Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Beschikking nr. 1254/96/EG tot opstelling van richtsnoeren voor trans-Europese netwerken in de energiesector"

(COM(2001) 775 def. - 2001/0311 (COD))(1)

(2002/C 241/28)

Op 21 maart 2002 heeft de Raad besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 262 van het EG-verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij" werd met de voorbereidende werkzaamheden belast. De heer Von Schwerin is overeenkomstig de artt. 20 en 50 van het r.v.o. als algemeen rapporteur aangewezen.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 17 en 18 juli 2002 gehouden 392e zitting (vergadering van 18 juli) het volgende advies uitgebracht, dat met 77 stemmen vóór en 2 stemmen tegen is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Met deze voorstellen voor de energie-infrastructuur komt de Commissie tegemoet aan de wens van de Europese Raad van Stockholm (23-24 maart 2001), die de volgende conclusie trok: "Het creëren van een efficiënt werkende interne markt voor diensten is een van de hoogste prioriteiten van Europa ... Dit moet bovendien gepaard gaan met een kader voor de ontwikkeling van effectieve grensoverschrijdende markten, ondersteund door adequate infrastructuurcapaciteit."

1.2. Dit nieuwe initiatief wordt ingegeven door de omstandigheid dat de tot nog toe behaalde resultaten i.v.m. liberalisering en openstelling van de markten in de energiesector niet tot tevredenheid stemmen. De Europese interne markt voor energie heeft nog steeds te kampen met talrijke belemmeringen en vormen van discriminatie. De Commissie stelt vast dat niet alleen de toewijzing van elektriciteits- en gasinfrastructuurcapaciteit, maar ook de tariferingsmethoden tussen de lidstaten aanzienlijk verschillen en vaak tot discriminatie en hindernissen voor de vrije concurrentie leiden.

1.3. Belangrijkste oorzaken hiervan zijn behalve de zeer verschillende nationale (beschermde) belangen ook de onderling afwijkende manieren waarop de afzonderlijke lidstaten de richtlijnen voor de interne markt omzetten, waarbij in het algemeen onderscheid dient te worden gemaakt tussen elektriciteits- en gasnetten. Maar verder constateert de Commissie ook dat de benodigde infrastructuur voor grensoverschrijdende energie-uitwisseling eenvoudigweg ontbreekt. Momenteel staat een reeks knelpunten en ontbrekende of tekortschietende koppelingscapaciteit de nagestreefde interne markt voor energie in de weg.

2. Inhoud van de Commissievoorstellen

2.1. Om deze belemmeringen uit de weg te ruimen, stelt de Commissie in haar mededeling een actieplan voor met 13 concrete maatregelen(2); met deze maatregelen dient het volgende te worden bereikt:

- beter gebruik van de bestaande infrastructuur, met name aan de hand van transparantere regels voor het congestiebeheer en de tariefvorming;

- zorgen voor een stabiel regelgevingsklimaat dat gunstig is voor infrastructuurinvesteringen;

- herijking van de financiële ondersteuning van prioritaire projecten door de Gemeenschap;

- algemene politieke bewustmaking en mobilisering voor vraagstukken inzake energie-infrastructuur op alle niveaus; aangaan van politieke verplichtingen door de Gemeenschap en de lidstaten;

- veilig stellen van de aardgasvoorziening in Europa.

2.2. Op basis van het actieplan stelt de Commissie als kern van de maatregelen voor de energie-infrastructuur voor dat de TEN-richtsnoeren voor de energiesector worden herzien. Hierin is sprake van nieuwe of opnieuw omschreven prioriteiten.

Enkele voorbeelden van deze prioriteiten zijn:

- belang van de totstandbrenging van de interne markt (voltooiing van ontbrekende gedeelten en opheffing van knelpunten),

- exploitatie van hernieuwbare energiebronnen,

- interoperabiliteit van de elektriciteitsnetten met de netwerken in de kandiaat-lidstaten,

- ontwikkeling van de gasinfrastructuur, alsook de

- aansluiting van perifere gebieden.

2.3. Behalve naar deze prioriteiten gaat in de herziene richtsnoeren de aandacht uit naar een categorie projecten van bijzonder belang voor de verwezenlijking van de interne markt voor de energie en/of de veiligstelling van de voorziening, de zogenaamde prioritaire projecten van Europees belang. Zeven van deze prioritaire projecten van Europees belang betreffen grensoverschrijdende congestie- en capaciteitsproblemen in verband met elektriciteit, zeven projecten betreffen de gassector (zie ook bijlage I van het voorstel). Om deze projecten doeltreffender te ondersteunen, heeft de Commissie reeds voorgesteld de maximum steun conform de Verordening voor financiële bijstand voor TEN te verhogen van 10 tot 20 procent te verhogen(3). Verdere voorstellen tot wijziging van de TEN-richtsnoeren hebben te maken met de ruimere definitie van projecten van gemeenschappelijk belang (10 in plaats van 90 projecten tot nu toe) en de opname van gedetailleerde projectdefinities in de specificatie van de projecten.

3. Algemene opmerkingen

3.1. In de afgelopen jaren is de energiesector voor alle nationale economieën steeds meer een sector van principieel belang geworden, waarbij zij aangetekend dat de Europese economieën in toenemende mate afhankelijk zijn van externe energieleveranciers. In de Europese Unie neemt het energieverbruik in uiteenlopende mate toe, en houdt het deels gelijke tred met de economische groei. De energieproductie in de EU is ontoereikend om aan de vraag te voldoen(4). Het probleem is in feite dat er te weinig energiebronnen in de EU zijn die genoeg energie produceren. Uitgangspunten voor oplossingen zijn:

- veiligstellen van de voorziening op de lange termijn

- efficiënt en economisch gebruik

- het milieu ontzien

- terugdringing van risicós

- economisch aanvaardbare kosten in absolute en relatieve zin (concurrentievermogen).

3.2. Energie is tegenwoordig essentieel voor het concurrentievermogen en de economische ontwikkeling van Europa. Het energiebeleid van de EU is derhalve in de eerste plaats gericht op het veiligstellen van de energievoorziening voor alle consumenten tegen een betaalbare prijs, terwijl tegelijkertijd het milieu wordt ontzien en faire concurrentie op de Europese energiemarkt wordt bevorderd.

3.3. De verwezenlijking van een interne markt voor de energiesector is in het kader van het energiebeleid een prioriteit van de Gemeenschap. Europa dient te kunnen beschikken over de sterkste, veiligste en meest concurrerende energiemarkt. Er zijn maatregelen getroffen voor het waarborgen van transparante consumentenprijzen en het faciliteren van het transitoverkeer voor gas en elektriciteit tussen de grote netwerken in de Gemeenschap. In navolging hierop kwamen er in 1996 en 1998 richtlijnen over gemeenschappelijke voorschriften voor de interne markt voor elektriciteit en gas om het vrije verkeer van elektriciteit en gas in de Unie veilig te stellen. De liberalisering van de markten voor elektriciteit en gas, die in de afzonderlijke lidstaten in een verschillend tempo voor de grootverbruikers werden opengesteld, alsmede de vertraging in sommige lidstaten bij de oprichting van een regelgevende instantie, resulteerden in de EU in een uiteenlopende mate van daadwerkelijke liberalisering en dus ook in nog steeds te weinig concurrentie.

3.4. In aansluiting op de conclusies van de Europese Raad van Lissabon, waarin werd opgeroepen tot een versnelde verwezenlijking van een interne markt voor elektriciteit en gas, kwam de Commissie in maart 2001 met een voorstel voor de versnelde en volledige liberalisering van de energiemarkten, en voor stroom- en gaslevering aan alle consumenten door een leverancier naar keuze vanaf 1 januari 2005. Het ging hierbij om een mededeling over de voltooiing van de interne markt, de ontwerprichtlijn tot wijziging van de richtlijnen over gemeenschappelijke voorschriften voor de interne markt voor elektriciteit en gas en de ontwerpverordening betreffende voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel in elektriciteit. Het voorstel van de Commissie behelst betere voorwaarden voor daadwerkelijke en eerlijke concurrentie en de verwezenlijking van een interne markt die de burgers waarborgen biedt, het milieu beschermt en een veilige en betaalbare energievoorziening garandeert.

3.5. Tijdens de EU-top van Barcelona in maart van dit jaar werden de lidstaten het eens over een volledige openstelling van de markten voor elektriciteit en gas met ingang van 2004; over de overige sectoren moet dus nog vóór de voorjaarstop in 2003 beslist worden. Deze streefdata zijn in de eerste lezing van de richtlijnvoorstellen op 13 maart jl. door het Europees Parlement onderschreven.

3.6. In het voorstel voor een besluit wordt de wijziging bepleit van enkele artikelen van de bestaande richtsnoeren voor de transeuropese netwerken voor energie. De bestaande richtsnoeren beogen de bevordering van verbindingen, interoperabiliteit en de verdere ontwikkeling van de transeuropese energienetwerken.

3.7. Voor elektriciteit zijn de leidings- en netwerkkosten aanzienlijk en momenteel zijn deze zelfs aanmerkelijk hoger dan de zuivere productiekosten voor elektrische energie in de centrale, terwijl afstand zeker een rol speelt. Bovendien treedt er, afhankelijk van de afstand, transportverlies op. Daarom moet niet alleen worden gekeken naar de netwerken, maar ook naar het aantal centrales dat het hele gebied moet bestrijken. Voorts dienen in de stroomsector natuurlijk ook alle actuele argumenten voor milieuvriendelijke oplossingen op hun waarde te worden geschat.

3.8. Het voorstel tot wijziging van de richtsnoeren maakt duidelijk dat de zwaartepunten bij de projecten van gemeenschappelijk belang worden verlegd. Blijkbaar dienen nu projecten centraal te komen staan die als nuttig worden beschouwd voor een bepaalde, door de regelgever gewenste ordening van de interne markt voor energie. Dit moet worden aangevuld met een grotere bijdrage van de Gemeenschap voor de financiering van projecten van gemeenschappelijk belang.

3.9. Met haar voorstellen neemt de Commissie tot op zekere hoogte een wetgevende bevoegdheid op zich, die uit principe echter niet kan leiden tot een wijziging van de vastgelegde taakverdeling tussen Gemeenschap en lidstaten. Volgens het Comité dient er ook geen basis te komen voor grootschalige subsidiëring van infrastructuurprojecten. Dit zou namelijk leiden tot concurrentievervalsing tussen ondernemingen alsook tot massale leverancierswisselingen bij de verbruikers in sommige lidstaten.

3.10. Aanleiding voor de wijzigingsvoorstellen is het gegeven dat er bij de trans-Europese netwerken in verband met de openstelling van de markten en de veranderde concurrentieverhoudingen in de interne markt voor energie nieuwe prioriteiten zijn ontstaan. In de overwegingen wordt de indruk gewekt alsof er na de gewijzigde concurrentieregels in de interne markt een wezenlijk tekort bij de transportinfrastructuur aan het licht was gekomen(5). Voor aardgas geldt dit niet: er is een netwerk dat geheel Europa bestrijkt. Aardgas is in de meeste regiós van Europa beschikbaar; deze beschikbaarheid zou moeten worden uitgebreid tot alle perifere en ultra-perifere regiós in Europa, indien dit technisch en economisch haalbaar is. Het Cohesiefonds zou hiervoor ook een bijdrage kunnen leveren.

3.11. Er zouden hoogstens indicaties voor een tekort aan infrastructuur zijn als het distributiebeleid erop gericht was om elke consument in Europa vrijwel onbeperkte keuze tussen verschillende gasbronnen te bieden. Voorwaarde is dan dat op elke plaats in Europa gas uit onverschillig welke bron volledig kan worden vervangen door gas uit ongeacht welke andere bron.

3.12. Gevolg hiervan zou een substantiële behoefte aan infrastructuur zijn, die in feite niet gebruikt zou worden en voor de voorziening ook niet nodig zou zijn. Tot nu toe is in de gassector geen enkel leidingproject uitgevoerd dat uitsluitend is gebaseerd op deze keuzemogelijkheden, in feite ging het steeds om concrete voorzieningsprojecten. In combinatie met subsidiëring van aldus omschreven projecten van gemeenschappelijk belang zou enorme concurrentievervalsing tussen de afzonderlijke ondernemingen in de gassector het gevolg zijn, alsook herverdelingseffecten tussen lidstaten.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. In grote lijnen kan het Comité instemmen met de voorgestelde wijzigingen op Beschikking nr. 1254/96/EG tot opstelling van richtsnoeren voor trans-Europese netwerken in de energiesector. Het is een goede zaak dat de Gemeenschap prioriteiten wil stellen met het oog op de waarborging van een duurzame ontwikkeling en niet handelt uit kortetermijnoverwegingen.

4.2. Het Comité wil bij de veranderingen echter de volgende kanttekeningen plaatsen.

4.2.1. In de motivering van het voorstel wordt een grote inspanning verlangd van onder andere de betrokken lidstaten voor de prioritaire projecten van Europees belang. Deze uitspraak mag, gelet op de in dezelfde passage genoemde "prioritaire assen voor de elektriciteits- en aardgasnetten" niet leiden tot overeenstemming voor een concreet actiekader dat de lidstaten verplichtingen oplegt voor de uitvoering van concrete projecten. Voor de lidstaten is er slechts de verplichting om de in de TEN-richtsnoeren opgenomen maatregelen op passende wijze te bevorderen en aan de tenuitvoerlegging ervan bij te dragen.

4.2.2. In de motivering wordt herhaaldelijk het begrip voorzieningszekerheid gebruikt. Het dient duidelijk te zijn dat het hierbij op basis van artikel 154 van het EU-Verdrag slechts kan gaan om de technische voorzieningszekerheid voor energie-infrastructuur. In het kader van de beleidsprioriteiten zijn verdergaande voorstellen voor regelgeving met betrekking tot voorzieningszekerheid niet aanvaardbaar: ten eerste valt voorzieningszekerheid onder het nationale energiebeleid en ten tweede is er geen energiehoofdstuk in het EU-Verdrag.

4.2.2.1. De Commissie stelt een drempelwaarde voor van 10 % voor grensoverschrijdende koppelingscapaciteit. Dit percentage is volgens het Comité willekeurig en geen weerspiegeling van de zeer uiteenlopende situaties in de afzonderlijke lidstaten, als het gaat om productiecapaciteit en capaciteitsreserves.

4.2.2.2. In de analyses van de Commissie over de situatie aan de grenzen wordt herhaaldelijk gewezen op de langetermijncontracten als oorzaak van het huidige gebrek aan capaciteit; deze weergave valt niet te verenigen met de overwegingen met betrekking tot rentabiliteit, investeringen en voorzieningszekerheid. Het streven om deze gerechtvaardigde bezorgdheid weg te nemen, zal zeker ten koste gaan van de ontwikkeling van koppelingsnetten.

4.2.2.3. De Commissie snijdt terecht de ecologische problemen aan in verband met de uitbreiding van de trans-Europese netwerken. Dit dilemma zal waarschijnlijk nog urgenter worden; daarom dienen de Gemeenschap en de lidstaten zich in te zetten voor een breder draagvlak voor deze projecten onder de burgers. Het Comité onderstreept dat verklaringen waarin grote waarde wordt gehecht aan decentrale en wijd verspreide energietechnische oplossingen, waarbij het voornamelijk niet-hernieuwbare energiebronnen betreft, de openbare mening ertoe aanzet om zich te weer te stellen tegen centrale oplossingen die gepaard gaan met omvangrijke transporttechnische maatregelen.

4.2.3. In de nieuw toegevoegde alinea a) in artikel 4 eist de Gemeenschap een actieve rol voor zich op bij de ontwikkeling van energie-infrastructuur, terwijl ze tot nu toe slechts de algemene voorwaarden stelde. De infrastructuur voor het energietransport dient zo te worden opgezet dat zij het functioneren van de interne markt voor energie en de economische en sociale cohesie ten goede komt. De infrastructuur zou moeten bijdragen tot de oplossing van met name de problemen bij nationale knooppunten en bij andere knelpunten. Verder moet zij kunnen voldoen aan de nieuwe eisen in verband met de liberalisering van de netwerken. Het Comité stelt op de eerste plaats vast dat er in de gassector, in tegenstelling tot de elektriciteitssector, geen noemenswaardige problemen zijn in de knooppunten van de verschillende netten. Anderzijds lijkt het ook op dit gebied niet helemaal zeker of de tot nu toe succesvolle coördinatie van infrastructuurinvesteringen via de marktwerking in een geliberaliseerde omgeving nog wel doeltreffend is. In plaats daarvan lijkt de Gemeenschap de voorkeur te geven aan een centrale planning voor de oplossing van problemen die bij liberalisering te verwachten zijn.

4.2.4. Voor alinea b) "aansluiting van installaties voor duurzame energie" acht het Comité concrete criteria nuttig en noodzakelijk, omdat uit principe de besteding van TEN-middelen of andere passende maatregelen, gelet op de politiek wenselijke toename van duurzame energiebronnen, zinvol is.

4.2.5. Wat betreft de in bijlage I opgenomen prioritaire projecten van Europees belang voor elektriciteits- en gasnetten juicht het Comité het toe dat deze interessante projecten in de discussie worden betrokken. Van belang is ook dat in het kader van deze initiatieven de nadruk expliciet komt te liggen op stabiele en duidelijke voorwaarden. Het Comité tekent hierbij echter het volgende aan: het feit dat deze geselecteerde projecten in aanzienlijke mate met openbare middelen van de EU dienen te worden gefinancierd, kan de indruk wekken van overheidsgestuurde investeringen en centrale planning van de investeringen.

5. Slotopmerkingen

Samenvattend kan worden gesteld dat het Comité instemt met het voorstel tot wijziging van de richtsnoeren voor trans-Europese netwerken in de energiesector en dat het dit voorstel in grote lijnen onderschrijft, onder voorbehoud van bovenstaande algemene en bijzondere opmerkingen.

Het is de taak van de lidstaten en de Gemeenschap een stabiel kader voor regelgeving te waarborgen dat een economisch verantwoorde aanleg van leidingen mogelijk maakt, en zodoende aanzet tot investeringen. De lidstaten en de Gemeenschap zijn in staat en dienen een gunstig klimaat voor investeringen te scheppen. Daarbij moeten de ondernemingen zich voor hun investeringen kunnen baseren op een betrouwbaar regelgevingskader dat is afgestemd op de economische ordening van de markt waarop zij actief zijn.

Brussel, 18 juli 2002.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Het document COM(2001) 775 omvat tevens de Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement "Europese energie-infrastructuur" alsook het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Economische en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's over de tenuitvoerlegging van de richtsnoeren voor trans-Europese energienetwerken in de periode 1966-2001, waarop in dit ESC-advies eveneens wordt ingegaan.

(2) Zie voor de complete lijst van maatregelen de mededeling van de Commissie, punt 3.1-3.6.

(3) Zie COM(2002) 134 def.

(4) Zie voor een uitgebreidere analyse het Groenboek van de Commissie "Op weg naar een Europese strategie voor een continue energievoorziening", COM(2000) 769 def. en het EESC-advies hierover, CES 705/2001.

(5) Waarbij moet worden opgemerkt dat afstandsleidingen vooral van belang zijn voor de continue energievoorziening, en in verband met ecologische en economische redenen niet voor langdurig transport.

BIJLAGE

bij het advies van het Economisch en Sociaal Comité

Het volgende wijzigingsvoorstel, waarvoor ten minste een kwart van de stemmen is uitgebracht, werd tijdens de beraadslagingen verworpen:

Paragraaf 3.7

Nieuwe paragraaf 3.7 in te voegen: "De voortschrijdende liberalisering en openstelling van de elektriciteitsmarkt en de gestaag groeiende handel in elektriciteit heeft tot een gewijzigde en deels zeer hoge belasting van het transmissienet geleid. De bestaande, verouderde noord-zuid-verbindingen blijken bijvoorbeeld permanente knelpunten te zijn, waarbij de technische transmissiecapaciteit maximaal belast is. Het EESC is derhalve ingenomen met het initiatief van de Commissie om de uitbreiding te bevorderen van grensoverschrijdende leidingcapaciteit in de elektriciteitssector. Om aan deze doelstelling concreet gestalte te geven, is in sommige lidstaten waarschijnlijk ook uitbreiding van de nationale capaciteit vereist."

Motivering

De nieuwe richtsnoeren zijn met name voor de elektriciteitssector van groot belang. Dit dient ook nadrukkelijk in het advies tot uiting te komen.

Stemuitslag

Vóór: 17, tegen: 35, onthoudingen: 7.