MEDEDELING VAN DE COMMISSIE OVER DE TOEKOMST VAN DE EUROPESE UNIE - EUROPESE GOVERNANCE - DE COMMUNAUTAIRE METHODE VERNIEUWEN

De Europese Raad van Laken wordt het startpunt van een nieuwe fase in de Europese integratie.

De Europese Unie, begonnen met zes lidstaten, telt er nu vijftien. In de toekomst kan dat aantal uitgroeien tot een dertigtal landen. Ook haar werkingssfeer is verruimd: naast het economische aspect gaat het vandaag de dag ook om de eenheidsmunt, justitie en veiligheid, buitenlands beleid en defensie. Vijftig jaar geschiedenis zijn ook vijftig jaar van concrete verwezenlijkingen. De resultaten - zoals de euro - zijn tastbaar, maar de samenhang is geleidelijk aan verloren gegaan. Het succes van de verzoening tussen de Europese volkeren, die aan de oorsprong van het Europese streven lag, heeft het oorspronkelijke politieke streefdoel aan het oog onttrokken. De burgers hebben van Europa vrede, stabiliteit en welvaart verkregen. Nu stoten ze op mechanismen waarvan ze de zin niet begrijpen.

Tegelijkertijd is de wereld veranderd: de handels- en informatiestromen zijn sterk gegroeid, de ontwikkelde landen hebben, met name dankzij de moderne technologieën, meer rijkdom vergaard. Anderzijds zijn de ongelijkheden tussen en binnen de landen gegroeid en gaat het milieu achteruit. De aanslagen van 11 september hebben aangetoond hoe kwetsbaar de democratie en vrijheid zijn. Alleen door een sterkere integratie kan Europa invloed uitoefenen op de gang van zaken in de wereld, op voorwaarde dat het met één stem spreekt. Om deze nieuwe uitdagingen aan te gaan, moeten de landen en volkeren van Europa zich nog meer verenigen.

Bij deze objectieve factoren van verandering komt nog de uitbreiding van de Unie. In december 2000 hebben de lidstaten in Nice de besluiten genomen die technisch noodzakelijk zijn voor de toetreding van nieuwe lidstaten. Daarbij is echter niet gepraat over de zin van de Europese integratie noch over de omvang van wat wij samen willen bereiken. In de praktijk volstaan de door het Verdrag van Nice aangebrachte wijzigingen niet om op korte en middellange termijn te beantwoorden aan de behoeften van het Europese streven binnen een grotere Unie. Daarom zijn de staatshoofden en regeringsleiders reeds in Nice overeengekomen nieuwe hervormingen in gang te zetten die moeten worden voorbereid door middel van een brede discussie.

Uit de eerste maanden van deze discussie blijkt dat de burgers veel belang hechten aan het behoud van de culturele verscheidenheid, de bescherming en bevordering van gemeenschappelijke waarden en het Europese sociale model. Zij willen dat Europa internationaal een actieve rol speelt. Daarom moeten wij dieper ingaan op wat van Europa wordt verwacht: een "vollediger" Europa met duidelijker doelstellingen.

De Europese Raad van Laken dient initiatieven te nemen om dit proces te kunnen voortzetten. Één van die initiatieven zal het bijeenroepen zijn van een conventie die de toekomstige hervorming van de verdragen van de Unie moet voorbereiden. Een wezenlijke vernieuwing, waarvoor het Europees parlement en de Commissie zich sinds een aantal maanden inzetten, is dat bij dit nieuwe samenwerkingsverband naast vertegenwoordigers van de lidstaten en van de Commissie ook Europese en nationale verkozenen betrokken zullen zijn.

De Commissie is van mening dat de taak van de conventie erin bestaat geloofwaardige richtsnoeren uit te werken om een groter Europa in staat te stellen zijn politieke, economische en sociale integratie voort te zetten.

De Commissie zal de nodige bijdragen leveren aan de werkzaamheden van deze conventie, in de overtuiging dat de Europese Unie haar verleden trouw kan blijven, maar tegelijkertijd met de tijd moet meegaan. Voor de Commissie gaat het bij de toekomstige hervorming erom de "communautaire methode" te vernieuwen. Deze methode, die een afspiegeling is van een unie van staten en volkeren, vormt een kader dat supranationaal is en tegelijkertijd de staten respecteert die deze unie uitmaken. De methode is een combinatie van onderhandelingen tussen staten, uiting van de volkswil en de werking van sterke en permanente instellingen. In haar witboek over Europese governance heeft de Commissie reeds een aantal maatregelen voorgesteld die zonder hervorming van de verdragen kunnen worden uitgevoerd om "de essentie van de communautaire methode te behouden". Zij is voornemens dit beraad voort te zetten in het kader van het institutionele overleg.

In de nieuwe fase die in Laken van start gaat en die met betrekking tot de verdragen een vernieuwing is, zal de Commissie de Gemeenschapsgeest verdedigen opdat het Europees algemeen belang zegeviert over nationale belangen en voorbehouden. Zij zal een bepaalde opvatting van Europa verdedigen: ambitieus, modern, maar trouw aan de oorspronkelijke beginselen die het succes van Europa uitmaken.

Deze mededeling beperkt zich tot een beschrijving van de strategie van de Commissie voor de Europese Raad van Laken. De Commissie hoopt dat de verklaring van Laken gelegenheid biedt om te verduidelijken hoe en in welke geest de leden van de conventie dienen te werken opdat de besprekingen een antwoord leveren op twee fundamentele vragen: Wat willen wij samen doen- Hoe kunnen wij in de democratische legitimiteit en de doeltreffendheid van het Europese institutionele stelsel versterken-

Om deze vragen te beantwoorden moeten de Europese leiders blijk geven van een werkelijke politieke wil. De verworvenheden van de Europese eenmaking, de verwachtingen van de burgers en de vereisten van de mondialisering laten geen andere weg open dan een nieuwe verdieping van de integratie, op een resoluut politieke en democratische manier. De Commissie zal met het oog daarop aan de werkzaamheden van de conventie deelnemen.

Op een andere manier aan Europa bouwen

De Europese Unie van de toekomst kan niet tot stand komen zonder de steun van de burgers, noch zonder het engagement van de nationale en Europese politieke leiders, die de bevolking duidelijk moeten maken wat de toegevoegde waarde van Europa is. Uit de lage opkomst voor de Europese verkiezingen in heel Europa blijkt echter een zekere onverschilligheid ten opzichte van de Europese instellingen.

Daarom is het noodzakelijk de toekomstige institutionele hervormingen van bij het begin te baseren op een zo breed mogelijke consensus. In de verklaring bij het Verdrag van Nice wordt de wens uitgesproken dat een breed en diepgaand debat op gang komt. Een informeel netwerk van belanghebbende organisaties, een echt forum over de toekomst van Europa, moet bijdragen tot het beraad over de toekomstige hervormingen van de instellingen. Om deze benadering te doen slagen beveelt de Commissie aan om nu reeds een werkzame brug te slaan tussen dit forum en de toekomstige conventie die deze hervormingen moet voorbereiden.

Indien de Europese Raad van Laken de richtsnoeren van de informele vergadering van Gent bevestigt, wordt begin volgend jaar een conventie samengeroepen. Daarin zullen naast vertegenwoordigers van de regeringen en nationale parlementen van de vijftien lidstaten en de kandidaatlanden ook vertegenwoordigers van het Europees Parlement en van de Commissie zitting hebben. Het is van belang dat het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's binnen de conventie de rol van actieve waarnemers spelen. Zo zal de conventie niet alleen openstaan voor de discussie op het forum over de toekomst van de Unie, maar ook voor de belangen van de Europese regio's.

Op de conventie rust de taak aan te tonen dat de Europese Unie ook op een andere manier tot stand kan komen. Zij mag niet mislukken. De conventie moet openstaan voor de verwachtingen die aan Europa worden gesteld en moet bewijzen dat zij geloofwaardige voorstellen kan doen om het Europese streven te verdiepen en de democratische legitimiteit en doeltreffendheid van onze instellingen te versterken. Het resultaat van de conventie moet aan deze uitdaging beantwoorden. Is dat het geval, dan zal de Commissie de eerste zijn om te vragen dat dit resultaat wordt overgenomen door de intergouvernementele conferentie die de verdragen zal herzien.

Derhalve beveelt de Commissie aan bijzondere aandacht te besteden aan de organisatie van de conventie. Deze is weliswaar gebaseerd op de formule die is gebruikt om het handvest van de mensenrechten op te stellen, maar streeft ruimere en meer politieke doelstellingen na. De voorzitter van de conventie dient een persoon te zijn met een onbetwistbare autoriteit op Europees gebied. Hij of zij dient aan de Europese Raad regelmatig verslag uit te brengen over de besprekingen en moet, om efficiënt te kunnen werken, worden bijgestaan door een beperkt presidium en een secretariaat. De ervaring met de onderhandelingen over het handvest van grondrechten heeft aangetoond dat het nuttig is om via een consensus te werken zonder de verplichting om unanimiteit te bereiken. De Commissie is niettemin van mening dat zowel overheersende tendensen als meer geïsoleerde standpunten aan bod moeten kunnen komen teneinde de kwaliteit van de werkzaamheden van de conventie te garanderen. Het is immers van belang dat de toekomstige intergouvernementele conferentie zo ambitieus, concreet en samenhangend mogelijke aanbevelingen ontvangt. De Commissie zal niet instemmen met een verwaterde consensus.

De Commissie zal met eigen voorstellen bijdragen aan de werkzaamheden van de conventie. Zij benadrukt dat het belangrijk is de intergouvernementele conferentie af te sluiten voor de Europese verkiezingen van 2004, om te vermijden dat deze plaatsvinden zonder dat de hervorming van de verdragen is voltooid en daarmee tegen een achtergrond van onzekerheden over de toekomstige ontwikkeling van de Europese Unie en haar instellingen.

De uitdagingen van de toekomstige hervormingen

De verklaring van Nice stelt dat het beraad onder meer op de volgende vier thema's betrekking dient te hebben: de rol van de nationale parlementen, de vereenvoudiging van de verdragen, de status van het handvest van grondrechten en een nauwkeuriger afbakening van de bevoegdheden van de Europese Unie enerzijds en de lidstaten anderzijds. Dit zijn op zich belangrijke kwesties, maar de uitdagingen van de toekomstige hervormingen gaan nog verder. Hoe kan de kwestie van de bevoegdheden worden aangesneden zonder zich te beraden over wat de lidstaten van de Unie samen willen doen- Hoe kan de rol van nationale parlementen worden besproken zonder een ruimere benadering van de legitimiteit en doeltreffendheid van de Europese instellingen- Een minimalistische afhandeling van de vier in Nice aangehaalde thema's zou de geloofwaardigheid van de conventie aantasten. Daarom is de Commissie van mening dat de verklaring van Laken de discussie moet verbreden. Tijdens de conventie moet in ieder geval rekening worden gehouden met de teneur van de openbare discussies en moeten alle leden van de conventie bijdragen kunnen leveren over aangelegenheden die zij van belang achten.

Het Europese streven consolideren

Of het nu gaat om economische en sociale vooruitgang, versterking van de internationale aanwezigheid van de Unie, bescherming van de rechten van de burgers, het tot stand brengen van een ruimte van vrijheid, veiligheid en justitie of het uitbouwen van het gemeenschappelijke acquis, de grote doelstellingen in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn over het algemeen niet omstreden. Wel lopen de meningen soms uiteen over de manier waarop deze doelstellingen moeten worden verwezenlijkt, zoals blijkt uit het verzet tegen de afschaffing van het vetorecht of nog de uitzonderingen en derogaties van de huidige verdragen.

Met de uitbreiding zullen de verschillen binnen de Unie toenemen, alleen al door de toename van het aantal lidstaten. De conventie dient zich te beraden over gezamenlijk te nemen maatregelen. Dat betekent uiteraard niet dat de conventie gevraagd wordt de ontwikkeling van onze gezamenlijke beleidslijnen uit te stippelen. Overeenkomstig de procedures van de verdragen blijft de Commissie ook in de toekomst aan de wetgevende instanties voorstellen doen betreffende aanpassingen die zij nodig acht.

De conventie zal wellicht wel moeten nagaan of de Unie over de nodige instrumenten beschikt om haar doelstellingen te bereiken. Iedereen is het erover eens dat de Europese unie op internationale monetaire en financiële besprekingen een samenhangend standpunt moet vertolken, maar beschikken wij wel degelijk over de organisatie om onze standpunten op een duidelijke en vooral standvastige manier te uiten- Hetzelfde geldt voor het buitenlands beleid, waar het belang van één stem niet hoeft te worden onderstreept. Bieden de verdragen ons de mogelijkheden om inzake economisch en fiscaal beleid, verdediging van het Europees sociaal model of bij de samenwerking betreffende politie en justitie onze belangen zo goed mogelijk te verdedigen- Wanneer het om bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen gaat, zijn sommigen, waaronder de Commissie, van mening dat het wenselijk is de functie van Europees procureur te scheppen.

Met deze voorbeelden wil de Commissie slechts aantonen hoe belangrijk het is dat wij onze instrumenten, onze actiemiddelen en onze organisatie onderzoeken om na te gaan of zij ons in staat stellen om de zeer algemene doelstellingen van het Verdrag, die alle lidstaten onderschrijven, te verwezenlijken.

Dit aanvankelijke beraad over het Europese streven zal bijzonder nuttig zijn om te verduidelijken in welke geest en met welke doelstellingen de conventie, zoals in de verklaring van Nice is omschreven, dient na te gaan hoe een nauwkeuriger bevoegdheidsafbakening tussen de Europese Unie en de lidstaten vast te stellen en vervolgens te handhaven, die strookt met het subsidiariteitsbeginsel. In het algemeen belang kunnen de resultaten en de algemene samenhang van vijftig jaar Europese integratie immers niet op losse schroeven worden gezet. Wel is het nodig om, nu aanzienlijke vooruitgang is geboekt met het Europese streven, onze bevoegdheden grondig te onderzoeken en zo nodig bepaalde correcties door te voeren. In ieder geval moet worden gestreefd naar een zo rationeel mogelijke verdeling en naar verduidelijking van de respectieve bevoegdheden van de Unie en de lidstaten. Wij moeten ons beraden over de uitoefening van deze bevoegdheden en de inachtneming van het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel.

De Unie oefent slechts bevoegdheden uit omdat de verdragen, die elke lidstaat volgens zijn nationale procedures heeft geratificeerd, haar taken hebben toegekend en middelen om deze uit te voeren. Voor onderwerpen waarbij zij niet over een uitsluitende bevoegdheid beschikt, moet de Unie rekening houden met de subsidiariteits- en evenredigheidsbeginselen, d.w.z. handelen na rijp beraad en alleen in zoverre nodig is om de geplande doelstellingen te bereiken. Deze methode is onomstreden.

Toch volgen noch de omzetting van deze beginselen in de diverse bepalingen van de verdragen, noch de toepassing ervan een eenvormige logica. De Unie stemt, in het algemeen belang, haar handelen af op de behoeften, zodat het zelfs moeilijk is om een theoretische beschrijving te geven van de draagwijdte van de bevoegdheden van de Unie op gebieden waarop ook de lidstaten bevoegd zijn. Het opstellen van lijsten van bevoegdheden zou overigens een obstakel kunnen vormen voor de verdere ontwikkeling van de Europese integratie. Derhalve beveelt de Commissie aan bijzondere aandacht te besteden aan de controle van de evenredigheids- en subsidiariteitsbeginselen krachtens welke maatregelen op het meest geschikte niveau moeten worden uitgevoerd.

Voorts moet de conventie nagaan op welke manieren de verdragen bevoegdheden toekennen en welke besluitvormingsprocedures en juridische instrumenten er bestaan om deze bevoegdheden uit te oefenen. Zo zou het mogelijk zijn modellen van de toekenning van bevoegdheden op te stellen en deze te rationaliseren. Daarmee zou de Unie over enkele modellen beschikken om de huidige verdeling van de bevoegdheden tussen de Unie en de lidstaten aan te passen aan de evolutie van het Europese streven.

Ook de vereenvoudiging van de verdragen hangt samen met het vorm geven aan het Europese streven: zij moet ons in staat stellen om de wezenlijke bepalingen van de verdragen samen te vatten in één basistekst. De overige bepalingen zouden in een tweede tekst worden gebundeld. De Commissie heeft dit standpunt verkondigd in haar mededeling van 12 juli 2000 [1] over de door het Europees Universitair Instituut van Florence uitgevoerde studie. Een op deze manier opgesteld basisverdrag zou leesbaarder zijn en de opsplitsing zou ruimte bieden voor eenvoudigere herzieningsprocedures, die onmisbaar zijn voor een Europese Unie van weldra een dertigtal lidstaten.

[1] Een basisverdrag voor de Europese Unie - mededeling van de Commissie van 12 juli 2000 (COM (2000) 434).

De vereenvoudiging mag op zich geen afbreuk doen aan de politieke keuzes van de opstellers van de verdragen. Wel moet worden erkend dat sommige van deze keuzes onze verdragen bijzonder ingewikkeld maken - denken wij maar aan het overdreven aantal instrumenten en besluitvormingsprocedures, de aan bepaalde lidstaten toegekende uitzonderingen en derogaties of nog het naast elkaar bestaan van communautaire en intergouvernementele procedures. De Commissie sluit echter niet uit dat de werkzaamheden van de conventie tot een herziening van sommige van deze keuzes leiden. Derhalve dienen deze politieke parameters te worden verduidelijkt voordat met de vereenvoudiging wordt begonnen.

Het handvest van grondrechten moet een plaats krijgen in onze herziene verdragen. Een tekst die plechtig de rechten en vrijheden herbevestigt die het resultaat zijn van de grondwettelijke tradities van de lidstaten en hun internationale en Europese verplichtingen kan geen andere status hebben. Zelfs al verdienen bepaalde technische kwesties een grondiger onderzoek, toch geeft een dergelijke toevoeging onze verdragen een sterke politieke samenhang en een architectuur met een eenvoudige en voor de burger begrijpelijke logica.

Met de verduidelijking van de bevoegdheden, de vereenvoudiging van de verdragen en het inschrijven van de grondrechten in de communautaire rechtsorde wordt een constitutioneel proces ingezet. De Commissie acht de tijd rijp om, na vijftig jaar bouwen aan Europa, na te gaan of het mogelijk is een basisverdrag voor de Unie op te stellen en zich te beraden over procedures voor de goedkeuring en herziening van een dergelijke tekst.

De democratische legitimiteit en doeltreffendheid van het Europese institutionele stelsel versterken

Welke instellingen hebben wij nodig om het Europese streven te dragen- Het communautaire stelsel voldoet vrij goed aan de behoeften van de huidige Unie, maar verdient nader onderzoek naar de democratische legitimiteit en de doeltreffendheid ervan. In dit verband is de Commissie van mening dat de conventie de rol van de nationale parlementen niet kan onderzoeken zonder zich te beraden over de democratische legitimiteit van onze gezamenlijke instellingen en over het evenwicht dat tussen deze instellingen moet bestaan.

De wetgevende rol van het Europees Parlement moet worden versterkt en de regelingen voor de verkiezing van Europese parlementsleden moeten worden aangepast zoals het Verdrag nu reeds voorschrijft, teneinde de afstand tussen de kiezers en hun verkozenen te verkleinen en de Europese politieke partijen een grotere rol toe te kennen. De wetgevende taken van de Raad moeten nauwkeuriger worden omschreven. Een eerste, zeer gemakkelijk te verwezenlijken etappe zou zijn een zichtbaar en transparant onderscheid te maken tussen de wetgevende en uitvoerende taken van de Raad. De vergaderingen van de Raad in zijn wetgevende functie moeten open zijn voor het publiek. De Commissie moet zich toespitsen op strategische taken en haar initiatiefrecht handhaven. Ook moet grondig worden onderzocht wat de voor- en nadelen zijn van een eventuele nieuwe procedure voor de aanstelling van de voorzitter van de Commissie, in volle bewustzijn van de zeer speciale rol die het huidige systeem in het algemeen belang van Europa aan de Commissie toekent.

De kwestie van de rol van de nationale parlementen moet deel uitmaken van dit allesomvattende beraad. Momenteel geven de nationale parlementen de toestemming voor ratificatie van de verdragen. Via hun deelname aan de conventie worden zij in een vroeg stadium betrokken bij het proces van herziening van de verdragen. Ook oefenen zij, al naargelang de nationale tradities in grotere of minder grotere mate, controle uit op de regeringsvertegenwoordigers die zitting hebben in de Raad. Het protocol bij het Verdrag van Amsterdam heeft de voorlichting van de nationale parlementen over communautaire wetsvoorstellen nog versterkt.

Het is wenselijk deze regelingen verder te verbeteren en de meest doeltreffende manier te vinden om, zowel op nationaal als op communautair niveau, de nationale parlementen dichter bij de Europese besluitvorming te betrekken. Daarbij moet wel de doeltreffendheid van het gehele communautaire stelsel bewaard blijven, hetgeen niet het geval zou zijn bij de oprichting van een nieuwe wetgevende kamer.

Inzake doeltreffendheid moet het toepassingsgebied van meerderheidsbeslissingen worden uitgebreid, iets dat met het verdrag van Nice niet echt bereikt is.

Vanuit eenzelfde streven naar doeltreffendheid moeten de respectieve rollen van onze instellingen worden verduidelijkt. Daarbij moet binnen het institutionele stelsel een werkelijke uitvoerende functie in ere worden hersteld en moet de samenwerking met de lidstaten voor de opstelling en tenuitvoerlegging van gemeenschappelijk beleid worden verbeterd. Ook is het noodzakelijk te verduidelijken wat werkelijk onder wetgeving valt, opdat de Europese wetgeving algemene normen vaststelt zonder de uitvoeringsbepalingen tot in detail uit te werken.

Wat de werking van de instellingen betreft, heeft de Europese Commissie een aanzienlijke administratieve hervorming doorgevoerd die tot het college zal moeten worden uitgebreid zodra het verdrag van Nice in werking treedt en het aantal Commissarissen toeneemt. Een betere werking van de Raad maakt deel uit van de noodzakelijke hervormingen. De conventie zal zich tevens moeten beraden over de rol van de Europese Raad, die zich opnieuw dient toe te leggen op het uitzetten van een algemene koers, die hij op een transparantere en meer collectieve manier dient voor te bereiden, zulks binnen het institutionele kader. De hervorming van de werkmethoden van de instellingen brengen niet noodzakelijk wijzigingen van de verdragen met zich mee, en in het Witboek over Europese governance is overigens benadrukt dat met het verbeteren van de werking van de Unie onmiddellijk een begin moet worden gemaakt.

Conclusie

Het Europese streven, geboren uit de wereldoorlogen van de 20e eeuw, blijkt steeds duidelijker de juiste keuze te zijn. De burgers hebben hun twijfels en zorgen over Europa, maar tegelijk blijkt uit de openbare discussie dat zij overtuigd zijn van de noodzaak van een gemeenschappelijk beleid. Zij vragen om Europese antwoorden en willen een Europa dat beter georganiseerd is om de uitdagingen van de mondialisering aan te gaan of internationale crisissen het hoofd te bieden, een Europa dat de migratiestromen onder controle heeft, een Europa met meer samenhang inzake economisch en werkgelegenheidsbeleid.

De Europese Unie is in staat om aan deze verwachtingen te voldoen, via de politieke wil van haar leiders die tijdens de vergaderingen van de Europese Raad wordt uitgesproken en met behulp van een zeer specifiek institutioneel stelsel voorzien van rechtsregels en procedures waarbij iedereen inspraak heeft in het debat over de Europese uitdagingen en waarbij de te nemen besluiten voor iedereen gelden.

Om het Europa van vandaag tot stand te brengen heeft de communautaire methode afstand genomen van intergouvernementele afspraken, zonder daarbij de gemeenschappelijke Europese instellingen nationale modellen op te leggen die gezien de verscheidenheid van de constitutionele tradities in de lidstaten ongeschikt zouden zijn. Daarmee heeft de methode haar doeltreffendheid bewezen, een doeltreffendheid die zij moet bewaren. Wel moet zij aan democratische legitimiteit winnen. De toekomstige hervormingen van de verdragen moeten de communautaire methode vernieuwen. De Commissie zal aan de werkzaamheden van de conventie bijdragen met in gedachten het algemeen belang en overeenkomstig de rol die de verdragen haar toekennen.