MEDEDELING VAN DE COMMISSIE OVER HET BIJEENBRENGEN EN BENUTTEN VAN DESKUNDIGHEID DOOR DE COMMISSIE : BEGINSELEN EN RICHTSNOEREN - "Verbetering van de kennisbasis voor beter beleid"

Samenvatting

In deze mededeling wordt getracht een overzicht te geven van de wijze waarop deskundigheid in alle stadia van het beleidsvormingsproces van de Commissie wordt bijeengebracht en benut en de goede praktijken op dit gebied te bevorderen. Dit sluit aan bij een toezegging die is gedaan in het Witboek over Europese Governance [1] en naderhand is herhaald in het actieplan voor wetenschap en samenleving [2]. De mededeling is in de eerste plaats bedoeld om de diensten van de Commissie te helpen de meest adequate deskundigheid te mobiliseren en te benutten om een gedegen kennisbasis op te zetten voor betere beleidsmaatregelen. Bovendien is het de bedoeling dat duidelijk wordt dat de Commissie het vaste voornemen heeft ervoor te zorgen dat adviezen van deskundigen op geloofwaardige wijze worden ingewonnen en benut.

[1] COM(2001) 428.

[2] COM(2001) 714.

Er zijn drie onderdelen. Bij alle activiteiten van de Commissie op dit gebied dient te worden uitgegaan van de basisbeginselen kwaliteit, openheid en doelmatigheid. Om de diensten te helpen de beginselen in de praktijk te brengen is er een reeks richtsnoeren. Tenslotte is er een reeks praktische vragen om de diensten te helpen methoden uit te werken voor het inwinnen en benutten van de adviezen van deskundigen die zijn aangepast aan de omstandigheden van specifieke gevallen.

De toepassing van de beginselen en richtsnoeren moet worden gezien als een evoluerend proces. Er moet dan ook een systeem van monitoring en evaluatie worden opgezet om de methodes voortdurend te kunnen verbeteren en te kunnen beoordelen in welke mate de doelstellingen zijn bereikt.

1. INLEIDING

Achtergrond

Deskundigheid is een onlosmakelijk onderdeel van een dynamische kennismaatschappij. Gespecialiseerde know-how en vaardigheden helpen nieuwe kansen te creëren die het concurrentievermogen kunnen stimuleren en de kwaliteit van ons leven kunnen verbeteren.

De beleidsmakers hebben tot taak een regelgevingsklimaat te scheppen waarin deze kansen op duurzame wijze kunnen worden benut ten behoeve van het algemene welzijn. Een essentiële voorwaarde voor succes is dat beleidskeuzen worden gebaseerd op, en bijgesteld aan, de hand van de beste beschikbare kennis. Toegang tot de juiste deskundigheid op het juiste ogenblik is hiervoor een vereiste.

De Europese Commissie, die een centrale rol speelt bij het doen van voorstellen voor en het houden van toezicht op de uitvoering van Europees beleid, beschikt over hooggekwalificeerde interne deskundigheid, maar doet ook regelmatig een beroep op externe deskundigen.

Soms wordt aan deze deskundigen gevraagd om een "klassiek" wetenschappelijk oordeel [3] te geven op basis van de natuurwetenschappen of sociale wetenschappen. Dit is vaak een tamelijk ongecompliceerd proces waarin de te behandelen vraagstukken, de beschikbare gegevens en de interpretaties weinig aanleiding tot controverses geven.

[3] Een "wetenschappelijk oordeel" betekent dat gebruik wordt gemaakt van methodes en kennis - ongeacht de mate van onzekerheid die hierin besloten ligt - waarbij rigoureuse methodes worden toegepast om hypothetische verklaringen van natuurwetenschappelijke of maatschappelijke feiten en systemen te toetsen.

Bij andere gelegenheden zijn deze aspecten echter zeer controversieel. De afgelopen jaren heeft de ervaring, bijvoorbeeld met BSE en GGO's, geleerd dat er soms moeilijke politieke besluiten moeten worden genomen over omstreden onderwerpen waarover grote onzekerheid heerst. Wetenschappelijke deskundigheid gaat dan evenzeer om het aangeven van wat onbekend is, of onzeker met een uiteenlopende mate van waarschijnlijkheid, als om het uiteenzetten van algemeen overeengekomen en aanvaarde standpunten. De Commissie kan worden geconfronteerd met een groot aantal tegenstrijdige meningen van deskundigen, afkomstig van academici, van ervaringsdeskundigen en van mensen die rechtstreeks belang hebben bij de kwestie. Deze meningen kunnen gebaseerd zijn op sterk uiteenlopende uitgangspunten en sterk verschillende doelstellingen. Bovendien kunnen zij ook samenhangen met kwesties die verder gaan dan wat doorgaans wordt beschouwd als "wetenschappelijk".

Voorts is het, ongeacht wat voor de betrokkenen bij de adviesverlening het "juiste" besluit lijkt, essentieel dat de belanghebbenden [4] en de bevolking in het algemeen ervan overtuigd zijn dat de besluiten degelijk zijn.

[4] Een "belanghebbende" is een persoon of groep die, rechtstreeks of indirect, betrokken is bij of de gevolgen kan ondervinden van het resultaat van een beleidsvormingsproces, of die de algemene belangen vertegenwoordigt van groepen die bij dat resultaat betrokken zijn, zowel binnen als buiten de EU.

De wisselwerking tussen beleidsvormers, deskundigen, belanghebbenden en de bevolking is dan ook in toenemende mate een essentieel onderdeel van de beleidsvorming en er moet dan ook niet alleen aandacht worden geschonken aan het politieke resultaat maar ook aan het gevolgde proces.

De Commissie heeft hieraan aandacht geschonken in haar Witboek over Europese Governance dat in juli 2001 is aangenomen. Hierin werd het volgende opgemerkt:

"Het is vaak onduidelijk wie eigenlijk de beslissingen neemt - de deskundigen of de politiek verantwoordelijken. Tegelijkertijd plaatst een beter geïnformeerd publiek steeds meer vraagtekens bij de inhoud en onafhankelijkheid van het deskundigenadvies dat wordt gegeven. Deze vraagstukken worden des te prangender op momenten dat de Unie het voorzichtigheidsbeginsel moet toepassen en haar rol moet spelen bij risicobeoordeling en risicomanagement."

Uiteraard heeft de Europese Gemeenschap al veel gedaan om problemen die in het verleden zijn opgetreden aan te pakken, met name door een reorganisatie van het systeem van de wetenschappelijke comités op het gebied van de voedselveiligheid en consumentenbescherming in 1997. Meer recent heeft de Gemeenschap een volgende stap gezet met de oprichting van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA).

De Commissie is echter van mening dat het thans tijd is om de lessen uit het verleden verder te consolideren. Zo ging het Witboek verder met de aankondiging dat de Commissie:

"...richtsnoeren zal publiceren voor de vergaring en het gebruik van deskundigenadvies in de Commissie teneinde zorg te dragen voor de verantwoordingsplicht, pluraliteit en integriteit van de geraadpleegde deskundigen. Dit zou tevens publicatie van het verstrekte advies moeten omvatten. Te zijner tijd zouden deze richtsnoeren de basis kunnen vormen voor een gezamenlijke aanpak van alle instellingen en lidstaten."

Deze toezegging werd herhaald in het actieplan voor wetenschap en samenleving dat de Commissie in december 2001 publiceerde.

Die toezegging wordt ingelost met deze mededeling. De bedoeling is in de eerste plaats de diensten van de Commissie [5] te helpen om de meest adequate deskundigheid te mobiliseren en te benutten teneinde een gedegen kennisbasis op te zetten voor betere beleidsmaatregelen. Daarnaast is het bedoeling dat duidelijk wordt dat de Commissie het vaste voornemen heeft ervoor te zorgen dat adviezen van deskundigen op geloofwaardige wijze worden ingewonnen en benut.

[5] "Dienst" verwijst naar elke administratieve entiteit binnen de Europese Commissie (b.v. eenheden, directoraten, gespecialiseerde diensten, DG's) die het advies van deskundigen kunnen inwinnen of gebruiken.

Deze mededeling zal bijdragen aan de doelstellingen van het actieplan van de Commissie ter verbetering van de regelgeving [6]. De mededeling bevat met name een aanvulling op:

[6] COM (2002)275 en COM (2002)278.

- de algemene beginselen en minimumnormen voor raadpleging van belanghebbenden [7] die zullen gelden voor de manier waarop de Commissie openbare raadplegingen zal uitvoeren. Aangezien het nodig kan zijn dat belanghebbenden en de bevolking met deskundigen overleggen, en zelf eventueel een bron van deskundigheid kunnen zijn, moeten deze minimumnormen en richtsnoeren zorgvuldig op elkaar worden afgestemd;

[7] COM (2002)704.

- de plannen voor een systematische beoordeling van de effecten van beleidsinitiatieven vanaf de eerste aanzet tot aan de voltooiing - door een grondige analyse van mogelijke economische, maatschappelijke en milieueffecten en van de verschillende regelgevingsopties. De effectenbeoordeling kan inhouden dat er een beroep wordt gedaan op deskundigen [8] en moet ertoe bijdragen dat toekomstige beleidsmaatregelen worden gebaseerd op de beste beschikbare gegevens.

[8] COM (2002)276.

Tegelijkertijd werkt de Commissie aan maatregelen om de Europese onderzoeksinvesteringen te stimuleren met als doel dat deze in 2010 zijn toegenomen tot 3% van het BBP [9]. Dit zal een belangrijk effect hebben op het stimuleren en handhaven van een hoog niveau van wetenschappelijke deskundigheid, met name op het gebied van speerpunttechnologieën.

[9] Conclusies van de Europese Raad van Barcelona, 15-16 maart 2002, en eerste reactie van de Commissie, COM (2002) 499, 11 september 2002.

Huidige praktijken

De Europese Unie ziet zich voortdurend geplaatst voor beleidskwesties die in meer of mindere mate worden bepaald door beoordelingen vanuit de natuurwetenschappen of sociale wetenschappen.

Hoewel in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap het belang wordt erkend van feiten en gegevens in verband met de volksgezondheid, de veiligheid, de milieubescherming en de consumentenbescherming (de artikelen 95(3) en 174(3) van het EG-Verdrag), wordt in werkelijkheid een enorme verscheidenheid aan kwesties onderbouwd met het oordeel van deskundigen. Voorbeelden zijn het vaststellen van streefwaarden voor de luchtkwaliteit, de goedkeuring van cosmetische producten, de vaststelling van veiligheidsnormen voor motorvoertuigen, het vaststellen van duurzame visquota, de ontwikkeling van strategieën om de werkloosheid te bestrijden en het uitwerken van Europese onderzoekprogramma's. De onderwerpen zijn in toenemende mate multidisciplinair en betreffen uiteenlopende bevoegdheidsniveaus, zodat de Commissie kennis uit verschillende bronnen moet bijeenbrengen. Eenzelfde situatie kan zich voordoen in verband met de toetreding van de EG tot internationale overeenkomsten.

Deskundigheid kan veel verschillende vormen aannemen, waaronder wetenschappelijke kennis en praktijkervaring. Ook kan deskundigheid betrekking hebben op specifieke nationale of regionale situaties. In elk stadium van het beleidsvormingsproces kan een beroep op deskundigheid worden gedaan, hoewel het mogelijk is dat in verschillende stadia verschillende vormen van deskundigheid nodig zijn. Soms worden deskundigen en vertegenwoordigers van belanghebbenden in een groep bij elkaar gebracht. Soms hebben zij contact via workshops of andere overlegmechanismen. Daarnaast kan bijkomend deskundigenadvies worden ingewonnen tijdens openbare raadplegingen bijvoorbeeld in verband met de publicatie van groenboeken en witboeken.

Een actie op Europees niveau betekent een extra uitdaging. Een Europese aanpak moet ruimte bieden aan de diversiteit van de nationale situaties. In het beleidsvormingsproces zijn zaken als onderlinge vergelijking, harmonisatie, validering en interoperabiliteit vaak centrale elementen.

Ook in verband met het door de Commissie gehanteerde voorzorgsbeginsel [10] is er voortdurend behoefte aan het advies van deskundigen, zodat beleid kan worden geactualiseerd in het licht van wetenschappelijke en technische ontwikkelingen die een vollediger risicobeoordeling mogelijk maken.

[10] COM (2000)1.

De in deze mededeling beschreven maatregelen moeten functioneren binnen de uiteenlopende situaties waarmee de Commissie te maken krijgt. Zij moeten niet worden gezien als een "one-size-fits-all"-pakket voorschriften. Deze maatregelen betreffen de beginselen, richtsnoeren en praktische vragen waarmee goede praktijken worden beschreven en bevorderd om binnen de directoraten-generaal van de Commissie in het kader van de bestaande wetgeving tot een meer samenhangende benadering te komen. Door een bundeling van de inspanningen te bevorderen en de basis te leggen voor betere beleidsmaatregelen, zou de toepassing van de richtsnoeren op middellange tot lange termijn moeten leiden tot een netto-besparing van de middelen.

2. WANNEER ZIJN DE BASISBEGINSELEN EN RICHTSNOEREN VAN TOEPASSING?

De basisbeginselen en richtsnoeren zijn van toepassing wanneer een dienst van de Commissie advies van deskundigen die niet tot de betrokken dienst behoren inwint en gebruikt.

De beginselen en richtsnoeren omvatten het inwinnen van adviezen via ad hoc en permanente groepen deskundigen; externe consultants (personen, groepen of bedrijven, eventueel in het kader van studiecontracten); en gevallen waarin deze mechanismen worden gebruikt in combinatie met interne deskundigheid (binnen de diensten van de Commissie en het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek).

In voorkomend geval dienen adviezen van de ene dienst van de Commissie aan de andere te worden verleend op een wijze die in overeenstemming is met de beginselen en richtsnoeren, met name wanneer het advies een belangrijke input vormt voor een gevoelige beleidskwestie. Ook adviezen van EU-agentschappen (b.v. het Europees Milieuagentschap, de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid) moeten in voorkomend geval worden gebruikt op een wijze die in overeenstemming is met de beginselen en richtsnoeren.

De beginselen en richtsnoeren zijn van toepassing op het gebruik van deskundigheid in alle stadia van het beleidsvormingsproces, vanaf de signalering van de behoefte aan een beleidsmaatregel of reactie (met inbegrip van prospectief onderzoek), het uitwerken van beleidsopties (met inbegrip van de beoordeling van de effecten), het beleidsvoorstel en de tenuitvoerlegging van het beleid tot aan de monitoring en evaluatie van het beleid.

De beginselen en richtsnoeren zijn niet juridisch bindend. Evenmin zijn zij van toepassing op de formele stadia van de besluitvorming die zijn voorgeschreven in het Verdrag en andere communautaire wetgeving. Zij gelden bijgevolg niet voor de formele wetgevingsprocedures en de formele uitoefening van de uitvoeringsbevoegdheden van de Commissie met assistentie van de "comitologie"-comités [11].

[11] Besluit 1999/468/EG van de Raad.

De minimumnormen van de Commissie voor de raadpleging van de bevolking (vermeld in sectie 1) zijn van toepassing op de openbare raadpleging van de bevolking en ook wanneer de Commissie vraagt om de standpunten van groepen in de samenleving en andere belanghebbenden in verband met de belangen die zij vertegenwoordigen en niet vanwege de deskundigheid die zij bezitten. Wanneer onduidelijk is of de minimumnormen voor raadpleging of de richtsnoeren voor het inwinnen van deskundigenadvies van toepassing zijn, zullen de betrokken diensten van de Commissie de betrokken externe partijen uitgebreide aanwijzingen verschaffen.

In sommige stadia van het beleidsvormingsproces kan het van belang zijn dat deskundigen de mogelijkheid wordt geboden om contact te hebben met de belanghebbenden, bijvoorbeeld door middel van conferenties. Dit is schematisch weergegeven in figuur 1.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

Figuur 1: De Commissie kan zowel deskundigen als belanghebbenden raadplegen. De raadpleging van deskundigen kan plaatsvinden in elk stadium van het beleidsvormingsproces. De minimumnormen zijn van toepassing op gevallen waarin de Commissie door middel van raadpleging input van de belanghebbenden hoopt te verkrijgen voor het beleidsvormingsproces voordat het college van commissarissen een besluit neemt.

De onderhavige richtsnoeren zullen vanaf 1 januari 2003 gelden.

3. DOOR DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE TOE TE PASSEN BASISBEGINSELEN

In het Witboek inzake Europese governance werd benadrukt dat bij het inwinnen en gebruiken van deskundigenadvies verantwoordingsplicht, pluraliteit en integriteit voorop moeten staan. Dit wordt vermeld naast andere algemene beginselen voor betere governance: openheid, participatie, effectiviteit, coherentie, proportionaliteit en subsidiariteit. In het onderstaande zijn deze beginselen gegroepeerd in drie basisbeginselen. Wanneer de diensten van de Commissie het advies van deskundigen inwinnen en gebruiken in de in hoofdstuk 2 genoemde gevallen, moeten de activiteiten altijd zijn gebaseerd op deze beginselen. Elk basisbeginsel gaat vergezeld van een korte toelichting waarin onder meer de betrokken principes en bepalende factoren worden genoemd.

Kwaliteit

De Commissie dient advies in te winnen dat van een adequate hoge kwaliteit is.

Voor de kwaliteit van een advies gelden drie bepalende factoren: uitmuntendheid, de mate waarin deskundigen onafhankelijk te werk gaan en pluralisme.

In veel gevallen kan de kwaliteit van wetenschappelijke deskundigheid worden gebaseerd op de uitmuntendheid van de wetenschappers die wordt onderschreven door het oordeel van vakgenoten en waarbij wordt gekeken naar indicatoren als het aantal en de invloed van publicaties die door een referee zijn beoordeeld. Om ervoor te zorgen dat de veelzijdigheid van de bijeengebrachte deskundigheid toereikend is en berekend is op de betrokken kwestie, kan het evenwel ook zinvol zijn om een beroep te doen op deskundigen die hun reputatie aan andere factoren te danken hebben, bijvoorbeeld ervaringsdeskundigen.

Het is een open deur dat niemand volledig "onafhankelijk" is; niemand kan alle gedachten aan zijn persoonlijke achtergrond - familie, cultuur, werkgever, sponsor, enz. volledig uit zijn hoofd zetten. Desondanks moeten deskundigen zoveel mogelijk op onafhankelijke wijze te werk gaan. Uiteraard kunnen deskundigen gebruik maken van de kennis waarover zij beschikken op grond van hun banden of nationaliteit; in sommige gevallen kan dit juist de reden zijn waarom deskundigen worden geselecteerd. Het doel is evenwel de kans dat gevestigde belangen tot een vertekend advies leiden, zo klein mogelijk te maken, door praktijen in te voeren die de integriteit bevorderen, door belangen expliciet te vermelden en door te erkennen dat sommige belangen, afhankelijk van het onderwerp, meer dan andere het beleidsvormingsproces zouden kunnen beïnvloeden.

De laatste bepalende factor voor de kwaliteit is pluralisme. Waar mogelijk moet een verscheidenheid aan standpunten worden vergaard. Deze verscheidenheid kan het gevolg zijn van verschillen in wetenschappelijke benadering, verschillende soorten deskundigheid, verschillende institutionele banden of uiteenlopende meningen over de fundamentele veronderstellingen die in verband met de kwestie worden gemaakt.

Afhankelijk van het onderwerp en de fase van het beleidsvormingsproces betekent pluralisme ook dat rekening moet worden gehouden met multidisciplinaire en multisectorele deskundigheid, minderheidsstandpunten en non-conformistische standpunten. Ook andere factoren kunnen van belang zijn, bijvoorbeeld geografische, culturele en gender aspecten.

Openheid

Bij het inwinnen van en het gevolg geven aan adviezen van deskundigen moet de Commissie openheid betrachten.

Een eerste voorwaarde voor meer verantwoordingsplicht van alle betrokkenen is transparantie. Transparantie is met name vereist in verband met de wijze waarop de problemen worden afgebakend, deskundigen worden geselecteerd en met de resultaten wordt omgegaan. Tevens moet er een strategie zijn voor actieve communicatie, die is aangepast aan het onderwerp, waarbij de Commissie voortdurend zoekt naar betere manieren om bekendheid te geven aan het beroep dat zij doet op deskundigen en om dit aan belanghebbenden en de bevolking uiteen te zetten. In dit verband moeten de problemen en de adviezen in een vorm worden gegoten die voor niet-deskundigen te begrijpen is. Voor de toegang van het publiek tot documenten zijn algemene beginselen vastgesteld [12].

[12] Voor het bekendmaken van informatie gelden Verordening (EG) nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie en Verordening (EG) nr. 45/2001 betreffende de bescherming van gegevens.

Binnen het institutionele kader is de Commissie politiek verantwoordelijk voor haar initiatieven; zij mag zich niet "verschuilen achter" de adviezen van deskundigen. De Commissie moet de wijze waarop een beroep is gedaan op deskundigen en de keuzen die zij op de adviezen heeft gebaseerd, kunnen verdedigen en uitleggen. De verantwoordingsplicht geldt eveneens voor de deskundigen zelf. Zij moeten bijvoorbeeld hun advies kunnen motiveren door de gegevens en redenering waarop het is gebaseerd uiteen te zetten.

Bij het nastreven van openheid is echter zorgvuldigheid geboden. Er zijn omstandigheden waarin te veel openheid nadelig kan zijn voor de kwaliteit van de adviezen of afbreuk kan doen aan de rechtmatige belangen van de betrokkenen. De mate van openheid moet bovendien in overeenstemming zijn met de uit te voeren taken (zie hieronder). Onder alle omstandigheden is het echter van belang dat zo openlijk mogelijk wordt omgegaan met de redenen om niet open te zijn.

Effectiviteit

De Commissie moet er op toezien dat haar methodes voor het vergaren en gebruiken van deskundigenadvies effectief zijn.

Bij het uitvoeren van de in deze mededeling geïntroduceerde maatregelen moeten de diensten ernaar streven beperkte middelen effectief te gebruiken door kosten op korte termijn (b.v. arbeidstijd) af te wegen tegen de verwachte voordelen op langere termijn (b.v. vlottere uitvoering van gedegen beleid).

Dit betekent dat de methodes voor het inwinnen en gebruiken van deskundigenadvies in verhouding dienen te staan tot de uit te voeren taken, waarbij rekening moet worden gehouden met de betrokken sector, de behandelde kwestie en de fase van het beleidsvormingsproces.

Methodes die bestemd zijn om bepaalde kwesties in een vroeg stadium onder de aandacht te brengen en de aanzet te geven tot een politiek antwoord, zijn bijvoorbeeld naar alle waarschijnlijkheid niet bruikbaar voor het volgen van bestaande beleidsmaatregelen. Methodes die geschikt zijn voor kleine technische wijzigingen in voorschriften zijn waarschijnlijk ongeschikt voor gevoelige kwesties, wanneer daaraan nog grote wetenschappelijke onzekerheden verbonden kunnen zijn en ook wanneer de "inzet hoog is" wat betreft de politieke, sociale, economische of milieugevolgen van een eventuele beleidsbeslissing.

Er zal echter hoe dan ook een systeem van routinematige monitoring, evaluatie en herziening nodig zijn om methodes voortdurend te kunnen verbeteren. Een dergelijk systeem moet zowel op het proces als het resultaat gericht zijn. Afhankelijk van de kritieke aard van de kwestie dient dit te gebeuren vanuit het gezichtspunt van de diensten van de Commissie, de deskundigen en de belanghebbenden, rekening houdend met de mogelijkheid dat de verschillende actoren voor de beoordeling van de effectiviteit niet dezelfde criteria hanteren.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

De basisbeginselen

Samenvattend moet de Commissie:

i) erop toezien dat het advies dat zij krijgt van een adequate hoge kwaliteit is

ii) openheid betrachten bij het inwinnen van en gevolg geven aan deskundigenadvies.

iii) erop toezien dat haar methodes voor het vergaren en gebruiken van deskundigenadvies effectief en proportioneel zijn.

4. DOOR DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE TOE TE PASSEN RICHTSNOEREN

In de onderstaande richtsnoeren worden de hierboven genoemde beginselen geconcretiseerd. In de bijlage is een aantal praktische vragen opgenomen waarmee de diensten te maken krijgen wanneer zij de richtsnoeren toepassen.

Vooruit plannen

1. De Commissie moet een adequate interne deskundigheid handhaven. Zodoende kan zij als een "intelligente klant" optreden, wanneer zij externe adviezen organiseert en daaraan gevolg geeft. Wanneer diensten niet over de noodzakelijke deskundigheid beschikken, moeten zij trachten een beroep te doen op de deskundigheid in andere diensten.

2. Beleidskwesties waarvoor een deskundigenadvies vereist is, moeten in een zo vroeg stadium worden geïndentificeerd. Hierbij kan prospectief onderzoek een nuttige rol spelen.

De inwinning van adviezen voorbereiden

3. De wijze waarop een beroep wordt gedaan op deskundigen (intern, consultants, groep van deskundigen, conferentie enz.) moet worden bepaald aan de hand van de urgentie, complexiteit en gevoeligheid van de beleidskwestie [13].

[13] Afgezien van gevallen waarin specifieke wetenschappelijke comités op grond van bestaande wetgeving moeten worden geraadpleegd.

4. Andere diensten die wellicht belang hebben bij de beleidskwestie moeten worden uitgenodigd een bijdrage te leveren.

5. De diensten moeten eerst nagaan in welke mate zij aan hun behoeften kunnen voldoen met bestaande mechanismen die aan de basisbeginselen voldoen. Voorbeelden zijn permanente wetenschappelijke comités en interne deskundigheid, bijvoorbeeld van het Gemeenschappelijk Centrum voor Onderzoek (GCO). Ook is het mogelijk dat er geschikte mechanismen zijn in de lidstaten, partnerlanden of internationale organisaties.

6. De aard en de doelstelling van de inbreng van de deskundigen en de kwesties waarmee zij zich moeten bezighouden, moeten duidelijk worden aangegeven. Met name wanneer het om gevoelige kwesties gaat, kan het nodig zijn dat de diensten belanghebbenden raadplegen om de kwesties en basisveronderstellingen af te bakenen [14]. Naarmate het beleidsvormingsproces vordert kan het nodig zijn deze veronderstellingen opnieuw te bezien.

[14] Voor studiecontracten kan dit echter onwenselijk zijn wanneer de belanghebbenden naderhand misschien op de opdracht inschrijven.

7. Er moet een profiel worden opgesteld van de gewenste deskundigheid. De optimale mix moet worden bepaald door de aard van het onderwerp. De diensten moeten evenwel trachten ervoor te zorgen dat de verschillende betrokken disciplines en/of sectoren in voldoende mate betrokken worden bij het verleende advies. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan mensen met praktijkervaring die zij hebben opgedaan doordat zij zich dagelijks met een bepaalde activiteit bezighouden.

Deskundigen identificeren en selecteren

8. De diensten moeten in een zo ruim mogelijke kring zoeken naar de nodige deskundigheid. Waar mogelijk moet worden getracht frisse ideeën en inzichten te verkrijgen door personen te benaderen die niet tot de gebruikelijke kring van contactpersonen van de dienst behoren. Tevens moeten de diensten er naar streven dat in groepen ten minste 40% van elke sekse vertegenwoordigd is [15].

[15] Overeenkomstig het besluit van de Commissie van 19 juni 2000 betreffende een evenwichtige deelneming van mannen en vrouwen in haar comités en groepen deskundigen (PB L 154 van 27.6.2000, blz. 34).

9. Er dient rekening te worden gehouden met zowel gangbare als afwijkende meningen. Het is echter wel belangrijk dat er onderscheid wordt gemaakt tussen aanhangers van theorieën die algemeen zijn verworpen en degenen wiens ideeën worden gesteund door aannemelijke feiten.

Beheer van de inbreng van deskundigen

10. Wanneer zij deskundigenadvies inwinnen, moeten de diensten het proces schriftelijk vastleggen, met inbegrip van het mandaat en de belangrijkste bijdragen van verschillende deskundigen of groepen deskundigen.

11. In overleg met de deskundigen moet de Commissie bepalen of de verzamelde deskundigheid de te behandelen onderwerpen bestrijkt en of er voldoende achtergrondinformatie en gegevens beschikbaar zijn en zorgt zij ervoor dat de toegewezen taken duidelijk zijn.

12. Deskundigen moeten onmiddellijk hun directe of indirecte belangen bij het betrokken onderwerp meedelen, evenals eventuele belangrijke wijzigingen in hun situatie nadat de werkzaamheden begonnen zijn. De Commissie beslist of eventuele tegenstrijdige belangen nadelige gevolgen hebben voor de kwaliteit van het advies.

Het waarborgen van openheid

13. De belangrijkste documenten in verband met het inwinnen van deskundigenadvies over een politieke kwestie, en met name het advies zelf, moeten zo spoedig mogelijk ter beschikking van het publiek worden gesteld, tenzij er een uitzondering op het recht van toegang van kracht is [16]. De diensten moeten voor zover dat praktisch mogelijk is trachten een vertaling van de documenten te verschaffen, of op zijn minst een samenvatting, met name wanneer het om gevoelige kwesties gaat. Eventuele vertragingen of praktische beperkingen bij het verschaffen van de vertalingen mogen geen reden zijn om documenten niet alvast in de oorspronkelijk taal beschikbaar te stellen.

[16] Verordening (EG) nr. 1049/2001 van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie.

14. De diensten moeten de mogelijkheid overwegen om het publiek bepaalde vergaderingen van deskundigen te laten bijwonen, met name over gevoelige beleidskwesties.

15. De diensten moeten erop staan dat de deskundigen duidelijk aangeven op welk feitenmateriaal (b.v. bronnen, referenties) zij hun advies baseren en welke onzekerheden en afwijkende standpunten er zijn.

16. De diensten moeten zich beraden over de wijze waarop een geïnformeerd en gestructureerd debat tussen beleidsvormers, deskundigen en belanghebbenden kan worden bevorderd (b.v. workshops, consensusconferenties), met name wanneer het over gevoelige kwesties gaat.

17. In principe zou elk voorstel dat door de diensten voor een besluit van de Commissie wordt ingediend, vergezeld moeten gaan van een beschrijving van het ingewonnen deskundigenadvies en de wijze waarop hiermee rekening is gehouden. Dit geldt ook wanneer het advies niet is opgevolgd. Deze informatie dient zoveel mogelijk openbaar te worden gemaakt wanneer het voorstel van de Commissie formeel wordt goedgekeurd.

5. Toepassing, monitoring en herziening van de beginselen en richtsnoeren

De toepassing van de beginselen en richtsnoeren moet worden gezien als een evoluerend proces. Om de methodes voortdurend te kunnen verbeteren en te kunnen beoordelen in welke mate de doelstellingen zijn bereikt, is dan ook een systeem voor monitoring en herziening nodig. Dit systeem zal de volgende elementen bevatten:

- Door samenwerking tussen diensten wordt ervaring gebundeld en een cultuur van wederzijds leren bevorderd, met inbegrip van het opzetten van opleidingsacties indien nodig. Om relevante informatie te verzamelen en uit te wisselen zal gebruik worden gemaakt van informatie-instrumenten [17].

[17] Het actieplan voor wetenschap en samenleving omvat een aantal initiatieven die in dit verband van belang zijn, zoals het proefsysteem "Scientific Information for Policy Support in Europe" (SINAPSE), en een internetportaal ("one-stop-shop") dat toegang geeft tot informatie over adviesprocedures binnen de gehele Commissie.

- De directoraten-generaal zullen procedures vaststellen om de ervaring met de toepassing van de richtsnoeren, de lessen die zijn geleerd en de problemen die zich hebben voorgedaan, te evalueren.

- De directoraten-generaal zullen hun ervaring met de uitvoering van de richtsnoeren meedelen als onderdeel van hun bijdrage aan de jaarlijkse rapportage over de uitvoering van het actieplan van de Commissie voor "betere regelgeving".

- In 2005 zal de Commissie een onafhankelijke evaluatie van de toepassing van deze richtsnoeren organiseren, met inbegrip van benchmarking van de goede praktijken in de lidstaten. Ondertussen zal ook moeten worden onderzocht in welke mate de richtsnoeren van de Commissie het uitgangspunt kunnen vormen voor een gemeenschappelijke, algemeen toepasbare benadering, zoals aangegeven in het Witboek over Europese governance.

BIJLAGE

PRAKTISCHE VRAGEN

In deze bijlage worden de basisbeginselen en richtsnoeren aangevuld met een reeks praktische vragen en beste praktijken, waarmee de diensten rekening kunnen houden wanneer zij deskundigenadvies inwinnen en gebruiken. Deze zijn slechts als aanwijzing bedoeld en dienen om de diensten van de Commissie te helpen voor verschillende gevallen regelingen uit te werken.

De inhoud van deze bijlage zal waar nodig worden aangepast op grond van de ervaring die met de toepassing van de beginselen en richtsnoeren wordt opgedaan.

Planning vooraf

Eigen personeel van de dienst

Is er voldoende eigen deskundigheid om aan de behoeften van de dienst te voldoen en de dienst in staat te stellen zich bij het inwinnen van extern advies te gedragen als een "intelligente klant"?

Wat is de lange termijn tendens van het personeel van de dienst? Is de kans aanwezig dat de eigen deskundigheid als gevolg van de mobiliteit van personeel wordt vergroot of verkleind? Kunnen gedetacheerde nationale deskundigen een rol spelen? En zo ja, kan dit gevolgen hebben voor het "bedrijfsgeheugen" en de onafhankelijkheid van de dienst?

Werkelijke behoefte aan extern advies

Is grondig nagegaan wat er al beschikbaar is binnen en buiten de Commissie? Welke achtergrondinformatie of assistentie kan worden verkregen van andere diensten? Is er nuttige kennis opgebouwd in Europese onderzoekprogramma's? Zijn er bruikbare informatie-instrumenten [18] waarmee bijvoorbeeld informatie kan worden verkregen over de stand van zaken of eerdere adviezen enz.?

[18] Bijvoorbeeld het experimentele open op internet gebaseerde netwerk "SINAPSE" (zie actieplan voor wetenschap en samenleving).

Is er bruikbare deskundigheid aanwezig in andere diensten, bijvoorbeeld het GCO? Vergroot het gebruik van extern deskundigenadvies de geloofwaardigheid van het proces?

Vergroting van de kosteneffectiviteit

Moeten andere diensten worden verzocht om bij te dragen (b.v. wanneer het om kwesties van gemeenschappelijk belang gaat)? Is er informatie uitgewisseld over eerdere adviezen van deskundigen die voor de kwestie van belang zijn? Moeten de diensten de benadering van deskundigen coördineren om overlappingen te vermijden?

Is het mogelijk om middelen economischer te gebruiken door te behandelen kwesties samen te voegen? Kan dit worden gedaan tijdens de screening van de jaarlijkse beleidsstrategie (op het ogenblik waarop wordt vastgesteld voor welke beleidsinitiatieven een effectbeoordeling moet worden uitgevoerd)?

Zijn er voorzieningen getroffen om de eigen kennisbasis van de dienst (eigen deskundigheid, studies, programma's, enz.) in een begrijpelijke vorm beschikbaar te stellen?

Vroegtijdige waarschuwingsmechanismes om nieuwe kwesties te signaleren

Speurt de dienst de horizon actief af op zoek naar nieuwe kwesties? Is uw dienst op de hoogte van de activiteiten op het gebied van wetenschappelijke en technologische prognose?

- Praktische tip:

Europese, nationale en regionale activiteiten op het gebied van wetenschappelijke en technologische prognoses en evaluaties verschaffen een grote verscheidenheid aan analyses van ontwikkelingen op het gebied van wetenschap en technologie en hun sociaal-economische gevolgen [19]

[19] Meer informatie over prognostische activiteiten is te vinden op http://cordis.lu/rtd2002/foresight/home.html en http://www.jrc.es/welcome.html

Voorbereiding van het inwinnen van deskundigenadvies

Formuleren van de vragen

Zijn alle aspecten van het probleem correct geanalyseerd en geformuleerd in de vragen die aan de deskundigen worden voorgelegd?

- Praktische tip:

Is bij risicobeoordeling rekening gehouden met alle aannemelijke gevaren? Komt dit tot uiting in de vragen die aan de deskundigen worden voorgelegd? In de praktijk kan het nodig zijn de voordelen van een ruim opgezette benadering af te wegen tegen de beperkte middelen die beschikbaar zijn.

Moeten verschillende groepen (b.v. belanghebbenden, vertegenwoordigers van de burgermaatschappij) worden betrokken bij het formuleren van de kwestie? Zo ja, hoe?

Keuze van de juiste methode

Kan de kwestie adequaat worden behandeld door middel van contacten met afzonderlijke deskundigen of een aantal deskundigen (met inbegrip van vragenlijsten, contracten met deskundigen enz.) of leveren interactieve, collegiale discussies met zorgvuldig samengestelde panels van deskundigen betere resultaten?

- Praktische tip:

Informele contacten kunnen snel resultaat opleveren en zijn vaak een goede oplossing in zeer vroege stadia van het beleidsvormingsproces en voor niet-gevoelige kwesties. Daar staat tegenover dat multidisciplinaire en multisectorale groepen een kruisbestuiving van ideeën bevorderen, discussies stimuleren en leiden tot meer geprononceerde standpunten. Dit moet leiden tot een betere kwaliteit van de adviezen en bijdragen tot de geloofwaardigheid van het proces.

Vaststellen welke deskundigheid nodig is

Wie moeten er worden betrokken bij de procedure om vast te stellen welke deskundigheid er nodig is? Volstaan interne discussies? Kan het nuttig zijn ook belanghebbenden hierbij te betrekken?

Vereist de kwestie deskundigheid uit verschillende disciplines of sectoren? Hoe moet de juiste mix worden gevonden?

Wat moeten de selectiecriteria (b.v. academische prestaties) en eventuele uitsluitingscriteria (b.v. werkzaam bij een bedrijf dat de gevolgen van een eventuele beleidsbeslissing kan ondervinden) zijn?

Hoe moeten uiteenlopende standpunten tot uiting komen? In welke mate zijn eventuele nieuwe standpunten vertegenwoordigd?

- Praktische tip:

Een mogelijkheid is dat ervoor wordt gezorgd dat onder de deskundigen aanhangers van verschillende stromingen vertegenwoordigd zijn. Een andere is dat er hoorzittingen worden georganiseerd waar aanhangers met afwijkende standpunten een discussie kunnen aangaan met de aanhangers van gangbare ideeën.

Vereist de beleidskwestie een of meer deskundigen uit elke lidstaat? Dit kan nodig zijn wanneer nationale situaties moeten worden beoordeeld en vergeleken.

Is het wenselijk een beroep te doen op deskundigen die geen deel uitmaken van de wetenschappelijke gemeenschap? Hier valt bijvoorbeeld te denken aan juristen, ethici of mensen die op grond van hun dagelijkse werkzaamheden als ervaringsdeskundige kunnen worden beschouwd.

- Praktische tip:

In sommige gevallen kan het wenselijk zijn om deskundigen en wetenschappers in dezelfde groep bijeen te brengen. In andere gevallen kunnen twee of meer groepen los van elkaar werken, maar op bepaalde ogenblikken met elkaar in contact worden gebracht. De keuze kan worden bepaald door de fase van het beleidsvormingsproces.

Is het relevant om een beroep te doen op deskundigen die niet uit Europa afkomstig zijn?

- Praktische tip:

Wanneer de gevolgen van een beleidskwestie niet tot Europa beperkt blijven, kan het zeker nuttig zijn een beroep te doen op deskundigen uit bepaalde derde landen. Ook in andere gevallen kunnen dergelijke deskundigen een nuttige aanvulling leveren op de Europese deskundigheid.

Zoeken en selecteren van deskundigen

Moeten er openbare aanbestedingen plaatsvinden om de nodige deskundigheid te vinden voor deskundigengroepen? Zijn dergelijke aanbestedingen op zo ruim mogelijke schaal bekendgemaakt, ook langs elektronische weg? Openbare aanbestedingen kunnen zeer bruikbaar zijn wanneer het gaat om gevoelige kwesties en wanneer groepen gedurende een redelijke tijd blijven bestaan.

Moet de deskundigheid worden bijeengebracht door middel van consulenten (studies na openbare aanbestedingen overeenkomstig de toepasselijke regels voor overheidsopdrachten)? [20]

[20] Voor EU-agentschappen kunnen speciale regels gelden.

Kan gebruik worden gemaakt van bestaande netwerken, bijvoorbeeld die welke zijn opgezet in het kader van nationale en Europese onderzoekprogramma's?

Moet er een selectiecomité, eventueel met onafhankelijke vakgenoten, worden samengesteld om te helpen bij de keuze van geschikte deskundigen?

Beheer van de inbreng van deskundigen

Wat wordt er gedaan met eventuele wijzigingen die deskundigen voorstellen in hun werkplan (b.v. in verband met recente wetenschappelijke ontwikkelingen of andere onverwachte kwesties)? Wat wordt er gedaan wanneer de deskundigen van mening zijn dat zij slechts een deel van het voorgestelde werk binnen de beschikbare tijd kunnen uitvoeren? Als het werkplan moet worden gewijzigd, kan dit dan worden overeengekomen binnen de eventuele beperkingen die gelden voor de opdracht tot de levering van de deskundigendiensten? Zo nee, moeten er andere regelingen worden getroffen om de niet-behandelde vraagstukken te onderzoeken?

Hebben de deskundigen extra gegevens of informatie nodig? Kan de dienst een redelijke inspanning leveren om het ontbrekende materiaal te verschaffen? Kunnen andere diensten helpen (b.v. door gebruik te maken van de onderzoeknetwerken van het kaderprogramma)?

- Praktische tip:

De ervaring heeft geleerd dat de diensten soms een zekere inspanning moeten leveren om de informatie en gegevens te verschaffen waarop de deskundigen een advies zullen baseren - er kan niet van worden uitgegaan dat de deskundigen deze informatie zelf opzoeken en verzamelen. Hiermee moet ook in de planningfase rekening worden gehouden.

Onder welke omstandigheden moeten extra deskundigen permanent of tijdelijk aan de groep worden toegevoegd? Kan er een beroep worden gedaan op interne deskundigheid om de ontbrekende kennis te verschaffen?

Moet verder onderzoek worden gefinancierd om belangrijke lacunes in de beschikbare kennis op te vullen?

Zijn alle deskundigen voldoende bij het proces betrokken? Is de opdracht goed begrepen?

- Praktische tip:

De groepsdynamica is belangrijk, met name de rol van de voorzitter. Sommige leden kunnen minder bijdragen dan verwacht werd of zich zelfs volledig terugtrekken, wanneer zij het gevoel hebben dat hun bijdragen onvoldoende worden gewaardeerd.

Moeten de deskundigen een verklaring ondertekenen ten aanzien van mogelijke belangenconflicten? Heeft de dienst overwogen welke maatregelen er worden getroffen wanneer er conflicten optreden?

- Praktische tip:

Een algemene regel zou kunnen zijn dat een deskundige die opgeeft dat er voor hem sprake is van een belangenconflict, niet kan optreden als voorzitter of rapporteur van een groep. Ook kan het soms nodig zijn dergelijke deskundigen te vervangen of te eisen dat zij niet deelnemen aan een deel van de discussie.

Openheid

Welke documenten moeten rechtstreeks beschikbaar worden gesteld?

- Praktische tip:

Mogelijke documenten die rechtstreeks beschikbaar moeten worden gesteld, zijn:

- een toelichting op de beleidskwestie en het gebruik van deskundigenadvies, met inbegrip van het tijdschema en informatie over eventuele mogelijkheden voor open consultatie;

- de opdracht;

- criteria voor de selectie van de deskundigen;

- namen van deskundigen [21];

[21] De bekendmaking van de identiteit van de deskundigen moet voldoen aan Verordening (EG) nr. 45/2001 inzake gegevensbescherming.

- verklaring van belangen;

- beknopte notulen van vergaderingen;

- verstrekt advies (met inbegrip van eventuele afwijkende standpunten).

- Praktische tip:

In bepaalde gevallen kan het wenselijk zijn de identiteit van de deskundigen geheim te houden, bijvoorbeeld om hen te beschermen tegen druk van buiten af of om de legitieme belangen van degenen die bij het proces zijn betrokken te beschermen. Geheimhouding van de identiteit van de deskundigen moet in principe van beperkte duur zijn en naar behoren worden gemotiveerd.

Is ervoor gezorgd dat er geen uitzonderingen zijn op het recht van toegang? Is commercieel gevoelige informatie goed beschermd?

Zij alle consequenties van het openbaar maken van informatie overwogen? Kunnen er onbedoelde negatieve effecten zijn (b.v. paniek onder de bevolking)? Zou het desondanks meer kwaad doen wanneer informatie wordt achtergehouden? Welke informatie wordt verstrekt over de redenen om bepaalde informatie niet bekend te maken? Zijn deze kwesties behandeld als onderdeel van een plan voor risicocommunicatie?

Waar moeten informatie en documenten rechtstreeks beschikbaar worden gemaakt? Is het voldoende wanneer relevante documenten op de EUROPA-website van de betrokken dienst worden geplaatst? Kan dit onmiddellijk worden gedaan zodra de documenten gereed zijn, of moet er een besluit worden genomen om ze als concept te publiceren? Is de website gebruikersvriendelijk genoeg? Is het mogelijk om de informatie te verstrekken via één enkel internetportaal voor alle gevallen waarin de diensten van de Commissie gebruik maken van deskundigenadvies ("one-stop-shop")? [22]

[22] Een dergelijk portaal is gepland in het actieplan voor wetenschap en samenleving. Dit zou kunnen worden opgezet in het kader van "wetenschap en samenleving" als aanvulling op het "uw stem in Europa"-portaal voor openbare raadpleging.

Is de status van de documenten duidelijk (b.v. ontwerp of definitief, versienummer, onder de verantwoordelijkheid van de deskundigen of goedgekeurd door de dienst van de Commissie).

Is het, met name in gevoelige gevallen, wenselijk om het deskundigenadvies gedurende een bepaalde raadplegingsperiode al in voorlopige vorm te publiceren? Zijn dergelijke regelingen aan het begin van het proces duidelijk meegedeeld? Zijn er mogelijkheden voor de deskundigen om te reageren op het ontvangen commentaar?

Moet het publiek de mogelijkheid hebben om vergaderingen bij te wonen?

- Praktische tip:

Een mogelijkheid zou zijn dat permanente deskundigengroepen het publiek in staat stellen ten minste één vergadering per jaar bij te wonen. De toegang van het publiek kan gedurende elk deel van de vergaderingen waar vertrouwelijke informatie wordt besproken, worden beperkt. Het kan ook nodig zijn deskundigen de gelegenheid te bieden om buiten de schijnwerpers van de publieke belangstelling gedurende zekere tijd wederzijds vertrouwen op te bouwen.

Is het advies voldoende onderbouwd en gedocumenteerd?

Moet het advies aan andere personen worden voorgelegd voor commentaar en validering? Gaat het daarbij om een wetenschappelijke peer review? Is het wenselijk dat het advies ter beoordeling en voor commentaar aan een groter aantal deskundigen en belanghebbenden wordt voorgelegd (een proces dat soms wordt aangeduid als "extended peer review")? Zijn er regelingen om spontane commentaren vast te leggen en te beoordelen nadat het advies is gepubliceerd?

Vereist de kwestie contacten tussen de deskundigen, belanghebbenden en beleidsvormers? Dit kan met name van belang zijn wanneer het om gevoelige kwesties gaat. Op nationaal en regionaal niveau zijn met succes inspraakprocedures gevolgd [23]; voor sommige kwesties kunnen discussies op Europees niveau een nuttige input leveren.

[23] Dergelijke initiatieven zullen worden aangemoedigd in het actieplan voor wetenschap en samenleving van de Commissie.

Gevolg geven aan de adviezen

Waar eindigt de inbreng van de deskundigen?

- Praktische tip:

Op een bepaald ogenblik moet de Commissie op basis van de ontvangen adviezen en standpunten een oordeel vellen. Wanneer er over gevoelige kwesties nog onzekerheden bestaan, zijn enkele mogelijkheden een besluit om nog meer advies in te winnen, opdracht te geven tot verder onderzoek of een voorlopig voorstel in te dienen overeenkomstig het voorzorgsbeginsel.

Hoe blijkt uit het beleidsvoorstel van de Commissie op welke wijze rekening is gehouden met de input van de deskundigen? Kan dit worden beschreven in de toelichting of in een bijlage bij het voorstel? Zijn de deskundigen hiervan en van het resultaat van het proces waaraan zij hebben bijgedragen op de hoogte gebracht?

Zijn er regelingen getroffen om het resultaat van het beleidsvormingsproces mee te delen aan belanghebbenden en het grote publiek? Is er een communicatiestrategie uitgewerkt, die ook de betrekkingen met de media omvat? Dit is met name van belang voor gevoelige kwesties.