Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een beschikking van de Raad betreffende de oprichting van een Europees justitieel netwerk op het gebied van burgerlijke en handelszaken"

(2001/C 139/03)

De Raad heeft op 6 november 2000 besloten het Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag, te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Interne markt, productie en consumptie" die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 7 februari 2001 goedgekeurd; rapporteur was de heer Retureau.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 379e zitting van 28 februari en 1 maart 2001 (vergadering van 28 februari 2001) het volgende advies uitgebracht, dat met 112 stemmen vóór, en één stem tegen werd goedgekeurd.

1. Belangrijkste doelstellingen en middelen voor de opbouw van een Europees justitieel netwerk in burgerlijke en handelszaken

1.1. Dit voorstel vormt een onderdeel van de gestage uitbouw van de justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken en de Europeanisering ervan. Het vormt tevens een nieuwe fase in de totstandbrenging van een Europese justitiële ruimte die iedere burger van de Unie concrete voordelen biedt.

1.2. Een interne markt en vrij verkeer houden met name de mogelijkheid in dat op verzoek van lidstaat A in welke andere lidstaat dan ook rechten worden erkend en afgedwongen, bewijsmiddelen worden erkend en toegelaten, procedures worden ingeleid, verschillen worden beslecht en gerechtelijke uitspraken in burgerlijke en handelszaken worden verkregen of erkend. Het is namelijk de bedoeling dat financiële transacties, overeenkomsten en het vrije verkeer van personen, goederen en kapitaal met de nodige rechtszekerheid zijn omgeven.

1.3. Meer kennis van de nationale rechtsstelsels en procedures vormt dus een van de middelen om de beslechting van grensoverschrijdende civiel- of handelsrechtelijke geschillen te vergemakkelijken(1).

1.4. Met onderhavig voorstel wordt beoogd een netwerk op te bouwen dat vervolgens geleidelijk zal worden uitgebreid en verstevigd naarmate duidelijk wordt welke de behoeften en de beschikbare instrumenten zijn. Sommige daarvan bestaan overigens reeds op nationaal en EG-niveau, alsmede in het klassieke verdragsrecht. Met behulp van het door de Commissie voorgestelde informatie- en coördinatienetwerk wordt ernaar gestreefd om de eigen middelen van het netwerk en de andere, reeds bestaande middelen beter te coördineren en synergie-effecten tussen beide op te wekken ten einde op EG-niveau een meerwaarde te genereren die burgers en bedrijven de mogelijkheid verschaft, hun rechten uit te oefenen ondanks verschillen in organisatie van of zelfs strijdigheden tussen de rechts- en bestuursstelsels van de lidstaten.

1.5. Het voorgestelde Europees justitieel netwerk op gebied van burgerlijke en handelszaken dient een tweeledig doel: de justitiële samenwerking tussen lidstaten verbeteren en de toegang tot recht en rechter vereenvoudigen voor burgers en ondernemingen die in grensoverschrijdende geschillen zijn verwikkeld. Het netwerk is dus zowel een instrument voor justitiële samenwerking als voor voorlichting van overheidsorganen en burgers. Daarbij vormt Internet een van de belangrijkste kanalen.

1.6. De ook door de Europese Raad van Tampere aangemoedigde samenwerking wordt behandeld in artikel 65 van het EG-Verdrag en volgens de Commissie vormt artikel 61, onder c) de rechtsgrondslag ervan. Er is gekozen voor een besluit in de vorm van een beschikking om te vermijden dat de lidstaten de bepalingen uiteenlopend toepassen. Daarbij vloeit uit de aan het EU- en het EG-Verdrag gehechte protocollen betreffende Ierland, het Verenigd Koninkrijk en Denemarken wel een voorbehoud voort: deze landen zijn niet verplicht deel te nemen. Het risico bestaat dus dat deze lidstaten de reikwijdte van het voorgestelde besluit kunnen beperken. Daar staat tegenover dat zij partij zijn bij het Verdrag van Den Haag en verder treedt de voorgestelde beschikking niet in de plaats van de bestaande internationale verdragen inzake justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken.

1.7. De verwezenlijking van de met de voorgestelde beschikking beoogde twee doelstellingen, namelijk op gecoördineerde en homogene wijze de justitiële samenwerking in de gehele Unie versterken en praktische informatie verschaffen die nuttig kan zijn voor natuurlijke of rechtspersonen die in grensoverschrijdende geschillen zijn verwikkeld, mag de autonome bevoegdheden van de lidstaten evenwel niet aantasten en evenmin de tenuitvoerlegging van bestaande internationale verdragen en ad-hoc-uitvoeringsmechanismen belemmeren.

1.8. Dit is echter gemakkelijker gezegd dan gedaan. Immers, de duidelijk geformuleerde doelstelling (coördinatie, samenhang en samenwerking op EG-niveau) raakt onvermijdelijk specifieke mechanismen die betrekking hebben op bepaalde onderdelen van de internationale justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken. Het gaat echter om een geleidelijk integratieproces waarin bestaande specifieke mechanismen worden gerespecteerd, dat ertoe strekt om tot een geïntegreerde benadering van alle onderdelen van de justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken te komen en waarin de samenwerking op gebieden die niet door EG-besluiten of nationale regelingen worden bestreken kan worden uitgebouwd. Het kernelement van het voorstel blijkt dan ook uit de volgende opmerking [par. 5, onder e)]: "Naar verwachting zal het netwerk zich ontwikkelen tot een belangrijk, zelfs essentieel instrument voor de verwezenlijking van een Europese rechtsruimte op het gebied van burgerlijke en handelszaken. Voor de opgave die in de verdragen is geformuleerd zijn instrumenten nodig waarmee een algemene geïntegreerde aanpak kan worden ontwikkeld...".

1.9. Het fundament onder het netwerk wordt gevormd door de "contactpunten" in de lidstaten, die qua aantal en aard verschillen naargelang de bestuurlijke en juridische structuren van de lidstaten. Voorts zal het netwerk met name met behulp van moderne informatie- en communicatietechnologie worden opgezet als een intern elektronisch netwerk met een eigen website die via de Internetsite van de Commissie kan worden bezocht. Ook zal er een koppeling plaatsvinden met de reeds bestaande netwerken, die via de centrale site, vooral via links, in het informatiesysteem zullen worden geïntegreerd.

1.10. Het is niet de bedoeling om "de adviserende functie van de juridische beroepen over (te) nemen". Wel wil de Commissie een einde maken aan de koudwatervrees voor het gebruik van bestaande structuren die voortvloeit uit een gebrek aan kennis over procedures en de formaliteiten ervan en de terughoudendheid van de mensen om zich in grensoverschrijdende situaties op hun rechten te beroepen.

1.11. De invoering van het netwerk vereist zeer nauwe samenwerking tussen Commissie en lidstaten, adequaat materiaal en de juiste mensen.

1.12. Ten slotte is het de bedoeling dat het netwerk een flexibel, dus gemakkelijk aan de ontwikkeling aan te passen instrument is. Het zal zich in het kader van de justitiële samenwerking ontwikkelen en wellicht een graadmeter voor het gehalte ervan vormen.

1.12.1. Het netwerk bestaat uit:

- de door de lidstaten aangewezen nationale contactpunten;

- de centrale, justitiële of andere autoriteiten die op grond van internationale verdragen dienaangaande, waartoe iedere lidstaat kan toetreden, bevoegd zijn voor de justitiële samenwerking in burgerlijke en handelszaken;

- de verbindingsmagistraten als bedoeld in Gemeenschappelijk optreden 96/277/JAI(2); en

- elke andere justitiële of bestuurlijke autoriteit waarvan de medewerking aan het netwerk door de betrokken lidstaat van belang wordt geacht.

1.13. De centrale nationale contactpunten (die in iedere lidstaat door de bevoegde autoriteiten worden aangewezen) fungeren als schakel tussen het nationale en het door de Commissie gecoördineerde Europese niveau van het netwerk. De Commissie stelt een niet-limitatieve lijst van taken en initiatieven voor en benadrukt het pragmatische en praktische karakter van de activiteiten. Een lidstaat kan in het licht van zijn territoriale of justitiële organisatie een, beperkt, aantal bijkomende contactpunten in het leven roepen. Voorts geven de lidstaten alle dienstige informatie over hun contactpunten, talenkennis inbegrepen, aan de Commissie door.

1.13.1. De Commissie stelt voor dat de contactpunten "behalve hun eigen taal ook een van de andere officiële talen van de Europese Unie in voldoende mate beheersen". Verder zal zij zorgen voor de vertaling van de per lidstaat samengestelde en voor de "gemiddelde burger" bedoelde informatiedossiers in alle officiële talen van de Gemeenschap.

1.13.2. De contactpunten zijn toegankelijk voor de centrale, justitiële en andere bevoegde autoriteiten, alsook voor de verbindingsmagistraten. Zij kunnen een extern verzoek om informatie aan de bevoegde nationale autoriteiten doorgeven of zelf inlichtingen verstrekken in gevallen waarin geen wettelijk of verdragsrechtelijk mechanisme bestaat of die niet door EG- of internationale regelingen worden bestreken.

1.14. Iedere lidstaat wijst vier vertegenwoordigers aan voor de vergaderingen van de contactpunten, die op convocatie van de Commissie minstens driemaal per jaar worden gehouden. Daarbij zullen het functioneren en de verdere uitwerking van het netwerk, de informatiedossiers en op te starten initiatieven worden behandeld. De Commissie roept tevens jaarlijks een vergadering in bredere samenstelling bijeen waaraan wordt deelgenomen door de beheerders van de contactpunten en vertegenwoordigers van de bestuurlijke en justitiële instellingen ten einde ervaringen en ideeën uit te wisselen en de beste methoden in kaart te brengen.

1.15. De contacten binnen het netwerk zullen geen afbreuk doen aan de regelmatige of incidentele contacten die reeds op grond van multi- of bilaterale akkoorden tussen de bevoegde autoriteiten van de verschillende lidstaten bestaan of kunnen worden gelegd, hetgeen vooral geldt voor de samenwerking die kan voortvloeien uit de verschillende verdragen die te 's Gravenhage of in het kader van de Raad van Europa zijn gesloten. Het is juist de bedoeling dat er synergie-effecten worden opgewekt tussen de contactpunten en genoemde autoriteiten en dat het netwerk hen desgewenst ondersteuning bij hun werkzaamheden biedt.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het onderhavige voorstel van de Commissie, waarmee wordt bijgedragen tot de voorlichting van burgers, bedrijven, instellingen en administraties over het recht en de procedures die in de lidstaten van toepassing zijn, kan een nuttig en efficiënt hulpmiddel zijn voor de beslechting van grensoverschrijdende geschillen, mits ten uitvoer gelegd in een geest van complementariteit en met de intentie om onderwerpen te bestrijken die buiten de reikwijdte van talloze bestaande internationale verdragen betreffende burgerlijke en handelszaken vallen. Het Comité acht het netwerk cruciaal voor echte samenwerking en juridische samenhang op de interne markt, een hulpmiddel voor de magistraten en andere juristen in de lidstaten, alsook een steunpunt voor burgers en bedrijven die in grensoverschrijdende burgerlijke of handelszaken zijn verwikkeld. Het kan zich dus op hoofdlijnen in het voorstel vinden.

2.2. De beoogde flexibiliteit bij invoering en latere aanpassing van het netwerk en de mogelijkheid om geleidelijk nieuwe doelstellingen en middelen toe te voegen, lijken realistisch, omdat op die manier rekening met opgedane ervaringen kan worden gehouden. Een dergelijke opzet is evenwel niet vrij van uitvoeringsproblemen vanwege vooral de dubbele doelstelling van het netwerk (justitiële samenwerking en voorlichting), maar er zijn vindingrijke oplossingen mogelijk indien de voortgang op de twee terreinen dank zij synergie wederzijds voordeel oplevert.

2.3. Het netwerk dient in de eerste plaats als aanvulling op gebieden die niet door EG-regelingen of klassieke verdragen worden bestreken. De samenwerking moet echter wel over de gehele linie door samenhang worden gekenmerkt. Verder moet het netwerk functioneren als informatiesysteem voor het publiek, juristen en verenigingen en groeperingen die de sociale partners of de consumenten vertegenwoordigen, alsook als forum voor het uitwisselen van ervaringen en het verlenen van wederzijdse bijstand bij de juridische beroepsuitoefening.

2.4. De voorstellen en de beoogde dienstverlening lijken ingewikkeld. Het Comité dringt er dan ook op aan dat deze diensten qua aard en vorm in ieder geval gemakkelijk door de belangrijkste adressaten van het voorstel, de burgers, middelgrote en kleine ondernemingen en instellingen, te begrijpen en te gebruiken zullen zijn. Verder moeten zij de diensten moeiteloos en gratis kunnen betrekken. Ingewikkeldere en meer technische instrumenten kunnen altijd nog beschikbaar worden gesteld voor juridische en andere adviseurs, verenigingen die met name op sociaal en humanitair gebied actief zijn, bepaalde beroeps- of vakverenigingen of coöperatieve verenigingen die met bepaalde kwesties te maken kunnen krijgen (veiligheid van producten die uit een andere lidstaat afkomstig zijn, geschillen betreffende handelsovereenkomsten of individuele dan wel collectieve grensoverschrijdende arbeidsconflicten, vergoeding van in het buitenland opgelopen materiële of lichamelijke schade, enz.) en die in het kader van grensoverschrijdende problemen cliënten, leden of belangen verdedigen.

2.4.1. Voorts dienen de informatiedossiers op de website van de Commissie via hyperlinks te worden gekoppeld aan relevante, EG- of nationale gegevensbestanden teneinde burgers, verenigingen en professionele gebruikers in staat te stellen, hun kennis uit te breiden.

2.5. Het is wenselijk dat alle, huidige en toekomstige, lidstaten tot het netwerk toetreden. Het Comité hoopt dan ook dat de lidstaten die op grond van het desbetreffende protocol een opting-in-mogelijkheid hebben daarvan gebruik zullen maken. Wil men dat alle mogelijkheden van het netwerk worden benut en dat het efficiënt functioneert, dan moeten alle rechtsstelsels daartoe bijdragen.

2.6. Het Comité constateert de volgende lacunes in het Commissievoorstel:

- er wordt geen regeling voorgesteld voor de kosten die zijn verbonden aan de toegang tot gegevensbestanden;

- het netwerk en het informatiesysteem voor het publiek zijn zonder meer aan te merken als een vorm van openbare dienstverlening van de EG op justitieel gebied. Dit moet duidelijk in de regeling tot uiting komen, met alle gevolgen van dien betreffende vooral toegang en gratis basisinformatie;

- de relatie tussen het netwerk enerzijds en de advieswerkzaamheden van en vertegenwoordiging in rechte door juristen anderzijds is niet duidelijk. Weliswaar kan de werklast van de rechterlijke macht in burgerlijke en handelszaken door de ontwikkeling van het netwerk, en de nadruk die daarbij op alternatieve vormen van geschillenbeslechting wordt gelegd, worden verlicht, maar het risico bestaat dat de rechtsbijstand voor zwakkere partijen (met name particulieren, kleine privé- of non-profitbedrijven) wordt aangetast. Staan deze namelijk tegenover een tegenpartij die over veel hulpmiddelen beschikt (juridische diensten, adviezen, ervaring), dan zijn zij wellicht aangewezen op compromissen en lopen zij het gevaar dat hun belangen slechts minimaal worden behartigd;

- er is in het netwerk niet expliciet een voorziening getroffen voor inspraak over aard en vorm van voor het publiek, verenigingen en andere organisaties bedoelde informatie die afkomstig is van beroepsgroepen, vakverenigingen en andere maatschappelijke organisaties, zoals humanitaire organisaties, consumentenverenigingen, enz. De maatschappelijke organisaties spelen evenwel een belangrijke rol op het gebied van voorlichting, advisering en belangenbehartiging van hun leden, zelfs in rechte. De wachtdiensten van deze organisaties kunnen, evenals de euroloketten voor de consument of de euro-infocentra voor het bedrijfsleven, het publiek evengoed toegang tot informatie verschaffen, en dienen dan ook goed te worden benut.

2.6.1. Het Comité is ervan overtuigd dat de organisaties van de civiele samenleving belangrijke, praktische en concrete taken hebben op het gebied van voorlichting over juridische aangelegenheden en in bepaalde, gerechtelijke of buitengerechtelijke, procedures. Het voorstel moet dan ook dienovereenkomstig worden aangevuld.

2.7. De inhoud van het informatiesysteem voor het publiek en van de informatiedossiers zal behoorlijk wat werk van de nationale autoriteiten en de diensten van de Commissie vergen. Het Comité hoopt dat de verregaande ambities ter zake geleidelijk maar binnen afzienbare tijd kunnen worden gerealiseerd. Daarbij is het zaak dat alle mogelijkheden worden gebruikt die door de reeds op EG-niveau bestaande informatienetwerken worden geboden, maar dat neemt niet weg dat er aanvullende middelen moeten komen.

2.7.1. Het Comité is vooral van mening dat een optimale en zo breed mogelijke voorlichting gedegen opleidingsmogelijkheden vergt op informaticagebied en m.b.t. het gebruik van technologische hulpmiddelen als Internet zowel in het kader van het schoolonderwijs als van buitenschoolse opleidingen. Dit is namelijk onontbeerlijk voor de uitoefening van de burgerschapsrechten en effectieve behartiging van individuele en collectieve belangen.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Bijzondere aandacht verdienen problemen in verband met de financiering van het netwerk, waarbij niet alleen aan de oprichtingskosten maar ook aan de exploitatie- en onderhoudskosten moet worden gedacht, en de grote hoeveelheid benodigde apparatuur. De Commissie gaat in haar voorstel slechts summier hierop in. Vanwege de huidige stand van zaken op justitieel gebied in de lidstaten, die veelal wordt gekenmerkt door een gebrek aan personeel, materiaal en geld, ligt het zeker niet voor de hand dat deze middelen er ook zullen komen.

3.2. Verder stemmen kwesties in verband met de talenkennis tot zorg. De contactpunten zullen over een uitgebreidere talenkennis moeten beschikken dan de voorgestelde kennis van één van de andere officiële talen van de EU. Ook is de optie van één werktaal onhaalbaar vanwege de grote verschillen tussen rechtsstelsels en -concepten, praktijken en op het gebied van de rechterlijke organisatie.

3.3. Het Comité neemt er nota van dat de Commissie heeft gekozen voor artikel 61, onder c), van het EG-Verdrag als rechtsbasis en daarbij benadrukt dat in dit artikel naar artikel 65 van het EG-Verdrag wordt verwezen, waarin de oprichting van een justitieel netwerk overigens niet uitdrukkelijk wordt genoemd. Hoe dan ook, voor een Raadsbesluit in dit verband is tot 1 mei 2004 unanimiteit vereist.

3.4. Er dient voor te worden gezorgd dat de procedures, technische middelen en software voor het informatienetwerk uniform zijn, teneinde te voorkomen met een technologische toren van Babel te maken te krijgen met alle negatieve effecten voor de communicatie van dien. Het is dus cruciaal dat technologieën en programma's compatibel zijn.

3.5. Wat de informatieverschaffing aan het publiek betreft, wordt teveel nadruk op Internet gelegd. In veel landen zijn namelijk nog relatief weinig mensen daarop aangesloten. Burgers en bedrijven zijn voor het verkrijgen van adequate informatie vaak aangewezen op tussenpersonen (verenigingen of adviseurs). In het voorstel moet hiermee rekening worden gehouden. Deze materie verdient des te meer aandacht omdat juridische informatie op zich onvoldoende is om een persoon in staat te stellen, een procedure in een andere lidstaat in te leiden en met succes af te ronden. Kwesties in verband met strategie, tactiek en follow-up van ingediende vorderingen vergen de, al dan niet kosteloze, ondersteuning door gekwalificeerde adviseurs en een vertegenwoordiging in zowel het eigen land als het land waar de procedure wordt doorlopen. Het publiek moet in dit verband nauwkeurig worden geïnformeerd want men moet weten tot welke verenigingen of adviseurs men zich kan wenden voor advies en ondersteuning.

3.6. Verder is gegevensbescherming van groot belang bij de informatiestroom tussen de contactpunten en de justitiële en bestuurlijke autoriteiten aangaande natuurlijke of rechtspersonen. Er moet voor een zo hoog mogelijk niveau van bescherming van persoonsgegevens worden gezorgd, en verder dient zeker ook de vertrouwelijkheid van het zakenverkeer te worden gewaarborgd. Daarbij mag geen afbreuk worden gedaan aan de geheimhouding die verbonden is aan onderzoeken en justitiële contacten tussen lidstaten.

3.7. Wat de inhoud van civiel- en handelsrechtelijke begrippen betreft, zou het Comité graag zien dat in de beschikking expliciet naar de desbetreffende definities van het Hof van Justitie wordt verwezen. In straf- of belastingzaken ingestelde civiele procedures vallen binnen de werkingssfeer van de voorgestelde regeling en ook is het mogelijk dat documenten nodig zijn die door het bevoegde rechterlijke orgaan niet zonder meer juridisch kunnen worden gekwalificeerd. Daarom verdient het aanbeveling om, ten einde de rechten van betrokkenen te beschermen, een als volgt luidende bepaling in te voegen: "Stukken die niet zonder meer als civiel- of handelsrechtelijk kunnen worden gekwalificeerd maar wel aanknopingspunten voor een dergelijke kwalificatie bieden, worden door de ontvangende instantie zo flexibel mogelijk gekwalificeerd."

3.8. Aangaande de territoriale reikwijdte van het voorstel wijst het Comité op zijn eerdere opmerkingen over de aard en de bevoegdheden van de nationale autoriteiten op het gebied van justitiële samenwerking tussen de lidstaten, i.e. in het algemeen de nationale of federale ministers van justitie. De nationale contactpunten moeten uitdrukkelijk door deze autoriteiten worden aangewezen en bevoegd worden verklaard. Ten slotte moeten een aantal in artikel 299 van het EG-Verdrag genoemde gebieden, met het oog op hun specifieke aard en de verantwoordelijkheden die bepaalde lidstaten ten aanzien van deze regio's op zich hebben genomen, adequate wettelijke en bestuurlijke structuren in het leven roepen.

Brussel, 28 februari 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) Zie ook de ESC-adviezen over "de betekening en de kennisgeving van gerechtelijke en buitengerechtelijke stukken in burgerlijke of in handelszaken" (PB C 368 van 20.12.1999, blz. 47), "de erkenning van beslissingen in burgerlijke en handelszaken" (PB C 117 van 26.4.2000, blz. 6), "het omgangsrecht" (PB C 14 van 16.1.2001) en "bewijsverkrijging in burgerlijke en handelszaken".

(2) PB L 105 van 27.4.1996.