Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het thema "Vereenvoudiging"

(2002/C 48/28)

Het Economisch en Sociaal Comité heeft op 28 februari 2001 besloten overeenkomstig art. 23, lid 2, van het reglement van orde een vervolgadvies op te stellen over het thema "Vereenvoudiging".

De afdeling "Interne markt, productie en consumptie", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 21 november 2001 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Walker.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 386e zitting (vergadering van 29 november 2001) het volgende advies uitgebracht, dat met 62 stemmen vóór en 5 stemmen tegen, bij 5 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Samenvatting en aanbevelingen

1.1. De overvloed aan regels voor het bedrijfsleven is in eerste instantie een nationaal probleem, maar heeft ook een Europese kant die moet worden aangepakt. De EU moet niet alleen het voortouw nemen bij het streven naar vereenvoudiging, maar de lidstaten er ook toe aanzetten er gevolg aan te geven. Zelfs als wetgeving op Europees niveau ontstaat, valt het markttoezicht onder de bevoegdheid van de lidstaten, en de overheidsdiensten van de lidstaten interpreteren Europese wetgeving in het licht van hun eigen bestuurscultuur; zij geven er een nationale "draai" aan.

1.2. Buiten kijf staat dat het EU-regelgevingskader aan een grondige herziening toe is, waarbij het bestaande geheel van regels gestroomlijnd en vereenvoudigd moet worden. Hiertoe dienen heldere en simpele doelen te worden vastgesteld die op Europees, nationaal en lokaal niveau moeten worden nagestreefd en tot tastbare resultaten moeten leiden; beginselverklaringen en goede bedoelingen volstaan niet. Het Comité ziet met belangstelling uit naar het verslag terzake dat de Commissie aan de Europese Raad van Laken zal voorleggen.

1.2.1. De herziening moet niet alleen op toekomstige, maar ook op de bestaande regelgeving zijn gericht. De regelgeving moet worden vereenvoudigd en verbeterd en in omvang worden beperkt.

1.3. Aan de herziening van bestaande regelgeving en de invoering van nieuwe regelgeving moet hetzelfde beginsel ten grondslag liggen, nl. dat regelgeving afgeschaft of niet ingevoerd moet worden tenzij er duidelijke redenen van algemeen belang zijn om haar te handhaven of in te voeren. Bestaande regelingen waaraan wordt vastgehouden, moeten zonodig worden herschreven om de tekst ervan eenvoudiger, ondubbelzinnig en doorzichtiger te maken.

1.4. Om nationale verschillen in het regelgevingskader, die tot concurrentiedistorsies op de interne markt leiden, te voorkomen, moeten de in de afzonderlijke lidstaten geldende wetgevende instrumenten goed op elkaar zijn afgestemd. Dit is alleen mogelijk door wetgeving vaker in Europees verband tot stand te brengen en ervoor te zorgen dat Europese voorschriften op meer uniforme wijze in nationaal recht omgezet en - even belangrijk - gehandhaafd worden. Een cruciaal onderdeel van vereenvoudiging is standaardisering. Het regelgevingsklimaat moet ertoe bijdragen dat Europese bedrijven op gelijke randvoorwaarden kunnen rekenen. In de huidige situatie vormt de omzetting en toepassing van richtlijnen in de lidstaten een bron van bijkomende problemen, onderlinge afwijkingen en vertragingen. Voor het welslagen van vereenvoudiging op Europees vlak is het absoluut noodzakelijk dat er tegelijkertijd ook in de lidstaten werk van wordt gemaakt.

1.5. Alvorens tot nieuwe regelgeving te besluiten, moet worden nagegaan of er geen alternatieven voor regelgeving bestaan. Zo kan soms worden gekozen voor zelfregulering, mederegulering of zelfs voor het afzien van regelgeving. Voorts moet worden bekeken of voor markten die momenteel wettelijk gereguleerd zijn, de mogelijkheid bestaat om zelf- of mederegulering in te voeren.

1.6. Regels moeten o.a. toegankelijk, relevant en proportioneel zijn. De toegankelijkheid van het bestaande acquis laat nogal te wensen over. Regels moeten voldoende flexibel zijn om ze desgewenst te kunnen aanpassen aan snel veranderende omstandigheden, maar tevens moeten ze duurzaam genoeg zijn om voor een klimaat van rechtszekerheid te zorgen.

1.7. Kaderwetgeving is inherent flexibeler en geeft bedrijven - binnen van tevoren vastgestelde grenzen - meer vrijheid, maar brengt het risico met zich mee dat het regelgevingsproces er slechts door verplaatst wordt naar een lager niveau en dat de regels van de afzonderlijke lidstaten meer uiteen gaan lopen. Hetzelfde gevaar dreigt bij de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel.

1.8. Definitieve goedkeuring door de Raad van Commissievoorstellen om regelgeving te vereenvoudigen, laat vaak lang op zich wachten. Het Comité zou graag zien dat de Raad zo goed mogelijk meewerkt aan het vereenvoudigingsproces door Commissievoorstellen sneller goed te keuren.

1.9. Om het regelgevingskader op Europees niveau te verbeteren, doet het Comité de volgende specifieke aanbevelingen:

- Er moet een specifiek orgaan in het leven worden geroepen om op de herziening van de bestaande regelgeving toe te zien, richtsnoeren voor de invoering van nieuwe regelgeving op te stellen en achteraf te evalueren wat de gevolgen van regelgeving zijn. Dit orgaan moet bestaan uit vertegenwoordigers van de Commissie, nationale instanties en het bedrijfsleven.

- Er moeten streefcijfers worden vastgesteld voor het terugdringen van de hoeveelheid regelgeving. Zo zou het totale aantal verordeningen en richtlijnen de komende vijf jaar met 20 % kunnen worden teruggebracht.

- Voor alle nieuwe regelgeving en alle bestaande regelgeving die vernieuwd wordt, zou een beperkte geldigheidstermijn moeten worden vastgesteld. Daarna worden de regels vervallen geacht, teneinde ze (opnieuw) worden verlengd.

- Bepaalde regelingen of delen daarvan zouden voor middelgrote en kleine ondernemingen, en met name microbedrijven, niet moeten gelden. Hierbij zou proportioneel te werk kunnen worden gegaan, d.w.z. dat bedrijven met minder dan tien werknemers de omvangrijkste vrijstellingen zouden krijgen.

- Het acquis communautaire zou gestroomlijnd moeten worden door een "kernacquis" vast te stellen en door naar Zweeds voorbeeld tot een codificatie te komen waarbij van buitenaf voor enige ordening en rationalisering wordt gezorgd.

- Het acquis moet toegankelijker worden gemaakt door het Publicatieblad aan te passen en wetgevingsteksten on line beschikbaar te stellen.

- Waar mogelijk moet naar alternatieven voor regulering worden gezocht.

- Bij alle wetgevingsvoorstellen moet worden nagegaan of ze in het algemeen belang zijn.

- Er moet optimaal gebruik worden gemaakt van moderne ICT-mogelijkheden om de kosten van het naleven van regelgeving te beperken.

- Wanneer de Commissie een effectrapportage van wetgevingsvoorstellen maakt, moet zij voortaan ook aangegeven of er alternatieven voor regulering bestaan.

2. Inleiding

2.1. Dit advies van het ESC is een vervolg op zijn advies van 19 oktober 2000 over Vereenvoudiging van de regelgeving binnen de interne markt(1). Daarin wijst het Comité erop dat de regelgeving voor de interne markt met spoed moet worden vereenvoudigd, waarbij de kwaliteit van de voorschriften moet worden verbeterd, de omzetting in nationaal recht effectiever moet gebeuren, en passende aandacht moet worden geschonken aan vrijheid en verantwoordelijkheid van de betrokkenen uit het maatschappelijk middenveld.

2.1.1. Daartoe heeft het Comité er bij de Europese Raad van Stockholm op aangedrongen om in het voorjaar van 2001 op voorstel van de Commissie een zich over meerdere jaren uitstrekkend vereenvoudigingsprogramma goed te keuren dat doelstellingen, prioriteiten, methoden, financiële middelen en instrumenten voor follow-up en controle bevat. Het Comité zou graag zien dat de Europese Raad elk voorjaar op basis van een Commissieverslag evalueert in hoeverre dit programma ten uitvoer is gelegd.

2.1.1.1. Het Comité stelde in genoemd advies ook een aantal specifieke maatregelen voor:

- de EU-instellingen moeten gedragscodes opstellen die er mede voor moeten zorgen dat de regelgeving eenvoudiger in plaats van ingewikkelder wordt;

- de Commissie moet het goede voorbeeld geven door binnen haar diensten een vereenvoudigingscultuur tot stand te brengen;

- de lidstaten en hun overheidsinstanties moeten worden aangemoedigd om dergelijke gedragscodes goed te keuren en bij te dragen tot de verspreiding van goede praktijkvoorbeelden;

- er dient beter gebruik te worden gemaakt van het effectrapportageformulier waarvan iedere ontwerpregeling vergezeld moet gaan;

- de Commissie dient de keuze van de regelgevingsinstrumenten te herzien;

- het Comité verzoekt de Commissie nauw te worden betrokken bij het opstellen, ten uitvoer leggen en jaarlijks evalueren van het vereenvoudigingsbeleid;

- het Comité wenst ieder jaar door de Commissie te worden geraadpleegd over prioritaire kwesties in verband met de SLIM-projecten en de "testpanels".

2.1.1.2. Om een effectieve bijdrage tot de vereenvoudiging te leveren, heeft het Comité zelf een gedragscode opgesteld (zie Bijlage 1).

2.2. In het mandaat van de Europese Raad van Lissabon wordt ook benadrukt dat er maatregelen op nationaal niveau nodig zijn. Het leeuwendeel van de regelgevingslast voor het bedrijfsleven ontstaat op nationaal en lokaal niveau, en zelfs als wetgeving op Europees vlak wordt geïnitieerd, is de omzetting ervan in nationaal recht, alsmede de toepassing ervan een zaak van de lidstaten. Het plan om de regelgeving te verbeteren en te vereenvoudigen kan dus pas slagen als alle betrokkenen in het wetgevingsproces zich hiervoor actief inzetten en als EU-instellingen en lidstaten goed met elkaar samenwerken.

2.2.1. De wisselwerking tussen EU- en nationale instellingen verdient bijzondere aandacht. De EU moet de impact van nieuwe regelgeving op de verschillende nationale stelsels kunnen voorzien. Nieuwe voorschriften kunnen in de lidstaten namelijk ingrijpende consequenties hebben indien zij al te ijverig in nationaal recht worden omgezet (het "gold-plating"-effect). Dit geldt vooral voor wetgevingsteksten die een minimumnorm bevatten en de lidstaten de vrijheid laten om zelf desgewenst strengere normen op te leggen.

2.2.2. In eerste instantie is het vanzelfsprekend zaak dat achterhaalde regels worden afgeschaft, maar wil het vereenvoudigen van de regelgeving positief uitwerken op het bedrijfsleven, dan moet ook gekeken worden naar de bestaande regels en naar de methoden die gehanteerd worden om nieuwe voorschriften uit te werken. Het aanpakken van de bestaande regels is de omvangrijkste taak, maar belangrijker voor de lange termijn is dat de gebruikte methoden tegen het licht worden gehouden. Hoe dan ook moet van beide taken van meet af aan werk worden gemaakt om te voorkomen dat het vereenvoudigingproces in algemene grondslagendiscussies verzandt.

2.2.3. Bij de totstandbrenging van nieuwe regelgeving moeten ook systemen worden uitgewerkt om de praktische consequenties van regelgeving achteraf te evalueren.

2.3. Bij het streven naar vereenvoudiging moet optimaal gebruik worden gemaakt van moderne ICT-mogelijkheden. In het bijzonder moet ervoor gezorgd worden dat wetgevingsteksten op alle niveaus voor het publiek vrij toegankelijk zijn op open websites. Computers kunnen ook de werklast die door routinewerkzaamheden ontstaat verlichten en daardoor de naleving van regels vereenvoudigen. Het feit dat computers beschikbaar zijn, mag echter niet gebruikt worden als excuus om meer taken op te leggen.

2.4. Vereenvoudiging van regelgeving is niet alleen op het bedrijfsleven, maar op de gehele samenleving van invloed. Sociale partners, consumenten, NGO's en andere geledingen van het maatschappelijk middenveld worden allemaal met verwarring en onzekerheid geconfronteerd als regels niet helder, beknopt en coherent genoeg zijn en onvoldoende op elkaar aansluiten. En als regelgeving tot hogere bedrijfskosten leidt, worden deze steevast doorberekend in de consumentenprijzen. Uiteindelijk is het dus de individuele burger die het meest onder deze situatie te lijden heeft.

2.5. Vereenvoudiging is ook een interne-marktvraagstuk. Door onvoldoende harmonisering van regelgevingsinstrumenten wordt de voltooiing van de interne markt sterk belemmerd en ontstaan dikwijls concurrentiedistorsies. Het proces van wederzijdse erkenning helpt wel om dit te ondervangen, maar kan niet de conformiteit tot stand brengen die voor een echte interne markt vereist is.

3. Stand van zaken

3.1. Het Comité heeft het SLIM-initiatief (Simpler Legislation for the Internal Market) altijd als een stap in de goede richting beschouwd en consequent gesteund. Om daadwerkelijk verbetering in de situatie te brengen, moet er echter meer gebeuren.

3.2. Het SLIM-initiatief is in mei 1996 door de Commissie gelanceerd, maar de hiermee tot op heden bereikte resultaten zijn onmiskenbaar teleurstellend te noemen. De Commissie heeft in haar Interim-verslag aan de Europese Raad van Stockholm over "Verbetering en vereenvoudiging van de regelgeving"(2) veel van de bovengenoemde ESC-aanbevelingen overgenomen, nl. in haar voorstellen voor toekomstige maatregelen ter verwezenlijking van het op de Top van Lissabon omschreven doel van de EU, d.w.z. "de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld te worden die in staat is tot duurzame economische groei met meer en betere banen en een hechtere sociale samenhang". Sindsdien is echter nog maar weinig bereikt om dit doel naderbij te brengen; er zijn andere prioriteiten tussengekomen en het elan dat in de nasleep van de Top van Lissabon was ontstaan, is grotendeels verdwenen.

3.2.1. In het Molitor-verslag uit 1995 worden 18 algemene aanbevelingen gedaan, "waarvan er in de loop der tijd veel zijn 'vergeten'", zoals het Comité vorig jaar opmerkte(3). In deze situatie is nauwelijks verandering gekomen.

3.2.2. Terecht stelt de Commissie dat het doel pas bereikt kan worden als er daadwerkelijk vooruitgang wordt geboekt bij het verbeteren en vereenvoudigen van het regelgevingsklimaat. Zoals de Commissie in haar verslag ten behoeve van de Europese Raad van Stockholm opmerkt, "hebben de burgers en de ondernemingen, in het bijzonder de kleine en middelgrote ondernemingen, behoefte aan een duidelijke en doelmatige regelgeving, die op een zich snel ontwikkelende internationale markt praktisch uitvoerbaar is".

3.2.2.1. Het Comité onderschrijft deze aanpak. Herhaaldelijk heeft het erop gewezen dat de regelgevingslast voor het midden- en kleinbedrijf moet worden verlicht, met name voor micro-ondernemingen, die in elke dynamische samenleving de belangrijkste bron van economische groei en nieuwe banen zijn. In een recent Brits onderzoek van het Institute of Directors noemt een meerderheid van micro-ondernemingen de regelgevingslast als grootste hinderpaal voor het opstarten en uitbouwen van een bedrijf.

3.2.2.2. Wil de EU slagen in haar op de Top van Lissabon omschreven missie, dan is het volgens het Comité zaak dat regelgeving aan de sociale doelstellingen beantwoordt, zonder dat de handel hierdoor wordt belemmerd.

3.3. In de regelgevingsstrategie moet naar het oordeel van de Commissie met name van het volgende worden uitgegaan:

- er moeten alleen regels worden opgesteld als dat echt nodig is;

- voordat voorstellen worden ingediend, moet breed overleg plaatsvinden en moet een effectrapportage worden gemaakt;

- gekozen moet worden voor het meest geschikte instrument;

- er moet vaart worden gezet achter het wetgevingsproces;

- er moet gezorgd worden voor nauwkeurige omzetting en doelmatige toepassing;

- de effecten van wetgeving moeten worden geëvalueerd;

- vereenvoudiging en codificatie van bestaande teksten moeten worden versneld.

3.3.1. Het Comité staat volledig achter deze beginselen, maar meent dat de bestaande mechanismen om ze ook daadwerkelijk toe te passen, tekortschieten. De Commissie merkt terecht op dat de strategie binnen het institutionele kader van de EU moet worden ontwikkeld. De Verdragen bieden mogelijkheden, maar leggen tegelijkertijd beperkingen op. De Commissie wil optimaal gebruik blijven maken van de Verdragsinstrumenten en haar initiërende en stimulerende rol binnen de grenzen van haar bevoegdheden blijven vervullen.

3.4. Streven naar verbetering en vereenvoudiging van de regelgeving is volgens de Commissie niet hetzelfde als deregulering. Er is geen behoefte aan deregulering, maar aan betere regels. Het Comité stemt ook hiermee in, maar merkt op dat het verbeteren van de regelgeving onvermijdelijk inhoudt dat het aantal regels wordt teruggebracht, zonder dat dit evenwel de doelstellingen van de regelgeving inzake o.m. sociale en milieunormen en het leveren van essentiële diensten aan alle burgers, in gevaar brengt. Dit hoeft niet hetzelfde te betekenen als deregulering, en dat mag het ook niet; de doeltreffendheid van regels hangt af van de kwaliteit ervan, en niet van de kwantiteit. Kwantiteit staat vaak op gespannen voet met kwaliteit. Regels moeten

- toegankelijk

- relevant

- ondubbelzinnig

- onpartijdig

- noodzakelijk

- objectief

- eenvormig

- eenvoudig

- geproportioneerd

- billijk

- stabiel en

- doorzichtig zijn.

Ook moeten zij onderling op elkaar aansluiten, doeltreffend zijn en een goede kosten-batenverhouding hebben.

3.4.1. Te vaak gebeurt het dat voorschriften uit de ene regeling haaks staan op die uit een andere. Dit geldt vooral voor subsidiaire regelgeving die op lokaal of regionaal niveau wordt ingevoerd. Zoiets doet ontegenzeglijk afbreuk aan de doeltreffendheid van de regelgeving. Bovenal moeten regels "kosteneffectief" zijn, d.w.z. dat de baten ervan minstens even hoog moeten zijn als de kosten die ermee gepaard gaan. Deze kosten moeten niet alleen in financiële termen worden berekend.

3.5. In de interne markt moet met doeltreffende regelgeving beoogd worden om eerlijke concurrentie te garanderen en discriminatie te voorkomen. Zij moet de burgers tegen fraude, misleiding en wanbeheer beschermen en de marktdeelnemers gelijke randvoorwaarden verzekeren; daarnaast moet regelgeving flexibel zijn en onnodig ingrijpen voorkomen. Regelgevingskaders moeten zodanig soepel zijn vormgegeven dat ook nieuwe ontwikkelingen kunnen worden opgepikt en dat snelle veranderingen op technologisch gebied kunnen worden bijgehouden. Tegelijkertijd echter moeten ze stabiliteit garanderen en ervoor zorgen dat mensen weten waar ze aan toe zijn.

3.5.1. In het bijzonder mag regelgeving de ontwikkeling van de markt niet belemmeren en Europese bedrijven en burgers niet benadelen bij pogingen ten volle gebruik te maken van de marktmogelijkheden om banen te scheppen en leefomstandigheden te verbeteren.

3.5.2. Doelmatige regelgeving kan niet zonder enige vorm van deregulering; vervanging van oude door nieuwe regels is niet genoeg om tot vereenvoudiging te komen. Het is zaak het regelgevingskader grondig te herzien.

3.6. Doelstellingen van regelgeving moeten in Europese of nationale wetgeving duidelijk worden gedefinieerd. Zij moeten zo zijn opgesteld dat ze de consumentenbelangen - via efficiënte concurrentie - ten goede komen en dat ze (waar toepasselijk) een universele dienstverlening garanderen.

3.7. Het komt er nu op aan dat het streven naar eenvoudiger regels op Europees, nationaal en lokaal niveau daadwerkelijk vrucht gaat afwerpen. Beginselverklaringen alleen volstaan niet. Er zijn een cultuuromslag en een nieuw regelgevingsklimaat nodig.

3.8. De EU concentreert zich momenteel op de aanstaande uitbreiding. Een en ander maakt het nog noodzakelijker dat zij haar regelgevingsstructuur vereenvoudigt.

4. Alternatieve vormen van regulering

4.1. Er kan op drie manieren voor regels gezorgd worden, nl. via:

- wettelijke regulering,

- mederegulering (co-regulering) of

- zelfregulering.

4.2. Alle drie vormen kunnen tegelijkertijd op dezelfde markt voorkomen. Mede- en zelfregulering vormen eigenlijk niet zozeer een alternatief voor, als wel een aanvulling op wettelijke regulering.

4.3. Ter illustratie zij gewezen op de liberalisering van markten waarop voorheen één leverancier, veelal een staatsbedrijf, een monopolie bezat. In het beginstadium van liberalisering is dikwijls een hoge mate van regulering en overheidstoezicht vereist. Deze regulering komt tot op zekere hoogte in de plaats van concurrentie. Een van de voornaamste doelstellingen van deze vorm van regulering moet zijn om voor eerlijke en daadwerkelijke concurrentie op de markt te zorgen en vooral om de mededinging te bevorderen, waarbij alle burgers moeten kunnen rekenen op bepaalde essentiële voorzieningen, min of meer zoals in het concept "universele dienstverlening" ten aanzien van diensten van algemeen belang is beschreven.

4.3.1. Zodra er sprake is van open en eerlijke concurrentie tussen een aantal onafhankelijke marktdeelnemers, wordt de consument dankzij de concurrentiedruk beschermd tegen te hoge prijzen, benadeling en oneerlijke marktpraktijken; bedrijven kunnen hun marktpositie alleen maar verbeteren door betere service te bieden, het aanbod te variëren en prijzen te verlagen. Onder deze omstandigheden kan meer vertrouwd worden op de algemene mededingingsregels van het Verdrag en kan de regelgever zich geleidelijk terugtrekken en de markt zijn werk laten doen, zodat regelgeving uiteindelijk alleen nodig is op gebieden waar marktwerking niet volstaat om beleidsdoelstellingen te halen. Dit kan leiden tot zelfregulering of mederegulering.

4.3.2. Zelfregulering berust op vrijwilligheid. Het gaat er hierbij om dat alle betrokken partijen samenwerken en zonodig EU-regels op onderlinge overeenkomsten toepassen. Kenmerken van de nieuwe economie zijn dat de technologie snel verandert, de markt zich in hoog tempo ontwikkelt en de mondialisering toeneemt. In dit snel veranderende klimaat kan zelfregulering een krachtig instrument zijn. De Commissie heeft zelfregulering consequent aangemoedigd als een flexibel alternatief voor regulering dat op vele gebieden doeltreffend en economisch verantwoord kan zijn. Het Comité is het met deze aanpak eens, mits aan een aantal voorwaarden is voldaan. Zelfregulering betekent niet dat men zelf regels kan opleggen; regels moeten immers altijd in overeenstemming zijn met de wet en daardoor geschraagd worden. Zelfregulering kan pas als bedrijfsleven en burgers een gemeenschappelijk belang hebben. Via zelfregulering tot stand gebrachte regels moeten uitvoerbaar, controleerbaar en evalueerbaar zijn; ook dienen zij doelmatig te zijn en moeten zij vergezeld gaan van duidelijk omschreven beroepsmogelijkheden, met name bij grensoverschrijdende transacties. Zelfregulering is geen wondermiddel (zelfregulering op nationaal niveau kan er in sommige gevallen toe leiden dat het vrije verkeer van diensten verder belemmerd wordt, en door ondernemingsverbonden opgelegde regels kunnen nadelig zijn voor niet aangesloten ondernemingen, met name uit het MKB), maar in de juiste omstandigheden kan zij een nuttig middel vormen om een omslachtig wetgevingsproces te vermijden.

4.3.3. Bij mederegulering worden elementen van wetgeving - met name het voorzienbare en dwingende karakter ervan - gecombineerd met de soepelere zelfreguleringsbenadering. Met mederegulering gaat men een stap verder dan zelfregulering, in de richting van een coöperatieve aanpak ten aanzien van governance. Het overheidsoptreden blijft beperkt tot het hoognodige en het bedrijfsleven kan zoveel mogelijk zelf bepalen hoe het aan zijn verplichtingen voldoet. Mederegulering betekent meer dan een louter naast elkaar bestaan van zelfregulering en regulering; er komt ook bij kijken dat overheid en particuliere sector verantwoordelijkheden delen. Van de medereguleringsmogelijkheid is al op verschillende terreinen gebruik gemaakt, met name bij:

- de "nieuwe aanpak"-richtlijnen, waar essentiële vereisten in een kaderrichtlijn worden vastgelegd en marktdeelnemers zelf kunnen bepalen op welke wijze zij aan de verplichtingen willen voldoen; van cruciaal belang bij deze essentiële vereisten is dat zij technologisch neutraal zijn;

- de door het Verdrag van Maastricht ingevoerde mogelijkheid om de sociale partners - op eigen initiatief of na raadpleging door de Commissie - overeenkomsten te laten sluiten als alternatieve methode voor de vaststelling van voorschriften op gebieden die verband houden met arbeidsomstandigheden en toegang tot de arbeidsmarkt.

4.3.3.1. De uitdaging bij mederegulering schuilt erin dat beleidsdoelstellingen vastgesteld en nagestreefd moeten worden terwijl tegelijkertijd gezorgd moet worden voor een soepeler regelgevingskader. Hiertoe moet allereerst worden bepaald op welke gebieden mederegulering het best zal functioneren. Ten tweede is er behoefte aan alomvattende antwoorden; deeloplossingen werken niet. Ten slotte is haast geboden; gezien de druk van de mondialisering is het niet mogelijk een "ontspannen" tijdschema vast te stellen.

4.3.3.2. Op 3 mei 2001 is in Brussel onder auspiciën van de ESC-Waarnemingspost voor de interne markt een seminar over mederegulering gehouden. Geconcludeerd werd dat medereguleringsmaatregelen in de interne markt opgang maken, maar dat hierbij nog steeds op uiteenlopende wijze te werk wordt gaan. Op sommige gebieden (vaststelling van normen, sociaal beleid) zijn deze maatregelen in Europees verband goed doordacht, gestructureerd en getoetst. Op andere terreinen daarentegen (consumentenbescherming, milieu, financiële dienstverlening) staat mederegulering nog in de kinderschoenen en hebben de maatregelen terzake een meer ad hoc- en decentraal karakter, al bieden zij wel aanzienlijke mogelijkheden.

4.3.3.3. Voordeel van deze maatregelen is dat regels worden vereenvoudigd, de wetgevingsmachine wordt ontlast, sneller op veranderingen kan worden ingespeeld en bevorderd wordt dat economisch en maatschappelijk betrokkenen verantwoordelijkheid delen. Willen zij vrucht afwerpen, dan is er behoefte aan speelruimte voor bedrijfsleven en maatschappelijk middenveld, samenwerking met de overheid, representatieve actoren, transparante werkwijzen en doeltreffende tenuitvoerlegging. Voorts moet de impact van de maatregelen goed in de gaten worden gehouden en moet er voor een follow-up worden gezorgd, waarbij de overheid een rol dient te spelen.

4.3.3.4. Uiteenlopende benaderingen op het gebied van mederegulering waarbij de sociaal-economische partners zijn betrokken, kunnen een waardevolle bijdrage leveren tot het verbeteren van de werking van de interne markt, die zich voor drie uitdagingen gesteld ziet: uitbreiding, verdieping en mondialisering.

4.4. Dan is er nog een ander alternatief voor regulering: geen regels opstellen en de verantwoordelijkheid bij de markt leggen. Dit kan vanzelfsprekend niet overal, maar toch moet deze mogelijkheid niet helemaal terzijde worden geschoven. Bij ieder wetgevingsvoorstel dient de vraag te worden gesteld: waarom is wetgeving eigenlijk nodig? Over deze kwestie zou het Comité zich in zijn adviezen over wetgevingsvoorstellen ook kunnen buigen. Dezelfde vraag zou gesteld moeten worden wanneer mede- of zelfreguleringssystemen worden ingevoerd.

4.5. Iedere regelgeving, of het nu om wettelijke regulering, mede- of zelfregulering of een combinatie daarvan gaat, zal de handel nadelig beïnvloeden als zij niet uniform is en niet uniform wordt toegepast. Niets is schadelijker voor het bedrijfsleven dan onduidelijkheid over regels.

5. Vereenvoudiging van bestaande regelgeving

5.1. Door vereenvoudiging en stelselmatige actualisering van geldende wetgeving moet ervoor worden gezorgd dat de wetgeving permanent in de pas blijft lopen met de doelstellingen. De Commissie is in dit verband voornemens om:

- feedback waaruit blijkt dat wetgeving te complex en niet op haar plaats is, snel te evalueren;

- een regelmatig bij te werken meerjarenprogramma van vereenvoudigingsmaatregelen op te stellen, met politiek bindende termijnen die met de instellingen zijn overeengekomen;

- een akkoord tussen de instellingen voor te stellen om de beginselen voor de vereenvoudiging vast te leggen en politiek stelling te nemen vóór versnelling van wetgevingswerkzaamheden;

- bij alle periodieke herzieningen van geldende richtlijnen of verordeningen stelselmatig een onderdeel vereenvoudiging op te nemen;

- voort te borduren op de reeds ondernomen activiteiten op het gebied van codificatie, herschikking en consolidatie en bij iedere wijziging de geconsolideerde teksten - ter informatie - snel en stelselmatig te publiceren.

5.2. Het Comité stemt in principe met deze maatregelen in, maar vreest dat ze op zich niet zullen volstaan om voor de zo broodnodige drastische verbetering van de situatie te zorgen. Het huidige acquis communautaire telt ruim 80000 bladzijden en bestaat uit bijna 10000 wettelijke regelingen van negen verschillende soorten. Het is zo'n complex doolhof dat alleen specifiek opgeleide personen en ervaren juristen er de weg in kunnen vinden. Dit drukt niet alleen zwaar op de bedrijven in de huidige EU-landen, maar maakt de situatie ook vrijwel ondraaglijk voor de kandidaat-lidstaten, omdat er in veel gevallen sneller nieuwe wetgeving bijkomt dan zij het bestaande acquis kunnen overnemen.

5.3. Het Comité vreest voor willekeurige en inefficiënte vereenvoudiging als de herziening van bestaande regelgeving alleen maar gestuurd wordt door feedback vanuit de markt. Het is juist zaak dat alle bestaande regelgeving zeer grondig wordt herzien. Uitgangspunt hierbij moet zijn dat een regeling onmiddellijk moet worden afgeschaft als er geen duidelijke en dwingende redenen van algemeen belang bestaan om haar te handhaven.

5.4. Het afschaffen van achterhaalde regels is echter niet toereikend. Ook als duidelijk is dat regelgeving nog steeds noodzakelijk is, hoeft niet per se aan de huidige vorm ervan te worden vastgehouden. Het Gemeenschapsrecht is stukje bij beetje tot stand gekomen, waarbij bestaande voorschriften steeds aan nieuwe omstandigheden werden aangepast. Hierdoor zijn sommige richtlijnen vele malen gewijzigd; iedere keer als de situatie veranderde, werd de reeds complexe structuur met nieuwe voorschriften uitgebreid. Dit heeft geleid tot ingewikkelde, verwarrende en soms tegenstrijdige wetgevingsinstrumenten. Daar waar richtlijnen niet worden ingetrokken, zal het in veel gevallen nodig zijn de tekst ervan grondig te herschrijven om opnieuw tot een heldere, samenhangende en bondige wetgevingsstructuur te komen, waarbij wel zorgvuldig moet worden nagegaan wat de wijzigingen voor gevolgen zullen hebben voor de sociale en milieunormen.

6. Het Zweedse voorbeeld

6.1. In dit soort gevallen is het nuttig om naar de "beste praktijken" te kijken, en Zweden is één van de lidstaten die het probleem van vereenvoudiging van de wetgeving systematisch hebben aangepakt.

6.2. Het is raadzaam om eerst even stil te staan bij het regelgevingskader in Zweden. Bovenaan bevinden zich wetten, die door het Parlement zijn goedgekeurd; momenteel zijn er iets meer dan 1000 wetten. Hieronder komen beschikkingen van de regering, waarvan er naar schatting meer dan 2000 van kracht zijn. Daaronder komen dan weer de regulerende instrumenten van de centrale overheidsorganen, die worden verdeeld in algemene maatregelen van bestuur en algemene aanbevelingen; de eerste zijn algemeen bindend, de tweede weliswaar niet, maar in de praktijk wordt hieraan toch vrij veel belang gehecht, zelfs door de rechtbanken. Al deze categorieën tezamen omvatten zo'n 7000 belangrijke regulerende instrumenten, die ongeveer 40000 bladzijden tekst beslaan; hiervan heeft ongeveer 8 % betrekking op de EU. Vrijwel ieder jaar komen er ongeveer 5000 bladzijden aan nieuwe en geamendeerde wetgeving bij; ongeveer 80 % hiervan betreft een wijziging van bestaande wetgeving, en niet "nieuwe" wetgeving. Met andere woorden, ondernemers en hun adviseurs moeten zich elk jaar in 5000 bladzijden nieuwe wettelijke eisen verdiepen, en 4000 bladzijden bestaande wetgeving "afleren". In sommige lidstaten liggen deze cijfers nog veel hoger.

6.2.1. Onder deze belangrijkste regulerende instrumenten bevinden zich nog drie andere categorieën regelgeving: provinciale verordeningen, gemeentelijke verordeningen en (door de sociale partners gesloten) collectieve overeenkomsten. Deze secundaire regelgeving mag niet over het hoofd worden gezien en het belang ervan mag niet worden onderschat.

6.2.2. Uit de Zweedse cijfers kunnen drie belangrijke conclusies worden getrokken:

- elk jaar komt er zo'n 12,5 % aan nieuwe en geamendeerde wetgeving op regeringsniveau bij;

- het deel van de wetgeving dat is toe te schrijven aan EU-ingrijpen is betrekkelijk klein;

- de hoeveelheid regels neemt toe naarmate men lager op de ladder van de wetgevingshiërarchie komt.

6.2.2.1. Hoewel deze cijfers specifiek betrekking hebben op Zweden, ziet het plaatje er in de andere lidstaten hoogstwaarschijnlijk hetzelfde uit - zij het met enige, relatief minder belangrijke, plaatselijke verschillen. Vooral de verhouding tussen de wetgeving van EU-oorsprong en de nationale regelgeving is wellicht overal vergelijkbaar.

6.3. Eind jaren tachtig is men in Zweden begonnen met het rationaliseren van de baaierd van voorschriften die door bestuursorganen waren uitgevaardigd. Voor de centrale overheidsorganen werden speciale "regelgevingscodes", thans 55 in totaal, vastgesteld om tot een ordelijk systeem te komen en de voorschriften toegankelijker te maken voor bevolking en bedrijfsleven.

6.3.1. Het geval van Zweden heeft aangetoond dat het streven naar vereenvoudiging door het centrale bestuur, d.w.z. regering en parlement, grotendeels zonder resultaat blijft indien de bestuursorganen zelf geen belang in de kwestie stellen. Een andere les die hieruit kan worden getrokken, is dat een centraal initiatief weinig kans van slagen heeft indien het leiderschap bovenaan de hiërarchie ontbreekt. Ook werd duidelijk dat het formuleren van specifieke doelstellingen essentieel is.

6.4. Kaderwetgeving is de afgelopen jaren steeds belangrijker geworden. Hoewel deze vorm van regelgeving onmiskenbare voordelen biedt ten opzichte van de veel te gedetailleerde wetgeving van vroeger, vooral met het oog op de snelle technologische vooruitgang, is de keerzijde ervan dat zij heeft geleid tot een wildgroei van wetgevende instrumenten op lager niveau. Zo heeft de Zweedse Voedselwet, een bescheiden wet van 35 hoofdstukken die slechts zes bladzijden omvat, in meer dan 100 voorschriften van bestuursorganen geresulteerd, die samen meer dan 1800 bladzijden beslaan.

6.5. Zweden heeft maatregelen genomen om het MKB te ontlasten door toe te staan dat bepaalde voorschriften niet of slechts gedeeltelijk hoeven te worden nageleefd of door de mate waarin naleving wordt vereist, enigszins af te zwakken. In de Verenigde Staten zijn soortgelijke maatregelen genomen, die zeer effectief zijn gebleken in het bevorderen van de ondernemingsactiviteit. In tegenstelling tot wat algemeen wordt aangenomen is de samenleving in de Verenigde Staten zeer gereguleerd; de Small Business Administration (SBA) is echter in de bres gesprongen om de lastendruk op met name zeer kleine bedrijven (micro-ondernemingen) te verlichten.

6.5.1. Dergelijke voorbeelden kunnen wellicht ook op ruimere schaal in Europa worden nagevolgd. Er zullen uiteraard bepaalde voorschriften zijn waarop geen uitzonderingen mogen worden gemaakt, maar veel voorschriften drukken onevenredig zwaar op microbedrijven en schrikken startende ondernemers af; in dergelijke gevallen kan een versoepeling van de regels gerechtvaardigd zijn, zonder dat de principes van de wetgeving in kwestie worden ondermijnd.

7. De gedragscode van het Economisch en Sociaal Comité

7.1. Het vereenvoudigingsstreven kreeg een nieuwe impuls door het initiatief van het ESC om een gedragscode op te stellen en in te voeren. Om te voorkomen dat dit initiatief doodbloedt, is het van essentieel belang dat het Comité meer aandacht aan de uitvoering van die code besteedt.

7.2. Eén van de belangrijkste punten van de gedragscode van het Comité was dat het effectrapportageformulier voor iedere ontwerpregeling systematisch zou worden onderzocht, maar in de adviezen die sindsdien zijn uitgebracht komt dit onderwerp slechts mondjesmaat aan de orde.

7.3. Het Comité besloot de Europese instellingen te waarschuwen wanneer het noodzakelijk zou blijken dat regelgeving in de richting van contractuele oplossingen dan wel zelf- of mederegulering moest worden bijgesteld. Daartoe heeft de ESC-Waarnemingspost voor de interne markt in mei 2001 een seminar georganiseerd, dat door vertegenwoordigers van vijf Directoraten-Generaal van de Commissie, alsmede door vertegenwoordigers van andere EU-instellingen is bijgewoond.

7.4. Het Comité nam zich voor de dialoog met de Europese maatschappelijke en beroepskringen, het Comité van de Regio's en de nationale Sociaal-Economische Raden te intensiveren om bij te dragen tot het welslagen van het vereenvoudigingsbeleid. Van een gestructureerde dialoog is nog geen sprake, maar de Waarnemingspost voor de interne markt is voornemens in het komend jaar een aantal bezoeken aan nationale Sociaal-Economische Raden te brengen om het thema "vereenvoudiging" te bespreken. Ook met het Comité van de Regio's zijn inmiddels contacten gelegd.

7.5. In de gedragscode werd opgemerkt dat het Comité, hoewel grotendeels voorstander van de vereenvoudigingsinitiatieven van de Commissie, zelden uit eigen beweging vereenvoudiging heeft voorgesteld of eenvoudigere alternatieven voor de door de Commissie voorgestelde initiatieven heeft aangedragen. Helaas is hierin nog geen verandering gekomen.

7.6. Het spreekt voor zich dat het Comité, evenals de Commissie, de andere instellingen en de regeringen van de lidstaten, meer positieve actie op dit vlak moeten ondernemen.

8. Enkele kwesties van regelgevende aard

8.1. Vereenvoudiging van de regelgeving is op zich even ingewikkeld als de aard van het probleem dat ermee moet worden opgelost. Ook komen hierbij een aantal tegenstrijdigheden aan het licht.

8.2. Eén van de zaken waar het hier om gaat, is kaderwetgeving. Het lijdt geen twijfel dat gedetailleerde en al te normatieve wetgeving niet past in een snel veranderende maatschappij waar de technologische ontwikkeling zo snel gaat dat de wetten al bijna verouderd zijn voordat zij van kracht zijn geworden. Hierdoor moet regelgeving voortdurend bijgewerkt en aangepast worden. Dit leidt ertoe dat een klimaat van rechtsonzekerheid ontstaat en dat wetgevende instrumenten in het leven worden geroepen die vaak zó complex zijn dat zij nagenoeg onbegrijpelijk zijn. Daarom zou het beter zijn wetgeving zoveel mogelijk in algemene bewoordingen op te stellen, zodat gemakkelijker kan worden ingespeeld op nieuwe ontwikkelingen.

8.2.1. Het principe achter kaderwetgeving is echter dat bedrijven binnen de vastgestelde grenzen vrijheid moeten genieten; dit principe wordt geschonden indien de bepalingen van de Europese kaderwetgeving door de lidstaten verschillend worden geïnterpreteerd of indien de kaderwetgeving op nationaal niveau wordt ingevuld door regels van bestuursorganen of lokale overheden. Kaderwetgeving verdient de voorkeur indien zij de flexibiliteit biedt om op snelle veranderingen in te spelen en bedrijven binnen vooraf bepaalde grenzen vrijheid van handelen geeft, maar kan nadelig zijn als zij louter de regelgevende bevoegdheid uit de centrale beleidssfeer haalt en doorschuift naar het lokale bestuursniveau.

8.3. Een andere kwestie is subsidiariteit. De algemene opinie luidt dat het subsidiariteitsbeginsel ten grondslag moet liggen aan alle regelgevende activiteit. Zo moet de EU niets regelen dat op nationaal niveau kan worden geregeld of op een andere manier dan via regelgeving kan worden opgelost; ook moet binnen een lidstaat niets op centraal vlak worden geregeld dat beter op regionaal of gemeentelijk niveau kan worden afgehandeld.

8.3.1. In de praktijk veroorzaakt de toepassing van dit beginsel aanzienlijke problemen voor zowel het bedrijfsleven als de nationale overheidsdiensten van de lidstaten. Hoewel het subsidiariteitsbeginsel bepaalt dat wetgeving op nationaal niveau moet worden vastgesteld, leidt dit vaak tot grote verschillen in de vorm waarin die wetgeving in elke lidstaat wordt gegoten. Hetzelfde geldt, zelfs in nog grotere mate, voor de regelgevende bevoegdheden van lokale overheden. Zo kan het subsidiariteitsbeginsel tot gevolg hebben dat bedrijven worden geconfronteerd met een waaier van regels ten aanzien van hetzelfde onderwerp, die per lidstaat en zelfs binnen één en dezelfde lidstaat kunnen verschillen. Subsidiariteit en diversiteit gaan hand in hand.

8.3.2. Men zou kunnen stellen dat de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel, gezien de eis van uniformiteit binnen de interne markt, ertoe zou moeten leiden dat verhoudingsgewijs veel meer Europese wetgeving wordt uitgevaardigd dan thans het geval is. Bovendien moet deze wetgeving zodanig worden geformuleerd dat de regels niet substantieel kunnen worden gewijzigd wanneer zij in nationale of lokale regelgeving worden omgezet. Per slot van rekening mag niet worden vergeten dat één van de intrinsieke doelstellingen van de EU-wetgeving is de zaken te vereenvoudigen door vijftien verschillende pakketten regels in de lidstaten te harmoniseren en uniformiseren, zodat de interne markt doeltreffend kan functioneren.

8.4. Een andere relevante kwestie in dit verband is die van de handhaving. Zelfs in de (relatief schaarse) gevallen waarin de wetgeving van bepaalde lidstaten overeenstemt, doen zich vaak grote verschillen voor op het vlak van de wetshandhaving. Ook hierdoor wordt de concurrentie op de interne markt vervalst.

8.5. Eén van de sleutelelementen van doeltreffende wetgeving is toegankelijkheid. Ondernemers en anderen voor wie de wetgeving is bedoeld, moeten weten wat hun rechten en plichten zijn en zonder onnodige problemen of uitgaven toegang tot de wetgeving kunnen verkrijgen. Het is betreurenswaardig dat het acquis niet alleen moeilijk te vatten, maar ook relatief ontoegankelijk is. Het eerste probleem kan worden opgelost door een "kernacquis" vast te stellen, dat de fundamentele elementen van de ongeveer 1200 richtlijnen en verordeningen van de Raad en de 2500 aanverwante richtlijnen en verordeningen van de Commissie omvat. Het zou ook een goede zaak zijn indien, net als in Zweden, een codificatieproces in gang wordt gezet. Om het tweede probleem het hoofd te bieden zou het Publicatieblad der Europese Gemeenschappen moeten worden aangepast, omdat het huidige publicatiesysteem onnodig gecompliceerd en onoverzichtelijk blijkt te zijn. Als aanvulling hierop zou het volledige acquis beschikbaar moeten zijn op een speciale website, waarop ook alle wijzigingen van de bestaande wetgeving onder de aandacht worden gebracht.

8.6. Ook het evenredigheidsbeginsel is van fundamenteel belang. In het geval van regelgeving betekent dit principe dat geen grotere last op de schouders van bedrijven mag worden gelegd dan op grond van het algemeen belang werkelijk gerechtvaardigd is. Daarom moet voor elke nieuwe regel op Europees, nationaal of lokaal niveau als essentiële voorwaarde worden gesteld dat de initiatiefnemers duidelijk moeten kunnen aantonen dat de regel noodzakelijk is in het algemeen belang. Hetzelfde uitgangspunt moet worden gehanteerd bij elke aanpassing van bestaande wetgeving.

8.6.1. Regels moeten relevant en ondubbelzinnig zijn. Dit is helaas niet altijd het geval met de Europese regelgeving en misschien nog minder met regels die afkomstig zijn van lagere regelgevende instanties. Regels die in een bepaald geval noodzakelijk blijken te zijn, worden vaak "toegevoegd" aan bestaande regelingen die oorspronkelijk niet voor dat doel waren bestemd. Hierdoor ontstaan situaties waarin het zelfs voor deskundigen onduidelijk is of in bepaalde omstandigheden het ene of het andere deel van dezelfde regeling, of een heel andere regeling, of zelfs geen enkele regeling van toepassing is. Dit gebrek aan duidelijkheid schaadt de belangen van alle betrokken partijen, te weten het bedrijfsleven, de burgers, de nationale overheid en de Europese instellingen.

8.7. Het Comité is van mening dat de huidige wetgeving dringend moet worden herzien en dat richtsnoeren moeten worden vastgesteld voor de invoering van nieuwe wetgeving. De vraag is echter hoe en door wie deze herziening moet worden uitgevoerd. De ervaringen in Zweden hebben uitgewezen dat de beste resultaten worden geboekt onder de volgende omstandigheden:

- wanneer de organen in kwestie bij de herziening worden betrokken;

- wanneer de top van de politieke hiërarchie de leiding heeft over de herziening;

- wanneer er een actieve dialoog is tussen de organen en de markten; en

- wanneer specifieke doelstellingen worden geformuleerd.

Maar het is wellicht niet realistisch om ervan uit te gaan dat ambtenaren de eerste stap zullen zetten op de weg naar vermindering en rationalisering van de wetgeving; hun betrokkenheid is weliswaar essentieel, maar de aanzet moet uit een andere hoek komen en die hoek kan alleen "de politiek" zijn, ware het niet dat er voortdurend beslag wordt gelegd op de tijd van politieke leiders, die ook andere taken te vervullen hebben.

8.7.1. In zijn vorige advies over dit onderwerp(4) heeft het Comité er de aandacht op gevestigd dat de objectiviteit en kwaliteit van het effectbeoordelingsformulier moeten worden opgevoerd. Daartoe moet voldoende geld ter beschikking worden gesteld, dient van het initiatiefrecht gebruik te worden gemaakt, moeten de juiste methodes worden toegepast en moeten de direct betrokken maatschappelijke en beroepskringen effectief worden geraadpleegd. De Commissie zou kunnen overwegen het effectonderzoek over te laten aan een externe instantie die over de nodige kwalificaties en onafhankelijkheid beschikt.

8.7.2. Het Comité is van mening dat zulks door een permanente Europese instantie moet worden uitgevoerd, die ook met het toezicht op het vereenvoudigingsproces zou kunnen worden belast. Om een actieve dialoog tussen bestuursorganen en markten tot stand te brengen, moet deze instantie behalve vertegenwoordigers van de Commissie, bestuursorganen en andere sociaal-economische actoren ook vertegenwoordigers van het bedrijfsleven omvatten. Dat is thans helaas niet het geval. De EU heeft er nauwgezet op toegezien dat alle nationale organen in regelgevende instanties zijn vertegenwoordigd, maar van een goede vertegenwoordiging van de marktpartijen is in de verste verte geen sprake. Bedrijven zijn de "consumenten" van wetgeving, en het is voor hen net zo essentieel als voor bestuursorganen om rechtstreeks in de vereenvoudigingsinstantie te zijn vertegenwoordigd. Uiteindelijk kunnen zij zelf het best beoordelen welk effect de wetgeving op hun activiteiten heeft. Het zou ideaal zijn om op nationaal vlak een soortgelijke instantie te hebben, die hetzelfde zou doen met de veel omvangrijker nationale wetgeving. Goed contact tussen de Europese en de nationale vereenvoudigingsinstanties zou dan uiteraard zeer wenselijk zijn. De nationale instanties zouden bovendien kunnen nagaan of de nationale wetten wel verenigbaar zijn met de EU-wetgeving.

8.7.3. Voorts zou deze instantie ook alle of enkele van de volgende functies kunnen uitoefenen:

- nagaan welke wetgeving voor opneming in het SLIM-initiatief in aanmerking komt;

- vaststellen van richtsnoeren voor de invoering van nieuwe wetgeving;

- formuleren van doelstellingen voor beperking van de wetgeving;

- codificeren van het acquis communautaire;

- formuleren van effectbeoordeling;

- uitvoeren van markttoezicht;

- achteraf evalueren van de effecten van wetgevende instrumenten in de praktijk;

- overnemen van het werk van de Europese panels voor het bedrijfsleven;

- toezien op de vorderingen die door de Task Force voor vereenvoudiging van het ondernemingsklimaat worden gemaakt;

- coördineren van de diverse bestaande vereenvoudigingsinitiatieven (SLIM, BEST, testpanels, effectbeoordeling).

8.8. Een maatregel die het werk van deze instantie aanzienlijk zou vergemakkelijken en een belangrijke bijdrage zou leveren aan de vereenvoudiging van de regelgevingsstructuur op lange termijn zou zijn, voor alle nieuwe regelingen (inclusief de bestaande regelingen, die ook na de herziening intact zullen blijven) een bepaalde geldigheidsduur vast te stellen, na afloop waarvan deze automatisch komen te vervallen indien zij niet worden vernieuwd (zogeheten "sunset legislation"). Zo wordt gegarandeerd dat de regelingen systematisch worden herzien en dat de grondgedachte erachter opnieuw wordt bekeken om vast te stellen of het bestaan van de regeling nog steeds is gerechtvaardigd. De beperkte geldigheidsduur hoeft niet voor alle wetgevingsinstrumenten dezelfde te zijn; sommige instrumenten kunnen voor pakweg zeven jaar worden ingevoerd, terwijl andere vanwege hun aard een korter leven beschoren kunnen zijn. Ook op nationaal niveau kan zo te werk worden gegaan.

8.9. Er moet flinke vaart worden gezet achter het vereenvoudigingsproces om de uitbreiding van de Unie mogelijk te maken. Gezien de ongehoorde complexiteit van een groot deel van de Europese wetgeving wordt een onnodige last gelegd op de schouders van de kandidaat-lidstaten, die hun uiterste best doen om het acquis over te nemen. Indien geen verandering komt in deze situatie vóór hun toetreding, zal het bedrijfsleven, en met name het MKB, van de kandidaat-lidstaten worden geconfronteerd met de extra en onnodige kosten die momenteel bij hun collega's in de lidstaten belanden. Deze kosten zullen zwaarder drukken op de bedrijven in de kandidaat-lidstaten dan op die in de lidstaten, omdat de eerste actief zijn in een economie die veel minder ontwikkeld is.

8.10. De complexiteit van de bestaande wetgeving doet ook vragen rijzen met betrekking tot de rechtsstaat. De wet niet kennen is geen excuus, en veel kleine bedrijven worden er bijna toe gedwongen de grenzen van de wet te overschrijden omdat zij er niet in slagen vast stellen wat de aard en de reikwijdte van hun wettelijke verplichtingen is. De complexiteit van de wetgeving heeft ertoe geleid dat de interpretatie van de minder voor de hand liggende kwesties het voorrecht van weinig zeer gespecialiseerde advocaten is geworden, die - omdat zij met zo weinigen en zo deskundig zijn - buitengewoon hoge tarieven aanrekenen, waardoor alleen de grootste organisaties op hun diensten een beroep kunnen doen.

8.11. Er is een uitgebreide hiërarchie in de wetgeving, die er als volgt uitziet:

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Verder zijn er nog verordeningen van internationale instanties als de WTO en de IAO, alsook bi- en multilaterale internationale overeenkomsten.

8.11.1. In veel - zo niet in alle - lidstaten neemt het aantal regelingen toe naarmate men lager op de ladder van de wetgevingshiërarchie komt. Bovendien worden de regelgevende bevoegdheden op deze lagere bestuursniveaus vaak strenger en minder consequent toegepast. Zo heeft het bedrijfsleven, en met name het MKB, het meeste last van gemeentelijke, plaatselijke en regionale verordeningen. De last wordt nog groter door de verschillen in bedrijfsgewoonten en -praktijken tussen de lidstaten, die weliswaar geen kracht van wet hebben maar in veel gevallen willekeurig worden toegepast.

8.11.2. De impact van secundaire regelgeving moet niet alleen in termen van kosten en bureaucratische rompslomp voor het bedrijfsleven worden bezien, maar ook vanuit het oogpunt van democratische legitimiteit. Secundaire regelgeving komt vaak tot stand zonder echte rechtsgrondslag. Het feit dat parlementen en regeringen anonieme organen toestaan regelgevende bevoegdheden naar zich toe te trekken, ondermijnt de legitimiteit en aanvaardbaarheid van het regelgevingsproces. Ook is de totstandkoming van secundaire regelgeving vaak allerminst doorzichtig.

8.12. Eén van de redenen waarom de Europese wetgeving zo complex is, is dat er in Parlement en Raad substantiële en soms tegenstrijdige wijzigingen worden aangebracht in wetgevingsvoorstellen om te proberen een consensus te bereiken. Hoewel het Comité geen oplossing heeft voor dit probleem, wil het er toch op wijzen dat er verband bestaat tussen consensus en complexiteit. Daarbij komt dat effectrapportages gemaakt worden op basis van voorstellen van de Commissie en dus niet per se relevant zijn voor de uiteindelijk goedgekeurde regeling, die soms sterk verschilt van het voorstel dat eraan ten grondslag lag.

9. De rol van het Economisch en Sociaal Comité

9.1. In zijn vorige advies(5) vestigde het Comité de aandacht op de belangrijke rol die het, als enig EU-orgaan waarin alle "gebruikers" van de regelgeving zijn vertegenwoordigd, kan spelen bij het formuleren en controleren van een nieuw Europees vereenvoudigingsbeleid. Om zijn taak naar tevredenheid te kunnen uitvoeren, verzocht het Comité de Commissie om:

- waar mogelijk vaker in het voorbereidingsstadium tot raadpleging over te gaan teneinde te voorkomen dat de adviezen van het Comité op vereenvoudigingsgebied sterk aan toegevoegde waarde inboeten;

- vooral ieder jaar te worden geraadpleegd betreffende de voorbereiding van het door de Commissie in het voorjaar aan de Europees Raad voor te leggen voortgangsverslag, en wel op het moment dat de Commissie het Comité het indicatief jaarprogramma van raadplegingen doet toekomen;

- direct te worden betrokken bij het denkproces om de effectrapportage te verbeteren en te versterken.

9.1.1. Het Comité wil dit verzoek nogmaals tot de Commissie richten.

9.1.1.1. Het Comité belooft, op zijn beurt, meer moeite te doen om de bepalingen van zijn eigen gedragscode na te leven.

10. Conclusie

10.1. Dit advies bevat maar weinig nieuwe ideeën. Om de regelgeving te vereenvoudigen, zijn ook geen nieuwe ideeën nodig. Het gaat erom dat de denkbeelden die het Comité, de Commissie, de Europese Raad van Lissabon, de Molitor-groep en tal van andere betrokken instanties al eerder naar voren hebben gebracht, nu eens echt in de praktijk worden vertaald. Het Comité beseft dat het vaak eenvoudig is om zaken gecompliceerd te maken en gecompliceerd om zaken te vereenvoudigen, maar wijst erop dat het niet aangaat afspraken te maken als we niet bereid zijn er gevolg aan te geven. Het is zinloos om nieuwe verplichtingen in te voeren als bestaande verplichtingen niet worden nagekomen.

Brussel, 29 november 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) PB C 14 van 16.1.2001, blz. 1.

(2) COM(2001) 130 def. van 7.3.2001.

(3) PB C 14 van 16.1.2001, blz. 1.

(4) PB C 14 van 16.1.2001, blz. 1.

(5) PB C 14 van 16.1.2001, blz. 1.