VERSLAG VAN DE COMMISSIE - Derde verslag van de Commissie over het burgerschap van de Unie

Samenvatting

Dit verslag is vooral toegespitst op het tweede deel van het EG-Verdrag. Dit neemt niet weg dat ook aandacht wordt besteed aan vorderingen op gebieden die nauw verband houden met het burgerschap in ruime zin, zoals bescherming van de grondrechten, met inbegrip van bestrijding van onwettige discriminatie.

In dit verband verdienen twee teksten bijzondere aandacht: het voorstel voor een richtlijn betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

Het voorstel voor een richtlijn over het verblijfsrecht

Het voorstel voor een richtlijn betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven, dat door de Commissie op 23 mei 2001 werd goedgekeurd, past in het juridische en politieke kader dat door de instelling van het burgerschap van de Unie tot stand is gekomen. Het is met name bedoeld om: de verschillende bestaande wetgevingsinstrumenten op dit gebied door één enkel wetgevingsinstrument te vervangen, de voorwaarden en formaliteiten die verbonden zijn aan de uitoefening van dit recht te versoepelen en te vereenvoudigen en de beperkingen op dit recht uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid beter te omschrijven.

Nieuw in dit voorstel is dat de burger na vier jaar ononderbroken verblijf in een gastland een duurzaam verblijfsrecht in die lidstaat krijgt. Als dat recht eenmaal is verworven, is het niet meer onderworpen aan voorwaarden.

Het voorstel voor een richtlijn houdt een aanzienlijke versoepeling en vereenvoudiging in van de voorwaarden en de formaliteiten die aan de uitoefening van dit recht zijn verbonden. Het geeft een nadere en betere omschrijving van de mogelijkheid het recht van verblijf te weigeren of op te zeggen om redenen die verband houden met de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid.

Aldus is het voorstel een antwoord op de belangrijkste problemen en belemmeringen bij de uitoefening van het recht op vrij verkeer die de Commissie in meerdere gevallen op het spoor is gekomen.

Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

Op de Europese Raad van Keulen, op 3 en 4 juni 1999, werden de staatshoofden en regeringsleiders het erover eens dat het nodig was een handvest van grondrechten op te stellen, zodat de uitzonderlijke betekenis van die rechten en hun belang voor de burgers van de Unie zichtbaar gestalte krijgen.

Om deze taak tot een goed einde te brengen besloot de Europese Raad een ad hoc vergadering bijeen te roepen (later Conventie genoemd), bestaande uit vertegenwoordigers van het Europees Parlement, de nationale parlementen, de regeringen van de lidstaten en de Commissie.

In de periode van 17 december 1999 (datum van haar eerste bijeenkomst) tot 2 oktober 2000 (datum waarop de tekst aan de Europese Raad van Biarritz werd voorgelegd) is de Conventie erin geslaagd een zeer ruime consensus te bereiken over een ambitieus, innoverend, maar tegelijk pragmatisch ontwerphandvest.

Het handvest werd te Nice door de drie instellingen afgekondigd. Het is niet opgenomen in de Verdragen, maar de juridische aard ervan moet worden onderzocht na het maatschappelijk debat dat ter voorbereiding van de intergouvernementele conferentie van 2004 op gang is gebracht.

In het handvest zijn voor het eerst in één tekst alle rechten van personen verenigd: burgerlijke en politieke rechten, economische en sociale rechten en de rechten van de burgers van de Europese Unie. Het handvest bestaat uit 54 artikelen, voorafgegaan door een preambule. Afgezien van de algemene bepalingen in het zevende en laatste hoofdstuk (artikelen 51 t/m 54) zijn de artikelen ingedeeld naar zes fundamentele waarden: waardigheid (artikelen 1 t/m 5), vrijheden (artikelen 6 t/m 19), gelijkheid (artikelen 20 t/m 26), solidariteit (artikelen 27 t/m 38), burgerschap (artikelen 39 t/m 46) en rechtspleging (artikelen 47 t/m 50).

Er zij aan herinnerd dat de bepalingen van het handvest overeenkomstig artikel 51 daarvan zijn gericht tot de instellingen en organen van de Unie en tot de lidstaten uitsluitend wanneer deze het recht van de Unie ten uitvoer brengen.

In hoofdstuk V van het handvest betreffende het burgerschap zijn de rechten bijeengebracht die in het tweede deel van het EG-Verdrag zijn opgenomen: actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement (artikel 39), actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen (artikel 40), recht zich tot de Ombudsman te wenden (artikel 43), recht een verzoekschrift tot het Europees Parlement te richten (artikel 44), vrijheid van verkeer en verblijf (artikel 45), diplomatieke en consulaire bescherming (artikel 46). In dit hoofdstuk V van het Handvest is ook het reeds in artikel 255 van het Verdrag neergelegde recht op toegang tot documenten opgenomen (artikel 42), alsmede - gezien de toenemende impact van een rechtvaardige administratieve procedure voor de bescherming van de rechten en belangen van personen - het recht op behoorlijk bestuur (artikel 41). Voor dit laatste, nieuwe recht is uitgegaan van de beginselen waarop het Hof van Justitie zich in zijn overvloedige rechtspraak ter zake heeft gebaseerd.

Actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement en de gemeenteraden

De Commissie constateert dat de participatiegraad van de burgers van de Unie in hun lidstaat van verblijf bij de verkiezingen voor het Europees Parlement van juni 1999 zeer laag was (9%), hoewel er in alle lidstaten behalve Duitsland een vooruitgang ten opzichte van 1994 viel vast te stellen.

De Commissie moedigt alle lidstaten aan een systeem van rechtstreekse en persoonlijke contacten met de communautaire kiezers op te zetten en ook langs andere wegen te proberen de kiezers te bereiken, zoals het beschikbaar stellen van aanvraagformulieren voor inschrijving op de kiezerslijsten bij alle contacten met lokale of nationale autoriteiten.

Wat betreft de gemeenteraadsverkiezingen zal de Commissie vóór maart 2002 een verslag opstellen over de toepassing van de richtlijn en de ontwikkeling van het electoraat sinds de inwerkingtreding van de richtlijn.

Recht op diplomatieke en consulaire bescherming

De besluiten die door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten zijn genomen om dit recht ten uitvoer te leggen zijn niet in werking getreden, aangezien nog niet alle lidstaten de procedures die nodig zijn voor de toepassing ervan in hun interne rechtsorde hebben opgenomen.

In de praktijk blijkt evenwel dat alle lidstaten maatregelen hebben genomen om ervoor te zorgen dat de burgers van de Unie diplomatieke en consulaire bescherming genieten in een derde land waar hun eigen land geen vertegenwoordiging heeft.

Recht een verzoekschrift tot het Europees Parlement te richten en zich tot de Ombudsman te wenden

Het aantal bij het Parlement ingediende verzoekschriften is wat afgenomen (3274 voor de periode 1997-2000 tegen 3628 voor 1994-1997), maar blijft toch vrij hoog.

Uit het grote aantal verzoekschriften dat niet ontvankelijk wordt verklaard, blijkt dat de burgers geen duidelijk zicht hebben op de bevoegdheden van de Unie en op de rechten die aan het burgerschap van de Unie zijn verbonden.

Het aantal bij de Ombudsman ingediende klachten is gestaag blijven groeien in de periode 1997-1999 (1181 klachten in 1997, 1372 in 1998 en 1577 in 1999). Ook hier moet evenwel worden gewezen op het vrij hoge aantal klachten (73% in 1997, 69% in 1998 en 73% in 1999) dat niet ontvankelijk is verklaard omdat ze niet onder het mandaat van de Europese Ombudsman vallen.

Maatregelen ter bestrijding van racisme

1997 werd uitgeroepen tot Europees Jaar tegen racisme en vreemdelingenhaat. Naar aanleiding van dit Europees jaar werden verschillende initiatieven genomen en aanzienlijke vorderingen gemaakt bij de bestrijding van racisme. Zo waren er onder meer het actieplan tegen racisme, de totstandbrenging van een Europees netwerk tegen racisme, de oprichting van het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat. Het racisme is een gevaar voor onze Europese samenlevingen. Voor de Europese instellingen is een belangrijke rol weggelegd in de bestrijding van dit probleem.

Antidiscriminatiemaatregelen

De Commissie heeft verschillende instrumenten voor de toepassing van artikel 13 van het EG-Verdrag goedgekeurd. Richtlijn 2000/43/EG heeft tot doel in alle lidstaten elke vorm van discriminatie op grond van ras of etnische afstamming te verbieden op verschillende gebieden zoals werkgelegenheid, onderwijs, sociale zekerheid, gezondheidszorg of toegang tot goederen en diensten. Richtlijn 2000/78/EG stelt een algemeen kader in ter bestrijding van discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid, in arbeid en beroep. Tenslotte werd bij besluit 2000/750/EG een communautair actieprogramma ter bestrijding van discriminatie vastgesteld.

Deze teksten vormen een bewijs van de ambitie van de Gemeenschap een rechtvaardiger samenleving te helpen tot stand brengen, gaan uit van een pragmatische aanpak en zijn geconcentreerd op de gebieden waar discriminatie zich doet voelen.

Voorlichting van de burger

De noodzaak dat de burger beter wordt voorgelicht over zijn rechten wordt in dit verslag herhaaldelijk beklemtoond.

De afgelopen jaren zijn er op dit gebied belangrijke initiatieven genomen, waaronder het op gang brengen van de "Dialoog met de burgers en het bedrijfsleven" en het opstarten van de diensten "Europe Direct" en "Wegwijsdienst".

1. INLEIDING

2. HET BURGERSCHAP VAN DE UNIE

3. RECHTEN VERBONDEN AAN HET BURGERSCHAP VAN DE UNIE

3.1. Het recht zich in de Unie vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven

3.1.1. Het voorstel voor een richtlijn betreffende het recht zich in de Unie vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven

3.1.2. Toepassing van de richtlijnen betreffende het verblijfsrecht van niet-werkenden, gepensioneerden en studenten

3.1.3. Mededeling van de Commissie over de bijzondere maatregelen die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid

3.1.4. Mobiliteit met het oog op onderwijs, opleiding en onderzoek

3.2. Actief en passief kiesrecht in de lidstaat van verblijf

3.2.1. Gemeenteraadsverkiezingen

3.2.2. Verkiezingen voor het Europees Parlement

3.3. Recht op diplomatieke en consulaire bescherming

3.4. Recht van petitie

3.5. De Europese Ombudsman

4. GRONDRECHTEN

4.1. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

4.1.1. De Conventie

4.1.2. Inhoud van het handvest

4.1.3. Toekomstige ontwikkelingen met betrekking tot het handvest

4.2. Rechtsinstrumenten tegen discriminatie

4.3. Daphne

4.4. Maatregelen ter bestrijding van racisme

5. VOORLICHTING VAN DE BURGERS VAN DE UNIE

1. Inleiding

Uit hoofde van artikel 22 van het EG-Verdrag is de Commissie verplicht om de drie jaar aan het Europees Parlement, de Raad en het Economisch en Sociaal Comité verslag uit te brengen over de toepassing van de bepalingen van het tweede deel van het Verdrag en in dat verslag rekening te houden met de ontwikkeling van de Unie.

Op grond van deze bepaling zijn al twee verslagen aangenomen, waarvan het eerste [1] betrekking had op 1993 en het tweede [2] op de periode 1994-1996.

[1] Document COM(93) 702 def.

[2] Document COM(97) 230 def.

Dit derde verslag over het burgerschap van de Unie moest normalerwijs dus berichten over de jaren 1997, 1998 en 1999. De Commissie vond echter dat zij in dit derde verslag niet voorbij kon gaan aan twee belangrijke ontwikkelingen op het gebied van het burgerschap: de afkondiging van het Handvest van de grondrechten (op de Europese Raad van Nice in december 2000) en de goedkeuring door de Commissie van het voorstel voor een richtlijn [3] betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te bewegen en er vrij te verblijven (de herziening van het verblijfsrecht).

[3] Document COM(2001) 257 def.

Daarom is de verslagperiode verlengd tot aan de goedkeuring door de Commissie van haar voorstel voor een herziening van het verblijfsrecht.

Overeenkomstig artikel 22 van het EG-Verdrag wordt de aandacht in dit verslag toegespitst op de toepassing van de bepalingen van het tweede deel van het EG-Verdrag, dat ook de titel "Het burgerschap van de Unie" draagt. De onderwerpen die de revue zullen passeren, zijn: de draagwijdte van het burgerschap van de Unie, vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, het actief en passief kiesrecht in de lidstaat van verblijf bij de verkiezingen voor de gemeenteraden en het Europees Parlement, de diplomatieke en consulaire bescherming en het recht verzoekschriften bij het Europees Parlement en klachten bij de Ombudsman in te dienen.

Artikel 17, lid 2 van het EG-Verdrag bepaalt evenwel: "De burgers van de Unie genieten de rechten en zijn onderworpen aan de plichten die bij dit Verdrag zijn vastgesteld". De rechten die in het tweede deel van het Verdrag, "Het burgerschap van de Unie", zijn opgenomen vormen derhalve de harde kern van de aan het burgerschap verbonden rechten, maar zijn niet de enige. Het EG-Verdrag verleent de burgers van de Unie nog andere rechten, die trouwens in de Verdragen worden vermeld, zoals het verbod van elke vorm van discriminatie op grond van nationaliteit (artikel 12).

Dit derde verslag over het burgerschap van de Unie gaat derhalve terecht verder dan de specifieke rechten die in het tweede deel van het EG-Verdrag zijn opgenomen en handelt ook over onderwerpen die duidelijk verband houden met het burgerschap van de Unie, namelijk de bestrijding van elke vorm van discriminatie en, meer in het algemeen, de bescherming van de grondrechten in de Unie.

2. Het burgerschap van de Unie

Het begrip burgerschap is moeilijk te omschrijven, met name wegens een partiële synonymie met het begrip "nationaliteit" of zelfs "identiteit". Condorcet zei indertijd: "We worden niet als burger geboren, maar al lerende tot burger gemaakt". In het EG-Verdrag wordt het wat prozaïscher geformuleerd: "Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit". Het burgerschap van de Unie is dus, zoals commentatoren hebben onderstreept, een burgerschap "bovenop" het nationale en, eventueel, regionale en lokale burgerschap in een burgerschap dat meerdere niveaus telt. Dit wordt ook uitdrukkelijk gezegd in de aan artikel 17, lid 1 van het Verdrag van Amsterdam toegevoegde zin: "Het burgerschap van de Unie vult het nationale burgerschap aan doch komt niet in de plaats daarvan".

De Commissie constateert dat de burger niet altijd het verband begrijpt dat er tussen het burgerschap van een lidstaat en het burgerschap van de Unie bestaat [4].

[4] De Commissie ontvangt tal van brieven waarin wordt gevraagd hoe men burger van de Unie kan worden zonder via het burgerschap van een lidstaat te passeren. Zie ook de verklaring van de heer Emil Scuka, voorzitter van de Internationale Unie van de Roma, tijdens een persconferentie in de Italiaanse senaat op 4 december 2000: «Voor de Roma van Europa is het enige echt geschikte burgerschap het Europese burgerschap» (citaat uit een bericht van het persagentschap France Presse van 4 december 2000).

Het is derhalve niet overbodig in herinnering te brengen dat:

- het aan iedere lidstaat toekomt de voorwaarden te bepalen waaronder de nationaliteit van deze lidstaat wordt verkregen of verloren. In verklaring nr. 2 bij het Verdrag van Maastricht (waarbij het burgerschap van de Unie is ingevoerd) staat uitdrukkelijk: "telkens wanneer in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap sprake is van onderdanen van de Lid-Staten, (wordt) de vraag of een persoon de nationaliteit van deze of gene Lid-Staat bezit, uitsluitend (...) geregeld door verwijzing naar het nationale recht van de betrokken staat";

- er geen enkele autonome vorm van verkrijging van het burgerschap van de Unie bestaat. De nationaliteit van een lidstaat is de enige weg waarlangs het burgerschap van de Unie kan worden verkregen. De lidstaten kunnen hunnerzijds niet weigeren de hoedanigheid van burger van de Unie te erkennen, zelfs niet als deze tevens de nationaliteit van een derde land bezit [5].

[5] Zaak C-369/90, Micheletti, arrest van 7.7.1992, Jurispr. 1992, blz. I-4239.

Het burgerschap van de Unie is tegelijk een bron van rechtvaardiging voor het Europese integratieproces, via de versterking van de participatie van de burgers, en een kernelement voor de totstandkoming van het gevoel tot de burgers van de Europese Unie te behoren, van een waarachtige Europese identiteit.

Bij de beoordeling van de draagwijdte van het burgerschap van de Unie moet iedere poging om parallellen te trekken met het nationale burgerschap worden vermeden. Door de manier waarop het burgerschap van de Unie is ontstaan en door de rechten en plichten die eraan zijn verbonden is dit burgerschap sui generis niet vergelijkbaar met het nationale burgerschap van een lidstaat.

In dit nieuwe meervoudige burgerschap met verschillende niveaus is het burgerschap van de Unie een aanvulling van het nationale burgerschap, maar komt het niet in de plaats daarvan.

3. Rechten verbonden aan het burgerschap van de Unie

3.1. Het recht zich in de Unie vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven

3.1.1. Het voorstel voor een richtlijn betreffende het recht zich in de Unie vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven

Uit hoofde van artikel 18 van het EG-Verdrag heeft iedere burger van de Unie het recht zich op het grondgebied van de Unie vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven. Dit in het tweede deel van het Verdrag opgenomen recht is een fundamenteel en persoonlijk recht.

Zoals in het tweede verslag over het burgerschap van de Unie wordt het recht van toegang en verblijf van de burgers van de Unie geregeld "door een ingewikkeld stelsel van regelgeving, bestaande uit twee verordeningen (waarvan één van de Commissie) en negen richtlijnen. Deze teksten, die gebaseerd zijn op diverse rechtsgronden in het EG-Verdrag, hebben betrekking op verschillende categorieën begunstigden en bevatten soms specifieke rechten die zijn voorbehouden aan de categorie waartoe de begunstigde behoort.

De noodzaak deze regelgevingsinstrumenten in het licht van het burgerschap van de Unie te herzien werd in 1993 door de Commissie reeds onderkend [6], door de Europese Raad van Brussel in december van dat jaar bevestigd [7] en door de Europese Raad van Nice nogmaals bevestigd [8].

[6] Verslag van de Commissie aan de Europese Raad over de aanpassing van de bestaande wetgeving aan het subsidiariteitsbeginsel, COM(93) 545 def. van 24.11.1993.

[7] Conclusies van de Raad - Bull. EG nr. 12, 1993, blz. 14, punt I.14.

[8] Conclusies van de Raad, Bijlage I, punt I, h), derde streepje.

De problemen die zich bij deze herziening voordeden, zijn bekend en werden al opgesomd in het tweede verslag over het burgerschap van de Unie [9].

[9] Zie punt 4.3 van dat verslag, blz. 17-18.

Op 23 mei 2001 keurde de Commissie een voorstel voor een richtlijn goed betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven [10]. De rechtsgrondslagen voor deze tekst zijn de artikelen 12, 18, lid 2, 40, 44 en 52 van het Verdrag [11].

[10] Document COM(2001) 257.

[11] Er diende een beroep te worden gedaan op de specifieke rechtsgrondslagen van de artikelen 40, 44 en 52, waaronder de personen vallen die een economische activiteit in het gastland uitoefenen, teneinde de specifieke rechten te handhaven waarin voor deze categorie personen is voorzien..

Dit voorstel voor een richtlijn past in het juridische en politieke kader dat door de instelling van het burgerschap van de Unie tot stand is gebracht. Er wordt rekening in gehouden met de resultaten van het verslag van de groep op hoog niveau inzake het vrije verkeer van personen, met de mededeling van de Commissie over de follow-up van de aanbevelingen van de groep op hoog niveau [12], met het tweede verslag over het burgerschap, de resoluties van het Europees Parlement en de ontwikkeling van de rechtspraak van het Hof van Justitie.

[12] Document COM(1998)403.

De doelstellingen van het voorstel voor een richtlijn zijn:

- de vervanging van de verschillende wetgevingsinstrumenten door één enkel wetgevingsinstrument;

- de versoepeling van de voorwaarden en formaliteiten verbonden aan de uitoefening van het recht van de burgers van de Unie zich in de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven;

- de invoering van een duurzaam verblijfsrecht;

- het vergemakkelijken van het recht van vrij verkeer en verblijf voor de familieleden;

- een duidelijker omschrijving en afbakening van de beperkingen op deze rechten uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid.

Het voorstel voor een richtlijn is van toepassing op alle categorieën begunstigden van het verblijfsrecht: al dan niet in loondienst werkenden, studenten, niet-werkenden en gepensioneerden.

In het voorstel worden de aan de uitoefening van het verblijfsrecht verbonden voorwaarden en administratieve formaliteiten tot het strikt noodzakelijke beperkt. Voor een verblijf van minder dan zes maanden volstaat het in het bezit te zijn van een identiteitsbewijs. Voor een verblijf van meer dan zes maanden moet de burger van de Unie het gastland door middel van een eenvoudige verklaring verzekeren dat hij een economische activiteit uitoefent of over voldoende bestaansmiddelen en een ziektekostenverzekering beschikt. Voor een eerste verblijfsperiode van maximaal vier jaar wordt de verblijfskaart afgeschaft en vervangen door inschrijving bij de bevolkingsdiensten van de verblijfplaats.

Heel nieuw in het voorstel is dat de burger na vier jaar continu verblijf een duurzaam verblijfsrecht in het gastland krijgt. Als dit recht eenmaal is verworven, is het niet meer onderworpen aan voorwaarden en het wordt bevestigd door afgifte van een met het oog hierop ingevoerd document.

Het voorstel vergemakkelijkt tevens de uitoefening van het recht op vrij verkeer en het recht van verblijf van familieleden. De familieleden die onderdanen van derde landen zijn, genieten ook meer rechtsbescherming, met name bij overlijden van de burger van de Unie van wie zij afhangen of bij ontbinding van het huwelijk, onder bepaalde voorwaarden.

Ten slotte wordt in het voorstel een betere omschrijving gegeven van de mogelijkheid om op grond van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid verblijf te weigeren of er een eind aan te maken. De regeling biedt de burgers van de Unie zowel op administratief als op gerechtelijk vlak een betere bescherming in het kader van de maatregelen die hun verblijfsrecht beperken. Voor minderjarigen en personen die een duurzaam verblijfsrecht hebben verworven, wordt zelfs een volledige bescherming tegen uitdrijving op grond van de openbare orde ingevoerd. Deze regeling omvat en vervangt tegelijkertijd de bepalingen van Richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid [13].

[13] PB 56 van 4.4.1964, blz. 850/64. Richtlijn laatstelijk gewijzigd door Richtlijn 75/35/EEG (PB L 14 van 20.1.1975, blz. 14).

3.1.2. Toepassing van de richtlijnen betreffende het verblijfsrecht van niet-werkenden, gepensioneerden en studenten

Op 17 maart 1999 keurde de Commissie een verslag [14] goed over de toepassing van de Richtlijnen 90/364/EEG [15] (verblijfsrecht van niet-werkenden), 90/365/EEG [16] (verblijfsrecht van gepensioneerden) en 93/96 [17] (verblijfsrecht van studenten).

[14] COM(1999)127 def.

[15] PB L 180 van 13.7.1990, blz. 26.

[16] PB L 180 van 13.7.1990, blz. 28.

[17] PB L 317 van 18.12.1993, blz. 59. Richtlijn 93/96 werd aangenomen na de nietigverklaring van Richtlijn 90/366 door het Hof van Justitie.

De omzetting van de richtlijnen door de lidstaten liep in het merendeel van de lidstaten een zekere vertraging op, aangezien slechts drie lidstaten deze richtlijnen op tijd (30 juni 1992) hadden omgezet. Het Hof van Justitie veroordeelde Duitsland op 20 maart 1997 [18] omdat het de bepalingen die nodig waren om de Richtlijnen 90/364 en 90/365 om te zetten niet binnen de voorgeschreven termijn had aangenomen.

[18] Zaak C-96/95, Commissie tegen Duitsland, Jurispr. 1997, blz. I-1653.

Ook de inhoud van de omzettingswetten liet te wensen over: de Commissie moest tegen 14 lidstaten inbreukprocedures wegens onjuiste omzetting inleiden. De meeste procedures werden evenwel vroeg of laat geseponeerd omdat de lidstaten wijzigingen in hun wetgeving aanbrachten. Tegen Italië moest de Commissie niettemin het Hof van Justitie inschakelen. Bij zijn arrest van 25 mei 2000 [19] constateerde het Hof van Justitie dat de Republiek Italië de krachtens de Richtlijnen 90/364, 90/365 en 93/96 op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen door de toegelaten bewijsmiddelen te beperken en inzonderheid voor te schrijven dat bepaalde documenten door de autoriteiten van een andere lidstaat moeten zijn afgegeven of geviseerd, door te verlangen dat studenten verzekeren dat zij over een bepaald bedrag aan bestaansmiddelen beschikken en door wat het daartoe te gebruiken middel betreft de student niet duidelijk de keuze laten tussen een verklaring en enige andere ten minste gelijkwaardige wijze en tenslotte door een dergelijke verklaring niet toe te staan wanneer de student vergezeld wordt door zijn gezinsleden.

[19] Zaak C-424/98, Commissie tegen Italië, Jurispr. 2000, blz. I-4001.

De lidstaten hebben uiteindelijk de juistheid van de argumenten van de Commissie erkend en hun omzettingswetten dienovereenkomstig bijgesteld. De inbreukprocedures zijn evenwel vrij langzaam verlopen, met als gevolg dat de burgers van de Unie door de onjuiste omzetting van de richtlijnen betrekkelijk lang van bepaalde rechten verstoken zijn gebleven of ongerechtvaardigde administratieve problemen hebben ondervonden.

De Commissie oordeelt het nodig:

* de voorlichting van de burgers met betrekking tot de omvang van hun rechten op het gebied van het vrije verkeer te verbeteren;

* streng te blijven toezien op de naleving van het bestaande communautaire recht, met name door de administratieve praktijken van de lidstaten nauwlettend in de gaten te houden;

* het communautaire recht op het gebied van het vrije verkeer van personen duidelijker te formuleren en te ordenen rond het begrip burgerschap. De Commissie heeft hieraan gevolg gegeven door op 23 mei 2001 het voorstel voor een richtlijn betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven goed te keuren (zie hierboven, punt 3.1.1.).

3.1.3. Mededeling van de Commissie over de bijzondere maatregelen die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid [20]

[20] COM(1999)372 def. van 19.7.1999.

Het recht op vrij verkeer van de burgers van de Unie is een fundamenteel en persoonlijk recht dat los van enige economische context wordt verleend onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij het Verdrag en de bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.

Op grond van de artikelen 39, lid 3, 46, lid 1 en 55 van het EG-Verdrag mogen de lidstaten het vrije verkeer met name beperken als dit gerechtvaardigd is uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid. De maatregelen moeten verenigbaar zijn met de bepalingen van Richtlijn 64/221/EEG van de Raad van 25 februari 1964 [21].

[21] PB 56 van 4.4.1964, blz. 850.

Vaststellend dat deze richtlijn in de loop van de jaren uitvoerig werd geïnterpreteerd door het Hof van Justitie, dat de invoering van het burgerschap van de Unie het kader voor de interpretatie van de richtlijn heeft gewijzigd, maar tevens lering trekkend uit de talrijke klachten van burgers betreffende de toepassing van de richtlijn, heeft de Commissie besloten een mededeling te doen met de bedoeling de aandacht te vestigen op de voornaamste problemen die zich bij de uitvoering van deze richtlijn voordoen en enkele richtsnoeren voor de oplossing ervan aan te dragen.

Aan het einde van deze mededeling komt de Commissie tot de volgende conclusies:

* de toepasselijkheid van de nationale bepalingen uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid wordt geregeld door het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en garandeert de lidstaten daarbij enige discretionaire bevoegdheden;

* de toepassing van de nationale definitie en criteria op maatregelen die worden genomen uit hoofde van de openbare orde of de openbare veiligheid blijft niettemin onderworpen aan de eerbiediging van het Gemeenschapsrecht. Bij het nemen van besluiten over verwijdering van het nationale grondgebied moeten de nationale instanties zich met name laten leiden door het persoonlijke, fundamentele recht op vrij verkeer van de burgers van de Unie, in combinatie met het evenredigheidsbeginsel;

* iedere maatregel die uit hoofde van de openbare orde of de openbare veiligheid wordt genomen, moet terdege worden gemotiveerd met het bestaan van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging van een van de fundamentele belangen van de maatschappij en moet in overeenstemming zijn met de grondrechten van de betrokkene, zoals die in de communautaire rechtsorde zijn gewaarborgd;

* alle waarborgen van administratieve en gerechtelijke aard die door Richtlijn 64/221/EEG zijn toegekend en door het Hof van Justitie zijn geïnterpreteerd, moeten strikt in acht worden genomen, met inbegrip van het recht om herziening en het recht om te worden geïnformeerd over de redenen van alle genomen maatregelen en over de consequenties daarvan;

* het is van groot belang dat alle persoonlijke omstandigheden (sociale, culturele en familieomstandigheden) worden beoordeeld voordat een maatregel inzake verwijdering van het nationale grondgebied ten aanzien van een burger van de Unie of een van zijn familieleden, ongeacht zijn nationaliteit, wordt genomen. Deze beoordeling moet van geval tot geval plaatsvinden, waarbij geen redenen van algemene preventie mogen worden ingeroepen. Eerdere strafrechtelijke veroordelingen worden bij deze algemene beoordeling meegewogen, maar vormen op zichzelf geen rechtvaardiging voor enige maatregel uit hoofde van de openbare orde of de openbare veiligheid;

* bijzondere aandacht moet worden besteed aan het respecteren van de rechten, inclusief de bescherming van het gezins- en familieleven van burgers van de Unie die al lang in de lidstaat verblijven, van minderjarigen en van de meest kwetsbare groep: familieleden van burgers van de Unie die zelf onderdaan van een derde land zijn.

3.1.4. Mobiliteit met het oog op onderwijs, opleiding en onderzoek

Er zijn twee instrumenten die betrekking hebben op de mobiliteit op het gebied van onderwijs, opleiding en onderzoek:

- de aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad inzake de mobiliteit binnen de Gemeenschap van studenten, personen in opleiding, jonge vrijwilligers, leerkrachten en opleiders, die op 25 juni 2001 werd goedgekeurd;

- het actieplan voor mobiliteit, een initiatief van het Franse voorzitterschap in samenwerking met de Commissie ingevolge het mandaat van de Europese Raad van Lissabon, op 14 december 2000 in de vorm van een resolutie door de Raad aangenomen en goedgekeurd door de Europese Raad van Nice.

De mobiliteit van personen die in een andere dan hun eigen lidstaat een activiteit in het kader van hun opleiding of studie willen aanvatten of vrijwilligerswerk willen verrichten, wordt een steeds belangrijkere dimensie van de versterking van het Europese burgerschap, alsook een middel tot interculturele en sociale integratie.

Met de op de artikelen 149 en 150 van het Verdrag gebaseerde aanbeveling wordt beoogd komaf te maken met de nog altijd bestaande aanzienlijke belemmeringen voor het vrije verkeer van studenten, personen in opleiding, jonge vrijwilligers, leerkrachten en opleiders. De lidstaten worden verzocht strategieën te introduceren die erop gericht zijn het aspect transnationale mobiliteit te integreren in hun nationale beleid betreffende de in deze aanbeveling bedoelde groepen.

In de aanbeveling en het actieplan wordt de Commissie tevens verzocht met de lidstaten samen te werken met het oog op de uitwisseling van gegevens over de mogelijkheden tot transnationale mobiliteit van de beoogde doelgroepen, teneinde de toegang tot deze gegevens te vergemakkelijken, bijvoorbeeld door de ontwikkeling van een internetportaal dat gemakkleijk toegang biedt tot de verschillende bronnen van informatie over mobiliteit.

Tot slot voorzien de aanbeveling en het actieplan in het opstellen van een follow-up-verslag, dat om de twee jaar tot het Parlement en de Raad wordt gericht.

De Commissie werkt ook aan het verwijderen van de hinderpalen voor de mobiliteit van onderzoekers, overeenkomstig de doelstellingen van de Europese Raad van Lissabon van 23 en 24 maart 2000, in het kader van de totstandbrenging van een Europese onderzoekruimte. In juli 2000 heeft de Commissie een deskundigengroep van hoog niveau voor de verbetering van de mobiliteit van onderzoekers ingesteld: deze groep heeft een verslag gepubliceerd op grond waarvan de Commissie in juni 2001 een mededeling heeft opgesteld met de titel "Een mobiliteitsstrategie voor de Europese onderzoekruimte" [22], waarin een aantal te ontwikkelen activiteiten worden voorgesteld.

[22] Document COM(2001)331 def.

Het recht van iedere burger om zich op het grondgebied van de lidstaten vrij te verplaatsen en er vrij te verblijven is het centrale recht van het burgerschap van de Unie.

De wetgeving uit de periode vóór de invoering van het burgerschap van de Unie, die over talrijke sectorale juridische teksten is verspreid, is een erfenis uit het verleden waarvan wij ons moeten ontdoen.

Het nieuwe voorstel voor een richtlijn betreffende het verblijfsrecht brengt eenvoud en begrijpelijkheid. Het biedt een oplossing voor de belangrijkste problemen en belemmeringen bij de uitoefening van dit recht, waarop reeds werd gewezen in de mededeling over de toepassing van de richtlijnen "niet-werkenden", "gepensioneerden" en "studenten", alsmede in de mededeling over de maatregelen die uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid worden genomen.

Dit zal resulteren in een vergemakkelijking van de uitoefening van dit fundamentele recht van het burgerschap van de Unie en een vereenvoudiging van het communautaire recht, zoals aanbevolen door het Europees Parlement en de Europese Raad.

Het praktische belang van het burgerschap van de Unie zal er in de ogen van de talrijke onderdanen van lidstaten die hun recht op vrij verkeer gedurende korte of langere tijd uitoefenen, alleen maar door vergroten.

3.2. Actief en passief kiesrecht in de lidstaat van verblijf

3.2.1. Gemeenteraadsverkiezingen

Uit hoofde van artikel 19, lid 1 van het EG-Verdrag is aan iedere burger van de Unie die in een lidstaat verblijft waarvan hij geen onderdaan is, bij de gemeenteraadsverkiezingen in de lidstaat van verblijf het actief en passief kiesrecht gegarandeerd onder dezelfde voorwaarden als aan de onderdanen van die staat.

Op 19 december 1994 stelde de Raad Richtlijn 94/80/EG [23] vast tot vaststelling van de wijzen van uitoefening van het actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een Lid-Staat waarvan zij de nationaliteit niet bezitten [24].

[23] PB L 368 van 31.12.1994, blz. 38.

[24] Voor de inhoud van de richtlijn, zie tweede verslag over het burgerschap, COM(97) 230 def., punt 1.1.

Richtlijn 94/80/EG is nu in alle lidstaten omgezet [25].

[25] België was de laatste lidstaat die deze richtlijn heeft omgezet, namelijk bij de wet van 27 januari 1999. België was eerder door het Hof van Justitie veroordeeld wegens niet-omzetting van de richtlijn (Zaak C-323/97, Jurispr. 1998, blz. I-4281).

In het kader van haar onderzoek van de conformiteit van de omzettingswetten moest de Commissie meerdere inbreukprocedures wegens onjuiste omzetting aanspannen. De procedures hadden in de meeste gevallen betrekking op de wijze van inschrijving op de kiezerslijsten, maar bijvoorbeeld ook op het vereiste de nationale taal te kennen of op de vermelding van de nationaliteit van de niet-nationale kandidaten op de stembiljetten.

De meeste procedures konden evenwel worden gesloten, omdat de betrokken lidstaten wijzigingen in hun wetgeving aanbrachten. Vier procedures zijn nog hangende; ze hebben betrekking op Oostenrijk, Portugal, Frankrijk en Griekenland [26]. Alleen in de procedure tegen Griekenland is de zaak aan het Hof van Justitie voorgelegd.

[26] Portugal en Oostenrijk hebben verklaard voornemens te zijn hun wetgeving te wijzigen zoals aanbevolen door de Commissie.

Uit hoofde van artikel 13 van de richtlijn moet de Commissie, binnen een jaar nadat in alle lidstaten op basis van de richtlijn gemeenteraadsverkiezingen zijn gehouden, verslag uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad over de toepassing van de richtlijn, met inbegrip van de ontwikkeling van het electoraat sinds de inwerkingtreding van de richtlijn. Aangezien de laatste verkiezingen in maart 2001 in Frankrijk hebben plaatsgevonden, moet de Commissie vóór maart 2002 met dit verslag komen.

3.2.2. Verkiezingen voor het Europees Parlement

Het actief en passief kiesrecht van de burgers van de Unie bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf is vastgelegd in artikel 19, lid 2 van het EG-Verdrag en ten uitvoer gelegd door Richtlijn 93/109/EG [27] van de Raad van 6 december 1993 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een Lid-Staat waarvan zij geen onderdaan zijn.

[27] PB L 329 van 30.12.1993, blz. 34.

De omzetting van deze richtlijn door de lidstaten is over het geheel genomen naar tevredenheid verlopen, wat niet wegneemt dat in bepaalde gevallen toch een inbreukprocedure wegens slechte omzetting moest worden aangespannen.

In een enkel geval is het nodig geweest de procedure van artikel 226 van het Verdrag voort te zetten tot in het stadium van het met redenen omklede advies. Het gaat om de tegen de Bondsrepubliek Duitsland ingeleide procedure. De Commissie betwistte dat de burgers van de Unie vóór alle verkiezingen opnieuw om inschrijving op de kiezerslijsten moesten verzoeken, terwijl artikel 9, lid 4 van de richtlijn bepaalt dat de op de kiezerslijst ingeschreven communautaire burgers daarop onder dezelfde voorwaarden blijven ingeschreven, totdat zij verzoeken daarvan te worden geschrapt. Deze inbreukprocedure is ondertussen gesloten ingevolge een wijziging van de Duitse omzettingswetgeving voor de richtlijn.

Richtlijn 93/109/EG werd voor het eerst toegepast bij de verkiezingen voor het Europees Parlement van juni 1994 [28]. De Commissie heeft, overeenkomstig artikel 16 van Richtlijn 93/109/EG, aan het Europees Parlement en de Raad verslag uitgebracht over de toepassing van de richtlijn bij deze verkiezingen [29].

[28] De eerste verkiezingen voor het Europees Parlement hebben in Zweden op 17 december 1995 plaatsgehad, in Oostenrijk op 13 oktober 1996 en in Finland op 20 oktober 1996.

[29] Document COM(97) 731 def.

Op 18 december 2000 keurde de Commissie een mededeling over de toepassing van de richtlijn bij de verkiezingen van juni 1999 [30] goed, die was bedoeld om de aandacht te vestigen op de belangrijkste problemen en bekendheid te geven aan de goede aanpak van sommige lidstaten en deze aan te moedigen, teneinde de deelname van de burgers van de Unie aan het politieke leven in hun lidstaat van verblijf te stimuleren.

[30] Document COM(2000) 843 def.

De Commissie stelt in deze mededeling vast dat het opkomstpercentage van de burgers van de Unie in hun lidstaat van verblijf vrij laag was (9%), hoewel het ten opzichte van 1994 (5,9%) was gestegen. Het opkomstpercentage steeg in alle lidstaten behalve in Duitsland. Het is trouwens aan het zeer lage inschrijvingspercentage in de twee landen die het meeste onderdanen van andere lidstaten ontvangen (Frankrijk en Duitsland [31]) te wijten dat het gemiddelde van de Unie zo laag is. Als er geen rekening wordt gehouden met deze beide landen, bedraagt het gemiddelde bedraagt immers 17,3%.

[31] Frankrijk en Duitsland ontvangen 63% van de burgers van de Unie die in een andere dan hun eigen lidstaat verblijven. Het opkomstpercentage bedroeg in Frankrijk 4,9% en in Duitsland 2,1%.

In de mededeling wordt vooral aandacht besteed aan twee punten: informatie van de niet-nationale burgers van de Unie over het bestaan van het actief en passief kiesrecht en de wijze waarop dit kan worden uitgeoefend enerzijds, de werking van het systeem voor de uitwisseling van informatie om dubbelstemmen te voorkomen anderzijds.

Op het gebied van de informatie van de burgers van de Unie moedigt de Commissie alle lidstaten aan om, voor zover zij dat nog niet hebben gedaan, een systeem op te zetten om de communautaire kiezers die op hun grondgebied verblijven per post rechtstreeks en persoonlijk te benaderen [32]. Voor zover mogelijk zouden de lidstaten de inschrijving op de kiezerslijst moeten vergemakkelijken door de betrokkenen te verzoeken het daarvoor bestemde formulier per post terug te zenden.

[32] Bij de verkiezingen van juni 1999 bedroeg het gemiddelde opkomstpercentage in de landen die een beroep deden op dit informatiesysteem 23,5%.

De Commissie vindt ook dat andere manieren moeten worden overwogen, met name de mogelijkheid om deze burgers telkens als zij contact hebben met de plaatselijke of nationale autoriteiten een inschrijvingsformulier voor de kiezerslijst aan te bieden. Volgens de Commissie moeten de lidstaten zich voortaan evenzeer richten op het bevorderen en vergemakkelijken van de inschrijving op de kiezerslijst van de lidstaat van verblijf, als op informatie over het bestaan van het actief en passief kiesrecht. Deze stimuleringsactiviteiten moeten permanent plaatsvinden en niet, zoals de traditionele informatiecampagnes, alleen in de periode voorafgaand aan de verkiezingen.

Met betrekking tot het systeem voor informatie-uitwisseling stelt de Commissie vast dat dit ook deze keer niet naar tevredenheid heeft gewerkt. Daarvoor zijn twee verschillende factoren aan te wijzen: enerzijds het niet-naleven van de uitvoeringsbepalingen door bepaalde lidstaten en anderzijds de kieswet van sommige lidstaten, met name de verschillende inschrijvingstermijnen voor de kiezerslijsten.

De Commissie zal zich, in samenwerking met de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, blijven inspannen om de informatie-uitwisseling binnen het bestaande regelgevingskader in de praktijk te verbeteren.

Aan het burgerschap van de Unie is het actief en passief kiesrecht in de lidstaat van verblijf bij de gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement verbonden.

Er zij op gewezen dat het om ongeveer vijf miljoen personen gaat, van wie sommigen in hun lidstaat van herkomst van het actief en passief kiesrecht waren verstoken omdat zij in het buitenland verbleven.

De Commissie stelt vast dat er een enorm tekort aan informatie op dit gebied is. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat het opkomstpercentage na een specifieke en rechtstreekse voorlichtingscampagne duidelijk boven het gemiddelde van de Unie komt te liggen.

De Commissie doet een beroep op alle lidstaten om een systeem voor rechtstreeks en persoonlijk contact met de communautaire kiezers op te zetten en na te denken over nieuwe manieren, zoals het beschikbaar stellen van gedetailleerde informatie bij ieder contact met de nationale of plaatselijke autoriteiten.

3.3. Recht op diplomatieke en consulaire bescherming

Het recht op bescherming door de diplomatieke en consulaire instanties van iedere lidstaat in derde landen waar de lidstaat van de burger niet vertegenwoordigd is onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat, is ingevoerd bij artikel 20 van het Verdrag. In dit artikel wordt ook bepaald dat de lidstaten onderling de nodige regels vaststellen en de internationale onderhandelingen beginnen die met het oog op deze bescherming vereist zijn.

In het tweede verslag over het burgerschap van de Unie werd melding gemaakt van de vaststelling van drie besluiten door de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten, in het kader van de Raad bijeen: het eerste met betrekking tot de bescherming van burgers van de Europese Unie door diplomatieke en consulaire vertegenwoordigingen [33], het tweede betreffende de uitvoeringsmaatregelen die door de consulaire ambtenaren moeten worden genomen [34] en het derde betreffende de afgifte van een voorlopig reisdocument [35].

[33] Besluit 95/553/EG, PB L 314 van 28.12.1995, blz. 73.

[34] Niet verschenen in het Publicatieblad.

[35] Besluit 96/409/GBVB, PB L 168 van 6.7.1996, blz. 4.

Al deze besluiten zullen pas in werking treden als alle lidstaten ze in hun eigen rechtsorde ten uitvoer hebben gelegd, hetgeen nog niet het geval is.

In de praktijk blijken evenwel alle lidstaten maatregelen te hebben genomen om ervoor te zorgen dat hun diplomatieke en consulaire vertegenwoordigingen de burgers van de Unie in derde landen waar hun lidstaat niet is vertegenwoordigd passende bescherming en bijstand bieden in geval van overlijden, ongeval of ernstige ziekte, in geval van aanhouding of opsluiting, aan slachtoffers van geweldmisdrijven, in geval van repatriëring, alsook in andere omstandigheden waarin om hulp wordt verzocht.

De documenten voor de tenuitvoerlegging van dit recht, dat door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie tot een fundamenteel recht is verheven [36], zijn uit rechtskundig oogpunt nog altijd niet van toepassing omdat bepaalde lidstaten de op nationaal niveau noodzakelijke wetgevende maatregelen niet ten uitvoer hebben gelegd.

[36] Artikel 46 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, PB C 364 van 18.12.2000, blz. 1.

3.4. Recht van petitie

Artikel 21 van het EG-Verdrag bepaalt dat iedere burger van de Unie het recht heeft een verzoekschrift tot het Europees Parlement te richten overeenkomstig artikel 194. De burgers zijn de voornaamste begunstigden van dit recht, maar niet de enige omdat het bij artikel 194 wordt uitgebreid tot alle natuurlijke of rechtspersonen met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat. Het onderwerp van het verzoekschrift moet tot de werkterreinen van de Gemeenschap behoren en moet de indiener rechtstreeks aangaan. Hoewel de Commissie verzoekschriften bij haar beslissingen over de ontvankelijkheid van een verzoekschrift van een ruime interpretatie uitgaat, moet zij toch een groot aantal verzoekschriften niet ontvankelijk verklaren.

Een verzoekschrift biedt individuele personen de kans om zaken die hen bezighouden formeel te laten toetsen door de instellingen van de Gemeenschap.. Indieners kunnen ook de aandacht vestigen op tal van gevallen waarin de Gemeenschapswetgeving door diverse autoriteiten in de lidstaten niet wordt toegepast, zwakke plekken vertoont of aan herziening toe is.

De ervaringen in de parlementaire jaren 1997/1998, 1998/1999 en 1999/2000 [37]

[37] Bron: Verslagen over de beraadslagingen van de Commissie verzoekschriften in de parlementaire jaren 1996-1997 (document A4-0190/97), 1997-1998 (document A4-0250/98), 1998-1999 (document A4-0117/99). Deze verslagen zijn beschikbaar op de website van het Europees Parlement (http://www.europarl.eu.int/committees/peti_home.htm).

In de periode 1997-2000 ontving het Parlement een gestage stroom verzoekschriften. In het parlementaire jaar 1997-1998 waren het er 1311, in 1998-1999 1005 en in 1999-2000 958. De dalende trend, waarvan reeds melding werd gemaakt in het tweede verslag, hield aan behalve in het jaar 1997-1998, toen het aantal verzoekschriften vergeleken bij het vorige jaar steeg.

Door het Parlement ontvangen verzoekschriften

in de afgelopen tien jaar

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

In de verslagperiode van drie parlementaire jaren verklaarde de Commissie verzoekschriften 1767 van de in totaal 3275 ingediende verzoekschriften ontvankelijk (54%). Een aantal verzoekschriften werd doorgestuurd naar de Europese Ombudsman en sommige indieners werden naar andere bevoegde, niet van de Europese Gemeenschap afhankelijke instanties verwezen.

Het hoge percentage niet-ontvankelijk verklaarde verzoekschriften is te wijten aan het gebrek aan informatie over de bevoegdheden van de Unie en elk van haar instellingen. De Commissie verzoekschriften drukte het in haar verslag over het parlementaire jaar 1999/2000 [38] als volgt uit: "Een aantal verzoekschriften bereikt ons omdat het de mensen niet duidelijk is welke rechten zij bezitten als burger van de Europese Unie".

[38] Document A5-0162/2000, blz. 12.

In totaal hadden tijdens de drie betrokken parlementaire jaren 920 verzoekschriften betrekking op de rechten van de burger, namelijk sociale zaken, bewegingsvrijheid, belastingen en erkenning van diploma's in de lidstaat van verblijf. Uit het grote aantal verzoekschriften dat betrekking had op de rechten van de burger blijkt dat burgers vaak problemen ondervinden als ze in een andere lidstaat verblijven.

3.5. De Europese Ombudsman

Artikel 21, lid 2 bepaalt dat iedere burger van de Unie zich tot de Ombudsman kan wenden. Het kader voor het optreden van de Ombudsman is bepaald bij artikel 195. Iedere natuurlijke of rechtspersoon die legaal in de Unie verblijft heeft het recht zich tot de Ombudsman te wenden. De taak van de Ombudsman bestaat erin gevallen van mogelijk wanbeheer door de instellingen en organen van de Gemeenschap te onderzoeken [39]. De Ombudsman kan geen handelingen van nationale autoriteiten of andere internationale organisaties onderzoeken.

[39] In zijn jaarverslag 1997 gaf de ombudsman de volgende definitie van "wanbeheer": "Wanbeheer doet zich voor wanneer een overheidsinstantie niet handelt in overeenstemming met een regel of een beginsel waaraan zij gehouden is ". Op voorstel van de Commissie verzoekschriften (A4-0258/98) nam het Parlement een resolutie aan waarin het zich positief over deze definitie uitliet.

De eerste Ombudsman van de Unie, Jacob Söderman, aanvaardde zijn ambt eind december 1995 en publiceert sedertdien elk jaar een jaarverslag [40] met informatie over de door hem ontvangen klachten en over de regels voor de ontvankelijkheid van klachten en de daaropvolgende procedure.

[40] Alle verslagen zijn beschikbaar op de internetsite van de Europese ombudsman: http://www.europarl.eu.int/ombudsman/nl/reports.htm.

Klachten in 1997-1999

In 1997 ontving de Ombudsman 1181 klachten, waarvan er 1067 afkomstig waren van burgers van de Unie. Slechts 200 van de klachten leidde tot een onderzoek van de Ombudsman [41]. In 1998 ontving de Ombudsman 1372 klachten, waarvan 1237 van burgers afkomstig waren en 170 tot een onderzoek leidden. Uit de cijfers voor 1999 blijkt dat op een totaal van 1577 klachten (1458 van burgers) 201 onderzoeken werden ingesteld. In 1997 werd in 59 zaken geen wanbeheer vastgesteld, in 1998 in 96 zaken en in 1999 in 107 zaken.

[41] De Ombudsman behandelt elk jaar ook klachten die het vorige jaar niet zijn afgesloten en stelt op eigen initiatief onderzoeken in. Het aantal onderzoeken kan bijgevolg op onderzoeken uit deze twee groepen slaan en betreft dus niet uitsluitend klachten uit hetzelfde jaar.

De belangrijkste instellingen die in de periode 1997-1999 het voorwerp van een onderzoek vormden, waren de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad. Op dit punt wijken de statistieken voor deze periode niet veel af van die voor vorige jaren.

Instellingen en organen die in 1997-1999 het voorwerp van een onderzoek waren

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

De vorm van wanbeheer die in de periode 1997-1999 het meest werd aangeklaagd, was het gebrek aan of de weigering van informatie of transparantie [42]. Op de tweede plaats kwamen onnodige vertraging (1997 en 1999) en nalatigheid (1998). Andere veel voorkomende vormen van beweerd wanbeheer waren discriminatie, onrechtvaardigheid, misbruik van macht en procedures, recht op verdediging.

[42] 23 % in 1999, 30 % in 1998 en 25% in 1997.

Uit de statistieken van de Ombudsman blijkt dat het aantal burgers dat bij de Ombudsman een klacht indient sinds 1996 elk jaar is gestegen. Het percentage klachten dat binnen het mandaat van de Ombudsman valt, is langzaam maar niet in dezelfde mate gestegen. Zoals uit de jaarverslagen over de jaren 1997-1999 blijkt, ligt het percentage niet-ontvankelijke klachten zeer hoog: 73 % in 1997 en 1999 en 69 % in 1998. De Ombudsman probeert de burgers in deze gevallen te helpen door ze te adviseren zich tot de juiste instelling te wenden, bijvoorbeeld het Europees Parlement of een lokale of nationale ombudsman. Ook komt het telkenjare voor dat de Ombudsman in enkele gevallen de klacht, met de instemming van de indiener, naar een andere instelling doorzendt.

4. Grondrechten

Bij de markantste gebeurtenissen van de afgelopen verslagperiode hoorden: de afkondiging van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, de aanneming van de rechtsinstrumenten voor de tenuitvoerlegging van artikel 13 van het EG-Verdrag en de maatregelen die in het kader van het Europees Jaar tegen het racisme en de vreemdelingenhaat (1997) werden genomen.

4.1. Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie werd in het kader van de Europese Raad van Nice op 7 december 2000 door de voorzitters van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie gezamenlijk afgekondigd. Het is in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen bekendgemaakt [43]

[43] PB C 364 van 18.12.2000, blz. 1.

Deze afkondiging was het resultaat van de overeenstemming die op de Europese Raad van Keulen van 3 en 4 juni 1999 door de staatshoofden en regeringsleiders werd bereikt over de noodzaak in de huidige ontwikkelingsfase van de Unie een handvest van de grondrechten op te stellen, zodat de uitzonderlijke betekenis van die rechten en hun belang voor de burgers van de Unie zichtbaar wordt [44].

[44] Europese Raad van Keulen, conclusies van het voorzitterschap, bijlage IV.

4.1.1. De Conventie

Voor de opstelling van het ontwerphandvest besloot de Raad een ad hoc orgaan op te richten, bestaande uit vertegenwoordigers van het Europees Parlement, de nationale parlementen, de regeringen van de lidstaten en de Commissie. De samenstelling van deze vergadering, die in Keulen al in grote lijnen was aangegeven, werd op de Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999 concreet ingevuld. De vergadering, die later besloot zich "Conventie" te noemen, telde 62 leden die in vier groepen konden worden onderverdeeld: zestien leden van het Europees Parlement, dertig leden van de nationale parlementen, vijftien vertegenwoordigers van de staatshoofden en regeringsleiders en één vertegenwoordiger van de Commissie.

Aan de werkzaamheden werd ook deelgenomen door waarnemers van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en van de Raad van Europa - onder wie een vertegenwoordiger van Europees Hof voor de rechten van de mens. Ook het Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de regio's en de Ombudsman werden verzocht hun standpunt te geven.

Voorts werden de kandidaat-landen voor toetreding tot de Europese Unie door de Conventie gehoord.

De werkmethodes van de Conventie werden in grote trekken vastgelegd in de conclusies van de Europese Raad van Tampere. Opmerkenswaardig was de doorzichtigheid van de werkzaamheden. De Europese Raad van Tampere heeft het beginsel van openbaarheid van de zittingen van de vergadering en de in deze zittingen voorgelegde documenten vooropgesteld. De openbaarheid werd verwezenlijkt door de opening van een internetsite [45] waarop de documenten in verband met de opstelling van het handvest ter beschikking van het publiek werden gesteld. Dankzij deze openbaarheid heeft er nauw overleg met de vertegenwoordigers van de burgermaatschappij plaatsgevonden.

[45] http://db.consilium.eu.int/df.

De vergadering kwam op 17 december 1999 in Brussel voor het eerst bijeen. Bij deze gelegenheid koos zij als voorzitter Roman Herzog, voormalig president van de Bondsrepubliek Duitsland. De voorzitter van de Conventie kon op 2 oktober 2000 vaststellen dat er een brede consensus bestond over het ontwerphandvest, dat hij aan de voorzitter van de Europese Raad deed toekomen. Op hun informele bijeenkomst in Biarritz op 13 en 14 oktober 2000 hechtten de staatshoofden en regeringsleiders eenstemmig hun goedkeuring aan het ontwerp.

De Commissie is harerzijds op 13 september en 11 oktober 2000 met twee mededelingen gekomen [46]. Hierin zegde zij haar steun toe aan het ontwerphandvest en deed zij enkele voorstellen, respectievelijk in verband met de formulering van bepaalde, in het ontwerp opgenomen rechten en in verband met de juridische aard van het ontwerphandvest.

[46] COM(2000)559 def. en COM(2000) 644 def.

4.1.2. Inhoud van het handvest

In het handvest zijn alle rechten van personen in één tekst bijeengebracht: burgerlijke en politieke rechten, economische en sociale rechten en de rechten van de burgers van de Europese Unie. Aldus is het handvest het eerste instrument op het gebied van de fundamentele rechten op internationaal niveau waarin de ondeelbaarheid van de rechten echt wordt gerespecteerd.

Deze rechten waren reeds voor een belangrijk deel in diverse bronnen neergelegd zoals de gemeenschappelijke constitutionele tradities en internationale verplichtingen van de lidstaten, het Verdrag betreffende de Europese Unie en de communautaire verdragen, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, de door de Gemeenschap en de Raad van Europa aangenomen sociale handvesten, alsook de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en van het Europees Hof voor de rechten van de mens.

Het handvest omvat 54 artikelen, voorafgegaan door een inleidende preambule. Afgezien van de algemene bepalingen aan het einde van de tekst (artikelen 51 t/m 54), zijn de artikelen ingedeeld naar zes fundamentele waarden: waardigheid (artikelen 1 t/m 5), vrijheden (artikelen 6 t/m 19), gelijkheid (artikelen 20 t/m 26), solidariteit (artikelen 27 t/m 38), burgerschap (artikelen 39 t/m 46) en rechtspleging (artikelen 47 t/m 50).

In dit verslag spitst de Commissie de aandacht vooral toe op de in het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap opgenomen en in hoofdstuk V van het handvest ondergebrachte rechten in verband met het burgerschap: actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement (artikel 39) en bij de gemeenteraadsverkiezingen (artikel 40), recht op toegang tot documenten (artikel 42), recht zich tot de ombudsman te wenden (artikel 43), recht een verzoekschrift tot het Europees Parlement te richten (artikel 44), vrijheid van verkeer en van verblijf (artikel 45), diplomatieke en consulaire bescherming (artikel 46). In dit hoofdstuk V is, gezien de toenemende impact van een rechtvaardige administratieve procedure voor de bescherming van de rechten en belangen van personen, tevens het recht op behoorlijk bestuur (artikel 41) opgenomen. Voor dit recht is uitgegaan van de beginselen waarop de overvloedige rechtspraak van het Hof van Justitie ter zake berust.

In het handvest is neergelegd dat de door het handvest erkende rechten waaraan de communautaire verdragen of het Verdrag betreffende de Europese Unie ten grondslag liggen, worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij die verdragen zijn gesteld (artikel 52, lid 2), alsook dat de rechten die corresponderen met rechten die door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens zijn gewaarborgd, dezelfde inhoud en reikwijdte hebben als die welke er door genoemd verdrag aan worden toegekend, hetgeen niet verhindert dat het recht van de Unie, met inbegrip van het handvest, een ruimere bescherming kan bieden (artikel 52, lid 3).

4.1.3. Toekomstige ontwikkelingen met betrekking tot het handvest

Het was de wens van de Europese Raad van Nice dat het handvest op zo breed mogelijke schaal onder de burgers van de Unie wordt verspreid. Er grote ruchtbaarheid aan geven ligt ook in de lijn van de doelstelling van het zichtbaar maken van de fundamentele rechten en is een noodzakelijke voorwaarde om het maatschappelijke debat over Europa tot een goed einde te brengen.

In de aan het ontwerpverdrag van Nice gehechte verklaring over de toekomst van de Unie wordt de status van het handvest inderdaad een van de punten genoemd waarover een breed maatschappelijk debat moet worden gevoerd met het oog op de voorbereiding van de intergouvernementele conferentie van 2004. In dit kader moet, overeenkomstig de conclusies van Keulen, op de reikwijdte van het handvest worden ingegaan [47].

[47] Europese Raad van Nice, conclusies van het voorzitterschap, punt I.2.

Maar ook zonder de voltooiing van die werkzaamheden af te wachten is het duidelijk dat, zoals de Commissie in de bovengenoemde mededeling van oktober al heeft beklemtoond, dat het handvest door zijn afkondiging gevolgen zal sorteren, ook op juridisch gebied. Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie kunnen onmogelijk een door henzelf afgekondigde tekst negeren die op verzoek van de Europese Raad is opgesteld door een forum waarin alle instanties vertegenwoordigd waren die er nationale en Europese legitimiteit aan konden verlenen.

Uit de afkondiging van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, waarin alle fundamentele rechten worden opgesomd die de instellingen en de lidstaten moeten naleven en beschermen als zij het recht van de Unie toepassen, blijkt duidelijk dat de burger voortaan centraal staat in de Europese opbouw.

De in Verdragen neergelegde doelstelling van de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid heeft als consequentie dat de rechten van de burgers moeten worden gewaarborgd. Het Handvest van de grondrechten komt hieraan tegemoet.

Niet alleen de drie instellingen die het handvest hebben afgekondigd zullen het in de toekomst moeilijk naast zich neer kunnen leggen, ook het Hof van Justitie zal er, ongeacht het rechtskarakter dat eraan wordt gegeven, rekening mee moeten houden in de ontwikkeling van zijn rechtspraak op het gebied van de op het niveau van de Unie gewaarborgde grondrechten.

Het handvest is wegens zijn inhoud, zijn nauwkeurige juridische formulering en zijn hoge juridische waarde bestemd om in de Verdragen te worden opgenomen.

4.2. Rechtsinstrumenten tegen discriminatie

De Commissie heeft, haar verbintenis nakomend dat zij zo spoedig mogelijk maatregelen zou voorstellen voor de toepassing van artikel 13 van het EG-Verdrag en gevolg gevend aan de door het Europees Parlement, de lidstaten, de staatshoofden en regeringsleiders op de Europese Raad van Tampere geuite wens, een mededeling en drie voorstellen ter bestrijding van discriminatie in de Europese Unie gedaan.

Op 29 juni 2000 nam de Raad Richtlijn 2000/43/EG [48] houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming aan met de bedoeling in alle lidstaten discriminatie op grond van ras of etnische afstamming te verbieden op gebieden zoals werkgelegenheid, onderwijs, sociale zekerheid, gezondheidszorg en toegang tot goederen en diensten.

[48] PB L 180 van 19.07.2000, blz. 22.

Op 27 november 2000 volgde Richtlijn 2000/78/EG [49] tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep. Deze richtlijn heeft als doel een algemeen kader in te stellen ter bestrijding van discriminatie op grond van godsdienst of levensovertuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid in arbeid en beroep.

[49] PB L 303 van 02.12.2000, blz. 16.

Op dezelfde datum nam de Raad Besluit 2000/750/EG tot vaststelling van een communautair actieprogramma ter bestrijding van discriminatie (2001-2006) aan [50], waarvoor een totale begroting van 98,4 miljoen EUR beschikbaar is.

[50] PB L 303 van 02.12.2000, blz. 23.

Dit programma is bedoeld als ondersteuning en aanvulling van de inspanningen die op het niveau van de Gemeenschap en in de lidstaten worden geleverd ter bevordering van maatregelen tot voorkoming en bestrijding van zowel enkelvoudige als meervoudige discriminatie. Het heeft de volgende doelstellingen:

* verbetering van het inzicht in discriminatievraagstukken door een betere kennis van dit verschijnsel en door de evaluatie van de doeltreffendheid van beleid en praktijk;

* ontwikkeling van het vermogen om discriminatie doeltreffend te voorkomen en aan te pakken, met name door versterking van de actiemiddelen van de organisaties en steun voor de uitwisseling van informatie en goede praktijken en netwerken op Europees niveau, daarbij rekening houdend met de bijzonderheden van de diverse vormen van discriminatie;

* bekendmaking en verspreiding van de waarden en praktijken die aan de basis liggen van de bestrijding van discriminatie, met inbegrip van bewustmakingsactiviteiten.

Teneinde deze doelstellingen te bereiken voorziet het besluit in een strategie, die gebaseerd is op onderstaande drie actiegebieden:

- versterking van de analyse van de aard en de effecten van discriminatie in de Gemeenschap;

- ondersteuning van organisaties die betrokken zijn bij de bestrijding en preventie van discriminatie door deze de mogelijkheid te geven hun aanpak te vergelijken en af te stemmen op de ervaringen in andere regio's van de Gemeenschap;

- bewustmaking van de belangrijkste beleidsmakers van de mogelijkheden om de doeltreffendheid van antidiscriminatiemaatregelen en -praktijken te vergroten.

Uit deze teksten blijkt duidelijk het streven van de Gemeenschap om een rechtvaardiger samenleving te bevorderen. De teksten gaan uit van een pragmatische aanpak en zijn toegespitst op de belangrijkste gebieden waar discriminatie zich doet voelen.

4.3. Daphne

In het kader van de bescherming van de grondrechten in het algemeen en van niet-discriminatie in het bijzonder moet er ook de aandacht op worden gevestigd dat de Commissie tevens een meerjarig communautair programma (2000-2003) heeft ingesteld ter bestrijding van alle vormen van geweld tegen kinderen, jongeren en vrouwen (het programma Daphne [51]). Dit programma vult de wetgevende maatregelen van de Commissie aan met financiële steun voor de openbare of particuliere organisaties van de Unie die zich in het veld bezighouden met de bestrijding van (seksueel of niet-seksueel, fysiek of psychologisch) geweld. In het kader van het programma Daphne zijn sinds 1997 al ongeveer 200 projecten gefinancierd, die allemaal gericht waren op acties die rechtstreeks ten goede kwamen aan slachtoffers van geweld. In 1999 en 2000 werden twee studies naar het effect van deze projecten verricht.

[51] Besluit nr. 293/2000/EG van het Europees Parlement en de Raad, PB L 34 van 9.2.2000, blz. 1.

4.4. Maatregelen ter bestrijding van racisme

1997, Europees Jaar tegen racisme en vreemdelingenhaat

Het Europees Jaar tegen racisme en vreemdelingenhaat was een etappe in de intensivering van de samenwerking bij de bestrijding van racisme, waardoor personen en organisaties in de hele Europese Unie werden gemobiliseerd. Dankzij deze mobilisatie werd een gunstig klimaat voor politieke vorderingen gecreëerd. De opneming van nieuwe bepalingen inzake niet-discriminatie in het Verdrag betreffende de Europese Unie, de oprichting van het Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat in Wenen, het actieplan tegen racisme, alsmede - als rechtstreeks resultaat van het Europees jaar en teken van een belangrijke mobilisatie-inspanning - het Europees netwerk van antiracistische NGO's, zijn daar duidelijke voorbeelden van.

Actieplan tegen racisme

Het in maart 1998 door de Commissie opgestarte actieplan tegen racisme [52], dat als doel heeft de bestrijding van racisme een centrale plaats te geven in tal van Europese beleidsvormen, is een rechtstreeks uitvloeisel van het Europees jaar en de vorderingen die dankzij dat jaar zijn gemaakt.

[52] COM(1998) 183 def. van 25 maart 1998.

In het plan wordt de klemtoon hoofdzakelijk gelegd op versterking en ondersteuning van de samenwerking en de partnerschappen op alle niveaus om diversiteit en pluralisme te bevorderen via nauwere samenwerking met - maar ook onder - de verschillende partners.

Europees netwerk van antiracistische organisaties

In het kader van de voorbereiding van het Europees Jaar tegen racisme deelde een aantal antiracistische organisaties de Commissie mee dat zij een Europees netwerk van antiracistische organisaties wensten op te richten.

De voorbereidende werkzaamheden vonden in de loop van 1998 plaats. Op 8 t/m 10 oktober 1998 namen ongeveer 250 vertegenwoordigers van NGO's deel aan de oprichtingsvergadering van het netwerk. Zij stelden een politieke agenda en een Europees actieprogramma vast, alsook de middelen om dit programma ten uitvoer te leggen.

De belangrijkste doelstelling van het netwerk is een Europese dimensie te geven aan de bestrijding van racisme, vreemdelingenhaat, antisemitisme en anti-islamisme om zodoende te zorgen voor een verbinding tussen plaatselijke of nationale initiatieven en Europese initiatieven, de uitwisseling van ervaringen ter zake, de versterking van bestaande initiatieven, de ontwikkeling van nieuwe strategieën ter bestrijding van racisme en de bevordering van gelijke rechten en kansen.

Het netwerk zet Europese campagnes op touw en werkt samen met de Europese instellingen om het effect van de Europese beleidsmaatregelen bij de bestrijding van racisme te optimaliseren. Het netwerk speelt tevens een belangrijke rol in het kader van het communautaire actieprogramma ter bestrijding van discriminatie (2001-2006) en bij de tenuitvoerlegging van de antidiscriminatierichtlijnen die op grond van artikel 13 van het Verdrag zijn goedgekeurd.

Europees Waarnemingscentrum voor racisme en vreemdelingenhaat

Het waarnemingscentrum [53] heeft als taak objectieve, betrouwbare en vergelijkbare gegevens over racisme, vreemdelingenhaat en antisemitisme op Europees niveau aan de Europese Gemeenschap en de lidstaten te verstrekken teneinde deze in staat te stellen passende maatregelen te nemen of actieplannen vast te stellen.

[53] Het waarnemingscentrum werd opgericht bij Verordening (EG) nr. 1035/97 en is in Wenen gevestigd.

Volgens het tweede verslag van het waarnemingscentrum, dat in november 2000 [54] werd gepubliceerd, zijn etnische/raciale minderheden, immigranten en vluchtelingen in alle lidstaten blootgesteld aan racistische misdrijven en discriminatie. De door xenofobe groeperingen begane misdrijven zijn in de eerste plaats gericht tegen immigranten, personen van buitenlandse herkomst en de joodse gemeenschap. Er werd melding gemaakt van discriminerende daden ten aanzien van Roma-minderheden in verschillende lidstaten in 1999.

[54] Dit verslag is beschikbaar op het volgende adres: http://www.eumc.at/publications/.

De meerderheid van de in 1999 vastgestelde discriminerende daden had betrekking op de werkgelegenheid en de arbeidsmarkt.

Racisme op het internet heeft in een aantal lidstaten aanleiding gegeven tot grote bezorgdheid, omdat het internet door racistische groeperingen op grote schaal wordt gebruikt om hun racistische, antisemitische, xenofobe en hatelijke ideeën in groten getale ongestraft te verspreiden.

Volgens dit verslag zouden de nieuwe, op artikel 13 van het EG-Verdrag gebaseerde Europese richtlijnen een grote bijdrage moeten leveren aan een verbetering van de toestand.

Een van de taken van het waarnemingscentrum is een "Europees informatienet inzake racisme en vreemdelingenhaat" (RAXEN) te creëren en te coördineren, dat uit een centrale eenheid bestaat, die samenwerkt met nationale organisaties, zoals universitaire onderzoekcentra, niet-gouvernementele organisaties en gespecialiseerde centra. Het waarnemingscentrum verzamelt en analyseert de beschikbare gegevens en informatie en zet een voor het publiek toegankelijk gegevensbestand op. Het zal tevens de basis van informatie, kennis en ervaring vormen voor het vaststellen van strategieën ter bestrijding van racisme in Europa.

5. Voorlichting van de burgers van de Unie

Het "Dialoog met de burger - Dialoog met bedrijfsleven"-project is de opvolger van het initiatief "Burgers van Europa", dat in het tweede verslag over het burgerschap van de Unie werd beschreven [55].

[55] Document COM(97) 230 def., blz. 19.

Dit project heeft twee specifieke doelstellingen: de mensen bewust maken van hun rechten binnen de Europese Unie en een tweerichtingscommunicatie met de burgers op gang brengen om feedback te krijgen over de problemen die dezen bij de uitoefening van hun rechten ondervinden.

Om de burgers deze voorlichting in het kader van een permanente dialoog te geven werd de dienst Europe Direct in het leven geroepen.

De websites van "Dialoog met de burger - Dialoog met bedrijfsleven" en "Europe Direct" zijn ook beschikbaar en bereid om informatie en advies uit talrijke andere bronnen te verstrekken.

"Dialoog met de burger - Dialoog met bedrijfsleven" informeert de burgers ook door middel van publicaties, die ten doel hebben hun een algemeen overzicht te geven van hun rechten en van de middelen om deze te doen gelden.

Zo is de Commissie er op verzoek van de burgers toe overgegaan de handleidingen die in het kader van het initiatief "Burgers van Europa" werden gepubliceerd, bij te werken.

Er zijn ook nieuwe handleidingen gepubliceerd. De gids "Opkomen voor uw rechten in de Europese interne markt", die in 2000 werd gepubliceerd, en de bijbehorende informatiebladen voorzien bijvoorbeeld in de behoefte aan informatie van de burgers over de verschillende middelen waarover zij beschikken om hun rechten op nationaal en op communautair niveau te doen gelden. De gids "Gegevensbescherming in de Europese Unie", die in 2001 werd gepubliceerd, informeert de burgers over hun rechten bij de verzameling en het gebruik van persoonsgegevens en over hun mogelijkheden om tegen de schending van hun rechten op te treden.

Deze gidsen kunnen kosteloos per post worden verkregen via de gratis telefoondienst van Europe Direct.

Het telefonisch informatiecentrum Europe Direct biedt in iedere lidstaat gratis telefoonnummers en een rechtstreekse antwoorddienst via e-mail, brief of fax. Het behandelt vragen in alle 11 officiële talen van de EU over alle onderwerpen die verband houden met het beleid van de EU.

Europe Direct is een eerste contactpunt om mensen te helpen die niet weten hoe of waar zij een antwoord op hun vragen kunnen vinden. Het is een aanvulling van de informatienetwerken die verspreid over de hele Unie in de lidstaten werken. Aan de burger wordt de weg gewezen naar basisinformatie en vervolgens naar de meest geschikte dienst van de zeer talrijke gespecialiseerde of algemene informatiediensten.

Het telefonisch informatiecentrum antwoordt op algemene vragen over de Europese Commissie en de andere instellingen van de EU. De interne Europe Direct-dienst houdt zich bezig met vragen die bijkomend onderzoek vereisen.

Sinds 1998 heeft Europe Direct meer dan 200.000 vragen behandeld over alle onderwerpen die verband houden met de activiteiten van de Europese Commissie en de instellingen van de EU in het algemeen.

Vragen over de praktische problemen die de mensen ondervinden bij de uitoefening van hun rechten in de interne markt worden doorverwezen naar de Wegwijsdienst, een dienst op een tweede niveau, die informeel juridisch advies geeft. Deze dienst, die nu is ondergebracht in het programma Dialoog met de burgers - Dialoog met bedrijfsleven, werkt met een team van deskundigen dat in alle talen van de Europese Unie advies kan verstrekken.

Uit een verslag van maart 2000 van deze Wegwijsdienst blijkt dat in de vragen slechts in weinig gevallen problemen aan de orde worden gesteld die echt te maken hebben met de afdwingbaarheid van rechten en die binnen het toepassingsgebied van het Gemeenschapsrecht vallen. De meeste vragen blijken te worden gesteld omdat de mensen niet goed weten wat onder het Gemeenschapsrecht valt of welke - communautaire of nationale - instelling verantwoordelijk is voor de oplossing van hun problemen.

Bij de verdediging van hun rechten hebben burgers duidelijk de neiging te hoge verwachtingen aan de EG te stellen, inzonderheid wanneer zij in een andere lidstaat verblijven. Zelfs op gebieden waarvan algemeen erkend wordt dat ze van nationale aard zijn, wordt vaak gedacht dat de Europese instellingen bevoegd zijn om als een supranationale instantie uit een soort algemeen belang te interveniëren.

Door de analyse van de problemen bij de burgers krijgt de Commissie een beter beeld van hun behoeften aan informatie en kan zij eventuele tekortkomingen of gebreken bij de toepassing van het Gemeenschapsrecht opsporen. De problemen die aan de "Wegwijsdienst" worden voorgelegd, zullen trouwens weldra een integrerend deel vormen van het meer algemene initiatief voor "interactieve beleidsvorming" dat momenteel door de Commissie wordt opgezet.

Tot slot zij erop gewezen dat de Europese Commissie in haar streven een rechtstreekse dialoog tussen de burgers en de Europese instellingen op gang te brengen, voor ongeveer 40.000 bezoekers per jaar voorlichtingsbezoeken organiseert.

In dit verslag is herhaaldelijk gewezen op het gebrek aan informatie over de activiteiten van de Unie.

Het hieruit voortvloeiende gebrek aan kennis leidt ertoe dat de burgers de Unie, en de Commissie in het bijzonder, meer bevoegdheden toeschrijven dan deze in werkelijkheid hebben.

Deze vaststelling wordt bevestigd door de ervaringen met de Wegwijsdienst, de tot de Ombudsman gerichte klachten, de bij het Europees Parlement ingediende verzoekschriften en de aan verschillende diensten van de Commissie gerichte brieven.

De instelling van "Europe Direct" en, op het gebied van de interne markt, van de "Dialoog met de burgers - Dialoog met bedrijfsleven", waarvan de "Wegwijsdienst" het belangrijkste onderdeel vormt, zijn dus stappen in de goede richting, omdat ze de burger op gedecentraliseerde wijze snel en eenvoudig de informatie geven die hij nodig heeft. Dit zou de Europese instellingen ook de mogelijkheid moeten geven om bij de wijziging of het uitwerken van beleidsmaatregelen ten behoeve van de burgers beter rekening te houden met de problemen waarmee zij bij het doen gelden van hun rechten worden geconfronteerd.