Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende steunverlening voor de coördinatie van het vervoer per spoor, over de weg en over de binnenwateren"

(2001/C 123/07)

De Raad heeft op 15 september 2000 besloten het Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 71 van het EG-Verdrag te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De afdeling "Vervoer, energie, infrastructuur, informatiemaatschappij", die was belast met de voorbereidende werkzaamheden, heeft haar advies op 7 december 2000 goedgekeurd; rapporteur was de heer Kielman.

Het Comité heeft tijdens zijn 378e zitting van 24 en 25 januari 2001 (vergadering van 24 januari 2001) het volgende advies uitgebracht, dat met 77 stemmen vóór, bij 1 onthouding, is goedgekeurd.

1. Het Commissievoorstel

1.1. 30 jaar geleden, op 15 juni 1970 werd Verordening (EEG) nr. 1107/70 betreffende steunmaatregelen op het gebied van vervoer over de weg, per spoor en over de binnenwateren door de Raad vastgesteld. Doelstelling van deze Verordening was aan te geven wat bedoeld werd met "coördinatie" in het kader van artikel 73 van het EG-Verdrag teneinde de grenzen tussen uitzondering (meestal beheer van met name spoorwegmaatschappijen) en de algemene regels duidelijk aan te geven.

1.2. Sindsdien hebben de modaliteiten in verschillende mate en in verschillend tempo een liberaliseringproces doorgemaakt. Bovengenoemde Verordening is hier en daar wel enigszins gewijzigd, bij stukjes en beetjes, maar de tijd lijkt nu gekomen om de bestaande Verordening (EEG) nr. 1107/70 te vervangen door een nieuwe Verordening waardoor gewonnen wordt aan helderheid en een eenvoudige tekst geschreven kan worden.

In de nieuwe Verordening wordt de ontwikkeling weergegeven die de vervoersmarkt de afgelopen tijd heeft doorgemaakt door toepassing van art. 73 van het EG-Verdrag. Dit artikel dient tevens een rol te spelen in het kader van de infrastructuurfinanciering.

In het Verordeningsvoorstel wordt daarom voorzien in een uitgebreide uitzondering voor steunmaatregelen in de exploitatie en/of ontwikkeling van vervoersinfrastructuur t.b.v. de beheerders, terwijl deze vrijstelling in het goederenvervoer ook ten behoeve van gebruikers geldt als compensatie voor de niet betaalde kosten van concurrerende vervoerswijzen.

1.3. Omdat artikel 71 van het Verdrag eist dat voor de toegang tot de markt specifieke wetgeving nodig is heeft deze eis er toe geleid dat de liberalisering van het vervoer over land vertraagd is. Daardoor is de markt op vervoersgebied nog niet geheel vrijgemaakt.

1.4. Gesteld kan worden dat het internationale goederenvervoer en het personenvervoer over de weg, het vervoer over de binnenwateren en het gecombineerd vervoer respectievelijk op 1 juli 1998, 1 juni 1996, 1 januari 2000 en 1 juli 1993 volledig is geliberaliseerd. De liberalisering van de spoorwegen schrijdt voort, waarbij de discussie zich nu toespitst op het zogenaamde spoorweginfrastructuurpakket.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Steunmaatregelen van lidstaten die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of producten vervalsen of dreigen te vervalsen zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en zijn volgens het EG-Verdrag verboden, voor zover deze steunmaatregelen het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

2.2. Staatsfinanciering van infrastructuur die openstaat voor alle potentiële gebruikers en door de Staat wordt beheerd valt gewoonlijk niet onder het EG-Verdrag omdat geen enkele onderneming wordt begunstigd. Een voorbeeld is de financiering van de vervoersinfrastructuur in de lidstaten. Derhalve valt de aanleg en beheer van vervoersinfrastructuur niet onder het toepassingsgebied van deze Verordening.

2.3. Staatssteun op vervoersgebied vergt een specifieke aanpak, omdat staatsbemoeienis noodzakelijk is voor de instandhouding van vervoersdiensten in het kader van stadsplanning en ruimtelijke ordening en aan sociale en milieu-eisen moet beantwoorden.

2.4. De coördinatie van vervoer en de vergoeding voor openbare dienstverrichtingen mogen worden gesteund op grond van artikel 73 van het EG-Verdrag.

2.5. In feite heeft het concept van steunmaatregelen zoals bedoeld in deze verordening betrekking op de behoefte aan staatsbemoeienis wanneer vrije en open concurrentie in de markt ontbreekt of als er marktproblemen zijn zoals negatieve externe gevolgen of openbare goederen.

2.6. De Commissie geeft aan dat het begrip "externe kosten" in het communautair recht nog niet is gedefinieerd, maar is kennelijk de mening toe gedaan dat niet-toerekening van deze kosten marktproblemen veroorzaakt.

2.7. Voor de financiering van openbare diensten wordt in het EG-Verdrag eveneens een uitzondering gemaakt voor steunmaatregelen. In dit verband wordt onder openbare dienstverplichtingen verplichtingen verstaan die een vervoeronderneming niet zou nemen als zij uitsluitend haar commercieel belang op het oog zou hebben. Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad van 26 juni 1969 bevat criteria voor de vaststelling van het bedrag waarmee de staat dergelijke openbare dienstverplichtingen mag compenseren op het gebied van spoorvervoer, over de weg en over binnenwateren.

2.8. Op grond van artikel 87, lid 3, c steunend op artikel 73 van het EG-Verdrag kan de Europese Commissie toestemming geven voor staatssteun om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid te bevorderen, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Ten einde de investeringen in intermodale vervoersmiddelen door vervoersbedrijven te bevorderen, zou vaart moeten worden gezet achter de discussie om de "de minimis"-regel voor vervoersbedrijven af te schaffen. Dit is de drempel waaronder het overheidsoptreden niet langer als staatssteun wordt beschouwd.

2.9. De voorgestelde Verordening heeft betrekking op de coördinatie van het vervoer per spoor, over de weg en via de binnenwateren. Installaties voor zeevervoer vallen niet onder de Verordening. Echter overslag tussen vervoerswijzen over land valt wel onder het toepassingsgebied van de Verordening, ongeacht de plaats van de desbetreffende overslaginstallatie. Alle overslag waarbij zeevervoer is betrokken, zelfs in combinatie met vervoerswijzen over land, valt buiten het toepassingsgebied van de Verordening.

2.10. Tot op heden waren uitsluitend wettelijke uitzonderingen krachtens Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad voor directe investeringen in terminals voor de binnenwateren en het gecombineerd vervoer toegestaan voor staatssteun. Dit waren echter specifieke uitzonderingen die niet leidden tot een geïntegreerde aanpak bij de infrastructuur voor het vervoer over land.

De Commissie is van mening dat deze specifieke uitzonderingen vervangen dienen te worden door een algemene uitzondering van infrastructuur.

2.11. In haar advies over het Witboek van de Commissie "Een eerlijke vergoeding voor het infrastructuurgebruik: Een gefaseerde aanpak van een gemeenschappelijk kader voor het in rekening brengen van het gebruik van vervoersinfrastructuur in de EU" (COM(1998) 466 def.), heeft het Comité vastgesteld dat het gewenst is met oog op een gelijke behandeling van de vervoerstakken tot een uniforme gelijktijdige doorvoering van de heffingsprincipes te komen, waarbij deze doorvoering zoveel mogelijk aan de bron dient plaats te vinden(1).

2.12. In werkelijkheid echter verhalen de lidstaten de infrastructuurkosten voor de vervoerswijzen over land nog steeds op verschillende manieren en in verschillende maten. Daarnaast is er ook nog geen communautaire wetgeving die de methode voor de berekening van de toegangsheffingen voor de infrastructuur voor bepaalde of alle vervoerswijzen over land harmoniseert.

2.13. Naar de opvatting van het Comité lijkt het gewenst dat de Commissie zich concentreert op vaststelling van de interne en externe kosten per vervoerstak in plaats van op voorhand zich te richten op staatssteun ter compensatie van niet-betaalde kosten van concurrerende vervoerswijzen.

2.14. Daar komt nog bij dat de procedure ter verkrijging van staatssteun volgens het Comité een ingewikkelde en arbeidsintensieve verslaggeving naar de Commissie met zich meebrengt en daarmee een aanzienlijke verzwaring van de administratieve lastendruk veroorzaakt, zoals de gehele kennisgeving- en informatieprocedure die is voorzien.

2.15. Uiteraard dienen de gevolgen van de verschuiving in de vervoerswijze die de Commissie wenst zeker getoetst te worden aan de sociaal-economische consequenties.

2.16. Naar het idee van het Comité bewandelt de Commissie de omgekeerde weg. Zij beargumenteert de voorgestelde Verordening met het feit dat het liberaliseringsproces in de spoorwegsector nog niet is afgesloten en dat er nog geen geharmoniseerd heffingmechanisme ter compensatie van de niet-betaalde kosten van de vervoerswijzen is vastgesteld.

2.17. Het lijkt het Comité dan ook een logische manier om eerst de spoorwegmarkt, evenals de andere vervoerstakken over land, op een zelfde liberaliseringsniveau te brengen en zoals in 2.12. is vastgesteld eenduidige toerekeningscriteria van de doorbelasting van kosten aan de vervoerstakken te ontwikkelen in plaats van een ingewikkeld, tijdrovend en discutabel stelsel van steunverlening te ontwikkelen zoals in de Ontwerp-Verordening wordt voorgesteld.

3. Conclusie

3.1. Het onderhavige voorstel voor een Verordening is naar de opvatting van het Comité te vroeg verschenen.

3.2. Het lijkt gewenst eerst het liberaliseringsproces van de verschillende vervoersmodaliteiten op een zelfde niveau te brengen om een gelijke behandeling van de vervoerstakken te garanderen.

3.3. Daarnaast zou de Commissie, gezien het advies van het Comité inzake het Witboek Transport, eerst de relatieve zwaarte van de verschillende kostenelementen die deel uitmaken van de interne en externe kosten, in kaart moeten brengen alvorens te komen met een voorstel voor een Verordening dat steunverlening aan een specifieke vervoerstak baseert op niet-betaalde kosten van concurrerende vervoerwijzen.

3.4. Het Comité is van mening dat de sociaal-economische consequenties van het onderhavige voorstel niet in beeld zijn gebracht.

3.5. Tot slot is het Comité ervan overtuigd dat met een aanvaarding van deze Ontwerp Verordening een erg ingewikkeld en bureaucratisch controlesysteem in het leven wordt geroepen.

Brussel, 24 januari 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) PB C 116 van 28.4.1999, blz. 28.