Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad - Bescherming van luchtreizigers in de Europese Unie"

(2001/C 155/02)

De Europese Commissie heeft op 26 juni 2000 besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 262 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap te raadplegen over de voornoemde mededeling.

De afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij", die was belast met de voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies op 6 maart 2001 goedgekeurd; rapporteur was de heer von Schwerin.

Het Comité heeft tijdens zijn 380e zitting van 28 en 29 maart 2001 (vergadering van 28 maart) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Inleiding

In haar mededeling "Bescherming van luchtreizigers in de Europese Unie" stelt de Commissie maatregelen voor om de belangen van vliegtuigpassagiers beter te behartigen.

Zij is inmiddels een campagne gestart om reizigers bewust te maken van de rechten die zij op grond van EU-wetgeving hebben. Daarnaast wil zij hun belangen door middel van nieuwe wettelijke voorschriften bevorderen. De Commissie ziet ook heil in vrijwillige verbintenissen van luchtvaartmaatschappijen en in vergelijkingen van hun prestaties, en wil voor een betere belangenbehartiging van vliegtuigpassagiers zorgen.

2. Samenvatting van het Commissievoorstel

2.1. De Commissie wil wettelijke maatregelen voorstellen om het volgende te regelen:

- passagiers die vertraging hebben opgelopen, moeten hun reis zo goed mogelijk kunnen vervolgen; daartoe moeten zij recht op terugbetaling van hun ticket hebben of hun reis met de volgende vlucht kunnen voortzetten;

- passagiers moeten bij overboekingen (denied boarding) en via minimumeisen in contracten voor het vervoer van luchtreizigers nieuwe rechten krijgen;

- passagiers moeten de beschikking krijgen over de nodige informatie om een weloverwogen keuze uit verschillende luchtvaartmaatschappijen te kunnen maken.

2.2. De Commissie wil (de voorbereiding van) vrijwillige verbintenissen van de Europese luchtvaartmaatschappijen stimuleren.

2.2.1. Zij vindt dat luchtvaartmaatschappijen zich er vrijwillig toe moeten verbinden om de kwaliteit van hun dienstverlening zoveel mogelijk te verbeteren.

2.2.2. Luchtvaartmaatschappijen moeten passagiers die tijdens hun vlucht vertraging hebben opgelopen, adequate hulp bieden.

2.2.3. Bovendien moeten zij eenvoudige klachtenprocedures opzetten, alsmede een procedure om geschillen buiten de rechtbank om te beslechten.

2.3. Verder wil de Commissie haar steun geven aan vrijwillig verbintenissen van luchthavens om kwaliteitsnormen voor de dienstverlening vast te stellen en bij het ontwerpen van terminals bepaalde normen in overweging te nemen. Tevens zal zij haar uiterste best doen om ervoor te zorgen dat alle betrokken partijen hun medewerking verlenen en zal zij coördinatie stimuleren wanneer de verantwoordelijkheden van luchtvaartmaatschappijen en luchthavens elkaar overlappen.

2.4. De Commissie heeft bovendien de volgende initiatieven in gedachten:

- zij wil een discussie beginnen over de vraag hoe de vertegenwoordiging van de passagiers in overleg met de lidstaten en de betrokken belangenorganisaties (consumentenorganisaties) het best kan worden verbeterd;

- zij wil nagaan wat de gevolgen van de verkoop en reservering van tickets via internet voor de markt zijn en of de mededingingsregels en de gedragsregels voor geautomatiseerde boekingssystemen hierdoor niet worden geschonden;

- zij wil nagaan wat de gevolgen van code-sharing zijn voor de mededinging, in de context van afzonderlijke mededingingsprocedures, en van tariefcoördinatie bij interlining, bij haar herziening van de generieke vrijstelling voor interlining;

- zij wil nagaan welke invloed de toestand in de vliegtuigcabine heeft op de gezondheid van de passagiers, door groepen deskundigen aan te stellen om bestaand onderzoek kritisch te bekijken en daaruit conclusies inzake de risico's voor de gezondheid te trekken.

3. Opmerkingen

3.1. Het Comité is ermee ingenomen dat de Commissie de bescherming van vliegtuigpassagiers in de Europese Unie wil verbeteren en is het met haar eens dat er een goede balans tussen EU-wetgeving en vrijwillige verbintenissen van de luchtvaartmaatschappijen moet worden gevonden. Een aantal onvervreemdbare basisrechten van passagiers moet wettelijk geregeld worden; daarnaast zijn ook vrijwillige afspraken met luchtvaartmaatschappijen en luchthavens nodig. Deze afspraken moeten echter wel in mei 2001 zijn afgerond. Wat dit betreft is het ESC het eens met de Europese Raad(1). Mochten de rechten van de consument niet goed uit de verf komen in de vrijwillige afspraken met luchtvaartmaatschappijen en luchthavens, dan moet er een volledige wettelijke regeling komen. Als de rechten van de passagiers in de vervoerscontracten van de luchtvaartmaatschappijen zijn geregeld, dienen zij hiervan gedetailleerd op de hoogte te worden gebracht.

3.2. De Commissie wil dat luchthavens, luchtvaartmaatschappijen en andere dienstverleners contracten opstellen. Dat deze vooralsnog ontbreken, is één van de fundamentele problemen binnen de luchtvaart. Normaal gesproken is een onderneming aansprakelijk voor slechte prestaties van haar onderaannemer of leverancier, omdat zij deze zelf kan uitkiezen. Dit is juist niet het geval in de luchtvaart: een luchtvaartmaatschappij heeft geen invloed op de luchthaven, die start- en landingsbanen ter beschikking stelt, noch op de luchtverkeersleiding, en kan dus redelijkerwijs niet verantwoordelijk worden gehouden voor hun fouten. Met name ten aanzien van de luchtverkeersleiding zou de Commissie met adequate voorstellen moeten komen om de huidige situatie te verbeteren en er ook voor moeten zorgen dat deze voorstellen uitgevoerd worden.

3.3. Nu al zijn er tal van wettelijke regelingen om vliegtuigpassagiers tegen bedrieglijke praktijken te beschermen (Richtlijn 93/13/EEG betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten(2)). De uitvoering van deze regelingen behoort niet meer tot het taakgebied van de Commissie, maar valt onder de bevoegdheid van gewone rechtbanken en in laatste instantie van het Europees Hof van Justitie. Veel van de door de Commissie aangevoerde probleemgevallen blijken bij nader inzien beoordeeld te kunnen worden in het licht van Richtlijn 93/13/EEG. De rechten van de consument en de prijzen moeten echter - voor zover mogelijk - duidelijk worden weergegeven. De rechten die de consument in het geval van overboeking (denied boarding) en het uitvallen van vluchten heeft, moeten worden verbeterd. Het Comité verwijst in dit verband naar zijn advies over Richtlijn 93/13/EEG(3).

3.4. Het Comité is het zonder meer met de Commissie eens dat eventuele EU-voorschriften geen gevolgen mogen hebben voor het concurrentievermogen van de Europese luchtvaartmaatschappijen. De veiligheid van de luchtvaart dient echter altijd op de eerste plaats te blijven komen en de bescherming van de passagiers moet gegarandeerd zijn.

3.5. Tickets kunnen al 365 dagen van tevoren worden besteld en afgegeven. Zolang een potentiële passagier alleen een niet-bindende intentieverklaring heeft afgegeven, acht het Comité het niet onredelijk dat de luchtvaartmaatschappij een prijsverhoging kan doorvoeren. Zodra echter sprake is van een bindende overeenkomst tussen passagier en luchtvaartmaatschappij of het ticket reeds is betaald, zou de prijs ervan niet meer verhoogd mogen worden.

3.6. Zoals de Commissie zelf al aangeeft, zijn luchtvaartmaatschappijen overeenkomstig de CRS-gedragscode (Computer Reservation System) verplicht om passagiers te informeren over de luchtvaartmaatschappij die de vlucht uitvoert. Mochten bepaalde aspecten hiervan nog niet goed geregeld zijn, dan zou een wettelijke bepaling de beste oplossing zijn.

3.7. De vraag welke contractvoorwaarden bij code-sharing van toepassing zijn, wordt gewoonlijk reeds in de vervoersvoorwaarden van de luchtvaartmaatschappij geregeld. Bovendien is krachtens het vigerende contractrecht in ieder geval de maatschappij waarmee de overeenkomst is aangegaan, aansprakelijk, en eventueel ook de maatschappij die de vlucht uitvoert. Passagiers kunnen dus altijd bij één partij (nl. de luchtvaartmaatschappij waarmee de overeenkomst is aangegaan), maar vaak dus zelfs bij twee partijen een claim indienen. Ter wille van de rechtszekerheid acht het Comité een vrijwillige of wettelijke regeling van de aansprakelijkheid bij code-sharing niettemin noodzakelijk.

3.8. Het ESC is voor het algemeen overdraagbaar maken van tickets. Hierbij moet echter voorkomen worden dat reisagenten de voorwaarden voor voordelige tickets stelselmatig kunnen omzeilen door schijnboekingen uit te voeren en de tickets later door te verkopen aan late boekers. Daarnaast leidt dit mogelijk tot een stijging van het zgn. "no-show"-percentage, aangezien niet alle op voorhand ingekochte tickets ook daadwerkelijk doorverkocht zullen kunnen worden. Mensen die op de wachtlijst voor een bepaalde vlucht staan, zouden hiervan de dupe kunnen worden. Het ESC is in dit verband ingenomen met de nieuwe IATA-reisvoorwaarden (period of validity of a ticket, free baggage allowance, refunds, liability for damage).

3.9. De regel dat vluchtcoupons in de aangegeven volgorde moeten worden gebruikt, maakt deel uit van het prijs- en productbeleid van de luchtvaartmaatschappij. Op deze manier kan rekening worden gehouden met de uiteenlopende marktvoorwaarden en valutazones. Meer tijdrovende verbindingen met overstappen kunnen door middel van een korting aantrekkelijker worden gemaakt ten opzichte van rechtstreekse vluchten. Afschaffing van deze regel betekent dat een luchtvaartmaatschappij de prijsvorming niet meer in eigen hand heeft. Dit is ook het geval wanneer coupons voor de heen- en terugvlucht in omgekeerde volgorde gebruikt mogen worden. Overigens is dit ook in de IATA-reisvoorwaarden geregeld.

3.10. Het Comité is het er helemaal mee eens dat voor de gehele vervoersketen algemene normen voor het vervoer van gehandicapten vastgesteld moeten worden, en vindt dat deze ook voor internationale reizen moeten gelden. Bovendien moeten dergelijke normen ook worden meegenomen bij het gelijktrekken van de vervoersvoorwaarden op de Noord-Atlantische routes.

3.11. Het Comité steunt de plannen van de Commissie om gehandicapten betere rechten te geven, bijvoorbeeld dat zij bij het instappen in en verlaten van een vliegtuig gratis hulp krijgen of dat de kosten hiervan voor rekening van de luchtvaartmaatschappij komen. Het Comité is eveneens voorstander van een uniforme, duidelijke regeling inzake de beperkingen die luchtvaartmaatschappijen om veiligheidsredenen bij het vervoer van gehandicapten hanteren.

3.12. Met betrekking tot de informatie die vliegtuigpassagiers volgens de Commissie zouden moeten krijgen, is het ESC van mening dat zij zo uitvoerig mogelijk geïnformeerd moeten worden.

3.13. Met betrekking tot de vrijwillige toezegging om de bagage binnen een bepaalde tijd af te leveren, moet gekeken worden wie hiervoor verantwoordelijk is. Enerzijds zijn dit tot op zekere hoogte de luchthavens, die vooral voor de infrastructuur verantwoordelijk zijn anderzijds soms ook de luchtvaartmaatschappijen. De Commissie zou daarom met de daadwerkelijk verantwoordelijken een betere regeling moeten uitwerken. Voorts wijst het Comité er in verband met de voorgestelde verhoging van de aansprakelijkheidslimieten voor bagage op dat deze kwestie reeds in het Verdrag van Montreal wordt geregeld. Nu de ratificatie van het Verdrag van Montreal op handen is, zouden de luchtvaartmaatschappijen zich er vrijwillig toe moeten verplichten de bepalingen van dit verdrag reeds na te leven; dit is in het belang van de consument.

3.14. Het Comité acht het positief dat de Airport Council International normen voor luchthavens in Europa opstelt. Realistisch gezien kan echter niet van de luchthavens - net zo min als van andere bedrijven in het vervoer - worden verwacht dat zij dergelijke normen in periodes van topdrukte, zoals het begin van vakanties, kunnen naleven. Zaken die samenhangen met het ontwerp van luchthavens, zoals transfertijden en de afstanden die door passagiers te voet moeten worden afgelegd, zijn afhankelijk van de omstandigheden ter plaatse; daarvoor kunnen niet zomaar normen worden opgesteld. De capaciteit kan immers niet naar believen worden uitgebreid. Alle luchthavens zouden de aandacht moeten vestigen op de diensten die zij aanbieden.

3.15. Het Comité vindt niet dat passagiers evenveel last ondervinden wanneer zij vertraging oplopen als wanneer zij niet aan boord van een vlucht worden toegelaten of wanneer hun vlucht wordt geannuleerd. In principe zou een geringe vertraging dan ook geen reden mogen zijn om een vergoeding te eisen. Als een grote vertraging echter duidelijk de schuld is van een luchtvaartmaatschappij, valt een bepaalde vergoeding voor de passagiers in kwestie te overwegen. Maar bij overboekingen moet de gedupeerde klant schadeloos worden gesteld. Begeleiding van de passagiers tijdens het wachten is absoluut noodzakelijk en zou als verplichting van de luchtvaartmaatschappijen moeten worden vastgelegd. Op vergoeding van het ticket zou alleen aanspraak gemaakt moeten kunnen worden wanneer geen vervoer heeft plaatsgevonden.

3.16. Het Comité is het met de Commissie eens dat het moeilijk is bij vertraging de kosten te verhalen op degene die daarvoor verantwoordelijk is. Overeenkomstig het beginsel dat de veroorzaker betaalt, zou de schade echter wel verhaald moeten kunnen worden op degene die de vertraging heeft veroorzaakt, voor zover deze te achterhalen is. Veiligheidsoverwegingen moeten echter altijd doorslaggevend zijn bij commerciële besluiten in de luchtvaart.

3.17. De eenheid die de Commissie wil brengen in de manier waarop passagiers worden begeleid moet door middel van minimumnormen wettelijk worden geregeld. Zij dient hierbij een zo goed mogelijke begeleiding na te streven en moet luchthavens en luchtvaartmaatschappijen ertoe aanzetten om de situatie op dit gebied via vrijwillige afspraken te verbeteren.

3.18. De Commissie wil luchtvaartmaatschappijen en luchthavens verplichten rapporten te publiceren, om zo meer duidelijkheid te verschaffen over de kwaliteit van hun dienstverlening. Daarbij voert zij de VS als voorbeeld aan. In de VS is echter sprake van een homogene luchtvaartmarkt, terwijl de markten in de EU veel minder goed met elkaar te vergelijken zijn. Alleen gelijkwaardige, door luchtvaartmaatschappijen of luchthavens zelf geleverde diensten kunnen dan ook met elkaar vergeleken worden. Als de Commissie het inzicht in de kwaliteit van de dienstverlening wil vergroten en de passagiers zoveel mogelijk informatie ter beschikking wil stellen, dan moet zij hiervoor een eerlijke procedure gebruiken.

3.19. Informatie over het percentage plaatsen dat tegen het goedkoopste tarief is verkocht, zegt niet veel. Naast het normale economy-tarief gelden allerlei speciale tarieven, die alleen in bepaalde seizoenen worden aangeboden. Per traject verschilt en varieert het percentage goedkope tickets, omdat deze als verkooptechniek worden aangeboden om lege plaatsen te bezetten. Het is moeilijk de verlangde transparantie van prijzen te realiseren, omdat prijzen bijna dagelijks aan wijzigingen onderhevig zijn. Desondanks moeten passagiers op eenvoudige, duidelijke wijze zoveel mogelijk informatie kunnen krijgen.

3.20. Het Comité steunt de door de Commissie voorgestelde geschillenprocedure, mits deze op uitvoerbare wijze wordt opgezet.

3.21. De belangen van vliegtuigpassagiers kunnen alleen worden behartigd indien consumenten adequaat worden vertegenwoordigd. Tot dusver ontbreekt hiervoor een adequaat voorstel. Samen met consumentenorganisaties zou daarom moeten worden gekeken hoe de belangen van vliegtuigpassagiers het best kunnen worden behartigd.

4. Conclusies

4.1. Het Comité steunt het voornemen van de Commissie om de belangen van vliegtuigpassagiers beter te beschermen.

4.2. Een aantal onvervreemdbare basisrechten van passagiers moet wettelijk geregeld worden; daarnaast zijn ook vrijwillige afspraken met luchtvaartmaatschappijen en luchthavens nodig. Deze afspraken moeten echter wel in mei 2001 zijn afgerond. Mochten de rechten van de consument niet goed uit de verf komen in de vrijwillige afspraken met luchtvaartmaatschappijen en luchthavens, dan moet er een volledige wettelijke regeling komen.

4.3. Zowel een vrijwillige als een wettelijke regeling zouden tot meer duidelijkheid over consumentenrechten en prijzen en tot uniforme vervoersvoorwaarden moeten leiden. De rechten van consumenten bij overboekingen (denied boarding) zijn voor verbetering vatbaar.

4.4. Het ESC is voor het algemeen overdraagbaar maken van tickets. Wel moet voorkomen worden dat reisagenten de voorwaarden voor voordelige tickets stelselmatig kunnen omzeilen door schijnboekingen uit te voeren en de tickets later door te verkopen aan late boekers.

4.5. Het Comité steunt de plannen van de Commissie om gehandicapten betere rechten te geven, bijvoorbeeld dat zij bij het instappen in en verlaten van een vliegtuig gratis hulp krijgen of de kosten hiervan voor rekening van de luchtvaartmaatschappij komen.

4.6. Het Comité steunt de door de Commissie voorgestelde geschillenprocedure, mits deze op uitvoerbare wijze wordt opgezet.

4.7. Als de Commissie luchtvaartmaatschappijen en luchthavens verplicht rapporten te publiceren om zo meer duidelijkheid te verschaffen over de kwaliteit van hun dienstverlening, dan moet zij hiervoor een eerlijke procedure gebruiken waarbij gelijkwaardige diensten met elkaar worden vergeleken.

4.8. Samen met consumentenorganisaties zou daarom moeten worden gekeken hoe de belangen van vliegtuigpassagiers het best kunnen worden behartigd.

4.9. Dit zou in de lijn liggen van de doelstellingen van de Commissie en in het belang van consumenten, werkgevers en werknemers in Europa zijn.

Brussel, 28 maart 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Resolutie van de Raad van 2 oktober 2000 betreffende de rechten van vliegtuigpassagiers; PB C 293 van 14.10.2000, blz. 1.

(2) Richtlijn 93/13/EEG van de Raad van 5 april 1993 over oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten (PB L 95 van 21.4.1993, blz. 29.

(3) ESC-advies over het voorstel voor een richtlijn van de Raad over oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten (PB C 159 van 17.6.1991, blz. 34.