wetgeving van de Unie.

Sinds december 1992 is de Commissie verplicht om jaarlijks aan de Europese Raad verslag uit te brengen over de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, zoals gedefinieerd in artikel 5 van het EG-Verdrag [1]. In het meer recente verleden heeft de Unie ook meer aandacht besteed aan betere regelgeving in bredere zin, met name wat de kwaliteit en toegankelijkheid van de wetgeving van de Unie betreft.

[1] Met het verzoek van de Europese Raad van Edinburgh van December 1992 is rekening gehouden in het Interinstitutioneel Akkoord over de procedures voor de tenuitvoerlegging van het subsidiariteitsbeginsel van 1993 en in het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid dat aan het Verdrag van Amsterdam (1997) is gehecht.

Dit elfde verslag [2] over "De wetgeving verbeteren" weerspiegelt deze ontwikkelingen en legt bijzondere nadruk op de aanzienlijke inspanningen inzake "betere regelgeving" in de Unie in 2003 [3].

[2] Zie voor het nummer van de vorige verslagen de voetnoot bij bijlage 1.

[3] Er zij op gewezen dat dit verslag op tijd is voltooid voor voorlegging aan de Europese Raad in December 2003. Dit betekent dat het is gebaseerd op de informatie die begin november 2003 beschikbaar was.

Het verslag bestaat uit twee delen. Het eerste deel betreft het algemene kader voor betere regelgeving. Het geeft een overzicht van de tenuitvoerlegging in 2003 van het Actieplan van de Commissie voor de "Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving" [4]. Het gaat ook in op de door de instellingen geboekte vooruitgang, met name de goedkeuring door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van een Interinstitutionele Overeenkomst (IIA) betreffende verbetering van de wetgeving.

[4] Hierna: "het Actieplan", COM(2002)278 van 5 juni 2002.

Het tweede deel van het verslag betreft vooral de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Het geeft een overzicht van het wettelijke en institutionele kader en geeft een beoordeling van hoe de Commissie deze beginselen toepast bij de uitoefening van haar recht van initiatief, en hoe het Europees Parlement en de Raad ze toepassen bij het wijzigen van voorstellen.

Deze presentatie in twee afzonderlijke delen betekent niet dat naleving van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid en tenuitvoerlegging van betere regelgeving geen verband houden. Deze twee aspecten zijn integendeel nauw met elkaar verbonden, aangezien de maatregelen die worden ingevoerd ter verbetering van de regelgeving bij moeten dragen tot betere inachtneming van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, en vice versa. Voor deze structuur is gekozen omdat die een systematisch overzicht mogelijk maakt van de zeer aanzienlijke inspanningen die momenteel in de Unie worden ondernomen om de kwaliteit en toegankelijkheid van wetgeving te verbeteren.

2. Betere regelgeving

2.1. De algemene context

De instellingen van de Unie hebben bij verschillende gelegenheden erkend dat verbetering van de regelgeving van groot belang is [5]. De burgers van de EU zouden voordeel hebben van een doelmatiger, efficiënter en meer transparant systeem. Dat zou ook gunstige voorwaarden creëren voor concurrentievermogen, economische groei, werkgelegenheid en duurzame ontwikkeling.

[5] Laatstelijk door de Europese Raad van Brussel in oktober 2003 (Conclusies van het Voorzitterschap, Europese Raad van 16-17 oktober 2003, punt 20 betreffende betere regelgeving).

Het Actieplan van de Commissie van 2002 en de daaropvolgende mededelingen waarin dit plan nader werd uitgewerkt vormen de breedste en meest ambitieuze inspanningen ter verwezenlijking van deze doelstellingen tot nu toe.

Een strategie voor betere regelgeving kan echter nooit een volledig succes worden zonder krachtige en aanhoudende politieke ondersteuning van alle instellingen van de Unie en van de lidstaten. De Commissie draagt een bijzondere verantwoordelijkheid op drie niveaus: de voorbereiding, de follow-up en de tenuitvoerlegging van de wetgeving. Het Europees Parlement en de Raad hebben een even belangrijke verantwoordelijkheid bij het bespreken, amenderen en goedkeuren van voorstellen. Overeenstemming over nieuwe wetgeving zou idealiter niet bereikt moeten worden door overdreven ingewikkelde oplossingen die afdoen aan de kwaliteit van de wetgeving. De lidstaten hebben een belangrijke rol te vervullen aangezien zij verantwoordelijk zijn voor de toepassing, en bij richtlijnen voor de omzetting, van de communautaire wetgeving op nationaal niveau.

Verbetering van de regelgeving, om daarmee de burgers concrete voordelen te bieden, is dus de gezamenlijke verantwoordelijkheid van het Europees Parlement, de Raad, de Commissie en de lidstaten, of de concrete acties nu door deze actoren individueel of door allen gezamenlijk uitgevoerd moeten worden.

Bij het lanceren van haar Actieplan gaf de Commissie dan ook niet alleen aan welke acties zij onder eigen verantwoordelijkheid van plan was te ondernemen, maar deed zij ook een beroep op de andere instellingen en de lidstaten om bij te dragen tot het verwezenlijken van de doelstellingen, hetzij individueel of in samenwerking met de Commissie. De Commissie stelde met name voor om, voor die acties die gecoördineerde of gezamenlijke tenuitvoerlegging door de instellingen vereisen, een interinstitutionele overeenkomst op te stellen [6].

[6] Zie sectie 2.3.

De volgende secties geven een overzicht van de voornaamste ontwikkelingen in 2003. De presentatie is gestructureerd volgens de voornaamste actoren (Commissie, instellingen, lidstaten). De sectie betreffende de activiteiten van de Commissie is de langste. Dit weerspiegelt het feit dat het op dit moment vooral de Commissie is die zich op concrete acties en doelstellingen heeft vastgelegd. De andere instellingen en de lidstaten raken geleidelijk steeds meer betrokken raken bij thema's in verband met betere regelgeving, en ontwikkelen hun eigen standpunten en beleid, die in toenemende mate met die van de Commissie gecoördineerd zullen moeten worden.

2.2. Door de Commissie ondernomen acties

Naar aanleiding van de reacties op het Witboek van de Commissie over Europese Governance" [7] en de resolutie van het Europees Parlement na het Kaufmann-rapport [8], en met inachtneming van de aanbevelingen van de intergouvernementele "Mandelkern-groep" [9], heeft de Commissie in juni 2002 een breed raamwerk voorgesteld voor "verbetering van de wetgeving", alsmede een actieplan voor "Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving" [10].

[7] COM(2001)727 van 25 juli 2001.

[8] Rapport over het Witboek over Europese governance van de Commissie, A5-0399/2001, door het Europees Parlement goedgekeurd op 29 november 2001 (PB C 153E van 27 juni 2002, blz. 314-322).

[9] Goedgekeurd in november 2001. Zie http://ue.eu.int/pressData/en/misc/ DOC.68853.pdf.

[10] COM(2002)275 van 5 juni 2002.

In 2002 en in het begin van 2003 heeft de Commissie dit actieplan verder ontwikkeld door 8 gerichte Mededelingen; tegelijkertijd heeft zij samen met het Europees Parlement en de Raad een algemene strategie inzake betere wetgeving bepaald. De gedetailleerde uitwerking van de beleidsmaatregelen van de Commissie en het interinstitutionele overleg zijn nu met succes afgerond. Sinds het midden van 2003 heeft de Commissie zich dan ook kunnen concentreren op de tenuitvoerlegging van de nieuwe procedures en praktijken.

De initiatieven van de Commissie vallen uiteen in twee categorieën: maatregelen gericht op betere voorbereiding van communautaire wetgeving en meer toezicht op de goedkeuring van wetsbesluiten van de Unie enerzijds, en maatregelen gericht op betere tenuitvoerlegging van communautair beleid anderzijds.

De voornaamste maatregelen inzake betere voorbereiding omvatten (1) minimumnormen voor raadpleging; (2) nieuwe richtsnoeren betreffende het verzamelen en gebruiken van deskundigheid; (3) effectbeoordeling; (4) meer aandacht voor de keuze van instrumenten; (5) gebruik van een herzieningsclausule in wetsbesluiten; en (6) gebruik van de mogelijkheid om voorstellen in te trekken wanneer die achterhaald zijn of wanneer de door het Parlement en/of de Raad aangebrachte wijzigingen het wezen van het voorstel aantasten.

Betere tenuitvoerlegging wordt hoofdzakelijk nagestreefd door (1) het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering van het beleid door beter aangepaste instrumenten; (2) actualisering en vereenvoudiging van bestaande wetgeving; en (3) versterkte controles op de omzetting van communautaire wetgeving.

In het beperkte kader van dit verslag worden alleen de voornaamste acties en ontwikkelingen besproken, en dat zeer beknopt. Begeleidende acties zoals de upgrade van de toelichting die ieder voorstel [11] van de Commissie vergezelt, of verbeterde coördinatiemechanismen komen niet aan de orde.

[11] In de toelichting (memorie van toelichting) presenteert de Commissie haar voorstel en licht het toe. Er zijn nieuwe redactionele regels opgesteld in het licht van de verplichtingen die zijn aangegaan in het Actieplan van de Commissie en in de Interinstitutionele Overeenkomst inzake betere regelgeving. Het ligt in de bedoeling dat de Commissie deze nieuwe regels vóór het einde van 2003 goedkeurt.

a) Nieuwe normen voor openbare raadplegingen

In 2003 heeft de Commissie 5 Groenboeken en 142 Mededelingen gepubliceerd. Zij heeft voorts 73 verslagen gepubliceerd en 60 Internetraadplegingen georganiseerd door middel van "Uw Stem in Europa", de centrale site voor raadplegingen [12] van de Commissie. Deze cijfers laten zien dat het de Commissie ernst is met het verstrekken van volledige informatie over haar activiteiten, bezinning op haar beleid en raadpleging [13].

[12] Zie http://europa.eu.int/yourvoice/ consultations/index_en.htm.

[13] Zie bijlage 2 voor een meer gedetailleerde bespreking van de openbare raadplegingen in 2003 en van de nieuwe raadplegingsprocedure.

Om de noodzaak van een actie, alsmede de bestaande verwachtingen en het passende type actie, beter te kunnen bepalen, heeft de Commissie minimumnormen voor haar openbare raadplegingen vastgesteld [14]. Op basis van een onderzoek dat op 3 november 2003 voltooid is, stelt de Commissie vast dat minimumnormen betreffende publicatie op de centrale site, de termijnen voor antwoorden en het rapporteren van de resultaten in bijna alle gevallen correct zijn toegepast. Er zal echter nog een speciale inspanning geleverd moeten worden om de feedback aan personen die een bijdrage insturen te verbeteren. In een beperkt aantal gevallen werd de vertraging bij de goedkeuring van een voorstel toegeschreven aan de toepassing van de normen.

[14] COM(2002)704 van 11 december 2002.

b) De nieuwe uitgebreide effectbeoordelingsprocedure

In 2002 heeft de Commissie een nieuwe methode goedgekeurd voor de beoordeling van alle belangrijke initiatieven van de Commissie, die niet alleen rekening houdt met het economische effect, maar ook met het sociale en milieueffect van het voorstel [15]. Deze methode omvat twee stappen: een Preliminary Impact Assessment en voor een beperkt aantal belangrijke voorstellen ook een meer diepgaande analyse, de Extended Impact Assessment (Ex-IA).

[15] COM(2002)276 van 5 juni 2002.

Kwantitatief gesproken schat de Commissie dat ongeveer 50 % van de oorspronkelijk geplande Ex-IA voltooid zullen zijn tegen het einde van december 2003 [16]. Dit relatief lage tenuitvoerleggingpercentage lijkt onderdeel te zijn van een algemeen probleem dat verband houdt met optimistische planning van het werkprogramma van de Commissie voor 2003, gebrek aan middelen en politieke problemen. In een beperkt aantal gevallen echter hebben de diensten van de Commissie gemeld dat de Ex-IA bijdroegen tot de vertraging bij de goedkeuring van voorstellen. Een uitgebreide effectbeoordeling kost tijd en inspanning en de diensten moesten zich aanpassen aan de nieuwe procedure.

[16] Zie bijlage 3 voor een meer gedetailleerde bespreking van de Ex-IA's.

Kwalitatief gesproken waren de directe en indirecte gevolgen van de invoering van de nieuwe procedure overwegend positief: deze vergemakkelijkte de coördinatie tussen diensten, spoorde de Commissie en haar diensten aan om buiten het oude stramien te denken, en droeg in wezenlijke mate bij tot het identificeren van meer evenwichtige oplossingen.

Op basis van dit experimentele jaar kan worden vastgesteld dat de Commissie een aantal "kinderziekten" moet aanpakken. In de eerste plaats moeten de milieu- en sociale effecten van voorstellen meer worden uitgewerkt. Ten tweede dienen de Ex-IA's dieper in te gaan op de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, met name op de voor- en nadelen van de verschillende mogelijke regelgevende benaderingen. In de derde plaats bestaat de neiging om de analyses te richten op één bepaalde beleidsoptie. Men dient ook alternatieven te onderzoeken. In de vierde plaats wordt er tot nu toe weinig gedaan aan het bepalen van de effecten in kwantitatieve en vooral ook financiële termen. Dit is duidelijk een van de moeilijkste onderdelen van de hele beoordeling. In de vijfde plaats dient getracht te worden de effectbeoordelingen meer toegankelijk te maken voor het grote publiek.

Om deze kwantitatieve en kwalitatieve tekortkomingen aan te pakken zal het Secretariaat-generaal samen met andere horizontale Directoraten-generaal van de Commissie een reeks nieuwe initiatieven ontwikkelen, zoals uiteengezet in bijlage 3.

c) Nieuwe richtsnoeren betreffende het bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

In aansluiting op de in het Witboek over Europese Governance gedane toezeggingen en het Actieplan Wetenschap en Samenleving van de Commissie, heeft de Commissie in december 2002 een Mededeling goedgekeurd waarin beginselen en richtsnoeren worden aangegeven die goede praktijken met betrekking tot deskundigheid omlijnen [17]. Deze praktijken, die kwaliteit, openheid en doelmatigheid moeten bevorderen, zijn van toepassing telkens wanneer diensten van de Commissie advies van externe deskundigen inwinnen en benutten.

[17] COM(2002)713 van 11 december 2002.

Met de tenuitvoerlegging van de nieuwe richtsnoeren is op verschillende niveaus begonnen. Om te beginnen is rekening gehouden met de noodzaak van maximale openheid bij de omschrijving van de nieuwe "standaardtoelichting" en het kader voor de "uitgebreide effectbeoordeling". Daarnaast zijn er initiatieven ondernomen met het oog op het verbreden en systematiseren van de verzameling van deskundigheid op specifieke terreinen. Meer in het bijzonder heeft de Commissie aanzienlijke vooruitgang geboekt ten aanzien van "Wetenschappelijke Ondersteuning van Beleid", een van de prioriteiten van het zesde Kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling. Het SINAPSE e-netwerk (Scientific INformAtion for Policy Support in Europe) is opgezet en de experimentele fase zal aan het begin van 2004 starten [18].

[18] Zie bijlage 4 voor een meer gedetailleerde bespreking van het bijeenbrengen en benutten van deskundigheid in 2003.

d) Modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire

Met het actiekader "Modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire" [19], dat in februari 2003 is goedgekeurd, heeft de Commissie een ambitieus programma gelanceerd om te verzekeren dat de communautaire wetgeving duidelijk, begrijpelijk, geactualiseerd en gebruikersvriendelijk is.

[19] COM(2003)71 van 11 februari 2003.

De resultaten van de eerste fase van de tenuitvoerlegging van het actiekader zijn uiteenlopend maar niet onbevredigend [20]. De voltooiing van het consolidatieprogramma is een belangrijke prestatie die van groot nut is voor burgers en economische actoren. Een andere belangrijke prestatie is de geleidelijk toenemende betrokkenheid van verschillende diensten bij inspanningen om wetgeving te vereenvoudigen, omdat daaruit blijkt dat er een verandering van de regelgevingscultuur gaande is. De zwakke punten betreffen vooral de acties op korte en middellange termijn om het volume van de communautaire wetgeving te beperken (codificatie en eliminering van achter haalde wetgeving). De Commissie constateert echter dat het in februari 2003 gelanceerde proces algemeen geaccepteerd lijkt te worden en voordelen zal blijven opleveren voor burgers en andere gebruikers van communautaire wetgeving.

[20] Zie COM(2003)623 en SEC(2003)1085 van 24 oktober 2003, en bijlage 5 voor een meer gedetailleerde bespreking van de modernisering en vereenvoudiging van het acquis.

e) Keuze van instrumenten

In haar Actieplan van 2002 benadrukte de Commissie de noodzaak om meer aandacht te besteden aan de keuze van de juiste instrumenten om de doelstellingen van het Verdrag na te streven en communautair beleid ten uitvoer te leggen.

Om te beginnen stelde de Commissie voor om terug te keren naar de oorspronkelijke definitie van een richtlijn [21] door richtlijnen te beperken tot de essentiële aspecten van het aangeven van een wettelijk kader en van doelstellingen die verwezenlijkt moeten worden, en de feitelijke verwezenlijking van deze doelstellingen meer over te laten aan de communautaire executieve en de lidstaten.

[21] Artikel 249 VEG bepaalt: "Een richtlijn is verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor elke lidstaat waarvoor zij bestemd is, doch aan de nationale instanties wordt de bevoegdheid gelaten om vorm en middelen te kiezen.".

In de tweede plaats stelde de Commissie voor dat de Unie, naast "klassieke" instrumenten als verordeningen en richtlijnen, zou kunnen overwegen om ook andere instrumenten te gebruiken die onder bepaalde omstandigheden meer flexibel en efficiënt zouden kunnen zijn. Aangezien het Verdrag niet in dergelijke instrumenten voorziet, stelde de Commissie voor om die "alternatieve instrumenten" te noemen. Bij verschillende gelegenheden in het recente verleden hebben het Europees Parlement en/of de Raad voorstellen van de Commissie met betrekking tot dergelijke alternatieve instrumenten [22] bekritiseerd of zelfs afgewezen. In andere gevallen hebben een of beide takken van de wetgevende macht de Commissie verzocht om af te stappen van het idee van een richtlijn en de voorkeur te geven aan "zachte wetgeving" zoals aanbevelingen. Met de IIA over verbetering van de wetgeving hebben de drie instellingen voor het eerst gemeenschappelijke definities vastgesteld en gezamenlijk voorwaarden en procedures voor het gebruik van mederegulering en zelfregulering bepaald.

[22] Zie sectie 3.3.b).

In de derde plaats heeft de Commissie in haar Witboek over Europese governance gepleit voor communautaire agentschappen/organen onder omstandigheden waar dat zinvol is. Om fundamentele institutionele en functionele aspecten veilig te stellen en om de besluitvorming over de oprichting van specifieke agentschappen te vergemakkelijken, heeft de Commissie de andere instellingen uitgenodigd om mee te werken aan de ontwikkeling van een kader voor de zogenaamde regelgevende agentschappen, d.w.z. agentschappen met een rechtstreekse en formele rol in de communautaire regelgeving [23]. Hoewel de interinstitutionele discussies over het door de Commissie voorgestelde kader slechts langzaam vorderen, hebben het aantal en het belang van de voorstellen inzake agentschappen die besproken zijn de onderliggende trend bevestigd. Zo heeft de Commissie in 2003 voorstellen gelanceerd voor de oprichting van vier nieuwe regelgevende agentschappen [24], terwijl over het Europese agentschap voor spoorwegen nog onderhandeld werd tussen de instellingen.

[23] COM(2002)718 van 11 december 2002.

[24] Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen; Europees centrum voor ziektepreventie en -bestrijding; Europees Agentschap voor netwerk- en informatiebeveiliging; Europees Chemicaliënagentschap.

Tenslotte heeft de Commissie tripartiete doelstellingencontracten en overeenkomsten tussen de Gemeenschap, de lidstaten en de regionale en plaatselijke autoriteiten voorgesteld, als een flexibele manier om rekening te houden met specifieke contexten bij het ontwikkelen en uitvoeren van communautair beleid [25]. Het basisidee is autoriteiten onder het nationale niveau in staat te stellen om specifieke acties uit te voeren die gericht zijn op het verwezenlijken van in de wetgeving van de Unie aangegeven doelstellingen. De experimentele fase is in 2003 gelanceerd. De Commissie besloot om van start te gaan met drie proefprojecten die door plaatselijke autoriteiten waren voorgesteld en die door de betreffende lidstaten worden ondersteund [26]. De resultaten zullen een rol spelen bij de bezinning van de Commissie op het gebruik van dit instrument.

[25] Zie het Witboek over Europese governance en COM(2002)709 van 11 december 2002.

[26] Birmingham (VK) betreffende stedelijke mobiliteit, Lille (Frankrijk) betreffende het beheer van stedelijke groene zones, en Pescara (Italië) betreffende stedelijke mobiliteit en luchtkwaliteit.

f) Betere monitoring van de toepassing van communautaire wetgeving

De Commissie is verantwoordelijk voor het verifiëren van de correcte tenuitvoerlegging van communautaire wetgeving en dient te verzekeren, in nauwe samenwerking met de lidstaten, dat het effect van die wetgeving aansluit bij de doelstellingen ervan. Na de administratieve maatregelen betreffende de behandeling van klachten gecodificeerd te hebben [27], heeft de Commissie in december 2002 een Mededeling goedgekeurd waarin een aantal acties wordt aangegeven die gericht zijn op het verbeteren van de monitoring van de toepassing van communautaire wetgeving [28].

[27] COM(2002)141 van 20 maart 2002.

[28] COM(2002)725 van 11 december 2002.

Momenteel worden verschillende specifieke maatregelen ingevoerd in het monitoringsysteem van de Commissie. De Commissie neemt nu systematisch in ontwerp-richtlijnen een bepaling op die de lidstaten verplicht om de Commissie gestructureerde en gedetailleerde informatie te verstrekken over de omzetting van de communautaire wetgeving in nationaal recht (zogenaamde concordantietabellen). Deze informatie is essentieel voor de Commissie om de tijdige en correcte omzetting te kunnen controleren.

Bovendien is er nu een website genaamd "kalender voor de omzetting van richtlijnen" [29] die lidstaten en burgers in staat stelt om regelmatig na te gaan wat de termijnen voor de omzetting van communautaire richtlijnen zijn. Dit instrument maakt ook een betere programmering van de omzetting door de nationale autoriteiten mogelijk, en zou aanzienlijk moeten bijdragen tot het voorkomen van inbreukprocedures in gevallen waar de communautaire wetgeving niet wordt nageleefd.

[29] Zie http://europa.eu.int/comm/ secretariat_general/sgb/droit_com/index_fr.htm

echeancier

Het nieuwe elektronische standaardformulier voor kennisgeving van nationale omzettingsmaatregelen wordt momenteel ingevoerd door de diensten van de Commissie. Een nieuw interface geïntegreerd in ASMODEE II-database van de Commissie (beheer van de omzettingen door de lidstaten) zal nationale overheden in staat stellen het niet-vertrouwelijke deel van de interne gegevens van de Commissie rechtstreeks te raadplegen [30].

[30] Ook verstrekt het Secretariaat-generaal van de Commissie twee keer per maand informatie over kennisgevingen door de lidstaten van nationale uitvoeringsmaatregelen (europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgb/droit_com/index_en.htm

transpositions). Daarnaast hebben de diensten van de Commissie in de aanloop naar de EU-uitbreiding de nieuwe lidstaten toegang verleend tot een nieuwe gegevensbank voor pre-kennisgevingen, die informatie over de reeds omgezette delen van het acquis communautaire bevat.

Het jaarlijkse verslag van de Commissie over het toezicht op de toepassing van communautaire wetgeving gaat meer in detail in op deze en aanverwante onderwerpen. Het zal een complete bron van informatie zijn over omzetting en het beheer van de inbreukprocedures door de Commissie in 2003.

g) Andere acties

Redactionele kwaliteit

In december 1998 hebben de drie bij het wetgevingsproces betrokken instellingen een interinstitutioneel akkoord over gemeenschappelijke richtsnoeren voor de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving goedgekeurd [31].

[31] PB C 73 van 17.3.1999, blz.1.

De volgende maatregelen zijn in de laatste vijf jaar genomen in aansluiting op dit akkoord. Het Parlement, de Raad en de Commissie hebben een Gemeenschappelijke Praktijkgids voor personen die een rol spelen bij de opstelling van wetgeving opgesteld en gepubliceerd. De interne procedures van de Commissie zijn gereorganiseerd om de Juridische Dienst in staat te stellen om in een vroeg stadium redactionele suggesties te doen. Er zijn opleidingen in het opstellen van wetgeving georganiseerd. Evenals de diensten van het Europees Parlement die verantwoordelijk zijn voor de redactionele kwaliteit hebben ook de Raad en de Commissie hun samenwerking uitgebreid. De samenwerking met de lidstaten is ook verbeterd door middel van seminars over de kwaliteit van de wetgeving [32].

[32] Zie bijlage 6 voor een meer gedetailleerde bespreking van de redactionele kwaliteit.

Herzieningsclausules

In haar Actieplan van juni 2002 verklaarde de Commissie dat zij, onverminderd haar recht van initiatief, stappen zal nemen om waar nodig een herzieningsclausule, of zelfs een revisieclausule, in haar wetgevingsvoorstellen op te nemen, met name in voorstellen op terreinen waar snelle technologische ontwikkelingen plaatsvinden, zodat wetgeving regelmatig bijgewerkt en aangepast kan worden.

Met betrekking tot beleidsterreinen of sectoren als milieu [33], energie [34], motorvoertuigen [35] en chemische stoffen [36] werden clausules die verwezen naar toekomstige aanpassingen aan de technische vooruitgang min of meer automatisch toegevoegd. Herzieningsclausules zijn ook opgenomen in de voorstellen van de Commissie betreffende intellectuele eigendom en immigratie [37].

[33] Beschikking betreffende een bewakingssysteem, COM(2003)51 van 5 februari 2003; Verordening inzake inzake bepaalde gefluoreerde broeikasgassen, COM(2003)492 van 11 augustus 2003; verordening inzake de registratie, evaluatie, autorisatie en beperking van chemische stoffen (REACH), COM(2003)644 van 29 oktober 2003.

[34] Voorstel voor het vaststellen van eisen aan energieverbruikende producten, COM(2003)453 van 1 augustus 2003.

[35] Zo bepaalt het voorstel voor de goedkeuring van motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan (COM(2003)418 van 14 juli 2003) dat de lidstaten de Commissie uiterlijk op 31 maart 2007 informeren over de toepassing van de in deze richtlijn vastgestelde typegoedkeuringsprocedures en dat de Commissie, waar passend, de wijzigingen voorstelt die nodig worden geacht om de typegoedkeuringsprocedure te verbeteren.

[36] Zo bevat het voorstel voor een verordening inzake cadmium in meststoffen (2003/ENTR/40) een herzieningsclausule die het mogelijk maakt in te spelen op de ontwikkelingen op het gebied van de behandeling van fosfaat om het cadmiumgehalte tot een minimum te beperken..

[37] Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB L 251 van 3 oktober 2003, blz. 12) en de Richtlijn van de Raad betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (COM(2001)127 van 13 maart 2001. Hierover is op 5 juni 2003 in de Raad politieke overeenstemming bereikt).

Intrekking van hangende voorstellen

De Commissie blijft bij haar voornemen om meer gebruik te maken van de mogelijkheid om voorstellen in te trekken wanneer die niet meer actueel zijn. Met het oog daarop trekt de Commissie regelmatig reeksen hangende voorstellen in en zij wil dat ook in 2004 weer doen [38].

[38] De meest recente operatie leidde tot de intrekking van meer dan honderd voorstellen.

In het Actieplan kondigde de Commissie ook aan dat zij naast "routine"-intrekkingen ook vaker "politieke" intrekkingen zal overwegen. Zij is voornemens om gebruik te maken van haar recht van initiatief door het intrekken van individuele voorstellen wanneer de door de Raad en het Europees Parlement ingevoegde amendementen het wezen van het voorstel aantasten of de tekst zo ingewikkeld maken dat die niet meer in overeenstemming is met de bepalingen van het Verdrag. In 2003 hebben zich voor zover bekend geen dergelijke gevallen voorgedaan.

2.3. Actie op het niveau van de instellingen van de Gemeenschap

Voor verbetering van de kwaliteit van de communautaire wetgeving is nauwe samenwerking tussen alle bij het wetgevingsproces betrokken instellingen vereist, te beginnen met het Europees Parlement en de Raad.

Naar aanleiding van de uitnodiging daartoe van de Europese Raad van Sevilla in juni 2002 hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie overeenstemming bereikt over een Interinstitutioneel Akkoord inzake verbetering van de wetgeving. Dit akkoord zou nog vóór het einde van 2003 goedgekeurd en van kracht moeten worden. De voornaamste doelstellingen van dit akkoord zijn het verbeteren van de kwaliteit van de communautaire wetgeving en van de omzetting daarvan in nationaal recht. Het akkoord verwijst naar beste praktijken en geeft nieuwe doelstellingen en verplichtingen aan. De voornaamste elementen van het akkoord zijn:

* Verbetering van de interinstitutionele coördinatie en de transparantie. De drie instellingen zullen hun coördinatie versterken door middel van hun respectieve jaarlijkse wetgevingstijdschema's, om overeenstemming te bereiken over gezamenlijke jaarlijkse programmering. Daarnaast hebben de Commissie en de Raad toegezegd hun aanwezigheid bij en deelname aan discussies in commissievergaderingen en plenaire vergaderingen in het Europees Parlement te zullen intensiveren.

* Een stabiel kader voor "soft law"-instrumenten dat het toekomstige gebruik daarvan moet vergemakkelijken. De drie instellingen hebben voor de eerste maal een gemeenschappelijke definitie van mederegulering en zelfregulering bepaald [39]. Zij zijn ook tot overeenstemming gekomen over algemene beperkingen en voorwaarden voor het gebruik van die methoden, waardoor de rol van iedere instelling in het proces worden omschreven en verzekerd wordt dat de prerogatieven van de wetgevende autoriteiten worden gerespecteerd. Met name zullen mederegulering en zelfregulering "niet worden toegepast waar grondrechten of belangrijke politieke keuzes in het geding zijn of in situaties waarin de regels in alle lidstaten op uniforme wijze moeten worden toegepast". Bij mederegulering zullen het Parlement en de Raad, na kennis genomen te hebben van een door belanghebbenden opgestelde ontwerp-overeenkomst, het recht hebben om wijzigingen van de overeenkomst voor te stellen, bezwaar te maken tegen het van kracht worden ervan, en eventueel de Commissie te verzoeken om een voorstel voor wetgeving in te dienen. Bij zelfregulering zal de Commissie de wetgevers op de hoogte houden door verslag uit te brengen over praktijken die zij als doelmatig en bevredigend beschouwt in termen van representativiteit.

[39] In de Interinstitutionele Overeenkomst inzake betere regelgeving wordt onder mederegulering verstaan een mechanisme waarbij een communautair wetsbesluit de verwezenlijking van de door de wetgevingsautoriteit omschreven doelstellingen toevertrouwt aan de erkende betrokken partijen op dit gebied (met name economische actoren, sociale partners, niet-gouvernementele organisaties en Europese beroepsorganisaties); onder zelfregulering wordt verstaan de mogelijkheid voor de economische actoren, de sociale partners, de niet-gouvernementele organisaties of de beroepsorganisaties, onderling en voor henzelf gemeenschappelijke richtsnoeren op Europees niveau vast te stellen (gedragscodes, sectorale overeenkomsten, enz.). Deze overeenkomst geldt niet voor de regels voor de werking van de sociale dialoog (artikelen 138 en 139 VEG) en voor de normalisatie overeenkomstig de nieuwe aanpak.

* Meer gebruik van effectbeoordeling bij de communautaire besluitvorming. Wanneer de medebeslissingsprocedure van toepassing is, kunnen het Parlement en de Raad effectbeoordelingen laten uitvoeren voordat enige wezenlijke amendementen worden goedgekeurd. De drie instellingen zullen ook nagaan of het mogelijk is een gemeenschappelijke methodologie te ontwikkelen op basis van de opgedane ervaringen.

* Verplichting om een bindende termijn voor de omzetting van de richtlijnen in nationaal recht vast te stellen. Iedere richtlijn dient een dergelijke termijn aan te geven, die zo kort mogelijk dient te zijn, over het algemeen niet langer dan twee jaar.

De Commissie verwelkomt dit akkoord, dat in grote lijnen aansluit bij de initiatieven in haar actieplan van juni 2002. Het is de meest ambitieuze inspanning ter verbetering van de regelgeving tot nu toe, aangezien de drie instellingen zullen samenwerken in een brede strategie voor betere wetgeving op EU-niveau, met inachtneming van de verantwoordelijkheden van iedere instelling.

In haar actieplan van juni 2002 heeft de Commissie ook de oprichting van een netwerk voor de wetgeving tussen de instellingen van de Gemeenschap voorgesteld om de kwaliteit van de wetgeving te verzekeren. De Commissie stelt met tevredenheid vast dat de bestaande Technische Groep op hoog niveau voor interinstitutionele samenwerking verantwoordelijk zal zijn voor het uitvoeren en het toezicht op het akkoord.

Het IIA inzake verbetering van de wetgeving is pas in 3 december 2003 van kracht geworden. Het is dan ook nog te vroeg voor een gedetailleerde beoordeling van het effect ervan. In de loop van de tenuitvoerlegging van het akkoord wil de Commissie bijzondere aandacht besteden aan:

* procedures voor de goedkeuring van voorstellen voor vereenvoudiging. Het IIA erkent het belang van vereenvoudiging van communautaire secundaire wetgeving, overeenkomstig de door de Commissie voorgestelde benadering. Hoewel het niet mogelijk bleek om tot overeenstemming te komen over het opnemen van concrete procedurele regels voor opname in het IIA, bepaalt het akkoord wel dat binnen 6 maanden nadat het van kracht wordt het Europees Parlement en de Raad hun werkmethoden zullen aanpassen door bijvoorbeeld door ad hoc-structuren op te zetten met de specifieke taak wetgeving te vereenvoudigen.

* de mogelijkheid een gemeenschappelijke methodologie te ontwikkelen met betrekking tot effectbeoordeling, na een bezinning op de ervaringen van de drie instellingen op dit terrein.

Het IIA vormt een aanvulling op drie andere interinstitutionele akkoorden die van belang zijn voor betere regelgeving. Het eerste is het Interinstitutionele Akkoord van 22 december 1998 betreffende gemeenschappelijke richtsnoeren voor de redactionele kwaliteit van communautaire wetgeving (zie Sectie 2.2.g hierboven).

Het tweede is het Interinstitutionele Akkoord van 20 december 1994 betreffende een versnelde werkmethode voor officiële codificatie van wetgevingsteksten [40]. Het akkoord biedt een kader voor de codificatie van communautaire wetgeving, maar de resultaten zijn teleurstellend. Dat is hoofdzakelijk te wijten aan het feit dat, hoewel het om een louter technische operatie gaat, het normale wetgevingsproces volledig van toepassing is. Er kunnen dus meerdere jaren verstrijken tussen de voorbereiding van het voorstel van de Commissie voor een gecodificeerd wetsbesluit en de goedkeuring daarvan. Het akkoord verwijst naar een versnelde procedure, maar in feite zijn alleen de commissieprocedures binnen het Europees Parlement en de Raad gestroomlijnd. Negen jaar na de goedkeuring van het akkoord is het misschien langzaam tijd voor de instellingen om na te gaan hoe een werkelijk versnelde procedure voor dit type niet-controversiële wetgeving ingevoerd kan worden.

[40] PB C 102 van 4.4.1996, blz. 2-3

Het derde bestaande interinstitutionele akkoord betreffende een systematischer gebruik van de techniek van herschikking voor wetsbesluiten [41] is in maart 2002 van kracht geworden. Het akkoord voorziet in technieken om substantieel nieuwe elementen van wetgevingsvoorstellen te onderscheiden van die delen van wetgeving die alleen voor codificatie worden voorgesteld. Het speciaal voor herschikte wetsbesluiten ontwikkelde informatica-instrument van de Commissie (Legiswrite Codification/Refonte) is verder verbeterd en goedkeuring door de Raad is aanstaande. De Commissie heeft al verschillende belangrijke wetgevingsinitiatieven op basis van dit akkoord goedgekeurd, en deze voorstellen worden momenteel door de wetgevingsautoriteit bestudeerd. Een correcte en efficiënte toepassing van het akkoord in deze eerste baanbrekende gevallen zou een ruimer gebruik van herschikking aanmoedigen.

[41] PB C 77 van 28.3.2002, blz. 1-3.

Tenslotte is de Commissie ook voornemens om samen met de andere instellingen een gemeenschappelijke aanpak te ontwikkelen inzake het bijeenbrengen en gebruik maken van deskundigheid. Het is de ambitie van de Commissie dat, na verloop van tijd, haar richtsnoeren de basis zullen vormen voor gemeenschappelijke aanpak voor alle instellingen en lidstaten [42]. Aangezien deze richtsnoeren geleidelijk in praktijk worden gebracht door de diensten van de Commissie, is het nog te vroeg om goede praktijken die mogelijk ook door de andere instellingen zouden kunnen worden toegepast te identificeren en te codificeren.

[42] Doelstelling zoals vermeld in het Witboek over Europese governance en in het actieplan voor wetenschap en samenleving van december 2001.

2.4. Acties van de lidstaten

De lidstaten hebben een belangrijke rol te vervullen bij verbetering van de wetgeving, aangezien zij verantwoordelijk zijn voor de toepassing, en bij richtlijnen voor de omzetting, van de communautaire wetgeving op nationaal niveau. De Europese Raad van Lissabon van maart 2000 benadrukte het belang hun bijdrage in de context van de totstandbrenging van een complete en volledig operationele interne markt [43].

[43] De lidstaten wordt verzocht "een strategie op te stellen voor een nader gecoördineerd optreden ter vereenvoudiging van de regelgeving, met inbegrip van de werking van het ambtenarenapparaat" en de omzetting van Gemeenschapswetgeving te rationaliseren (Conclusies van het Voorzitterschap, Europese Raad van Lissabon op 23 en 24 maart 2000, punt 17).

De lidstaten hebben daarna een intergouvernementele operatie gestart om richtsnoeren voor onderlinge samenwerking te ontwikkelen. In november 2001 heeft de "groep-Mandelkern" zijn aanbevelingen gepresenteerd, die door de Europese Raad van Laken van december 2001 zijn overgenomen. In mei 2002 in La Rioja hebben de voor de openbare diensten verantwoordelijke Ministers een specifiek programma voor de middellange termijn goedgekeurd dat onder andere ook betrekking had op betere regelgeving.

Tegelijkertijd heeft de Commissie een beroep gedaan op de lidstaten om hun verantwoordelijkheid voor vereenvoudiging en verbetering van de Europese regelgeving te nemen. Dit betreft vooral de omzetting van communautaire wetgeving (als besproken in sectie 2.2.f), maar ook [44]:

[44] Sectie 3 van het Actieplan, COM(2002)278.

* Effectbeoordelingen en raadplegingen van het publiek. Naar aanleiding van de aanbevelingen van de "groep-Mandelkern" heeft de Commissie de lidstaten aangemoedigd om effectbeoordelingen te verrichten van voorgestelde nationale wetgeving waarover zij is geïnformeerd [45]. Volgens de door de Europese Raad van Lissabon bepaalde strategie dienen lidstaten er ook voor te zorgen dat communautaire wetsbesluiten correct en binnen de gestelde termijn in hun nationale wetgeving worden omgezet. Met het oog daarop werd aanbevolen dat de lidstaten onderling overleg plegen en de voordelen evalueren van de verschillende benaderingen om de in een richtlijn aangegeven doelstellingen te verwezenlijken. Duidelijke normen voor raadpleging en effectbeoordeling werden eveneens als essentieel beschouwd. De Commissie heeft, onder verwijzing naar wat van de EU-instellingen verlangd wordt, met name benadrukt dat de lidstaten raadplegingen dienen te organiseren en effectbeoordelingen dienen te verrichten voordat zij voorstellen voor EU-wetgeving indienen, om een passend kwaliteitsniveau te verzekeren [46].

[45] Kennisgevingen uit hoofde van Richtlijn 98/34//EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en van regels voor diensten van de informatiemaatschappij, PB L 204 van 21 juli 1998 (gewijzigd bij Richtlijn 98/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 juli 1998, PB L 217 van 5.8.1998).

[46] De lidstaten hebben het recht van initiatief met betrekking tot politiële en justitiële samenwerking in strafzaken (Titel VI VEU).

* Bijdrage aan de acties van de Commissie ter bevordering van betere regelgeving, met inbegrip van vereenvoudiging en omzetting van communautaire wetgeving.

* Ontwikkeling van goede coördinatie tussen de Commissie en de lidstaten.

De beschikbare gegevens over de inspanningen van de lidstaten in de richting van betere regelgeving maken geen gedetailleerde vergelijking of beoordeling van de vooruitgang in de lidstaten mogelijk. De eerste poging tot een coherente vergelijkende analyse van de werkzaamheden van de lidstaten is in juni 2003 ondernomen door het Griekse Voorzitterschap [47]. Daarbij ontstond het volgende beeld:

[47] Verslag van de ad-hocgroep van directeuren en van deskundigen voor betere regelgeving (DEBR) aan de ministers die zijn belast met het functioneren van het openbaar bestuur in de EU-lidstaten over de vorderingen bij de tenuitvoerlegging van het in het verslag van Mandelkern beschreven actieplan voor een betere regelgeving, Athene, mei 2003.

* De meeste lidstaten hebben horizontale beleidsmaatregelen inzake betere regelgeving ingevoerd en ten uitvoer gelegd.

* Wat de omzetting van de Europese wetgeving betreft, bestaan er nog steeds grote verschillen wat de methoden en de toewijzing van verantwoordelijkheden [48] betreft.

[48] In sommige gevallen zijn de vakministeries verantwoordelijk, in andere gevallen houden de ministeries van Buitenlandse Zaken toezicht op het proces.

* De meeste lidstaten hebben standaardprocedures voor effectbeoordeling ontwikkeld. In enkele gevallen is effectbeoordeling verplicht bij ieder nieuw wetgevend initiatief. Maar er zijn nog onzekerheden met betrekking tot kwaliteit en systematisch gebruik.

* Wat publieke raadpleging betreft, voeren de lidstaten over het algemeen meer systematische procedures in. De praktijken zijn echter nog steeds zeer uiteenlopend op verschillende niveaus: raadpleging is niet altijd verplicht; de tijd die de respondenten wordt gegund loopt uiteen van 3 tot 12 weken; ook ten aanzien van publicatie en het gebruik van resultaten zijn er aanzienlijke verschillen. Niet alle lidstaten maken gebruik van internet voor publieke raadpleging, maar dit gebruik neemt kennelijk toe.

* In de laatste jaren zijn in veel lidstaten aanzienlijke inspanningen verricht om bestaande wetgeving te vereenvoudigen. De meeste hebben nu vereenvoudigingsprogramma's (vaak speciaal bedoeld om KMO's te helpen), of ook een breder vereenvoudigingsbeleid. De lidstaten hebben erkend dat hun sterk uiteenlopende benaderingen betekenen dat de uitwisseling van know-how en beste praktijken een uitdaging vormt.

* Er zijn verschillende maatregelen voorgesteld voor het verbeteren van de uitwisseling van informatie en de coördinatie. De informele groep van directeuren en deskundigen voor betere regelgeving (DEBR), die verslag uitbrengt aan de ministers die verantwoordelijk zijn voor de overheidsadministratie, is momenteel voor de lidstaten het voornaamste forum voor discussie en initiatieven inzake betere regelgeving. Er is een programma voor de middellange termijn gelanceerd om de beste praktijken met betrekking tot effectbeoordeling van regelgeving te ontwikkelen en uit te wisselen. Er bestaat nog geen algemeen forum voor samenwerking tussen de communautaire en nationale autoriteiten inzake betere wetgeving, hoewel de mogelijkheid is geopperd een ad hoc-werkgroep van de Raad voor betere regelgeving op te richten [49].

[49] Zowel de Raad van ministers (Concurrentievermogen - 30 september 2002) als de ministers voor het openbaar bestuur (resolutie van 6 juni 2003) hebben gepleit voor de de instelling van een ad-hocwerkgroep voor betere regelgeving binnen de structuren van de Raad. De Commissie erkende dat zo'n werkgroep een waardevolle bijdrage zou kunnen leveren (mededeling over de interne-marktstrategie voor de periode 2003-2006).

Over het algemeen blijven de praktijken en prestaties van de lidstaten zeer uiteenlopend, en aangezien een gemeenschappelijke methodologie ontbreekt, is het moeilijk definitieve gegevens over hun prestaties te presenteren. De ingeslagen richting is echter bemoedigend. Op hun vergadering te Rhodos in juni 2003 hebben de voor de overheidsadministratie verantwoordelijke ministers unaniem bevestigd dat zij hervorming ondersteunen en hebben zij nieuwe communautaire initiatieven verwelkomd. De samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten en tussen de lidstaten onderling gaat intussen verder dan alleen de uitwisseling van ideeën en ervaringen en in de richting van de ontwikkeling van gemeenschappelijke acties en instrumenten.

3. Toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid

3.1. Het wettelijke en institutionele kader

a) De omschrijving in de Verdragen

Subsidiariteit en evenredigheid zijn twee van de belangrijkste richtinggevende beginselen van de Unie. Het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt dat iedere actie die de Unie onderneemt om haar doelstellingen te verwezenlijken in overeenstemming dient te zijn met het subsidiariteitsbeginsel [50]. Artikel 5 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (VEG) geeft een algemene definitie van subsidiariteit en evenredigheid, en geeft aan wanneer en hoe de Gemeenschap dient op te treden. Een aan het Verdrag van Amsterdam gehecht protocol preciseert de criteria voor de toepassing van deze beginselen [51].

[50] Artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt: "De doelstellingen van de Unie worden verwezenlijkt zoals bepaald in dit Verdrag [...], met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel.".

[51] Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel (zie http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/ dat/amsterdam.html

0173010078).

Subsidiariteit is een leidend beginsel voor het bepalen van de grens tussen de bevoegdheden van lidstaten en die van de EU (wie moet optreden?). Als het betreffende gebied onder de uitsluitende bevoegdheid van de Gemeenschap valt, is het natuurlijk duidelijk wie dient te handelen. Als de bevoegdheid gedeeld wordt tussen de Gemeenschap en de lidstaten, betekent het subsidiariteitbeginsel dat decentralisatie de voorkeur moet krijgen. Het Verdrag bepaalt dat communautaire actie alleen gerechtvaardigd is indien:

* er transnationale aspecten zijn die niet bevredigend geregeld kunnen worden door nationale maatregelen (noodzakelijkheidstest I);

* het optreden van de lidstaten alleen of het niet optreden van de Gemeenschap in strijd zou zijn met de voorschriften van het EG-Verdrag of op een andere manier de belangen van de lidstaten aanzienlijk zou schaden (noodzakelijkheidstest II); en

* optreden op communautair niveau duidelijke voordelen zou opleveren ten opzichte van nationale maatregelen (toegevoegde waarde-test).

Subsidiariteit is in essentie een dynamisch of contingent concept. Het vermogen van nationale autoriteiten om invloed uit te oefenen op transnationale kwesties bijvoorbeeld varieert in de tijd. Hun vermogen om situaties te beheersen is in de afgelopen tientallen jaren afgenomen en is op een aantal terreinen onvoldoende. Omgekeerd hebben enkele communautaire maatregelen die in de context van de jaren 60 genomen zijn in 2003 niet meer dezelfde toegevoegde waarde. Zoals het Protocol benadrukt, maakt subsidiariteit het mogelijk om het optreden van de Gemeenschap "... uit te breiden wanneer de omstandigheden zulks vereisen, dan wel te beperken of te beëindigen wanneer het niet meer gerechtvaardigd is." Belangrijke nieuwe ontwikkelingen binnen de Unie en daarbuiten kunnen er dus toe leiden dat de aan dit beginsel ontleende regels heroverwogen moeten worden.

Evenredigheid is een leidend beginsel bij het bepalen van hoe de Unie haar bevoegdheden moet uitoefenen, zodra is vastgesteld dat zij dient op te treden (welke vorm, aard en reikwijdte dient de actie van de EU te hebben ?). Om te bepalen of een maatregel voldoet aan het evenredigheidsbeginsel, dient te worden vastgesteld:

* de gebruikte middelen passend zijn voor het verwezenlijken van de doelstellingen (doeltreffendheidstest);

* deze middelen niet verder gaan dan wat nodig is om de doelstellingen te verwezenlijken (doelmatigheidstest).

Het evenredigheidsbeginsel laat a priori veel ruimte aan de wetgevende macht van de Unie [52]. Het beoordelen van doeltreffendheid en doelmatigheid is vaak zeer ingewikkeld. In de meeste gevallen is er een reeks opties die met het evenredigheidsbeginsel verenigbaar zijn. De instellingen die bij het wetgevingsproces betrokken zijn zullen altijd een politieke keuze voor een specifieke beleidsoptie moeten maken.

[52] Zie Europees Hof van Justitie, Zaak C-84/94 Verenigd Koninkrijk tegen de Raad van de Europese Unie - beroep tot nietigverklaring van Richtlijn 93/104/EG van de Raad betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd, arrest van 12 november 1996.

Anderzijds worden in de uitleg van het begrip evenredigheid in het Protocol specifieke beperkingen aangegeven. In de eerste plaats dient "de vorm van het optreden van de Gemeenschap (...) zo eenvoudig mogelijk (te zijn)", en als wetgeving noodzakelijk lijkt, "wordt de voorkeur gegeven aan richtlijnen boven verordeningen" (minimale wettelijke dwang-test). In de tweede plaats dient rekening te worden gehouden met de noodzaak de financiële en administratieve last voor alle overheidsniveaus, het bedrijfsleven en de burgers zo laag mogelijk te houden (minimale kosten-test). De derde verduidelijking, dat het optreden van de Gemeenschap "zoveel mogelijk ruimte voor nationale besluiten" moet laten (minimale reikwijdte-test) - overlapt eigenlijk de uit het subsidiariteitsbeginsel voortvloeiende voorwaarden. Daarbij wordt wel nog verduidelijkt dat "onder naleving van het Gemeenschapsrecht gevestigde nationale regelingen (moeten) worden gerespecteerd".

b) De verplichtingen van de instellingen

De toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van alle instellingen van de Unie [53]. Het Protocol betreffende de toepassing van deze beginselen bepaalt bovendien specifieke institutionele verplichtingen voor de Commissie, de Raad en het Europees Parlement.

[53] "Elke instelling draagt er bij de uitoefening van haar bevoegdheden zorg voor dat het subsidiariteitsbeginsel in acht wordt genomen. Elke instelling draagt tevens zorg voor de inachtneming van het evenredigheidsbeginsel" (Artikel 1 van het protocol).

De Commissie is onder andere verplicht - onverminderd haar recht van initiatief - om breed overleg te voeren alvorens wetgeving voor te stellen; de relevantie van al haar voorstellen [54] te rechtvaardigen in de bijgaande toelichting; en rekening te houden met de lasten voor de Gemeenschap, de nationale regeringen, de lokale overheden, het bedrijfsleven en de burgers te beoordelen.

[54] De redenen voor de conclusie dat een doelstelling beter bereikt kan worden door de Gemeenschap moeten "met kwalitatieve of, zo mogelijk, kwantitatieve indicatoren worden gestaafd" (artikel 4 van het Protocol). Een dergelijke reden kan zijn dat de wetgevingen van de lidstaten steeds verder uit elkaar gaan lopen of dat een eerdere maatregel van de Unie geen resultaat heeft opgeleverd (zie bijvoorbeeld de voorgestelde richtlijn inzake consumentenkrediet).

Het Europees Parlement en de Raad dienen na te gaan of de voorstellen van de Commissie en de wijzigingen die zijzelf daarin willen aanbrengen wel in overeenstemming zijn met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid [55]. Met andere woorden, het huidige systeem legt de bewijslast bij de instellingen die bij het wetgevingsproces van de Unie betrokken zijn (wie bepaalt de omschrijving?).

[55] Als de medebeslissingsprocedure niet van toepassing is, moet de Raad het Europees Parlement ook op de hoogte brengen van zijn standpunt inzake de toepassing van artikel 5 VEG (artikel van het protocol).

c) Het constitutionele debat over subsidiariteit en evenredigheid

In juli 2003 heeft de Europese Conventie een herzien kader voor subsidiariteit en evenredigheid voorgesteld. Over dit onderdeel van het ontwerp voor een constitutioneel verdrag lijkt een brede consensus te bestaan. Als de IGC zich bij deze benadering aansluit en het resultaat door alle lidstaten wordt geratificeerd, zou het door de Europese Conventie ontworpen systeem tegen 2006 kunnen functioneren.

De voornaamste vernieuwing van dit raamwerk is dat de wetgever verplicht wordt om een voorstel te herzien wanneer een voldoende aantal nationale parlementen van mening is dat het niet in overeenstemming is met het subsidiariteitsbeginsel. Volgens artikel 9 van het ontwerp-verdrag "passen de instellingen van de Unie het subsidiariteitsbeginsel toe", terwijl "de nationale parlementen erop toezien dat het beginsel wordt geëerbiedigd", door middel van een nieuw controlesysteem. Daartoe zouden de volgende verplichtingen en procedures worden ingevoerd in een herzien protocol betreffende de toepassing van subsidiariteit en evenredigheid: nationale parlementen zouden systematisch worden geïnformeerd over alle wetgevingsvoorstellen, gewijzigde voorstellen en goedgekeurde wetsbesluiten; zij zouden dan een waarschuwingssysteem in werking kunnen stellen [56]. Bovendien zouden zij, via de lidstaten, veronderstelde schendingen van de beginselen aan het Europese Hof van Justitie kunnen voorleggen.

[56] De nationale parlementen hebben dan zes weken voor de indiening van een met redenen omkleed advies over het voorstel of de resolutie. Als de adviezen ten minste eenderde van de aan de nationale parlementen toebedeelde stemmen vertegenwoordigen, moet de Commissie haar voorstel opnieuw bezien. Na deze evaluatie kan de Commissie besluiten tot handhaving, wijziging of intrekking van haar voorstel, maar zij moet haar beslissing wel onderbouwen.

Het voorgestelde systeem biedt een redelijk evenwicht. Enerzijds worden de nationale parlementen bij de wetgeving betrokken zonder dat dit tot een dramatische vertraging van het besluitvormingsmechanisme van de Unie leidt; anderzijds blijven het initiatiefrecht van de Commissie en de prerogatieven van de EU-wetgever onaangetast.

3.2. Toepassing van de beginselen door de Commissie in 2003

Het is onmogelijk om hier alle voorstellen van de Commissie te bespreken in het licht van de in sectie 3.1.b) genoemde voorwaarden en verplichtingen, maar dit verslag presenteert een aantal representatieve gevallen die laten zien hoe de Commissie de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid heeft toegepast bij het opstellen, herzien of intrekken van een voorstel.

Overeenkomstig de toezeggingen in het Witboek over Europese Governance gaat dit verslag vooral in op de acties in verband met de politieke prioriteiten die zijn aangegeven in het Wetgevings- en Werkprogramma van de Commissie voor 2003 [57]. Er worden echter ook nog enkele andere acties besproken, om een algemene indruk te geven van de activiteiten van de Unie.

[57] Het programma voor 2003 noemt drie politieke prioriteiten: een uitgebreide EU; stabiliteit en veiligheid; en een duurzame en integratiegerichte economie (COM(2002) 590 van 30 oktober 2002).

a) Wanneer het subsidiariteitsbeginsel verlangt dat het optreden van de Gemeenschap wordt uitgebreid

Verkeersveiligheid is een duidelijk voorbeeld van wanneer en waarom de Unie van mening is dat het ontbreken van actie op communautair niveau niet langer te rechtvaardigen is in het licht van het subsidiariteitsbeginsel [58]. De ernstige transnationale gevolgen van enkele verkeersrampen hebben de noodzaak duidelijk gemaakt van een uniform, constant en hoog veiligheidsniveau in tunnels van het Trans-Europese netwerk van verkeerswegen. De aard van deze ongevallen en de problemen waarmee de nationale autoriteiten te maken hadden wezen er eveneens op dat het optreden van de lidstaten alleen duidelijk onvoldoende was. De Commissie kwam dan ook tot de overtuiging dat er minimumveiligheidseisen voor tunnels bepaald moesten worden op communautair niveau [59].

[58] Zie voor andere voorbeelden het voorstel voor een richtlijn betreffende de handhaving van intellectuele eigendomsrechten, COM(2003)46 van 30 januari 2003, het voorstel voor een verordening betreffende de verbetering van de beveiliging van schepen en havenfaciliteiten, COM(2003)229 van 2 mei 2003, en het voorstel houdende wijziging van de communautaire richtsnoeren voor de ontwikkeling van een trans-Europees vervoersnet, COM(2003)564 van 1 oktober 2003.

[59] Dit initiatief maakt deel uit van het Actieprogramma voor de verkeersveiligheid dat de Commissie in 2002 gelanceerd heeft en dat drie terreinen omvat: het gedrag van weggebruikers, de veiligheid van voertuigen en wegeninfrastructuren.

Op basis van een diepgaande effectbeoordeling kwam de Commissie tot de conclusie dat er behoefte was aan een richtlijn voor de meest gevoelige tunnels (d.w.z. die van meer dan 500 meter lang) om kritieke situaties die mensenlevens, het milieu en de tunnelinstallaties in gevaar brengen, te voorkomen, en om een minimumniveau van veiligheid te garanderen bij ongevallen [60].

[60] COM(2002)769 van 30 december 2002.

Hoewel het Europees Parlement en de Raad om een aantal wijzigingen hebben gevraagd met betrekking tot de aard van de voorgestelde organisatorische en technische voorschriften, was iedereen het erover eens dat optreden van de Gemeenschap duidelijk gerechtvaardigd was in het licht van het subsidiariteitsbeginsel.

Dat is echter niet in alle gevallen zo duidelijk als bij de veiligheid van tunnels, zoals bleek bij de discussie over de openbare diensten. In maart 2002 verzocht de Europese Raad van Barcelona de Commissie om na te gaan of het zinvol was om een kaderrichtlijn in te voeren betreffende de "diensten van algemeen economisch belang". De Commissie reageerde in mei 2003 met de presentatie van een Groenboek waarin met name geprobeerd werd de rol van de Unie bij het bevorderen van openbare diensten van hoge kwaliteit te omschrijven [61].

[61] Groenboek over diensten van algemeen belang (COM(2003)270) van 21 mei 2003.

Voor de Commissie is het nog een open vraag wat de juiste reikwijdte van actie en het juiste instrument zou zijn in deze materie. De Commissie achtte het daarom noodzakelijk het debat uit te breiden tot "diensten van algemeen belang" [62] en meer verschillende mogelijke benaderingen te onderzoeken. De eerste stap van de analyse was een brede raadpleging te organiseren, die op 15 september 2003 werd afgesloten. De aan het publiek voorgelegde vragenlijst liet zien hoe moeilijk de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel kan zijn als er zeer uiteenlopende politieke en administratieve culturen in het spel zijn [63].

[62] Het Groenboek verduidelijkt het begrip diensten van algemeen belang en maakt onderscheid tussen diensten van algemeen economisch belang die worden verstrekt door grote netwerkindustrieën (die geleidelijk worden geliberaliseerd en onderworpen aan de regels van de interne markt); andere diensten van algemeen economisch belang zoals de inzameling van afval en radio- en TV-zenders (onderworpen aan sectoriële regels die gedeeltelijk geharmoniseerd zijn); en niet-economische diensten en diensten die geen effect hebben op het handelsverkeer (onderworpen aan nationale regelgeving).

[63] De Commissie stelde onder andere de volgende vragen: Dient de ontwikkeling van diensten van algemeen belang van hoge kwaliteit opgenomen te worden onder de doelstellingen van de Gemeenschap? Dient de Gemeenschap aanvullende wettelijke bevoegdheden te krijgen op het terrein van diensten van algemeen economisch en niet-economisch belang? Is er behoefte aan verduidelijking van de verdeling van verantwoordelijkheden tussen het communautaire niveau en de overheden in de lidstaten? Zijn er diensten (afgezien van de grote netwerkindustrieën) waarvoor een kader van communautaire regelgeving moet worden vastgesteld? Is een algemeen communautair kader voor diensten van algemeen belang wenselijk? Wat zou de meerwaarde daarvan zijn ten opzichte van bestaande sectorwetgeving? Welke sectoren en welke kwesties en rechten dienen bestreken te worden? Welk instrument dient daarvoor te worden gebruikt (b.v. richtlijn, verordening, aanbeveling, mededeling, richtsnoeren, interinstitutionele overeenkomst)? Wat is het effect van sectorspecifieke regelgeving tot nu toe geweest? Heeft die tot incoherentie geleid?

b) Wanneer het subsidiariteitsbeginsel verlangt dat het optreden van de Gemeenschap wordt beëindigd

Het subsidiariteitsbeginsel maakt het mogelijk het optreden van de Gemeenschap uit te breiden wanneer de omstandigheden dat vereisen, maar kan ook vereisen dat dat optreden beperkt of beëindigd wordt als het niet langer gerechtvaardigd is. De Commissie was van mening dat dergelijke "samentrekking" op haar plaats was ten aanzien van de voorschriften voor voorverpakkingen.

In de jaren 70 heeft de Gemeenschap verplichte of vrijwillige voorverpakkingsformaten voor een aantal producten bepaald, om de bescherming van de consument en de transparantie van de markt te verbeteren, en ook om handelsbelemmeringen op te heffen. Als onderdeel van de SLIM-IV-operatie (Simpler Legislation for the Internal Market) ondernam de Commissie een aantal analyses, studies en raadplegingen van betrokken partijen om het bestaande systeem en de wenselijkheid van deregulering op dit terrein te evalueren. Verschillende beleidsalternatieven (vrijgestelde of verplichte afmetingen) werden onderzocht. Over het algemeen lijken vrijstelling van afmetingen en vrijwillige standaardisatie de voorkeur te genieten boven genormeerde afmetingen, behalve voor bepaalde sectoren waar nog aan een beoordeling van de effecten gewerkt wordt [64].

[64] Wijn, sterke drank, koffie, suiker, zout, blikken en spuitbussen.

Over het algemeen worden de doelstellingen van de huidige wetgeving inzake voorverpakkingen al bestreken in andere bestaande richtlijnen (de consumenten worden beschermd door regels betreffende prijzen per eenheid en het milieu door de richtlijn betreffende voorverpakkingsafval). Indien uit de lopende effectbeoordelingen blijkt dat wetgeving inzake vaste afmetingen in bepaalde sectoren gerechtvaardigd is, zal de Commissie daar rekening mee houden in haar voorstel betreffende voorverpakkingen, dat voor 2004 gepland is [65].

[65] Herziening van Richtlijn 75/106/EEG, bijlage 3, en Richtlijn 80/232/EEG (2003/ENTR/33).

c) Wanneer het evenredigheidsbeginsel meer betrokkenheid van de lidstaten verlangt

Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat de Unie passende middelen dient te gebruiken die niet verder gaan dan wat nodig is. Dit was voor de Commissie aanleiding om een aantal veranderingen voor te stellen die gericht zijn op decentralisatie van verantwoordelijkheden, ook op gebieden die onder de uitsluitende bevoegdheid van de Unie vallen. De recente hervormingen van het mededingingsbeleid zijn daar een voorbeeld van.

Verordening nr. 1/2003 [66] betreft de tenuitvoerlegging van twee fundamentele regels van het mededingingsbeleid van de EU: het verbod van overeenkomsten tussen ondernemingen die "ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst" (artikel 81 VEG), en het verbod van misbruik van machtsposities (artikel 82 VEG). Hierdoor hebben de nationale autoriteiten aanzienlijk meer verantwoordelijkheid gekregen.

[66] Verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen 81 en 82 van het, PB L 1 van 4.1.2003, blz. 1.

Het eerdere systeem voor goedkeuring van mededigingsbeperkende overeenkomsten, dat was ingesteld door een in 1962 goedgekeurde verordening, was sterk gecentraliseerd voor alle overeenkomsten waarvoor vrijstelling nodig was. De Commissie, de nationale rechtbanken en nationale mededingingsautoriteiten konden allen de verbodsregel van artikel 81 toepassen, maar de bevoegdheid om vrijstellingen te verlenen, op basis van voorafgaande kennisgeving van mededigingsbeperkende overeenkomsten en praktijken, was uitsluitend aan de Commissie toegekend. In de veranderde context van een veel grotere Unie, waar de mededingingscultuur zich sterk ontwikkeld heeft in de afgelopen 40 jaar en waar met name ook nationale wetgeving inzake mededinging is ingevoerd en nationale mededingingsautoriteiten zijn opgezet, was het dringend noodzakelijk de bestaande regels te moderniseren overeenkomstig de dynamische toepassing van het subsidiariteitsbeginsel.

In aansluiting op haar Witboek van 1999 [67] heeft de Commissie in 2000 een nieuw gedecentraliseerd systeem voorgesteld waardoor de mededingingsregels zowel door de Commissie als door de mededingingsautoriteiten en rechterlijke instanties van de lidstaten zouden kunnen worden toegepast, met handhaving van de specifieke rol van de Commissie [68]. Met het oog op een beter gebruik van de middelen van de Commissie is het niet langer nodig om kennis te geven van overeenkomsten tussen ondernemingen om te genieten van de toepassing van artikel 81(3) VEG. Dit betekent dat overeenkomsten die voldoen aan de voorwaarden vermeld in dat artikel als wettig worden beschouwd. Het systeem versterkt ook het vermogen van de autoriteiten van de lidstaten om communautaire wetgeving effectief toe te passen op nationaal niveau. Horizontale samenwerkingsmechanismen stellen nationale mededingingsautoriteiten in staat om vertrouwelijke informatie uit te wisselen en elkaar te assisteren bij het verzamelen van. Aangezien de Commissie de enige autoriteit blijft die via de Europese Unie kan optreden, blijft zij een centrale rol vervullen bij de ontwikkeling van het communautaire mededingingsrecht en -beleid, verzekert zij dat dit consistent wordt toegepast, en verhindert zij iedere vorm van "renationalisering" van het communautaire mededingingsrecht.

[67] Witboek betreffende de modernisering van de regels inzake de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het EG-Verdrag, COM(1999)101 van 28 april 1999, Programma nr. 99/027 van de Commissie.

[68] COM(2000)582 van 27 september 2000.

d) De eenvoudigst mogelijke vorm van optreden

Volgens het Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel dient "de vorm van het optreden van de Gemeenschap (...) zo eenvoudig mogelijk (te zijn)". De voorstellen betreffende verkeersveiligheid, oneerlijke handelspraktijken en chemische stoffen illustreren hoe de Commissie de juiste maat probeert te bepalen bij het opleggen van dwingende voorschriften [69].

[69] Zie voor andere voorbeelden het voorstel voor een richtlijn betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van vrouwen en mannen inzake de toegang tot en de levering van goederen en diensten, COM(2003)657, en het voorstel voor een richtlijn betreffende de totstandbrenging van een kader voor het vaststellen van eisen inzake ecologisch ontwerp voor energieverbruikende producten, COM(2003)453 van 1 augustus 2003.

Het verbeteren van de veiligheid van het verkeer van passagiers en goederen is een van de hoofdtaken van de Europese Unie. In haar Witboek over het Europees vervoersbeleid van 2001 stelde de Commissie voor dat de Europese Unie zichzelf het ambitieuze doel zou moeten stellen om tegen 2010 het aantal verkeersdoden te halveren [70].

[70] Witboek - Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen (COM(2001)370 van 12 september 2001.

Aangezien dat uit studies enerzijds blijkt dat te snel rijden, alcohol achter het stuur en het niet gebruiken van veiligheidsgordels in alle lidstaten de voornaamste oorzaken van ongevallen zijn, en anderzijds dat vooruitgang bereikt kan worden door simpelweg de bestaande regels na te volgen, concentreerde de Commissie zich op manieren om de handhaving van nationale wetten te verbeteren. In aansluiting op de conclusies van het Actieprogramma Verkeersveiligheid van de EU van juni 2003 stelde de Commissie voor om nationale wetshandhavingsplannen te ontwikkelen, gebaseerd op de beste praktijken op dit terrein (controles, passende sancties voor overtredingen en voorlichtingscampagnes) en een mechanisme op te zetten voor grensoverschrijdende wetshandhaving, met efficiënte doorstroming van informatie tussen autoriteiten die bevoegd zijn om straffen op te leggen.

De Commissie wilde deze maatregelen in een simpele aanbeveling vastleggen [71]. Voor het geval dat uit de gegevens van de lidstaten zou blijken dat de genomen maatregelen niet toereikend zijn om de in het Witboek aangegeven doelstelling te verwezenlijken, wordt in de aanbeveling aangekondigd dat dan maatregelen van meer dwingende aard zullen worden voorgesteld.

[71] C(2003)3861 van 21 oktober 2003.

De kwestie van oneerlijke handelspraktijken door ondernemingen ten aanzien van consumenten is een goed voorbeeld van het mogelijke gebruik van alternatieve regelgevende instrumenten. Oneerlijke praktijken vormen een probleem voor het goede functioneren van de interne markt (concurrentieverstoring) die ontstaan door gefragmenteerde regelgeving en een gebrek aan consumentenvertrouwen.

In haar uitgebreide effectbeoordeling bestudeerde de Commissie een reeks mogelijke benaderingen en de relatieve voor- en nadelen daarvan [72]. Op basis daarvan concludeerde zij dat een kaderrichtlijn [73], die een combinatie van traditionele wetgeving en mederegulering mogelijk maakt, afdoende moet zijn om de doelstellingen van de Unie ten aanzien van consumenten en de interne markt te verwezenlijken. Haar voorstel voor een kaderrichtlijn voorziet in de mogelijkheid dat groepen of verenigingen vrijwillige gedragscodes opstellen om de doelstellingen van de richtlijn na te streven.. Een inbreuk op een verplichting uit hoofde van een gedragscode zal echter alleen onder bepaalde voorwaarde als "oneerlijke handelspraktijk" worden beschouwd (bijvoorbeeld: de presentatie van een product zou zodanig misleidend moeten zijn dat daardoor de besluitvorming van de consument ten aanzien van het product wezenlijk wordt verstoord).

[72] SEC(2003)724 van 18 juni 2003.

[73] COM (2003)356 van 18 juni 2003.

Het voorstel betreffende chemische stoffen (REACH) dat op 29 oktober 2003 is ingediend betreft een geval waar er naar de mening van de Commissie geen andere reële optie dan een verordening is, met andere woorden, waar de doelstelling niet efficiënt verwezenlijkt kan worden door een minder zwaar instrument.

De behoefte aan ingrijpende hervorming op het terrein van chemische stoffen is gebaseerd op een brede consensus dat de bestaande wetgeving niet langer afdoende is om efficiënt en passend te reageren op de bezorgdheid van het publiek ten aanzien van de mogelijke effecten van chemische stoffen op gezondheid en milieu. Specifieke problemen zijn onder andere onvoldoende informatie over chemische stoffen die voor 1981 op de markt gebracht zijn (eigenschappen, gebruik, risico's en maatregelen ter beheersing van risico's); de zware belasting voor autoriteiten, en de trage en moeizame verstrekking van definitieve risico-evaluaties. Om adequaat te reageren op de gerechtvaardigde bezorgdheden van alle betrokken partijen heeft de Commissie zorgvuldig de voor- en nadelen van verschillende instrumenten tegen elkaar afgewogen, met name in termen van de kosten voor de industrie en de administratieve belasting [74].

[74] Het startpunt van de discussie was het Witboek over een strategie voor een toekomstig beleid voor chemische stoffen (COM(2001)88), dat de Commissie in februari 2001 heeft gepubliceerd. Daarna zijn de "stakeholders" in de industrie, maatschappelijke organisaties en NGO's, lidstaten en instellingen uitvoerig geraadpleegd over de voorgestelde maatregelen, die ook aan een uitgebreide effectbeoordeling (Ex-IA) werden onderworpen.

Uiteindelijk kwam de Commissie tot de slotsom dat registratie, evaluatie, vergunningen en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen in één enkele verordening (REACH) geregeld zouden moeten worden en dat het beheer bij een Europees Chemicaliënagentschap zou moeten berusten [75]. Deze keuze van het meest dwingende instrument uit de juridische gereedschapskist van de Unie was op verschillende gronden. Een verordening biedt de beste garantie tegen concurrentieverstoring, en dit is van cruciaal belang gezien de economische implicaties van het geplande optreden. Bovendien zijn de legislatieve follow-up door de lidstaten en het toezicht daarop door de Commissie relatief eenvoudig in vergelijking met wat bij een richtlijn vereist zou zijn, vooral ook in een Unie met binnenkort 25 lidstaten. Tenslotte wordt het gebruik van wetgeving op dit terrein gerechtvaardigd door de technische complexiteit ervan, en te meer als het om potentieel gevaarlijke producten gaat. Er was daarom in dit geval geen ruimte voor alternatieve, meer flexibele instrumenten zoals mederegulering of zelfregulering.

[75] COM(2003)644 def. van 29 oktober 2003.

e) Inachtneming van gevestigde nationale regelingen

De inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel vereist dat "... onder naleving van het Gemeenschapsrecht gevestigde nationale regelingen (moeten) worden gerespecteerd". Het voorstel betreffende de gevoelige kwestie van onderzoek aan stamcellen van menselijke embryo's is een voorbeeld van hoe de Commissie dit in praktijk brengt [76].

[76] Een ander voorbeeld is het voorstel voor een Verordening van de Raad tot instelling van een regeling inzake klein grensverkeer aan de landbuitengrenzen van de lidstaten (COM(2003)502 van 14 september 2003).

Het zesde Kaderprogramma voor O&O, dat in 2002 door de Raad en het Europees Parlement is goedgekeurd, voorziet in financiering van onderzoek waarbij stamcellen van menselijke embryo's worden gebruikt, als het gaat om de bestrijding van ernstige ziekten. Het was toen al duidelijk dat optreden van de Gemeenschap noodzakelijk was. Het voorstel van de Commissie is gericht op het vaststellen van strikte ethische regels voor het financieren van onderzoekprojecten waarbij gebruik wordt gemaakt van stamcellen van menselijke restembryo's [77]. Met dit voorstel kan de Unie op verantwoorde wijze bijdragen tot de ontwikkeling van deze tak van de medische wetenschap, ten voordele van patiënten in de hele wereld, en tegelijkertijd verzekeren dat dergelijk onderzoek plaatsvindt binnen een duidelijk ethisch kader. Onderzoek in samenwerking op communautair niveau voorkomt dubbel werk en helpt dus het gebruik van menselijke restembryo's voor het afleiden van stamcellijnen te verminderen. Bovendien stimuleert communautaire financiering de uitwisseling van resultaten en deskundigheid tussen onderzoekteams van verschillende lidstaten.

[77] COM(2003)390 van 9 juli 2003.

De Unie moest echter ook rekening houden met de grote verschillen tussen de lidstaten ten aanzien van de ethische aanvaardbaarheid van dergelijk onderzoek, dat in enkele lidstaten compleet verboden is. Het voorstel van de Commissie bepaalt dan ook dat de Gemeenschap voor geen enkel onderzoek waarbij menselijke embryo's of menselijke embryonale stamcellen worden gebruikt, financiële steun zal verlenen aan rechtspersonen die gevestigd zijn in een land waar dergelijk onderzoek verboden is. Deelnemers aan onderzoekprojecten moeten voldoen aan de geldende wettelijke voorschiften en ethische regels in de landen waar het onderzoek wordt uitgevoerd.

3.3. Toepassing van de beginselen in het wetgevingsproces

Over het algemeen hebben het Europees Parlement en de Raad relatief weinig amendementen voorgesteld die naar subsidiariteit en evenredigheid verwezen. In gevallen waar het Parlement en de Commissie van mening verschilden, waren de meeste amendementen van het Parlement gericht op bredere en intensievere actie namens de Unie (bijvoorbeeld bij de regelgeving inzake concentratie van ondernemingen). Het parlement was ook bij verschillende gelegenheden van mening dat de Unie voor meer dwingende instrumenten moest kiezen (bijvoorbeeld inzake de bescherming van voetgangers). In andere gevallen echter drong het Parlement aan op beperking van de reikwijdte van de geplande actie en/of op een minder zware vorm van interventie (pakket olie en gas).

Als vertegenwoordiger van de lidstaten en de hoeder van hun bevoegdheden let de Raad er nauwgezet op dat de wetgeving van de Unie strikt voldoet aan de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Meestal was zijn interpretatie restrictiever dan die van de Commissie (b.v. strafrecht). In enkele gevallen meende de Raad dat de Unie meer zou kunnen en moeten ingrijpen.

In de meeste gevallen droeg de interinstitutionele dialoog bij tot het bereiken van een evenwichtige interpretatie van de beginselen, hetzij doordat de Commissie erkende dat een aantal van de argumenten van de wetgevers steekhoudend was, hetzij doordat de laatsten niet aan al hun amendementen vasthielden.

a) het beperken van de reikwijdte en de intensiteit van de voorgestelde actie

Het voorstel betreffende veiligstelling van de aardgasvoorziening is een goed voorbeeld van een debat waarbij het Parlement vond dat het voorgestelde optreden te ver ging, en de Commissie op veel punten bij haar argumenten bleef en stelde dat het voorgestelde optreden noodzakelijk was om de doelstellingen van het Verdrag te verwezenlijken.

In 2002 stelde de Commissie een "olie- en gasvoorraden"-pakket voor, dat bestond uit vier richtlijnen en gericht was op veilig stellen van de energievoorziening, met het oog op de voltooiing van de interne energiemarkt [78]. Het voorstel betreffende veiligstelling van de aardgasvoorziening voorzag onder andere in minimumnormen voor de veiligstelling van de bevoorrading, verduidelijking van de rol van de verschillende actoren op de markt en een solidariteitsmechanisme voor het geval van ernstige problemen met de aardgasvoorziening.

[78] COM(2002)488 ef. van 11 september 2002.

In haar advies na eerste lezing van 23 september 2003 stelde het Parlement zes amendementen voor die naar het subsidiariteitsbeginsel verwezen, die ten dele door de Commissie verworpen werden [79]. De instellingen konden niet tot overeenstemming komen over de precieze reikwijdte van de actie (subsidiariteit). De Commissie meent dat de kwestie moet worden gezien in de bredere context van liberalisering van de markt en de concurrentie (de richtlijn is gericht op het veilig stellen van het goede functioneren van de interne markt voor gas van de EU door de voorziening veilig te stellen). Veiligheidsmaatregelen moeten compatibel zijn met de eisen van een competitieve binnenmarkt. Er moeten dus normen worden bepaald. Naar de mening van het Parlement leidt deze aanpak tot verwarring tussen verschillende onderwerpen en tot een onaanvaardbare "vaste lijst van EU-doelstellingen" inzake normen voor de voorzieningszekerheid. De Commissie verwierp dit argument.

[79] Mededeling van de Commissie van 17 oktober 2003, SP(2003) 3410/2.

Men kon het echter wel eens worden over de specifieke doelen die in de richtlijn moesten worden opgenomen. Artikel 4 van de ontwerp-richtlijn bepaalt het aantal dagvoorraden dat lidstaten in reserve moeten houden voor "afnemers waaraan de leveringen niet kunnen worden onderbroken", onder verwijzing naar respectievelijk gemiddelde weersomstandigheden, extreem koude temperaturen, en koude winters, die statistisch gezien eens in de vijftig jaar voorkomen. Het parlement stelt voor om al deze specifieke voorschriften te vervangen door de verplichting voor de lidstaten om ervoor te zorgen dat de voorzieningszekerheid kan worden gehandhaafd voor "kwetsbare afnemers, in het licht van hun nationale omstandigheden". De Commissie erkende de redelijkheid van het argument en heeft te kennen gegeven dat zij bereid is om haar voorstel dienovereenkomstig te herzien.

Het is misschien geen verrassing dat de meest restrictieve interpretaties van subsidiariteit en evenredigheid te vinden zijn in verband met de nieuwe bevoegdheden op terreinen die de "harde kern" van de nationale soevereiniteit raken. Strafrechtspraak is een van die terreinen [80]. Een van de belangrijkste doelstellingen van de Unie is het creëren van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. In dat perspectief is volledige toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op het terrein van de strafrechtspraak, en vooral ten aanzien van uitspraken in strafzaken, van bijzonder belang (gezien de grote aantallen transnationale gevallen).

[80] Voor een ander goed voorbeeld van de uiteenlopende standpunten van de Commissie en sommige lidstaten, zie het voorstel voor een verordening betreffende persistente organische verontreinigende stoffen, COM(2003)333 van 12 juni 2003.

Er was duidelijk actie vereist om die doelstelling te bereiken. Er bestaat ontegenzeglijk een zekere mate van wantrouwen onder gerechtelijke autoriteiten, wat te wijten is aan de verschillen tussen de niveaus van procedurele garanties in de lidstaten [81]. Omdat de strafrechtspraak zo'n gevoelig onderwerp is, besteedde de Commissie bijzondere aandacht aan subsidiariteit en evenredigheid bij het voorbereiden van haar voorstel voor actie (intensieve raadpleging, publicatie van een Groenboek [82] en een uitgebreide effectbeoordeling).

[81] Enkele van de voornaamste problemen zijn: toegang tot juridische bijstand voor en tijdens een rechtszaak; beschikbaarheid van vertolking en vertaling; het informeren van verdachten over hun rechten; passende bescherming voor bijzonder kwetsbare groepen; en consulaire bijstand voor gedetineerden uit andere landen.

[82] Groenboek van de Commissie, Procedurele waarborgen voor verdachten in strafzaken in de gehele Europese Unie, COM(2003)75 van 19.02.2003.

Verschillende beleidsopties met betrekking tot het invoeren van gemeenschappelijke waarborgen werden geanalyseerd: geen verandering van beleid; een vergaand voorstel; en een voorstel dat in eerste instantie beperkt blijft tot "basiswaarborgen", met een toezegging dat andere terreinen later bestreken zullen worden. Deze laatste optie leek de beste aanpak te zijn. Vervolgens werden verschillende mogelijke instrumenten bestudeerd: gemeenschappelijk standpunt, conventie en kaderbesluit als voorzien in artikel 34 VEU. Een kaderbesluit leek het meest geschikte instrument om een concreet resultaat te bereiken in de kortst mogelijke tijd, en om consistent te blijven met de conclusies van Tampere. Als bijkomende voordelen werden beschouwd de mogelijkheid om in beroep te gaan bij het Europese Hof van Justitie, de relatief eenvoudige tenuitvoerleggingsprocedure en de mogelijkheid voor de Commissie om een rol te blijven spelen bij het toezicht op de tenuitvoerlegging in de nationale wetgeving.

Op basis van deze bevindingen concludeerde de Commissie dat een kaderbesluit dat minimumnormen voor procedurele waarborgen voor verdachten en beklaagden in strafzaken in de gehele EU zou bepalen een onmisbare voorwaarde voor wederzijdse erkenning was.

Het Europees Parlement reageerde positief op het voorstel [83], maar enkele lidstaten namen een tegenovergesteld standpunt in en betwistten dat een dergelijke maatregel nodig was. Zij zijn van mening dat de organisatie van de strafrechtspleging een zaak van nationale soevereiniteit moet blijven en dat het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens afdoende is wat "gemeenschappelijke minimumnormen" betreft. Ook werd gesuggereerd dat het vaststellen van gemeenschappelijke minimumnormen op EU-niveau zou kunnen leiden tot een verlaging van de normen, aangezien sommige landen deze gelegenheid zouden kunnen aangrijpen om hun nationale wetgeving in neerwaartse richting te herzien.

[83] Op 21 oktober 2003 heeft de parlementaire commissie vrijheden en rechten van de burger, justitie en binnenlandse zaken het idee van een kaderbesluit volledig ondersteund. De parlementariërs deden een aantal aanbevelingen om het voorstel van de Commissie meer uit te werken; enkele daarvan beschouwde de Commissie als strijdig met het subsidiariteitsbeginsel (bijvoorbeeld de aanbeveling betreffende de omstandigheden in gevangenissen).

b) De vraag naar bredere en intensievere acties

Het optreden van de Unie ten gunste van de bescherming van voetgangers is een voorbeeld van een situatie waarin het Parlement aandrong op krachtigere actie [84]. Gezien de grote aantallen voetgangers en fietsers die slachtoffer worden van verkeersongevallen besloot de Commissie in 2001 om stappen te ondernemen om hun bescherming te verbeteren door geleidelijke invoering van veiliger ontwerpen van de voorzijde van personenauto's. De Commissie ontving duidelijke toezeggingen van Europese, Japanse en Koreaanse autofabrikanten dat zij onderdelen aan de voorzijde van voertuigen zouden aanpassen om verwondingen van voetgangers bij aanrijdingen te beperken. In juli 2001 heeft de Commissie deze toezeggingen voorgelegd aan de Raad en het Europees Parlement, waarbij zij het aan deze instellingen overliet om te besluiten of deze toezeggingen voldoende waren, dan wel dat er wetgeving moest worden voorgesteld op basis van de inhoud van deze toezeggingen [85].

[84] Zie voor andere voorbeelden het voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake officiële controles van diervoeders en levensmiddelen, COM(2003)52 van 5 februari 2003.

[85] COM(2001)389 van 11 juli 2001.

Op 13 juni 2002 gaf het Europees Parlement als zijn mening te kennen dat de Unie haar wetgevende taak niet aan derden kan overlaten als de bescherming van de burgers in het geding is. De door de automobielindustrie ondertekende overeenkomst werd ook om andere redenen als onvoldoende beschouwd. Aangezien de toezeggingen van de industrie voornamelijk betrekking hebben op de constructie van personenauto's die onder het EG-typegoedkeuringssysteem vallen, moesten zij deel van dit systeem worden. Bovendien zijn geharmoniseerde voorschriften op dit terrein niet alleen noodzakelijk om het vrije verkeer van goederen te verzekeren, maar ook om eerlijke concurrentie tussen fabrikanten te verzekeren, door te voorkomen dat er auto's die niet aan de normen voldoen in de handel worden gebracht. Daarom verzocht het Europees Parlement de Commissie wetgevende maatregelen voor te stellen ten aanzien van de tests voor frontale onderdelen van auto's [86]. De Commissie stelde een kaderrichtlijn voor, die vervolgens aangevuld zou moeten worden met een richtlijn van de Commissie met de gedetailleerde testvoorschriften [87]. De richtlijn werd op 4 november 2003 goedgekeurd.

[86] Zie de conclusie van de Raad in de 2389ste vergadering van 26 november 2001, en de Resolutie van het Europees Parlement van 13 juni 2002.

[87] COM(2003)67 van 19 februari 2003.

Het voorstel voor wijziging van de verordening betreffende de controle op concentraties van onderneming biedt een goed voorbeeld van een debat waar het Parlement vond dat de voorgestelde actie het nationale niveau te veel macht gaf en waar de Commissie op de meeste punten aan haar redenering vasthield omdat de amendementen een verstoring van het evenwicht ten voordele van de Unie zouden betekenen.

Sinds 1990 wordt het toezicht op fusies en overnames uitgeoefend door een "one-stop shop"-systeem voor de gehele Europese Unie. De concentratieverordening [88] bevrijdt ondernemingen van de noodzaak om goedkeuring van concentraties met een "communautaire dimensie" te vragen aan meerdere nationale autoriteiten en verzekert dat al deze concentraties op voet van gelijkheid worden behandeld.

[88] Verordening nr. 4064/89 van de Raad van 21 december 1989, PB L 395 van 30 december 1989.

Op basis van de in de afgelopen 12 jaar opgedane ervaringen besloot de Commissie dat het tijd was om de verordening te herschikken, en aan het einde van 2002 diende zij een voorstel [89] in dat gericht is op een optimale verdeling van de verantwoordelijkheid voor concentraties tussen de Commissie en nationale mededingingsautoriteiten. Overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel was de Commissie van mening dat deze doelstelling het beste kon worden verwezenlijkt door een gestroomlijnd verwijzingssysteem, zonder aanpassing van de huidige omzetdrempelcriteria voor de toewijzing van concentratiezaken. Het nieuwe systeem zal dan ook gebaseerd zijn op meer gebruikmaking van de verwijzingsmechanismen van de concentratieverordening, die ook verbeterd zouden moeten worden en al voorafgaande aan de aanmelding zouden worden toegepast. Gezien hun grotere kennis van de omstandigheden van de zaak zouden de aanmeldende partijen in deze fase van de procedure een exclusief recht van initiatief te krijgen. Met andere woorden, voordat zij de concentratie op nationaal niveau aanmelden, kunnen ondernemingen die willen fuseren om doorverwijzing van de zaak naar de Europese Commissie verzoeken.

[89] Voorstel voor een Verordening van de Raad betreffende de controle op concentraties van ondernemingen, COM(2002)711 van 11 december 2002.

Het Europees Parlement heeft in zijn advies van 9 oktober 2003 een aantal amendementen voorgesteld die vooral bedoeld zijn om de voorwaarden voor doorverwijzing van concentraties met een communautaire dimensie naar de lidstaten aan te scherpen, en tegelijkertijd het mechanisme voor doorverwijzing van nationale concentraties met grensoverschrijdende effecten naar de Commissie te vereenvoudigen.

De Commissie heeft deze amendementen verworpen omdat het algemene systeem van herverdeling van deze zaken tussen de Gemeenschap en de lidstaten, zoals voorgesteld door het Parlement, een verstoring van het evenwicht in de richting van meer doorverwijzingen naar de Commissie zou betekenen, hetgeen niet in overeenstemming lijkt met het subsidiariteitsbeginsel. De definitieve beslissing van de Raad wordt verwacht voor het einde van 2003.

4. Conclusies

Verbetering van de wetgeving in 2003

In de Unie is veel werk verzet om de kwaliteit en toegankelijkheid van wetgeving te verbeteren. Van eind 2002 tot begin 2003 heeft de Commissie zich voornamelijk beziggehouden met de uitwerking van haar actieplan Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving en heeft zij daarnaast met het Europees Parlement en de Raad een interinstitutionele overeenkomst uitgewerkt waarin de grondslag wordt gelegd voor een algemene strategie voor betere wetgeving. Beide activiteiten zijn nu met succes afgesloten. De Unie heeft nu een algemeen beleid dat moet zorgen voor een duidelijke, geactualiseerde en doelmatige wetgeving ten behoeve van de burgers en de economische actoren.

Toch zijn 2003 en 2004 overgangsjaren wat de tenuitvoerlegging van de meeste maatregelen betreft. Derhalve kan in dit verslag alleen de balans worden opgemaakt van de eerste ervaringen. Over het algemeen is in deze beginfase niet gebleken dat de aanpak van de Commissie op belangrijke punten moet worden gecorrigeerd. Dit standpunt lijkt te worden gedeeld door de andere instellingen, lidstaten en belanghebbenden.

* De belangrijkste initiatieven van de Commissie betreffen de effectbeoordeling, het vergaren en benutten van expertise en de openbare raadpleging. Op deze gebieden is voldoende vooruitgang geboekt. De Commissie is ingenomen met de kwaliteit van de effectbeoordelingen in 2003, maar is zich ook ervan bewust dat zich problemen hebben voorgedaan die een betrouwbare programmering en uitvoering van effectbeoordelingen in de weg stonden. In bijna alle gevallen zijn de normen voor publicatie van raadplegingen via een enkel toegangspunt, voor de termijnen om een reactie te geven, en voor het verslag van de resultaten correct toegepast. Ondanks het extra werk dat deze nieuwe verplichtingen met zich meebrengen, is het aantal raadplegingen toegenomen. Wel heeft de Commissie bij de tenuitvoerlegging van deze maatregelen een aantal zwakke punten vastgesteld die aangepakt moeten worden.

* Wat de keuze van de instrumenten betreft om de doelstellingen van het Verdrag te verwezenlijken en het beleid van de Gemeenschap ten uitvoer te leggen, stelt de Commissie met tevredenheid vast dat de Interinstitutionele Overeenkomst inzake betere wetgeving een duidelijk kader voor mede- en zelfregulering vaststelt. De Commissie hoopt niet alleen dat het gebruik van de instrumenten hierdoor zal toenemen, maar ook dat de ontwikkeling van een kader voor toezichthoudende instanties en van tripartiete contracten snel vordert.

* Het ambitieuze actiekader Modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire is nauwlettend gevolgd en de resultaten ervan geven een verdeeld, maar niet onbevredigend beeld. De afronding van het consolidatieprogramma en de geleidelijke veranderingen in de regelgevingscultuur binnen de Commissie en daarbuiten zijn zeer belangrijke wapenfeiten. De Gemeenschapswetgeving zal binnenkort veel toegankelijker worden. Wel zijn er zwakke punten ontdekt in de uitvoering van de maatregelen om het volume van de Gemeenschapswetgeving te beperken. (codificatie en verwijdering van verouderde wetgeving).

* Wat de verbetering van de controle op de omzetting van Gemeenschapswetgeving betreft, heeft de Commissie een aantal geplande maatregelen ten uitvoer gelegd om de omzetting te verbeteren. Zij werkt nu aan nieuwe procedures om meer vaart te zetten achter de evaluatie van klachten.

* De Commissie merkt tevens op dat veel initiatieven voor een betere regelgeving veel tijd en middelen vergen. Dit geldt met name voor de effectbeoordelingen en de nieuwe normen voor openbare raadplegingen en voor het vergaren van expertise.

* De Commissie stelt verheugd vast dat de andere instellingen een betere wetgeving inmiddels als een gedeelde verantwoordelijkheid zien en dat een interinstitutioneel akkoord is bereikt over maatregelen die een gecoördineerde of gezamenlijke aanpak vereisen. Nu moet het vizier worden gericht op de uitvoering van dit akkoord. Ook is de Commissie ingenomen met de inspanningen die de lidstaten zich hebben getroost om de aanbevelingen van de Commissie en de Mandelkern Group op te volgen, hoewel de vooruitgang niet overal even duidelijk is.

* Ten slotte erkent de Commissie de noodzaak om indicatoren en andere instrumenten te ontwikkelen die moeten zorgen voor voldoende gegevens om een voortdurende monitoring te waarborgen.

Subsidiariteit en evenredigheid in 2003

In 2003 zijn het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel over het algemeen op bevredigende wijze toegepast. Het geringe aantal bij het Hof van Justitie aanhangige zaken over de overtreding van deze beginselen en het feit dat de Unie in een dergelijke zaak niet is veroordeeld, lijken deze stelling te bevestigen. Hoewel de verplichtingen van de Unie aanzienlijk zijn toegenomen, zijn in 2003 minder dan vierhonderd wetgevingsvoorstellen gepresenteerd (de helft minder dan in 1990), hetgeen eveneens indirect wijst op een strikte toepassing van deze beginselen. Indien men kijkt naar de inhoud van deze voorstellen, wordt dit oordeel bevestigd: verordeningen en gedetailleerde maatregelen vormen een grote uitzondering. Er werden stelselmatig sterke argumenten naar voren gebracht om voor deze beginselen te kiezen.

De interinstitutionele dialoog had in 2003 een hoog niveau. In de meeste gevallen heeft deze dialoog bijgedragen aan evenwichtige oplossingen. Dikwijls zag de Commissie de steekhoudendheid van de argumenten van het Europees Parlement en de Raad in en wijzigde zij haar voorstellen dienovereenkomstig. Wel was de Commissie in een aantal gevallen van mening dat de amendementen van de wetgever het voorstel alleen maar ingewikkelder maakten en derhalve niet voldoende rekening hielden met het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel. De Commissie zal tijdens het gehele wetgevingsproces alert blijven, ook wanneer het Europees Parlement en de Raad tijdens de bemiddelingsfase een overeenkomst sluiten.

Subsidiariteit is in wezen een dynamisch concept en stelt de Gemeenschap in staat om zo nodig haar werkzaamheden uit te breiden of juist te beperken of stop te zetten, indien ze niet langer nodig noodzakelijk zijn. Dit jaar waren er voorbeelden te zien van beide mogelijkheden. Desalniettemin mogen, zoals de Commissie al in haar werkprogramma voor 1997 verklaarde, onder "de dekmantel van subsidiariteit of proportionaliteit... de communautaire verworvenheden niet opnieuw ter discussie worden gesteld en mag niet worden teruggekeerd naar de intergouvernementele aanpak". Dit zou ten koste gaan van de democratie en de doeltreffendheid.

Overal is waakzaamheid geboden. Als het door de Conventie afgebakende kader voor subsidiariteit en evenredigheid wordt goedgekeurd, heeft dit als voordeel dat de waakzaamheid door de betrokkenheid van de nationale parlementen zelfs toeneemt, zonder dat het besluitvormingsproces in de Unie veel trager zal verlopen.

Bijlage 1: Wetgevingsactiviteit in 2003

Geaggregeerde cijfers voor 2003 bevestigen de trend die al sinds de voltooiing van de interne markt kan worden waargenomen: de omvang van de jaarlijkse wetgevingsactiviteit is aanzienlijk afgenomen en blijft voor het tweede jaar op rij duidelijk onder de vierhonderd voorstellen [90].

[90] Het cijfer voor 2003 heeft betrekking op de tussen 1 januari en 3 november goedgekeurde voorstellen.

Uitgesplitst naar sector had een derde van alle wetgevingsactiviteiten in 2003 betrekking op de buitenlandse betrekkingen van de Unie (voornamelijk haar gemeenschappelijke handelsbeleid) en op haar uitbreiding. Naast deze sectoren waren (in afnemende volgorde van belangrijkheid) landbouw en visserij, gezondheid, industrie, vervoer en energie en milieu het meest actief. De productie ligt hier op hetzelfde niveau als in voorgaande jaren [91].

[91] Voor het verloop van deze ontwikkeling zie de voorgaande jaarverslagen: COM(1993)545 van 24 november 1993, COM(1994)533 van 25 november 1994, COM(1995)580 van 20 november 1995, ESC(1996) 7 van 27 november 1996, COM(1997)626 van 26 november 1997, COM(1998)715 van 1 december 1998, COM(1999)562 van 3 november 1999, COM(2000)772 van 30 november 2000, COM(2001)728 van 7 december 2001 en COM(2002)715 van 11 december 2002.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Bijlage 2: Openbare raadpleging in 2003

Openbare raadplegingen vormen een onmisbaar hulpmiddel voor de kwaliteitsverbetering van de beleidsvoorstellen en -uitvoering (het risico van onbegrip en vijandige reacties - d.w.z. een slechte ontvangst van beleid - vermindert als de betrokken partijen al in een vroeg stadium participeren). Met een raadpleging kunnen de behoefte aan een bepaalde maatregel, de verwachtingen en de te nemen maatregelen beter in kaart worden gebracht. Dit is vooral van belang voor beleidsgebieden waarop de Commissie ruime bevoegdheden heeft, die zich nog in de ontwikkelingsfase bevinden of waar voortdurend wetgevingsmaatregelen noodzakelijk zijn.

Al van oudsher zijn bij de Commissie uitgebreide raadplegingen [92] gebruikelijk. Deze vinden via diverse kanalen plaats: groenboeken, witboeken, mededelingen, fora (bv. het Europees forum voor energie en vervoer), workshops en raadplegingen op internet [93]. Ook voert zij op bepaalde gebieden uiteenlopende geïnstitutionaliseerde dialogen met de betrokken partijen. Hiervan is de sociale dialoog het verst ontwikkeld.

[92] Onder een raadpleging wordt de werkwijze van de Commissie tijdens de beleidsvormingsfase verstaan waarbij zij externe belanghebbende partijen om een reactie vraagt, voordat een beslissing wordt genomen.

[93] Zie met name het IPM-initiatief (Interactive Policy Making - Interactieve beleidsvorming): http://europa.eu.int/yourvoice/ ipm. Het IPM bestaat uit twee op internet gebaseerde instrumenten waarmee bij de burgers, de consumenten en het bedrijfsleven informatie wordt vergaard over hun dagelijkse problemen in verband met de diverse EU-beleidsgebieden. In februari 2003 is binnen de gehele Commissie het feedbackmechanisme gelanceerd. Jaarlijks wordt informatie over duizenden kwesties verzameld en een aantal directoraten-generaal maakt hiervan reeds gebruik bij de beleidsvorming.

In 2003 heeft de Commissie 5 groenboeken en 142 mededelingen opgesteld. Ook heeft zij 73 verslagen en 60 internetraadplegingen via "Uw stem in Europa" (haar enige toegangspunt voor raadplegingen) [94] gepubliceerd. Daarnaast werkt de Commissie aan de oprichting van een Europees toetsingspanel van het bedrijfsleven (EBTP), dat zal worden gebruikt om de mening van het bedrijfsleven over nieuwe wetgevingsvoorstellen, over de toepassing van de huidige regelgeving en over beleidsinitiatieven te polsen (http://europa.eu.int/yourvoice/ ebtp).

[94] Zie http://europa.eu.int/yourvoice/ consultations/index_nl.htm.

Deze cijfers laten zien dat de Commissie haar taak om volledige informatie over haar activiteiten en beleidsoverwegingen te verstrekken en raadplegingen te houden, serieus opvat. Met name is het aantal groenboeken en mededelingen aanzienlijk toegenomen [95]. Ook spreken de cijfers over de afgelopen tien jaar voor zich: voor alle sectoren samen heeft de Commissie 43 groenboeken, 19 witboeken, meer dan 1350 mededelingen en bijna 1500 verslagen over communautaire maatregelen gepubliceerd.

[95] Het aantal tussen 1 januari en 3 november goedgekeurde mededelingen bedraagt 142 in 2003, 96 in 2002, 125 in 2001, 112 in 2000 en 77 in 1999.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Bij de uitsplitsing van de raadplegingen in 2003 naar sector komt het patroon in grote lijnen overeen met dat van voorgaande jaren. Het grootste aantal raadplegingen had (in afnemende volgorde van belangrijkheid) betrekking op de landbouw, het sociale en werkgelegenheidsbeleid, buitenlandse betrekkingen, de industrie, justitie en binnenlandse zaken, vervoer en energie, het milieu, economisch beleid en de informatiemaatschappij.

Daarentegen is in 2003 op procedureel niveau de tenuitvoerlegging van openbare raadplegingen aanzienlijk veranderd. Overeenkomstig de toezeggingen in het Witboek over Europese governance heeft de Commissie minimumnormen voor een openbare raadpleging ingevoerd, die voor alle belangrijke beleidsinitiatieven gelden [96]. Om te beginnen zijn de normen toegepast op alle voorstellen waarvoor een uitgebreide effectbeoordeling noodzakelijk was.

[96] Mededeling van de Commissie - Naar een krachtige cultuur van raadpleging en dialoog - Voorstel inzake algemene beginselen en minimumnormen voor raadpleging van de betrokken partijen door de Commissie. COM(2002)704 van 11 december 2002. Deze nieuwe normen zijn vastgesteld na breed overleg waarbij de Commissie al vooraf de door haar voorgestelde beste praktijken toepaste. Voor de goedkeuring van de mededeling heeft de Commissie namelijk de burgers, belanghebbende partijen, beroepsorganisaties en economische actoren om advies gevraagd (zie COM(2002)277 van 5 juni 2002), verslag uitgebracht over de resultaten en feedback op de ontvangen reacties gegeven.

De belangrijkste vernieuwingen zijn: vaststelling van een minimumtermijn voor een raadpleging [97], de verplichting om verslag uit te brengen over de resultaten en om feedback te geven op de ontvangen reacties, en de instelling van een enkel toegangspunt voor openbare raadplegingen.

[97] Een termijn van ten minste acht weken voor de ontvangst van reacties op schriftelijke raadplegingen en een termijn van twintig werkdagen voor het bijeenroepen van vergaderingen.

Op basis van een op 3 november 2003 afgesloten evaluatie van de uitgebreide effectbeoordelingen merkt de Commissie op dat de minimumnormen voor publicatie via een enkel toegangspunt, voor de termijnen om een reactie te geven en voor het verslag van de resultaten in bijna alle gevallen correct zijn toegepast. De respondenten kregen vaak meer tijd dan de minimumnorm voorschreef. Slechts in een zeer beperkt aantal gevallen werd de keuze van doelgroepen ter discussie gesteld. Desalniettemin moet nog worden geprobeerd om de feedback op de bijdragen verbeteren. In de meeste gevallen is nog te weinig gesproken over de wijze waarop in het voorstel rekening is gehouden met de reacties of waarom deze juist terzijde zijn gelegd. Uit de reacties van de diensten blijkt ook dat de nieuwe normen zijn toegepast op raadplegingen waaraan geen uitgebreide effectbeoordeling was gekoppeld. In een beperkt aantal gevallen werd de vertraging bij de goedkeuring van een voorstel geweten aan de toepassing van de normen. Er kon geen causaal verband worden vastgesteld tussen de invoering van de nieuwe normen enerzijds en het aantal ontvangen bijdragen of de representativiteit ervan anderzijds [98].

[98] Het aantal bijdragen liep sterk uiteen: van 30 bijdragen bij een raadpleging over zeer technische aangelegenheden tot meer dan 6400 bij voorstellen inzake het milieu en de menselijke gezondheid, zoals de verordening inzake de registratie, evaluatie, autorisatie en beperking van chemische stoffen (REACH).

Bijlage 3: Uitgebreide effectbeoordeling

In 2002 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan een nieuwe beoordelingsmethode voor al haar voornaamste initiatieven, die niet alleen rekening houdt met de economische, maar ook met de sociale en milieugevolgen van een voorstel [99]. De methode bestaat uit twee hoofdfasen: een voorlopige effectbeoordeling en, voor een bepaald aantal belangrijke voorstellen, een diepgaandere analyse, de zogeheten uitgebreide effectbeoordeling (Ex-IA). De effectbeoordeling wordt parallel aan officiële raadplegingen toegepast en vormt een solide grondslag voor de wetgevingsdebatten in het Europees Parlement en de Raad. Uiteindelijk moet dit de kwaliteit en de samenhang van het EU-beleid ten goede komen.

[99] COM(2002)276 van 5 juni 2002.

Er is overeengekomen om deze nieuwe procedure vanaf 2003 geleidelijk in te voeren. Voor het eerste jaar wilde de Commissie de procedure op zeventien procent van haar prioritaire voorstellen toepassen (vgl. lijst 1 van het werk- en wetgevingsprogramma van de Commissie voor 2004). In 2004 zal ongeveer de helft van de voornaamste initiatieven van de Commissie worden uitgewerkt op basis van een Ex-IA [100].

[100] In absolute cijfers valt het verschil minder groot uit (43 voor 2003 geplande Ex-IA's tegen 46 voor 2004), omdat de Commissie de lijst van prioriteiten in 2004 heeft beperkt tot 72 voorstellen.

In kwantitatieve termen schat de Commissie dat eind december 2003 ongeveer de helft van de oorspronkelijk geplande Ex-IA's zal zijn afgerond [101]. De reden waarom dit cijfer naar verhouding zo laag uitvalt, lijkt te maken te hebben met een algemeen probleem: een te optimistische planning, een gebrek aan middelen en politieke moeilijkheden [102]. In een beperkt aantal gevallen hebben de diensten van de Commissie evenwel gemeld dat de vertraging bij de goedkeuring van voorstellen te wijten was aan de Ex-IA als zodanig. Een Ex-IA is immers een veeleisende operatie en de diensten hebben zich eerst aan de nieuwe procedure moeten aanpassen.

[101] Tot de belangrijkste voorstellen op basis van een Ex-IA behoren de wetgeving inzake de flexibele instrumenten van Kyoto, de herziening van de suikerregeling, de herziening van de tabaksregeling, de richtsnoeren voor de trans-Europese netwerken en de wetgeving inzake chemische stoffen (REACH).

[102] Medio november 2003 kwam het percentage door de Commissie uitgevoerde beleidsvoornemens voor voorstellen op basis van een Ex-IA ruwweg overeen met dat voor voorstellen waarvoor geen volledige effectbeoordeling noodzakelijk was. Ook zij erop gewezen dat een groot aantal Ex-IA's slechts een paar maanden is uitgesteld om begin 2004 te worden goedgekeurd.

In kwalitatieve termen vallen de directe en indirecte gevolgen van de invoering van de nieuwe procedure hoofdzakelijk positief uit. Ten eerste is de procedure strikt toegepast. De directoraten-generaal hebben gekozen voor een constructieve aanpak: ze hebben voor deze operatie al aanwezige personele en financiële middelen uitgetrokken en actief samengewerkt met andere diensten van de Commissie. In veel gevallen heeft een effectbeoordeling de coördinatie tussen de verschillende diensten vergemakkelijkt, hetgeen bijvoorbeeld bij de onlangs voorgestelde wetgeving inzake chemische stoffen is gebleken. Over het algemeen hebben de ExI-A's de Commissie en haar diensten ertoe aangezet om hun beleidsblikveld te verruimen, en hebben ze een aanzienlijke bijdrage geleverd aan het vinden van evenwichtigere oplossingen [103].

[103] Zo zijn de volgende voorstellen rechtstreeks beïnvloed door Ex-IA's: bij de wetgeving inzake de flexibele instrumenten van Kyoto kon door een Ex-IA een oplossing worden gevonden waarbij economische en ecologische overwegingen elkaar in evenwicht hielden; na de effectbeoordeling is in de richtlijn inzake oneerlijke (handels)praktijken een nieuwe optie met lagere kosten voor het bedrijfsleven opgenomen. Ook het REACH-voorstel inzake chemische stoffen is gebaseerd op een effectbeoordeling waarin de kosten voor het bedrijfsleven zijn afgewogen tegen de doelstellingen op het gebied van het milieu en de menselijke gezondheid.

Op basis van dit proefjaar zal de Commissie een aantal kinderziekten moeten verhelpen. Ten eerste spreekt het voor zich dat de diensten in veel gevallen de effecten buiten hun eigen beleidsterrein slechts in beperkte mate kunnen beoordelen, met als gevolg dat hoewel de meeste Ex-IA's theoretisch op alle dimensies van duurzame ontwikkeling betrekking hebben, een gedetailleerde analyse over het algemeen tot slechts één aspect beperkt blijft. Met name blijven ecologische en sociale gezichtspunten onderbelicht. Ten tweede zou bij een effectbeoordeling meer aandacht moeten worden besteed aan het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel, en met name aan de voordelen van de verschillende regelgevingsmethoden. Ten derde zijn de analysen vaak gericht op slechts een beleidsoptie. Alternatieven hiervoor zouden grondiger moeten worden bestudeerd. Ten vierde worden de effecten tot dusver in beperkte mate gekwantificeerd, laat staan in financiële termen uitgedrukt. Dit heeft een nadelige invloed op de geloofwaardigheid van een aantal effectbeoordelingen. Ten vijfde zou moeten worden getracht de Ex-IA's voor het grote publiek toegankelijker te maken.

Om de kwantitatieve en kwalitatieve tekortkomingen te verhelpen, zal het Secretariaat-generaal van de Commissie samen met andere horizontale diensten een reeks nieuwe initiatieven lanceren. Ze zullen aan de operationele diensten die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van Ex-IA's advies en ondersteuning blijven verlenen en ze aanmoedigen om de krachten meer te bundelen als het om dergelijke beoordelingen gaat. Ze zullen de effectbeoordelingen ook op hun kwaliteit toetsen (om er met name voor te zorgen dat alle dimensies op een evenwichtige wijze aan bod komen en alle haalbare beleidsopties systematisch worden geëvalueerd zodat de grondslag wordt gelegd voor weloverwogen politieke beslissingen). Aan vierhonderd ambtenaren van de Commissie zal een opleiding in effectbeoordelingen worden aangeboden. Daarnaast zullen de ambtenaren de beschikking krijgen over de indicatoren en kwantitatieve hulpmiddelen die momenteel worden ontwikkeld door externe contractanten die werkzaamheden verrichten voor de Commissie.

Bijlage 4: Nieuwe richtsnoeren voor het bijeenbrengen en benutten van deskundigheid

Het is moeilijk, maar van essentieel belang om op de juiste wijze expertise te vergaren en te benutten. Het spreekt voor zich dat het uiterst belangrijk is om de beleidskeuzes op optimale beschikbare kennis te baseren en aan de hand van deze kennis te actualiseren. Soms echter kunnen de kwesties die aangepakt moeten worden, de onderzochte feiten en de interpretaties uiterst omstreden zijn. Omwille van de geloofwaardigheid is het dan van groot belang dat enerzijds wordt aangetoond dat de kwaliteit van de vergaarde expertise toereikend is en dat anderzijds duidelijkheid wordt gegeven over de wijze waarop deskundigen worden uitgezocht en uitgekozen en de resultaten worden gebruikt. Het vergaren en benutten van expertise dient niet alleen geloofwaardig te zijn, maar bovenal doelmatig te verlopen. Daar de middelen beperkt zijn, moeten de voorbereidende maatregelen in verhouding staan tot de uit te voeren taak.

In aansluiting op de toezegging in het Witboek over Europese governance en in haar actieplan voor wetenschap en samenleving heeft de Commissie in december 2002 haar goedkeuring gehecht aan een mededeling waarin de beginselen en richtsnoeren voor goede werkwijzen op expertisegebied zijn vastgelegd [104]. De bevordering van kwaliteit, openheid en doelmatigheid is het uitgangspunt van de diensten van de Commissie wanneer ze het advies van externe deskundigen inwinnen en daarvan gebruikmaken.

[104] Mededeling van de Commissie over het bijeenbrengen en benutten van deskundigheid door de Commissie, COM(2002)713 van 11 december 2002.

Op diverse niveaus is een begin gemaakt met de tenuitvoerlegging van de richtsnoeren. Ten eerste is bij de vaststelling van de nieuwe standaardtoelichting en van het kader voor een uitgebreide effectbeoordeling rekening gehouden met de noodzaak om maximale openheid te betrachten. Wanneer de Commissie zich bij de uitwerking van een voorstel baseert op externe expertise, dient in de toelichting bij het voorstel ook een korte samenvatting van de gebruikte methodiek, een lijst met geraadpleegde deskundigen, hun adviezen en een beschrijving van de wijze waarop met deze adviezen is omgegaan, te worden opgenomen, en dient, indien van toepassing, te worden aangegeven hoe toegang kan worden verkregen tot het/de verslag(en) van de deskundige(n). De uitgebreide effectbeoordelingen dienen ook nauwkeurige informatie te bevatten over het vergaren en benutten van expertise [105].

[105] Zie bijvoorbeeld Tobacco regime (de tabaksregeling) (blz. 50-54); Overwegingen bij de hervorming van het suikerbeleid van de Europese Unie (blz. 37-40); Proposal amending Decision N° 169/96/EC on the trans-European transport network (voorstel tot wijziging van Beschikking nr. 169/96/EG inzake het trans-Europese vervoersnet) (blz. 51); Directive of the EP and of the Council amending Directive establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, in respect of the Kyoto Protocol's project based mechanisms (richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van de richtlijn tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap ten aanzien van de mechanismen op projectbasis van het Protocol van Kyoto) (blz. 31); Communication on immigration, integration and employment (mededeling over immigratie, integratie en werkgelegenheid) (blz. 16).

Daarnaast zijn initiatieven genomen om op bepaalde gebieden op grotere schaal en systematischer expertise te vergaren [106]. Er zijn twaalf adviesgroepen opgericht die de Commissie advies moeten geven over de verschillende onderwerpen van het zesde kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling. In 2003 waren hun werkzaamheden gericht op de herziening en bijwerking van de werkprogramma's in de aanloop naar de lancering van de volgende reeks oproepen tot het indienen van voorstellen. De nieuwe richtsnoeren zijn ook toegepast bij de uitwerking van het zogeheten "Actieplan drie procent", dat de Europese Raad van Barcelona in maart 2002 heeft gelanceerd [107]. Last but not least heeft de Commissie aanzienlijke vooruitgang geboekt op het gebied van de wetenschappelijke beleidsondersteuning, een van de prioriteiten in het kaderprogramma. Er is een elektronisch netwerk onder de naam Sinapse (Scientific INformAtion for Policy Support in Europe) ontwikkeld, waarvan de proeffase begin 2004 zal starten. Het netwerk staat open voor alle wetenschappers en wetenschappelijke organisaties en voor iedereen die belangstelling heeft voor wetenschap, en heeft drie hoofddoelstellingen: het moet de verspreiding en het gebruik van wetenschappelijke adviezen bevorderen door het opzetten van een elektronische bibliotheek van beschikbare wetenschappelijke standpunten en adviezen uit Europa en andere delen van de wereld; de Commissie in staat stellen niet-officiële wetenschappelijke raadplegingen uit te voeren; de wetenschappelijke wereld en andere belanghebbenden de mogelijkheid bieden vroegtijdig waarschuwingssignalen uit te zenden naar de overheden in heel Europa en wetenschappelijke kwesties onder hun aandacht te brengen.

[106] In 2003 heeft de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid meer dan honderd adviezen over dierlijke gezondheid en dierlijk welzijn, alsmede fytosanitaire adviezen uitgebracht. Vroeger voerden diverse wetenschappelijke comités van de Commissie deze taak uit. Ook is een programma gelanceerd voor de verbetering van de wetenschappelijke en technische adviezen over het communautaire visserijbeheer, onder meer door versterking van de samenwerking tussen de Commissie enerzijds en de lidstaten en wetenschappelijke instellingen anderzijds, COM(2003) 625 van 27 februari 2003. Tot de andere initiatieven waarvoor speciaal gebruik moest worden gemaakt van externe expertise, behoren onder meer het actieplan voor schone technologieën en het voorstel voor een herschikking van de verordening van de Raad inzake het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat, COM(2003)483 van 5 augustus 2003.

[107] Het actieplan beoogt een stijging van de investeringen in onderzoek en technologische ontwikkeling naar 3% van het BBP van de Unie in 2010.

Ten slotte is, daar de Commissie de tenuitvoerlegging van de beginselen en richtsnoeren als een evolutionair proces ziet, fasegewijs een monitoring- en evaluatiesysteem opgezet. De directoraten-generaal hebben verslag uitgebracht over hun ervaringen bij de tenuitvoerlegging van de richtsnoeren en er is een samenwerkingsverband tussen de verschillende diensten opgericht, zodat de ervaring op het gebied van het vergaren en benutten van expertise kan worden gebundeld.

Bijlage 5: Modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire

Met het actiekader Modernisering en vereenvoudiging van het acquis communautaire [108], dat in februari 2003 is goedgekeurd, heeft de Commissie een ambitieus programma gelanceerd dat moet zorgen voor een duidelijke, begrijpelijke, bijgewerkte en gebruikersvriendelijke Gemeenschapswetgeving. Dit als het begin van een langetermijnproces opgezette programma voorziet in een intensieve opstarttermijn van twee jaar, die in drie fasen is onderverdeeld: fase I van februari tot september 2003, fase II van oktober 2003 tot maart 2004 en fase III van april tot december 2004. In oktober 2003 heeft de Commissie een eerste voortgangsverslag gepresenteerd [109].

[108] COM (2003)71 van 11 februari 2003.

[109] Het eerste tussentijds verslag geeft een samenvatting van de tijdens fase I bereikte resultaten en van het werkprogramma voor fase II, zie COM(2003)623 en SEC(2003)1085, die zijn goedgekeurd op 24 oktober 2003.

Het programma beoogt de inhoudelijke vereenvoudiging, de modernisering en de volumevermindering van het acquis (door consolidatie, codificatie en verwijdering van achterhaalde wetgeving) [110] en een betrouwbaardere en gebruikersvriendelijkere organisatie en presentatie ervan. Het doel van deze operatie is niet deregulering, maar de vervanging van beleidsmaatregelen uit het verleden door beter aangepaste en evenredige regelgevingsinstrumenten.

[110] Deze doelstelling komt overeen met die welke de voorzitter van de Commissie in 2001 heeft vastgesteld, namelijk vermindering van het volume van het acquis met een kwart voor het eind van zijn zittingstermijn.

De vereenvoudiging van het acquis is duidelijk de grootste uitdaging. Na de vaststelling van de prioriteitsindicatoren [111] waarmee de mogelijkheden voor en de behoeften aan vereenvoudiging in kaart kunnen worden gebracht, onderzoekt de Commissie momenteel twintig beleidssectoren op mogelijke vereenvoudigingen. Ongeveer honderdzeventig richtlijnen en verordeningen waarvan vaststaat of vermoed wordt dat zij in aanmerking komen voor vereenvoudiging, worden thans door de Commissie onderzocht [112]. Aan het eind van fase I heeft de Commissie achttien vereenvoudigingsvoorstellen goedgekeurd. Tijdens fase II (oktober 2003 tot maart 2004) wil zij nog eens drieëntwintig voorstellen goedkeuren die tot een vereenvoudiging leiden.

[111] Overeenkomstig het meerjarenprogramma voor ondernemingen en ondernemerschap, dat de Raad op 20 december 2000 heeft goedgekeurd (PB L 333 van 29.12.2000, blz. 84), wil de Commissie verder onderzoek verrichten om de samenhang tussen en de kwaliteit van deze indicatoren te verbeteren.

[112] De Commissie heeft de lidstaten en belanghebbenden verzocht de Gemeenschapswetgeving aan een kritisch onderzoek te onderwerpen en aan te geven waar een vereenvoudiging noodzakelijk is. De taskforce voor een betere regelgeving, een onafhankelijk orgaan dat de Britse regering in het leven heeft geroepen, heeft aangekondigd in 2004 voorstellen te willen indienen voor Europese-wetgevingsgebieden die moeten worden vereenvoudigd.

Wat de vermindering van het volume van het acquis betreft, is het in 1996 gelanceerde consolidatieprogramma [113] in juni 2003 afgerond. Meer dan tweeëntwintighonderd families van wetteksten [114] zijn geconsolideerd en zijn via EUR-Lex on-line beschikbaar. Deze operatie is op meertalige basis uitgevoerd. Met de uitbreiding stijgt het aantal officiële talen van elf naar twintig.

[113] Onder consolidatie wordt verstaan de redactionele samenvoeging, buiten iedere wetgevingsprocedure om, van de verspreide delen van wetgeving over een bepaald onderwerp (met andere woorden, de oorspronkelijke wetgeving en de daarop volgende wijzigingen worden samengebracht in één tekst). Het gaat om een verduidelijkingsmaatregel, waarvoor geen nieuw besluit hoeft te worden genomen. Derhalve heeft de tekst die het resultaat daarvan is, geen rechtsgevolgen.

[114] Een familie is een geheel van oorspronkelijke en daarmee samenhangende gewijzigde wetteksten.

In november 2001 werd een nog veelomvattender codificatieprogramma [115] gelanceerd. Dit is thans op kruissnelheid en zal, ondanks grote problemen, overeenkomstig de planning eind 2005 worden afgerond. Tijdens fase I heeft de Commissie zeven gecodificeerde wetteksten goedgekeurd, alsmede vijftien voorstellen voor gecodificeerde wetteksten, die nog door het Europees Parlement en de Raad moeten worden aangenomen. Tijdens fase II wil zij zo'n honderdvijftig codificaties goedkeuren of voorstellen.

[115] Bij codificatie wordt een nieuw rechtsbesluit aangenomen waardoor de besluiten die het voorwerp zijn van de consolidatie (basisbesluit + wijzigingsbesluit(en)) worden samengevoegd en ingetrokken, zonder dat de kern ervan wordt gewijzigd. Codificatie kan ook worden gedefinieerd als formele of officiële consolidatie.

Wat de modernisering van het acquis betreft, beginnen de grotere inspanningen om achterhaalde wetgeving te verwijderen via formele intrekking of via het aanvullend instrument van de "verklaring van achterhaaldheid" concrete resultaten op te leveren, hoewel er enige vertraging is opgetreden: de inspanningen van fase I zullen binnenkort leiden tot de schrapping van dertig achterhaalde wetteksten. Daarnaast worden er nog eens zo'n zeshonderd onderzocht, die gedeeltelijk in fase II zouden kunnen worden geëlimineerd.

Van de verbetering van de organisatie en presentatie van het acquis is werk gemaakt. Voor het einde van 2003 zullen maatregelen worden genomen om de toegang tot de Gemeenschapswetgeving gebruikersvriendelijker te maken. Verder zullen maatregelen worden genomen voor een duidelijker presentatie van de thans geldende en algemeen toepasselijke afgeleide wetgeving (via CELEX and EUR-Lex).

Overeenkomstig haar toezegging om een transparant proces na te streven, presenteert de Commissie na afronding van elk van de drie fasen een voortgangsverslag, waarin een scorebord met informatie over de vorderingen bij de codificatie, de intrekkingen en de verklaringen van achterhaaldheid is opgenomen.

De resultaten van de eerste fase van de tenuitvoerlegging van het actiekader zijn uiteenlopend, maar niet onbevredigend. De voltooiing van het consolidatieprogramma is een belangrijke prestatie die van groot nut is voor burgers en economische actoren. Een andere belangrijke prestatie is de steeds nauwere betrokkenheid van verschillende diensten bij inspanningen om wetgeving te vereenvoudigen, omdat daaruit blijkt dat er een verandering van de regelgevingscultuur gaande is. De zwakke punten betreffen vooral de acties op korte en middellange termijn om het volume van de communautaire wetgeving te beperken (codificatie en eliminatie van achterhaalde wetgeving). De Commissie stelt echter tevreden vast dat het in februari 2003 gelanceerde proces algemeen geaccepteerd lijkt te worden en voordelen zal blijven opleveren voor burgers en andere gebruikers van communautaire wetgeving.

Bijlage 6: Redactionele kwaliteit

De Intergouvernementele Conferentie van 1997 heeft een verklaring aan het Verdrag van Amsterdam gehecht waarin het Europees Parlement, de Raad en de Commissie wordt verzocht gezamenlijk richtsnoeren voor de verbetering van de redactionele kwaliteit van Gemeenschapswetgeving op te stellen.

Op 22 december 1998 hebben de drie bij het wetgevingsproces betrokken instellingen een interinstitutionele overeenkomst inzake gemeenschappelijke richtsnoeren voor de redactionele kwaliteit van Gemeenschapswetgeving goedgekeurd [116]. Met het oog op de toepassing van de richtsnoeren zegden zij toe de volgende maatregelen te treffen: samenstelling van een gemeenschappelijke praktijkgids voor personen die een rol spelen bij de opstelling van wetgeving; organisatie van interne procedures; formatie van redactionele eenheden; aanbieden van een opleiding in het opstellen van wetgeving; ontwikkeling van redactionele IT-hulpmiddelen; samenwerking tussen de voor de redactionele kwaliteit verantwoordelijke diensten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie; samenwerking met de lidstaten.

[116] PB C 73 van 17.3.1999, blz. 1.

De in 2000 opgestelde Gemeenschappelijke Praktijkgids is in 2002 met het oog op publicatie ervan aangepast en wordt binnenkort via EUR-Lex (de wetgevingspagina op de EU-internetsite) aan het grote publiek ter beschikking gesteld. Wat de organisatie van interne procedures betreft, biedt het overleg tussen de verschillende diensten de mogelijkheid tot verbetering van de redactionele kwaliteit van teksten die zich nog in een vroeg ontwerpstadium bevinden. De juridische revisoren doen nu in deze fase redactionele suggesties. Deze worden opgenomen in het advies van de juridische dienst (in 2002 zijn 1100 ontwerpen en in de eerste elf maanden van 2003 1750 ontwerpen onder de loep genomen). Ook is de toezegging inzake de redactionele eenheden nagekomen. De diensten van de Commissie waar de voornaamste wetgevende werkzaamheden plaatsvinden, hebben nu hun eigen juridische eenheden waar de redactionele expertise is gecentraliseerd. Alle directoraten-generaal hebben wetgevingscoördinatoren die onder meer tot taak hebben de kwaliteit van de door de DG's geproduceerde wetgevingsvoorstellen en ontwerp-wetgeving te bewaken. De juridische revisoren geven sinds 2001 aan de directoraten-generaal van de Commissie die het meest bij het wetgevingsproces zijn betrokken, een opleiding in het opstellen van wetgeving. Er staan nu vervolgcursussen voor gevorderden op het programma waarin het accent ligt op de door de diensten geproduceerde teksten. Ten slotte heeft de Commissie een IT-hulpmiddel ontwikkeld voor de harmonisatie en verbetering van de basispresentatie van wetgeving, Legiswrite geheten. Dit hulpmiddel wordt nog verder ontwikkeld om op grotere schaal te worden toegepast.

Daarnaast is de samenwerking tussen de juridische revisoren van de drie instellingen die bij het wetgevingsproces zijn betrokken, geïntensiveerd. Dergelijke contacten krijgen een extra stimulans omdat de laatste hand moet worden gelegd aan het acquis communautaire in de talen van de kandidaat-lidstaten. Ook worden de banden aangehaald met de relevante diensten van andere actoren, zoals de Europese Centrale Bank en OPOCE.

Ten slotte is de samenwerking met de lidstaten verbeterd door middel van een reeks seminars over de wetgevingskwaliteit die zijn georganiseerd voor ambtenaren van de Commissie en de lidstaten die bij het wetgevingsproces zijn betrokken.