Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van "slots" op communautaire luchthavens

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

A. Achtergrond

1. De Commissie keurde op 10 oktober 2001 een mededeling goed betreffende de gevolgen voor de luchtvaart na de aanslagen in de Verenigde Staten [1].

[1] COM(2001) 574 def. van 10.10.2001.

2. In deze mededeling kwam de Commissie in verband met de toepassing van Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van "slots" op communautaire luchthavens tot de conclusie dat de sluiting van het Amerikaanse luchtruim tussen 11 en 14 september en de latere aanpassingen van de dienstregeling (annulering en verlaging van de frequentie) uitzonderlijke omstandigheden zijn die negatieve gevolgen hebben voor zowel de transatlantische verbindingen van de luchtvaartmaatschappijen als de verbindingen binnen de Gemeenschap die als aan- en afvoerroute fungeren. Op basis hiervan was zij van oordeel dat als gevolg van deze omstandigheden de luchtvaartmaatschappijen hun slots met historische voorrang op de communautaire luchthavens gedurende de zomerdienstregeling in 2002 zouden moeten kunnen behouden als gevolg van uitzonderlijke omstandigheden die het gebruik van de slots tijdens de huidige zomerdienstregeling beïnvloeden. De coördinatoren dienden de bepalingen van de verordening dus zo uit te leggen dat luchtvaartmaatschappijen niet het risico lopen dat zij hun ongebruikte slots voor de volgende zomerdienstregeling (2002) kwijtraken aan de pool als gevolg van de aanslagen van 11 september. Niettemin bleven de coördinatoren onafhankelijk om de bepalingen van de verordening met betrekking tot de gebruiksbehoeften toe te passen.

3. In aansluiting op de vergadering van de vervoerraad op 16 oktober waarin de Commissie werd uitgenodigd een standpunt in te nemen voor het begin van het winterseizoen, verzochten de diensten van de Commissie de luchtvaartindustrie om de Commissie informatie te verstrekken over de manier waarop hun diensten zich sinds de gebeurtenissen van 11 september hadden ontwikkeld.

4. Op internationaal niveau gaven de Amerikaanse autoriteiten op 10 oktober 2001 toestemming om af te zien van de eis om van een slot gebruik te maken (min of meer overeenkomend met de regel "wie zijn slots niet gebruikt raakt ze kwijt") voor alle luchtvaartmaatschappijen die hun luchthavens aandoen en wel tot het eind van de winterdienstregeling 2001/2002, d.w.z. 6 april 2002 (31 maart 2002 in Europa). De Japanse autoriteiten gaven op 11 oktober 2001 een soortgelijke toestemming tot eind november 2001 met daarna eventueel een mogelijkheid om die regeling met een maand te verlengen tot aan het eind van de dan geldende dienstregeling.

5. Uit gegevens welke door een groot gedeelte van de luchtvaartindustrie (AEA, ERA en IACA alsook Northwest en United Airlines) zijn verstrekt, bleek dat de routes welke het meest getroffen waren door een aanzienlijke daling van de vraag die gevolgd werd door bepaalde aanpassingen (annulering en/of vermindering van de dienstverlening en verlaging van de frequentie) met name de routes waren (vanuit Europa) naar bestemmingen in de VS, het Nabije- en het Midden-Oosten alsmede binnen Europa zelf, terwijl andere regio's in veel mindere mate of in het geheel niet getroffen werden. Uit gedetailleerde gegevens over reeds gemaakte boekingen voor de maanden oktober, november en december die door de luchtvaartmaatschappijen werden verstrekt alsmede uit gegevens van de gecomputeriseerde reserveringssystemen bleek dat de situatie sinds 11 september geleidelijk aan verslechterd is. In het kort kunnen we zeggen dat uit deze data bleek dat de vluchten naar de VS in de eerste week van oktober met 32% daalden, dat de reserveringen binnen Europa halverwege oktober met 16,5% waren gedaald voor vluchten in oktober en november, en dat reserveringen naar het Nabije- en het Midden-Oosten voor de maand november met 42% terugvielen.

6. Er dient evenwel te worden opgemerkt dat de meningen van de luchtvaart maatschappijen over de ontwikkeling van hun diensten sinds de gebeurtenissen van 11 september, en met name over het effect ervan op de vraag, uiteenliepen. Luchtvaartmaatschappijen, zoals EasyJet, pleitten voor een strikte toepassing van de gebruiksvoorschriften voor slots, waardoor meer concurrentie mogelijk zou worden op de aan congestie onderhevige luchthavens in Europa.

7. De daling van de vraag is slechts gedeeltelijk te wijten aan de aanslagen in New York en Washington op 11 september. Sedertdien is de politieke situatie een stuk meer gespannen geworden als gevolg van de acties tegen Afghanistan en de dreiging van meer terroristische aanslagen. Uit deze ontwikkelingen bleek dat het toekomst perspectief van de luchtvervoersactiviteiten gedurende de winterdienstregeling heel erg leek op de situatie tijdens de zomerdienstregeling na 11 september.

8. De meeste luchtvaartmaatschappijen waren evenwel niet in staat om de door hen aangeboden capaciteit te verminderen overeenkomstig de teruglopende vraag, omdat zij in dat geval hun slots zouden verliezen volgens de regel "wie zijn slots niet gebruikt raakt ze kwijt", waardoor luchtvaartmaatschappijen hun slots daadwerkelijk voor ten minste 80% moeten gebruiken gedurende de duur van de dienstregeling om historische rechten te kunnen doen gelden. Indien niet zou worden beslist dat zij historische voorrang kunnen laten gelden voor hun slots, zouden zij dus gedwongen worden om de bestaande capaciteit te handhaven hetgeen zeer negatieve gevolgen zou hebben voor hun financiële positie (de tarieven zouden in een "neerwaartse spiraal" komen, terwijl de exploitatiekosten heel hoog zouden zijn). In het licht van die situatie deelden de diensten van de Commissie hun standpunt op 24 oktober 2001 mee in een brief die door de Directeur-generaal van het Directoraat-generaal Energie en vervoer gericht werd aan de vereniging van Europese luchthavencoördinatoren (EU-ACA).

Hierin merkten deze op dat de gevolgen van de recente ontwikkelingen (de aan de gang zijnde militaire operaties in Afghanistan en de recente dreigingen van nieuwe terroristische aanslagen) wezen op een sterk negatief gerichte trend in de luchtvaartactiviteiten gedurende de winterdienstregeling 2001/2002, die op het punt stond om in te gaan. Voorts bleek uit deze situatie dat de luchtvaartmaatschappijen wellicht zullen proberen om aan het eind van de winterdienstregeling het eventueel niet-benutten van slots gedurende die periode op grond van het bepaalde in artikel 10 van de verordening te rechtvaardigen. In dat geval zou het de coördinatoren redelijk kunnen lijken om te overwegen een dergelijke rechtvaardiging te accepteren met de bedoeling de historische voorrang van niet-benutte slots te kunnen handhaven. De diensten van de Commissie vestigden de aandacht van de coördinatoren tevens op het bepaalde in artikel 8, lid 3, van de verordening zodat een optimaal gebruik van de schaarse middelen kan worden gegarandeerd.

B. De bepalingen van de "slot"-verordening

9. Het referentiepunt voor de verordening, zoals dat genoemd wordt in artikel 10, lid 3, is de toewijzing en de benutting van slots gedurende een bepaalde periode ("wie zijn slots niet gebruikt, raakt ze kwijt"-regel) en met name de situatie aan het eind van de dienstregeling wanneer de slots daadwerkelijk benut zijn. Met name is hierin bepaald dat luchtvaartmaatschappijen niet het recht hebben op dezelfde reeks slots in de volgende overeenkomstige dienstregelingsperiode, tenzij zij de coördinator overtuigend kunnen aantonen dat zij de slots, zoals vrijgegeven door de coördinator, in de periode waarvoor zij toegewezen zijn, voor ten minste 80% van de tijd hebben geëxploiteerd. Bovendien is de verordening (artikel 8, lid 1, onder a) en artikel 10, lid 3) zo opgesteld dat aan het eind van het seizoen de benutting kan worden berekend, wanneer de slots zijn geëxploiteerd en de historische voorrang voor het volgende dienovereenkomstige dienstregelingsseizoen kan worden vastgesteld. De terroristische aanslagen van 11 september 2001 vonden plaats gedurende de zomerdienstregeling van 2001. Als gevolg van deze omstandigheid was de Commissie in staat om ex post rekening te houden met de gevolgen daarvan voor de benutting van de slots gedurende dat seizoen.

C. De noodzaak om de verordening te wijzigen

10. In de verordening is evenwel bepaald dat de enige (natuurlijke of rechts-) persoon die verantwoordelijk is voor de toewijzing van slots en voor het toezicht op het gebruik daarvan op de luchthavens, de coördinator is (artikel 4, de leden 5 en 6, van de verordening). Tevens garanderen de lidstaten dat de coördinatoren hun taken krachtens deze verordening onafhankelijk kunnen uitvoeren, waarbij zij onpartijdig, niet-discriminerend en doorzichtig tewerk gaan (leden 2 en 3 van hetzelfde artikel). Om deze reden kunnen de Commissie noch de lidstaten de coördinatoren bindende instructies geven, die hun onafhankelijke positie zouden kunnen aantasten.

11. Om die reden verleent de verordening geen bevoegdheden aan de Commissie of de lidstaten om bindende bepalingen in het leven te roepen met betrekking tot wat ex ante bindend moet worden beschouwd als uitzonderlijke omstandigheid. Met name wordt in artikel 10, lid 5, onder a) van de verordening een niet-beperkende lijst van gevallen genoemd waarin het niet-benutten van slots aan het eind van de dienstregelingsperiode kan worden gerechtvaardigd. Tenslotte is in artikel 8, lid 1, onder c) van de verordening bepaald dat de coördinator tevens rekening houdt met ... en zo mogelijk met de door het coördinatiecomité aanbevolen aanvullende richtsnoeren ..., mits deze richtsnoeren stroken met het Gemeenschapsrecht. Een interpretatie van de huidige ontwikkelingen door de Commissie zou de coördinatoren dus niet wettelijk kunnen verplichten om de standpunten van de Commissie te volgen.

12. In feite volgden overeenkomstig de informatie waarover de Commissie beschikt niet alle coördinatoren het advies dat gegeven werd voor de winterdienstregeling 2001/2002. Met name de Deense, Noorse en Zweedse coördinatoren wilden dit niet "vanwege problemen welke ontstaan zijn als gevolg van de na 11 september ontstane recessie of de algemene economische toestand van de luchtvaartindustrie" met uitzondering van vluchten naar/van de Verenigde Staten of aangepaste vluchten naar/van het Verre Oosten. De Spaanse coördinator mocht op grond van [een koninklijk besluit waarin de AENA, de Spaanse coördinerende instantie, gevraagd wordt om strikt de "als je er geen gebruik van maakt, raak je ze kwijt"-regel toe te passen] de bepalingen in verband met "uitzonderlijke omstandigheden" niet toepassen.

13. Deze situatie toont duidelijk aan dat de bepalingen uit deze verordening in de Gemeenschap verre van uniform worden toegepast en ook hoe de huidige crisis in de verschillende lidstaten verschillend wordt geïnterpreteerd. De situatie toont voorts aan dat coördinatoren die de standpunten van de Commissie volgen wettelijk dreigen te worden vervolgd tenzij er over het punt van de uitzonderlijke omstandigheden juridische zekerheid bestaat. Ook wordt aangetoond hoe noodzakelijk het is dat de Commissie snel handelt om een eind te maken aan deze situatie, en daarmee op een duidelijke en ondubbelzinnige wijze juridische zekerheid en veiligheid verschaft over de toepassing van de "als je ze niet gebruikt, dan raak je ze kwijt"-regel tijdens de dienstregelingsperioden die door de crisis getroffen worden.

14. Dienovereenkomstig wordt voorgesteld om in de verordening een nieuw artikel 10bis op te nemen, waarbij coördinatoren verplicht worden te aanvaarden dat aan slots in beide dienstregelingsperioden (zomer 2001 en winter 2001/02) historische voorrang wordt verleend.

15. Een belangrijk aspect van dit voorstel is het tijdschema. De toewijzing van slots vindt aanvankelijk plaats tijdens de dienstregelingsconferentie van de IATA: in november voor de volgende zomerdienstregeling en in juni voor de volgende winterdienstregeling. Zo werden de slots voor de zomer van 2002 toegewezen tijdens de dienstregelingsconferentie van de IATA in november 2001, terwijl de slots voor de winterdienstregeling 2001/02 in juni 2001 werden toegewezen. Artikel 10, lid 4, van de verordening bepaalt dat luchtvaartmaatschappijen voor bepaalde data hun slots bij de pool kunnen inleveren zonder dat zulks van invloed is op de berekening van het gebruik van de slots die zij verder behouden. Na deze data wordt de toewijzing van slots als definitief beschouwd. Voor de zomerdienstregeling van 2002, die op 1 april 2002 begint, is deze datum 31 januari 2002.

16. Teneinde de luchtvaartmaatschappijen niet in hun gewettigde verwachtingen met betrekking tot de slots voor de zomerdienstregeling 2002 teleur te stellen en hen in staat te stellen voor de uiterste datum slots in te leveren met volledige kennis van de geldende gebruiksvoorschriften, dienen het Europees Parlement en de Raad derhalve voor 31 januari 2002 het voorstel aan te nemen dan wel uiterlijk 31 maart 2002, wanneer de huidige dienstregeling ten einde loopt en de slots met historische voorrang voor de winterdienstregeling 2002/03 moeten worden berekend.

Anders lijkt er groot gevaar te bestaan dat luchtvaartmaatschappijen waaraan slots zijn toegewezen op luchthavens waar de coördinatoren het argument van uitzonderlijke omstandigheden voor de winterdienstregeling 2001/02 niet aanvaarden, een rechtszaak beginnen. Hetzelfde geldt voor luchtvaartmaatschappijen die reeds slots (met of zonder historische voorrang) hebben ontvangen voor de zomerdienstregeling 2002, die definitief wordt op 31 januari 2002.

17. Tenslotte heeft het huidige voorstel tot wijziging van de verordening geen invloed op het voorstel van de Commissie dat op 20 juni 2001 werd goedgekeurd en waarmee de verordening welke thans van toepassing is wordt gewijzigd. [2] Dit laatstgenoemde voorstel heeft een ruimere werkingssfeer en is erop gericht dat de schaarse capaciteit aan slots op drukke luchthavens op efficiënte wijze wordt beheerd en benut, zij het zonder drastische wijzigingen aan te brengen in het huidige bij de toewijzing van slots gebruikte systeem dat gebaseerd is op de zogenaamde "slots met historische voorrang". Het vertegenwoordigt de eerste stap in een herziening in twee fasen van de communautaire regels voor de toewijzing van slots, terwijl het huidige voorstel het antwoord vormt op een specifieke omstandigheid als gevolg van de crisis van de luchtvaartindustrie na de gebeurtenissen van 11 september 2001.

[2] COM(2001) 335 def. van 20.6.2001, 2001/0140 (COD).

2002/0013 (COD)

Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD houdende wijziging van Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van "slots" op communautaire luchthavens

HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, en met name op artikel 80, lid 2,

Gezien het voorstel van de Commissie [3],

[3] PB C van , blz. .

Gezien het advies van het Economisch en Sociaal Comité [4],

[4] PB C van , blz. .

Gezien het advies van het Comité van de Regio's [5],

[5] PB C van , blz. .

Volgens de procedure van artikel 251 van het Verdrag [6],

[6] PB C van , blz. .

Overwegende hetgeen volgt:

(1) De terroristische aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten en de politieke ontwikkelingen die daaruit zijn voortgevloeid hebben een ernstige weerslag gehad op de vervoersactiviteiten van de luchtvaartmaatschappijen en hadden een aanzienlijke daling van de vraag tot gevolg gedurende de laatste weken van de zomerdienstregeling 2001 en de winterdienstregeling 2001/2002.

(2) Teneinde ervoor te zorgen dat het niet-benutten van slots die voor deze dienstregelingen zijn toegewezen, er niet toe leidt dat luchtvaartmaatschappijen hun recht op die slots verliezen, blijkt het noodzakelijk om duidelijk en ondubbelzinnig vast te stellen dat die dienstregelingen ongunstig werden beïnvloed door de terroristische aanslagen van 11 september 2001.

(3) Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van "slots" op communautaire luchthavens [7] dient derhalve dienovereenkomstig te worden gewijzigd,

[7] PB L 14 van 22.1.1993, blz. 1.

HEBBEN DE VOLGENDE VERORDENING VASTGESTELD:

Artikel 1

Het volgende artikel 10bis wordt in Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad ingevoegd:

'Artikel 10bis

De gebeurtenissen van 11 september 2001

De terroristische aanslagen van 11 september 2001 hebben de activiteiten van de luchtvaartmaatschappijen gedurende de zomerdienstregeling van 2001 en de winterdienstregeling 2001 - 2002 ernstig verstoord. Voor de doeleinden van artikel 10, lid 3, moeten de coördinatoren aanvaarden dat luchtvaartmaatschappijen gedurende de zomerdienstregeling van 2002 en de winterdienstregeling 2002 - 2003 recht hebben op dezelfde reeks slots als die waarop zij recht hadden gedurende respectievelijk de zomerdienstregeling van 2001 en de winterdienstregeling 2001 - 2002.'

Artikel 2

Deze verordening treedt in werking op de dag volgende op die van haar bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.

Deze verordening is van toepassing vanaf [...]

Deze verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat.

Gedaan te Brussel,

Voor het Europees Parlement Voor de Raad

De voorzitter De voorzitter