MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de coördinatie van het drugsbeleid in de Europese Unie

1. Inleiding

De drugsproblematiek is een van de belangrijkste punten van zorg voor de Europese burgers, omdat deze problematiek gevolgen heeft voor de collectieve en individuele gezondheid en veiligheid. Na de uitbreiding krijgt de Unie met nieuwe, ingewikkelder problemen te maken en moet de drugsbestrijding een prioriteit blijven.

Hoewel de hoofdverantwoordelijkheid voor het drugsbeleid bij de lidstaten ligt, is het duidelijk dat voor bepaalde aspecten afzonderlijke nationale maatregelen niet afdoende zijn en dat er gecoördineerde maatregelen op Europees en supranationaal niveau nodig zijn.

Omdat het om een bijzonder gecompliceerd en veelzijdig probleem gaat, waarbij vele partijen zijn betrokken, is een doeltreffende coördinatie tussen alle betrokken partijen van wezenlijk belang. Dat betekent dat er voldoende coördinatie moet zijn binnen en tussen de instellingen van de Europese Unie en de lidstaten.Dit is een van de kernpunten van het drugsbeleid, want coördinatie raakt aan de nationale en Europese bevoegdheden en besluitvormingsprocedures.

2. Algemeen kader

Op internationaal niveau wordt in het kader van de Verenigde Naties sinds ongeveer vijftien jaar erkend dat er een algemene, evenwichtige en multidisciplinaire aanpak nodig is [1]. Op Europees niveau werd de lidstaten in het Europees drugbestrijdingprogramma van 1992 al voorgesteld de doeltreffendheid van hun nationale coördinatiemechanismen te vergelijken. In 2000 heeft de Unie een actieplan inzake drugs (2000-2004) opgesteld, waarin opnieuw wordt gepleit voor een evaluatie van de coördinatiesystemen en de lidstaten wordt verzocht hun systemen en werkwijzen op het gebied van coördinatie te verbeteren.

[1] Met name in 1987 bij de internationale overeenkomst over het algemeen interdisciplinair plan voor de toekomstige maatregelen ter bestrijding van drugsmisbruik en in 1998 bij de buitengewone zitting van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties over de gemeenschappelijke aanpak van het wereldwijde drugsprobleem (UNGASS), waar coördinatie werd omschreven als de hoeksteen van een uitgebalanceerd en algemeen drugsbeleid.

Dit actieplan verlangt met name:

i) van het voorzitterschap van de Raad dat het de nationale drugscoördinatoren of degenen die verantwoordelijk zijn voor de coördinatie van het drugsbeleid regelmatig, in principe tweemaal per jaar, de gelegenheid biedt bijeen te komen in het kader van de Horizontale Groep Drugs, teneinde informatie uit te wisselen over nationale ontwikkelingen en mogelijkheden voor intensievere samenwerking te bespreken [2].

[2] Punt 1.1.3 van het EU-actieplan inzake drugs (2000-2004)

Sinds de goedkeuring van het actieplan tijdens de Europese Raad van Feira in juni 2000 is door elk voorzitterschap een bijeenkomst van nationale drugscoördinatoren georganiseerd. Tijdens deze bijeenkomsten konden ervaringen en goede methoden worden uitgewisseld. De Commissie acht deze bijeenkomsten belangrijk voor de coördinatie op het niveau van de Unie.

ii) van de Commissie dat zij met hulp van het EWDD een studie organiseert, om te bezien of de vigerende coördinatieregelingen kunnen worden verbeterd en zo ja, hoe [3].

[3] Punt 1.1.3 van het EU-actieplan inzake drugs (2000-2004)

Een in 2002 afgeronde studie van het EWDD, die in nauwe samenwerking met de Commissie werd verricht, heeft geleid tot een uitvoerige inventarisatie van de coördinatievoorschriften en mechanismen in de lidstaten [4]. Deze studie is van essentieel belang om inzicht te krijgen in de bestaande mechanismen en in de politieke context waarin de versterking van de coördinatie moet worden verwezenlijkt.

[4] Deze studie heeft de belangstelling gewekt van het Internationaal Orgaan van toezicht op verdovende middelen, dat in zijn jaarverslag 2001 met tevredenheid vaststelde dat de Europese Commissie in samenwerking met het EWDD was begonnen de drugsbestrijdingsmechanismen te onderzoeken teneinde deze te verbeteren.

iii) van de Raad dat hij, rekening houdend met de nationale wetgeving en bestuursstructuren, alle lidstaten aanmoedigt om te overwegen om hun nationaal coördinatiemechanisme te versterken of, wanneer een dergelijk mechanisme niet bestaat dit op te zetten en/of een nationale drugscoördinator aan te wijzen [5].

[5] Punt 1.2.2 van het EU-actieplan inzake drugs (2000-2004)

Hoewel er consensus bestaat over de noodzaak van coördinatie, moet nader worden uitgewerkt wat deze coördinatie precies moet inhouden. Coördinatie is een moeilijk te definiëren begrip, maar het ontbreken ervan is merkbaar. De coördinatieparameters variëren sterk naar gelang het beoogde resultaat een goede informatiestroom is, of dat coördinatie wordt beschouwd als een meer ambitieuze taak die moet leiden tot de ontwikkeling van een drugsbestrijdingsbeleid.

3. Doelstellingen van de mededeling

De Commissie beschouwt coördinatie niet als een doel op zichzelf, maar eerder als een middel om drugs doeltreffender te bestrijden. Drugsbestrijding is iets wat de gehele Europese Unie aangaat, en deze mededeling is er in de eerste plaats op gericht de coördinatie op het niveau van de Unie te verbeteren en ideeën aan te reiken om dat tot stand te brengen.

De mededeling wil deze doelstellingen verwezenlijken door:

1. uit te leggen waarom coördinatie van wezenlijk belang is voor de drugsproblematiek op het niveau van de Europese Unie, waarbij de belangrijkste problemen en belangen worden geschetst;

2. een overzicht te geven van de bestaande coördinatiemodellen, zowel in de lidstaten als bij de Europese instellingen;

3. ideeën aan te reiken en aanbevelingen te formuleren om de coördinatie te verbeteren en uit te zoeken hoe een betere coördinatie er in de nieuwe, uitgebreide Unie moet uitzien.

In dit verband kunnen drie bijkomende coördinatieniveaus worden onderscheiden:

i) coördinatie binnen de lidstaten. Hoewel coördinatie op nationaal niveau vanzelfsprekend een voorwaarde is voor coördinatie op het niveau van de Unie, moeten de lidstaten op basis van hun eigen rechtsstelsels en bestuursstructuren beslissen over de vorm van deze coördinatie;

ii) coördinatie binnen en tussen de Europese instellingen;

iii) coördinatie binnen de Unie, d.w.z. tussen de lidstaten in het kader van de Raad, de Commissie en het Europees Parlement, op basis van de werkzaamheden van het EWDD en Europol. Deze coördinatietaak is tweeledig: de interne coördinatie van de Unie en de coördinatie van de Unie met de rest van de wereld, zoals internationale organisaties en derde landen.

Uitgaande van het subsidiariteitsbeginsel staat in deze mededeling de coördinatie op het niveau van de Unie en haar instellingen centraal, waarbij echter niet uit het oog wordt verloren dat deze steunt op de nationale coördinatie.

4. Waarom coördinatie van wezenlijk belang is voor de drugsproblematiek: belangrijkste problemen en belangen

4.1. Beantwoorden aan de verwachtingen van de burgers

Tot nu toe heeft de reactie van de Europese Unie niet kunnen beantwoorden aan de verwachtingen van de burgers op het gebied van de volksgezondheid en de veiligheid. Het communautair acquis op drugsgebied is beperkt, hoewel er vele niet-bindende documenten bestaan. De ontwerpgrondwet van de Conventie over de toekomst van Europa kent geen specifieke bevoegdheid op dit gebied toe aan de Unie. In een Eurobarometer van april 2002 [6] vond 71% van de Europeanen nochtans dat besluiten op het gebied van drugs op het niveau van de Unie moeten worden genomen.

[6] Eurobarometer (de publieke opinie in de Europese Unie) - nr. 56 van april 2002.

Voorts is er de uitbreiding, die het niet eenvoudiger zal maken om de problemen die in een Unie van 15 niet konden worden verholpen, op te lossen. De Commissie is dan ook van mening dat voor de Unie de tijd is gekomen om het voortouw te nemen en beter in te spelen op de zorgen en verwachtingen van de burgers.

4.2. Continuïteit en samenhang

De drugsproblematiek ligt politiek zeer gevoelig. De discussie spitst zich vaak toe op de tegenstelling tussen een repressief beleid waarin de bestrijding van de drugshandel centraal staat, en een toleranter beleid dat meer is gericht op preventie en beperking van de gezondheidsrisico's die met drugsgebruik gepaard gaan. Deze tegenstelling doet zich zowel binnen iedere lidstaat als tussen de lidstaten onderling voor.

Soms verandert ook de houding ten aanzien van het drugbeleid of verschuift de problematiek tijdelijk naar de achtergrond. Dat betekent dat de aandacht in de media voor deze problematiek wisselt, en dat er geen permanente aandacht of permanente politieke betrokkenheid is. Het is echter duidelijk dat de drugsproblematiek niet met een kortetermijnbeleid kan worden aangepakt, maar dat er coherente langetermijnmaatregelen nodig zijn. Continuïteit en samenhang zijn dus van wezenlijk belang bij het drugsbeleid. Daarvoor is een hoge mate van coördinatie nodig, zodat een duurzaam partnerschap tussen de betrokken instanties tot stand komt.

Bovendien heeft de Unie een actieplan inzake drugs opgesteld (2000-2004), dat is gebaseerd op een algemene interdisciplinaire en evenwichtige aanpak. Het is duidelijk dat deze aanpak een intensieve coördinatie tussen de betrokken partijen vereist. Verschillende overheden volgen verschillende benaderingen met verschillende prioriteiten, en bewaken hun verschillende prerogatieven. Alleen een doeltreffende coördinatie kan zorgen voor evenwichtige en samenhangende maatregelen.

4.3. De uitbreiding

De komende uitbreiding zorgt voor nieuwe problemen op het gebied van drugs. Er bestaat bezorgdheid over een mogelijke toename van de drugshandel, met name via de landen van Midden- en Oost-Europa. De grote partijen drugs, met name heroïne, die in beslag worden genomen langs de balkanroute en in Midden-Europa, laten zien dat deze regio een belangrijke rol speelt bij het vervoer en de opslag van verdovende middelen. Daarom is een betere coördinatie, zowel tussen de binnenlandse rechtshandhavingsdiensten onderling als tussen deze diensten en hun tegenhangers in de andere landen, van wezenlijk belang. De strafrechtelijke aspecten spreken voor zichzelf, maar daarnaast moet niet worden vergeten dat in de meeste nieuwe lidstaten het experimentele en recreatieve gebruik van drugs toeneemt. Uit de gegevens van het EWDD blijkt dat de omvang van het drugsgebruik die van de vijftien lidstaten steeds dichter benadert.

Met behulp van het Phare-programma is de ontwikkeling van de institutionele capaciteit gestimuleerd, de samenwerking tussen de rechtshandhavingsinstanties en de NGO's die in de begunstigde landen actief zijn, verbeterd, en heeft het EWDD deze landen technische bijstand kunnen verlenen. Ook de ontwikkeling van nationale drugsprogramma's en de oprichting van coördinatie-instanties zijn via het Phare-programma gefinancierd. Coördinatie van de initiatieven op het gebied van drugsbestrijding in deze landen is van wezenlijk belang en zou zich ook moeten uitstrekken tot de drie kandidaat-landen die op een van de aanvoerroutes (heroïneroute) naar Europa liggen (Roemenië, Bulgarije, Turkije).

4.4. Nieuwe ontwikkelingen in het drugsgebruik

De aard van het drugsgebruik is de laatste jaren sterk veranderd, en deze tendens zal zich na de uitbreiding van de Unie voortzetten. Uit de statistieken blijkt dat de gebruikspatronen voor synthetische drugs snel veranderen: de populariteit van synthetische drugs neemt toe onder maatschappelijk goed geïntegreerde jongeren en het recreatief gebruik ervan breidt zich uit.

Bovendien komt ook meervoudig gebruik steeds vaker voor, waarbij drugsverslaafden verschillende soorten verdovende middelen gebruiken in combinatie met alcohol en geneesmiddelen.

Deze diversificatie in het gebruik vereist een betere coördinatie tussen de direct betrokken veldwerkers, maar ook een intensievere coördinatie van het beleid op het gebied van preventie, risicobeheersing en controle. De Commissie is voornemens een netwerk van nationale volksgezondheidsinstanties op te zetten, zodat een strategie kan worden ontwikkeld ter voorkoming van misbruik van legale en illegale drugs en kan worden gezorgd voor voldoende coördinatie en voor goede overlegstructuren in de Unie.

4.5. Onderlinge afstemming van de wetgeving

De nationale drugswetgeving van de lidstaten moet binnen de Unie onderling worden afgestemd op alle punten waar afzonderlijke en verschillende nationale maatregelen niet afdoende zijn en waar alleen gemeenschappelijke maatregelen doeltreffend zijn. Een sprekend voorbeeld hiervan is de onderlinge afstemming van de wetgeving inzake de handel in drugs, waarbij vaak meerdere lidstaten betrokken zijn. Op dit punt kan het optreden van de Europese Unie een reële meerwaarde aan de verschillende nationale beleidsmaatregelen verschaffen.

De Commissie heeft in mei 2001 een voorstel voor een kaderbesluit ingediend betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel [7]. Helaas is dit kaderbesluit nog steeds niet goedgekeurd door de Raad, omdat er geen overeenstemming bestaat tussen de lidstaten. De Europese Raad van Brussel van oktober 2003 heeft er echter op aangedrongen dit besluit zo mogelijk voor eind 2003 goed te keuren.

[7] COM(2001) 259 def. van 23.5.2001

Ook hier blijkt dat de lidstaten verschillende verwachtingen hebben omtrent de rol van de Unie. Sommige lidstaten willen dat de Unie het niveau van de straffen voor kleinschalige handel vaststelt, terwijl andere vinden dat de Unie zich op de grensoverschrijdende criminaliteit moet richten. Dit gebrek aan gemeenschappelijke doelstellingen, op een gebied als de bestrijding van de drugshandel, waar alle inspanningen op een gemeenschappelijke aanpak gericht zouden moeten zijn, is uiteraard het gevolg van uiteenlopende tradities en nationale gevoeligheden, maar ook van een gebrek aan coördinatie en visie op het niveau van de Unie.

4.6. Kosten en baten

Een van de kernpunten van elk beleid is de kosten-batenverhouding. De kosten op het gebied van drugs zijn echter moeilijk te ramen.Nergens is bepaald wat deze kosten precies inhouden, en er zijn veel uitgaven op verschillende niveaus die verband houden met drugsbestrijding, zoals de uitgaven op het gebied van preventie, herstel en gezondheid, waarvan de omvang en het effect heel moeilijk te meten zijn [8].

[8] In punt 1.4.1. van het EU-actieplan inzak drugs (2000-2004) worden de Raad en de Commissie verzocht in het licht van de huidige inspanningen op dit gebied van het EWDD en de Pompidou-groen een aanpak te bestuderen voor de vaststelling van een lijst van alle overheidsuitgaven inzake drugs. Momenteel voert het EWDD een studie uit op dit gebied.

In absolute zin zijn de uitgaven op drugsgebied enorm, maar omdat er geen gemeenschappelijke methode is, is het moeilijk deze uitgaven te kwantificeren en het effect ervan te meten. Intensievere coördinatie, eerst binnen de lidstaten en vervolgens op Europees niveau, zou ertoe kunnen bijdragen dat de overheidsuitgaven voor het drugsbeleid beter kunnen worden geraamd, het effect van de maatregelen kan worden gemeten en de burgers inzicht kunnen krijgen in de stand van zaken.

4.7. Evaluatie van beleid en werkwijzen

Hoewel het streven naar kwaliteit en doeltreffendheid door middel van de evaluatie van projecten en programma's steeds gebruikelijker wordt in de Unie, staat de evaluatie van beleid en de tenuitvoerlegging daarvan nog in de kinderschoenen. Evaluatie aan de hand van kwaliteitsnormen dient in het algemeen het uitgangspunt te zijn van beleidsmakers bij de vaststelling van nieuwe strategieën en programma's.

Tegenover de evaluatie van beleid staat de evaluatie van werkwijzen. Een concreet voorbeeld daarvan is de wederzijdse evaluatie van de diensten die belast zijn met de handhaving van de drugswetgeving [9]. Dit was bedoeld om de samenwerking en de coördinatie tussen de verschillende diensten van de lidstaten, hun werkwijzen en de internationale samenwerking te evalueren.

[9] Deze evaluatie werd voorgesteld in het Gemeenschappelijk Optreden van 5 december 1997 tot instelling van een mechanisme voor evaluatie van de uitvoering en toepassing op nationaal niveau van de internationale verbintenissen inzake de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit. PB L 344 van 15.12.1997, blz. 7.

Een ander voorbeeld is de aanbeveling van de Raad van 18 juni 2003 betreffende de preventie en beperking van gezondheidsschade die samenhangt met drugsverslaving [10], waarin wordt beklemtoond dat er ten behoeve van de verbetering van de effectiviteit en efficiëntie van drugspreventie en de terugdringing van drugsgerelateerde gezondheidsrisico's, van elk programma op het gebied van drugs een goede evaluatie nodig is, zowel vooraf als achteraf.

[10] PB L 165 van 3.7.2003, blz. 31-33.

Na de goedkeuring van het actieplan inzake drugs (2000-2004) is de Unie meer aandacht gaan besteden aan evaluatie.Zoals in de tussentijdse evaluatie van dit actieplan [11] werd opgemerkt, is de verdere ontwikkeling van de evaluatie van het drugsbeleid en van de drugsactiviteiten op nationaal en op EU-niveau van groot belang.In dit verband werkt de Commissie nauw samen met de lidstaten, het EWDD en Europol met het oog op de eindevaluatie van het actieplan. Het EWDD zal ook onderzoek blijven doen naar de tenuitvoerlegging van de coördinatiemechanismen in de lidstaten, de nieuwe lidstaten en de kandidaat-lidstaten, en daarover verslag uitbrengen aan de Commissie.

[11] COM(2002) 599 van 4.11.2002.

Daarbij dient wel te worden opgemerkt dat het huidige actieplan inzake drugs geen kwantificeerbare doelstellingen bevat die als basis voor de evaluatie kunnen dienen. Door het ontbreken van deze effectindicatoren is het niet eenvoudig het actieplan te evalueren. Voor een goede evaluatie van de drugsstrategie en het actieplan inzake drugs op het niveau van de Unie moeten bepaalde sleutelindicatoren worden vastgesteld, zodat de gegevens vergelijkbaar zijn. Het is ook duidelijk dat binnen en tussen alle betrokken instanties een hoog niveau van coördinatie nodig is. En evaluatie kan alleen aan de hand van de verwachte resultaten, maar het is moeilijk om een rechtstreeks oorzakelijk verband vast te stellen tussen de getroffen maatregelen, de resultaten en het verkregen effect. Dit punt zal moeten worden behandeld in het kader van de eindevaluatie van het actieplan.

4.8. De rol van de Unie ten opzichte van de rest van de wereld: stroomlijning van drugsbeleid en middelenbeheer

De toenemende wereldwijde economische bevlogenheid maakt een grotere samenhang nodig tussen enerzijds de besluiten en maatregelen op het gebied van drugspreventie en bestrijding van de drugshandel en anderzijds de maatregelen inzake armoedebestrijding en duurzame ontwikkeling in de drugsproducerende regio's. Bovendien is ook bij de terrorismebestrijding gebleken dat een strikte scheiding tussen intern en extern beleid niet goed werkt. Voor een doeltreffend optreden van de Unie op internationaal niveau is het van wezenlijk belang dat de maatregelen van de instellingen van de Unie en die van de lidstaten op elkaar aansluiten, evenals het interne en het externe beleid. [12] Deze complementariteit van beleid en maatregelen maakt coördinatie tussen alle betrokken partijen noodzakelijk.

[12] Overigens wordt in artikel 177 van het Verdrag beklemtoond dat het beleid van de Gemeenschap op het gebied van ontwikkelingssamenwerking een aanvulling vormt op het beleid van de lidstaten.

Parallel met de activiteiten op ontwikkelingsgebied, zou de drugsproblematiek regelmatig moeten worden besproken in het kader van de politieke dialoog met derde landen. De coördinatie tussen Europese en internationale donoren is uiterst belangrijk. De Unie heeft een aantal drugsactieplannen opgezet met bepaalde landen en regio's (Latijns-Amerika en Caraïbisch gebied, Centraal-Azië, de Balkan). Deze plannen vormen een nuttige politieke tussenstap in het opbouwen van een samenwerkingsverband met deze landen, maar te vaak ontbreekt het aan een duidelijke wil en concrete middelen om de geformuleerde doelstellingen te verwezenlijken. Daardoor bestaat het gevaar dat in deze landen verwachtingen worden gewekt, terwijl er geen middelen beschikbaar worden gesteld om die verwachtingen waar te maken.

Het drugsbeleid van de Unie krijgt ook gestalte in de bijstand aan derde landen. Sinds een aantal jaren pakt de Commissie de externe bijstand heel anders aan. Voor elk land dat bijstand van de Gemeenschap ontvangt, wordt, op basis van een analyse van de economische, politieke en sociale situatie van het betrokken land, een nationaal strategiedocument en een programmeringsdocument opgesteld, teneinde de financiële bijstand beter af te stemmen op de prioriteiten van de partnerlanden en van de Unie. Deze documenten worden besproken met de lidstaten en de begunstigde landen en vervolgens door de Commissie goedgekeurd. Deze documenten zijn dus een belangrijk instrument voor de coördinatie van de bijstand op het niveau van de Unie: iedere instantie kan erop wijzen dat de drugsproblematiek zo belangrijk is dat zij als een prioriteit voor het betrokken land moet worden beschouwd.

Ook de lidstaten bieden veel financiële bijstand aan derde landen. Hoewel de Commissie en de lidstaten verplicht zijn elkaar op de hoogte te houden van alle projecten die in derde landen worden uitgevoerd, verloopt de informatie-uitwisseling en dus ook de coördinatie van de diverse maatregelen gebrekkig. Om dit te verhelpen heeft de Commissie, op verzoek van de Horizontale Groep Drugs, een gegevensbank opgezet over de projecten die worden gefinancierd in de kandidaat-landen en in derde landen, maar de lidstaten voeren te weinig gegevens in in deze gegevensbank.

Op het gebied van internationale samenwerking is coördinatie absoluut noodzakelijk om ervoor te zorgen dat de Unie en haar lidstaten met één stem spreken en dat de maatregelen die zij treffen, coherent zijn. Meer stelselmatige coördinatie is ook van belang voor belangrijke internationale gebeurtenissen, zoals de Algemene vergadering van de Verenigde Naties en de Commissie voor verdovende middelen en de bijeenkomsten van de groep van Dublin.

De Commissie is van mening dat de versterking van de Europese identiteit in het externe optreden tot stand kan worden gebracht door middel van een betere coördinatie van het nationale beleid, zodat uiteindelijk sprake is van een werkelijke Europese coördinatie. Op het niveau van de Unie is dringend meer coördinatie nodig op het gebied van de externe betrekkingen, om ervoor te zorgen dat de Unie duidelijker aanwezig is op het internationale toneel.

5. Belangrijkste bestaande coördinatiemodellen

5.1. In de lidstaten

Zowel de vijftien huidige lidstaten als de tien nieuwe lidstaten van de Europese Unie erkennen formeel dat coördinatie een wezenlijk aspect is van het drugsbeleid. Zij hebben een begin gemaakt met de coördinatie van hun eigen nationale drugsbeleid, in die zin dat zij een strategie en/of een actieplan met specifieke doelstellingen hebben ontwikkeld en een centrale coördinatie-eenheid en/of een nationale coördinator in het leven hebben geroepen.

De interpretatie van het begrip "coördinatie" en de manier waarop de coördinatie gestalte krijgt, lopen echter sterk uiteen. Uit de studie die het EWDD in samenwerking met de Commissie heeft verricht naar de coördinatiemechanismen op drugsgebied in de lidstaten en in Noorwegen [13], blijkt de diversiteit van de bestaande strategieën van de lidstaten.

[13] Noorwegen is lid van het EWDD en maakt daarom deel uit van de studie.

In bijlage I van deze mededeling is een overzichtstabel opgenomen van de bestaande coördinatiemechanismen in de lidstaten, alsmede een overzicht van de situatie in de nieuwe lidstaten [14].

[14] De studie van het EWDD en de Europese Commissie "Strategies and coordination in the field of drugs in the European Union" is, samen met de steeds bijgewerkte overzichtstabellen te vinden op de website van het EWDD: http://www.emcdda.eu.int/policy_law/ index.shtml.

5.2. Binnen de Commissie en met het EWDD en Europol

De drugsproblematiek is een onderwerp waarmee verschillende directoraten-generaal zich bezighouden. Om ervoor te zorgen dat de Commissie tijdens bijeenkomsten over de drugsproblematiek, zowel in de Raad en het Europees Parlement als in internationale fora met één stem spreekt, is er een eenheid voor de coördinatie van het drugsbeleid opgericht in het directoraat-generaal Justitie en binnenlandse zaken. Deze coördinatie-eenheid zit de gemeenschappelijke groep inzake drugs voor, die in 1989 is opgericht om ervoor te zorgen dat alle betrokken directoraten-generaal hun maatregelen coördineren. Daarnaast heeft de Commissie in 2002 een coördinatiepunt opgezet voor de externe activiteiten op het gebied van het drugsbeleid.

Dat neemt niet weg dat de interne coördinatie bij de Commissie voor verbetering vatbaar is, in de eerste plaats door middel van een sterkere rol voor de gemeenschappelijke groep inzake drugs. Deze groep zou vaker bijeen moet komen om de standpunten van de Commissie bij internationale bijeenkomsten beter te coördineren, maar zou ook een forum moeten zijn waar informatie wordt uitgewisseld over de prioriteiten en programma's van de verschillende diensten, zodat de Commissie, zowel bij interne vraagstukken als op het gebied van de externe betrekkingen, beter een sturende rol kan vervullen.

In het kader van de samenwerking met het Europees Waarnemingscenrum voor drugs en drugsverslaving (EWDD) is de Commissie vertegenwoordigd in de raad van bestuur van het EWDD. Zij neemt tevens deel aan de werkzaamheden van het Bureau en het Begrotingscomité, die de raad van bestuur bijstaan. Via haar knooppunt is de Commissie ook lid van het Europees netwerk voor informatie over drugs en drugsverslaving (Reitox).

De Commissie is voornemens de coördinatie met het EWDD en Europol ook te verbeteren door deze beide instanties incidenteel uit te nodigen voor de bijeenkomsten van de gemeenschappelijke groep inzake drugs. Bovendien wordt momenteel gekeken naar de mogelijkheid om bij de Commissie en bij het EWDD twee contactpunten op te zetten, die kunnen zorgen voor een constante uitwisseling van informatie over activiteiten en over nationale en Europese ontwikkelingen.

Het spreekt vanzelf dat deze doelstellingen alleen kunnen worden verwezenlijkt als de betrokken instellingen zich daar op alle niveaus voor inzetten.

5.3. In de Unie

De coördinatie tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en de Commissie wordt verzorgd door de Horizontale Groep Drugs (HGD), die in februari 1997 door het Coreper is opgericht. Deze werkgroep op hoog niveau heeft tot taak de aanzet te geven tot activiteiten op het gebied van het drugsbeleid en deze te controleren en te coördineren, en daarvan rechtstreeks verslag uit te brengen aan het Coreper. Het EWDD en Europol nemen ook deel aan de werkzaamheden van de HGD. Deze groep houdt zich bezig met een breed scala van activiteiten en wendt zich voor specifieke vraagstukken tot andere werkgroepen.

Sinds de integratie van de Werkgroep inzake drugs voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (Codro) in 1999 omvat het mandaat van de HGD ook de coördinatie van de internationale activiteiten van de Unie op het gebied van drugs, waaronder ook de contacten met internationale organisaties worden begrepen. De coördinatietaak van de HGD bestrijkt dus ook de initiatieven op het gebied van het buitenlands beleid. Deze samenvoeging had tot doel de coördinerende rol van de HGD te versterken, maar sindsdien heeft de groep weinig initiatieven genomen op het gebied van buitenlandse zaken, omdat de agenda soms wat overladen is. Het zou overigens wenselijk zijn dat in de HGD meer prioriteit wordt gegeven aan de voorbereiding van internationale bijeenkomsten en bilaterale ontmoetingen, zodat de Unie meer politiek gewicht in de schaal kan leggen. De Commissie voor verdovende middelen van de Verenigde Naties komt bijvoorbeeld elk voorjaar bijeen. Om voor een doeltreffende coördinatie van de standpunten van de Unie te zorgen, zou het nuttig zijn om in de vier bijeenkomsten van de HGD die voorafgaan aan de vergadering van de Commissie voor verdovende middelen, te werken aan de voorbereiding van deze jaarlijkse vergadering.

Bij de grote reorganisatie van de werkgroepen van de Raad in 2001 is een deel van de bevoegdheden van de Groep drugshandel, die zich bezighield met de operationele aspecten van de bestrijding van de drugshandel en die is opgeheven, overgeheveld naar de HGD. Dat neemt niet weg dat de operationele aspecten van de bestrijding van de drugshandel versnipperd zijn over de Groep politiële samenwerking, de Groep douanesamenwerking, de Multidisciplinaire Groep georganiseerde criminaliteit en de Horizontale Groep drugs. Tot nu toe zijn de bevoegdheden niet echt duidelijk afgebakend, en de coördinatie van de werkzaamheden van deze werkgroepen wordt vaak bepaald door de goede wil van het voorzitterschap.

De HGD kan ook gebruik maken van de ervaringen van andere werkgroepen van de Raad die zich met bepaalde aspecten van de drugsproblematiek bezighouden, zoals:

- de Groep volksgezondheid, die zich bezighoudt met zaken die verband houden met het communautair actieprogramma ter voorkoming van verslaving en, recenter, ook met het drugsaspect van het actieprogramma op het gebied van de volksgezondheid, dat onlangs is vastgesteld [15],

[15] PB L 271 van 9.10.2002.

- de Groep materieel strafrecht, die zich buigt over de harmonisatie van de wetgeving inzake drugshandel,

- de Groep economische zaken, die zaken in verband met de controle op chemische precursoren onderzoekt,

- en de geografische groepen, zoals de Groep Latijns-Amerika, de Groep Azië, enz.

Door de oprichting van de HGD is de coördinatie tussen de lidstaten en de Commissie aanzienlijk verbeterd, ook al is er nog veel werk te doen. Het is voor de deelnemers bijvoorbeeld soms moeilijk om zicht te houden op alle behandelde onderwerpen. Het zou goed zijn als in alle lidstaten voorafgaand aan de bijeenkomsten van deze groep de nodige coördinatie zou plaatsvinden.

5.4. Het maatschappelijk middenveld

Tot nu toe is het maatschappelijk middenveld niet stelselmatig betrokken bij de opstelling van het drugsbeleid van de Unie. Hoewel in verschillende lidstaten veldwerkers en NGO's regelmatig worden betrokken bij de opstelling van het beleid, en de Commissie via contacten en projecten ook gebruik maakt van de ervaringen van veldwerkers, is op het niveau van de Unie geen sprake van stelselmatige raadpleging.

Niettemin hebben het Parlement, de Raad en de Commissie in februari 2000 in het kader van de voorbereiding van het EU-actieplan inzake drugs (2000-2004) een gezamenlijke conferentie georganiseerd, waarbij ook het maatschappelijk middenveld betrokken was. Dit heeft zeer nuttige en constructieve discussies opgeleverd, en een groot aantal van de daar geformuleerde ideeën zijn overgenomen in het actieplan.

Bovendien zal het Ierse voorzitterschap met het oog op de uitwerking van een nieuwe drugsstrategie vanaf 2005, in mei 2004 een conferentie organiseren met de overheid en het maatschappelijk middenveld.Voorts is de Commissie voornemens om de dialoog met het maatschappelijk middenveld op te nemen in haar ontwerp-werkprogramma voor 2004.

6. Voorwaarden voor doeltreffende coördinatie

In dit hoofdstuk gaat de Commissie in op bepaalde kernpunten die van wezenlijk belang zijn voor doeltreffende coördinatie.

a) Bestuurscultuur

Doeltreffende coördinatie is afhankelijk van de bestuurscultuur. In bepaalde landen verloopt de coördinatie gemakkelijk via frequente informele contacten en een coöperatieve houding van de bevoegde ambtenaren. Er kan dus ook sprake zijn van een goede coördinatie zonder dat daarvoor formele structuren bestaan. Deze vorm van coördinatie komt vooral voor in kleine landen. Op dezelfde manier kan de coördinatie tussen het landelijke en het plaatselijke niveau verlopen.

Zonder betrouwbare informatie over de verschillende soorten te coördineren activiteiten, loopt de coördinatie op niets uit. Het is dus van groot belang wederzijds vertrouwen te kweken tussen de betrokken instanties, ook al lopen hun werkwijzen en prioriteiten uiteen.

Coördinatie is uiteraard afhankelijk van de bereidheid van de betrokken personen om samen te werken. Een op samenwerking gerichte bestuurscultuur is het resultaat van een langdurig proces, dat ook verband houdt met de cultuur van het land. Dat neemt niet weg dat attitudes tot op zekere hoogte kunnen worden beïnvloed door structuren en door stimulansen van de hiërarchie.

b) Actiekader

Voor een gemeenschappelijk actiekader op het niveau van de Unie moeten duidelijke doelstellingen worden geformuleerd en indicatoren worden vastgesteld om deze doelstellingen te toetsen. Een duidelijke taakomschrijving van de verschillende instanties en een nauwkeurige verdeling van de bevoegdheden zijn van wezenlijk belang voor een goede coördinatie. Duidelijke doelstellingen en taakomschrijvingen van betrokken personen en diensten is een voorwaarde voor het welslagen van elk gecoördineerd beleid, omdat daarmee dubbel werk en bevoegdheidsconflicten worden vermeden.

Een volledig actieplan van zowel nationale als Europese maatregelen kan op een doeltreffende manier inzicht verschaffen in de verantwoordelijkheden en helderheid bieden over de verschillende rollen en bevoegdheden. Het is ook een nuttig middel om voor een algemene aanpak te zorgen, omdat voor zo'n plan prioriteiten moeten worden vastgesteld, de tenuitvoerlegging daarvan moet worden gevolgd en de benodigde middelen moeten worden geraamd. Het is een van de belangrijkste instrumenten om voor een doeltreffende coördinatie te zorgen.

c) Specifieke prioriteiten

Het is niet alleen belangrijk om een actieplan op te stellen dat het volledige gamma van activiteiten op drugsgebied bestrijkt, maar ook om in dat plan specifieke prioriteiten vast te stellen op korte en middellange termijn, zodat de kernactiviteiten centraal komen te staan en duidelijk is van welke resultaatindicatoren moet worden uitgegaan bij een evaluatie. Met de recente goedkeuring door de Raad van twee "uitvoeringsnota's", een over synthetische drugs [16] en een over de terugdringing van vraag en aanbod [17], zijn de eerste prioriteiten vastgesteld.

[16] CORDROGUE 81, Rev.2 van 26 november 2002

[17] CORDROGUE 40 CATS 25 SAN 85, Rev. 2 van 27 mei 2003

Alleen door middel van intensief politiek overleg via vaste coördinatiekanalen en -werkwijzen kunnen specifieke prioriteiten en een bepaalde rangorde van activiteiten worden vastgesteld.

Daartoe zou kunnen worden overwogen een algemene drugsstrategie van de Unie op te stellen, met algemene beginselen, voor een betrekkelijk lange termijn (acht jaar bijvoorbeeld), met daarnaast actieplannen die een kortere periode bestrijken (vier jaar bijvoorbeeld) en die zijn gericht op prioriteiten op de korte en middellange termijn.

d) Coördinator/coördinatiestructuur

Om een doeltreffend antwoord te formuleren moet de drugsbestrijding in ieder geval een prioriteit blijven voor alle regeringen.

Het bestaan van een nationale coördinator en/of een coördinatie-eenheid is op zichzelf geen garantie voor een doeltreffende coördinatie. Een coördinatiestructuur kan echter wel bijdragen tot i) een gecoördineerd antwoord op een zeer gecompliceerde en gefragmenteerde problematiek, ii) een constante zichtbaarheid van het probleem, door blijk te geven van een vastberaden overheidsoptreden, iii) een langetermijnaanpak, waarbij de handhaving van de belangrijkste doelstellingen en de continuïteit van de activiteiten worden gewaarborgd, en iv) een coherent beleid en een coherente uitvoering van dat beleid.

Om doeltreffend te zijn moet de coördinatiestructuur i) formeel worden erkend door alle betrokken partijen, ii) duidelijk omschreven taken en doelstellingen hebben en iii) over concrete (personele en financiële) middelen beschikken om de doelstellingen te verwezenlijken. De Commissie is bovendien van mening dat een dergelijke structuur rechtstreeks moet worden betrokken bij de tenuitvoerlegging van het beleid, en dus over specifieke financiële middelen moet beschikken. Ook de eindverantwoordelijkheid voor de evaluatie van strategieën dient bij deze structuur te berusten.

7. Conclusies en Aanbevelingen

Algemene strategieën om de sociale en economische problemen en de problemen op het gebied van gezondheid en veiligheid die verband houden met drugs aan te pakken, moeten worden gecoördineerd op het niveau van de Unie en vertaald in concrete programma's en maatregelen.

De algemene en evenwichtige aanpak die door de staatshoofden en regeringsleiders is vastgesteld, kan niet worden verwezenlijkt zonder een doeltreffende coördinatie van alle betrokken partijen. Coördinatie is dus een onmisbaar instrument om te reageren op de gecompliceerde drugsproblematiek en de gevolgen daarvan. De Commissie zegt dan ook toe haar eigen interne coördinatie op het gebied van het drugsbeleid te verbeteren, waarbij met name de gemeenschappelijke groep inzake drugs centraal zal staan.

De Europese Commissie

(1) is van mening dat, rekening houdend met de nationale wetgevingen, gewoonten en bestuursstructuren, de coördinatie op het gebied van het drugsbeleid moet worden verbeterd, zowel op nationaal als op Europees niveau.

(2) is van mening dat coördinatie alleen doeltreffend kan zijn als zij betrekking heeft op alle aspecten van het drugsbeleid, met inbegrip van de sociale en de gezondheidsaspecten, repressieve maatregelen, internationale samenwerking en het jongerenbeleid.

(3) is van mening dat nauwe samenwerking tussen de verschillende wetshandhavingsinstanties, alsmede coördinatie tussen deze instanties en de sociale en gezondheidsdiensten, op plaatselijk, nationaal en Europees niveau noodzakelijk is om de drugsproblematiek, en met name synthetische drugs, doeltreffend aan te pakken.

(4) betreurt dat het voorstel voor een kaderbesluit inzake illegale drugshandel, dat de Commissie in mei 2001 heeft ingediend, nog steeds niet is goedgekeurd door de Raad, en verzoekt de lidstaten om vóór eind 2003 tot een politiek akkoord over dit voorstel te komen.

(5) verzoekt de nationale en Europese autoriteiten om in het kader van een wederzijds leerproces een stelselmatige evaluatie te ontwikkelen van nationale en Europese strategieën en activiteiten op het gebied van het drugsbeleid, en te zorgen voor voortdurend toezicht, onder andere op basis van gemeenschappelijk vastgestelde indicatoren.

(6) wenst het belang te onderstrepen van de aanbevelingen aan de lidstaten in het eindverslag van de tweede evaluatieronde betreffende de wetshandhaving en de rol daarvan in de bestrijding van drugshandel [18]. Het is in het bijzonder van belang dat gevolg wordt gegeven aan de aanbevelingen betreffende i) de organisatie van de verschillende nationale instanties die zich bezighouden met de bestrijding van de drugshandel, ii) de verbetering van de samenwerking tussen de nationale financiële inlichtingeneenheden, iii) het opzetten van gezamenlijke onderzoeksteams, en iv) de uitwisseling van informatie en inlichtingen met Europol.

[18] CRIMORG 68 van 29 september 2003

(7) wenst het belang te onderstrepen van de aanbeveling van de Raad betreffende de preventie en beperking van gezondheidsschade die samenhangt met drugsverslaving [19]. In de context van deze mededeling wijst de Commissie er daarbij met name op dat het van belang is i) het opzetten van netwerken en samenwerking tussen de bij straathoekwerk betrokken instanties te bevorderen, teneinde de continuïteit van de diensten te verzekeren en de toegang voor gebruikers te verbeteren, en ii) een goede integratie te bevorderen van gezondheidszorg, met inbegrip van geestelijke gezondheidszorg, en sociale zorg met een gespecialiseerde aanpak van risicovermindering.

[19] PB L 165 van 3.7.2003, blz. 31-33.

(8) is van mening dat ten eerste informatie-uitwisseling en vervolgens coördinatie de fundamenten vormen van een doeltreffend, zichtbaar en coherent Europees extern beleid. Daarom dringt zij er bij de Raad op aan om in de Horizontale Groep Drugs voldoende aandacht te schenken aan de externe aspecten.

(9) is van mening dat de Raad ervoor moet zorgen dat de goedkeuring van nieuwe actieplannen van de Unie voor de verschillende regio's in de wereld, moet worden gekoppeld aan de toewijzing van middelen voor de tenuitvoerlegging ervan.

(10) moedigt de Raad aan de standpunten van de Unie bij internationale bijeenkomsten beter te coördineren, met name bij de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties en de Commissie voor verdovende middelen.

(11) verzoekt de lidstaten stelselmatig gegevens in te voeren in de gegevensbank die Commissie op verzoek van de Horizontale Groep Drugs heeft opgezet over projecten die in de kandidaat-landen en in derde landen worden gefinancierd [20].

[20] Overeenkomstig punt 5.2.4 van het EU-actieplan inzake drugs (2000-2004)

(12) moedigt de lidstaten aan om, rekening houdend met de nationale wetgeving en bestuursstructuren, te overwegen om hun nationaal coördinatiemechanisme te versterken of, wanneer een dergelijk mechanisme niet bestaat dit op te zetten en/of een nationale drugscoördinator aan te wijzen [21].

[21] Zie punt 1.2.2 van het EU-actieplan inzake drugs (2000-2004)

(13) moedigt de lidstaten, met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, aan om te overwegen een algemene nationale drugsbestrijdingsstrategie en/of een algemeen nationaal actieplan inzake drugsbestrijding te ontwikkelen.

(14) moedigt de lidstaten aan om ervoor te zorgen dat de nationale plannen volledig aansluiten bij de actieplannen van de Unie, zodat de algemene, evenwichtige en pluridisciplinaire strategie van de Unie kan worden uitgevoerd en dat de gemeenschappelijke prioriteiten en doelstellingen van de Unie op nationaal niveau zijn terug te vinden.

(15) onderstreept het belang van de Horizontale Groep Drugs als belangrijkste coördinatie-instantie voor de werkzaamheden van de Unie, en wijst op het nut van de halfjaarlijkse bijeenkomsten op hoog niveau van degenen die belast zijn met de coördinatie van het drugsbeleid.

(16) moedigt de Raad aan om in het kader van de werkzaamheden van de Horizontale Groep Drugs de coördinatie van de werkzaamheden van de operationele diensten te verbeteren, door middel van een duidelijke verdeling van de bevoegdheden op het gebied van het drugsbeleid tussen de Groep politiële samenwerking, de Groep douanesamenwerking en de Multidisciplinaire Groep georganiseerde criminaliteit.

BIJLAGE I [22]

[22] De gegevens in de beide tabellen in deze bijlage zijn afkomstig van het EWDD.

Op basis van de studie die het EWDD in samenwerking met de Commissie heeft verricht naar de coördinatiemechanismen op drugsgebied in de lidstaten en in Noorwegen [23], kan de diversiteit van het nationale beleid van de lidstaten op vier hoofdpunten in kaart worden gebracht: 1) de institutionele coördinatie; 2) de bevoegde instantie; 3) het toepassingsgebied van de coördinatie; 4) het al dan niet bestaan van een nationale coördinator [24].

[23] Noorwegen is lid van het EWDD en maakt daarom ook deel uit van deze studie.

[24] De studie van het EWDD en de Europese Commissie "Strategies and coordination in the field of drugs in the European Union" is, samen met de steeds bijgewerkte overzichtstabellen te vinden op de website van het EWDD: http://www.emcdda.eu.int/policy_law/ index.shtml.

8. De 15 lidstaten van de Unie

Overzichtstabel (per 31.12.2002)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

9. De nieuwe lidstaten

Een eerste analyse van de coördinatiestrategieën en -mechanismen op het gebied van drugs in de tien nieuwe lidstaten [25] wijst uit dat er consensus bestaat over de noodzaak om de coördinatie te verbeteren teneinde het beleid doeltreffender te maken. Evenals in de huidige lidstaten, lijkt de coördinatie in de nieuwe landen te zijn gebaseerd op een model met twee niveaus: een interministerieel comité en een technische eenheid.

[25] Zie jaarverslag EWDD 2004.

Overzichtstabel (per 28.2.2003)

>RUIMTE VOOR DE TABEL>