Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Groenboek: Wettelijke aansprakelijkheid voor producten met gebreken"

(2000/C 117/01)

De Commissie heeft op 30 juli 1999 besloten het Economisch en Sociaal Comité, overeenkomstig artikel 262 van het EG-Verdrag te raadplegen over het "Groenboek: Wettelijke aansprakelijkheid voor producten met gebreken".

De afdeling "Interne markt, productie en consumptie" die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 15 februari 2000 goedgekeurd; rapporteur was de heer Vever.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 370e zitting van 1 en 2 maart 2000 (vergadering van 1 maart) het volgende advies uitgebracht, dat met 97 stemmen vóór, 1 tegen, bij 2 onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Het in juli 1999 door de Commissie gepresenteerde Groenboek inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor producten met gebreken vormt de eerste echte gelegenheid om de tenuitvoerlegging van Richtlijn 85/374/EE(1) in de Europese Unie te evalueren. Wegens vertraging bij de omzetting van deze richtlijn in nationaal recht kon deze materie niet in het kader van het vorige verslag van de Commissie (mei 1995) worden beoordeeld.

1.2. Het Comité heeft op 22 november 1999 te Brussel een hoorzitting georganiseerd waarbij de maatschappelijke en beroepsorganisaties, ondernemingsverbonden en consumentenverenigingen verslag van hun ervaringen konden doen en hun standpunten kenbaar konden maken. De opmerkingen die het Comité in dit advies maakt, stoelen grotendeels op hetgeen tijdens die hoorzitting naar voren werd gebracht.

1.3. Momenteel gaat het voornamelijk om de volgende drie belangrijke kwesties:

- evaluatie van de tenuitvoerlegging van de richtlijn;

- opties voor een eventuele herziening; en

- middelen ter verbetering van monitoring en preventie.

2. Opmerkingen over de toepassing van de richtlijn van 1985

2.1. Met de richtlijn werd gestreefd naar een in alle lidstaten toepasselijk Europees model dat op een evenwichtige verhouding tussen consumenten en producenten is gebaseerd, die, zoals de Commissie zelf benadrukt, behouden dient te blijven. De regeling stoelt op zes beginselen:

- risico-aansprakelijkheid, d.w.z. dat er geen fout hoeft te worden bewezen;

- aansprakelijkheid waarbij gebrek, schade en het causaal verband tussen de twee moeten worden bewezen;

- wettelijke aansprakelijkheid, die partijen niet via clausules kunnen beperken of uitsluiten;

- ontheffing van aansprakelijkheid van de producent als hij een aantal uitdrukkelijk in de richtlijn genoemde feiten kan aantonen;

- aansprakelijkheid die in de eerste plaats bij de producent berust; kan zijn identiteit niet worden vastgesteld, dan berust de aansprakelijkheid bij de leverancier of de importeur; en

- de aansprakelijkheid vervalt tien jaar na de datum waarop het product in het verkeer is gebracht.

2.2. Geleidelijk is de richtlijn niet alleen in de 15 lidstaten, maar ook in andere Europese landen ingevoerd (de toetredingskandidaten, Zwitserland en Noorwegen). De richtlijn heeft op grond van het evenwicht dat zij tussen betrokkenen garandeert ook wettelijke-aansprakelijkheidsstelsels in landen buiten Europa geïnspireerd, zoals dat van Japan. Dat land gaf daarmee de voorkeur aan de Europese benadering boven die van de Verenigde Staten.

2.3. De tenuitvoerlegging van de richtlijn binnen de EU werd echter wegens omzettingsproblemen vertraagd. Daarom kan nog slechts een zeer korte periode worden geëvalueerd. Bovendien blijkt dat veel magistraten, advocaten en betrokkenen nog altijd niet erg vertrouwd zijn met de richtlijn. Daaraan moet wat worden gedaan.

2.4. Weliswaar heeft de richtlijn bijgedragen tot een harmonisatie van de nationale wettelijke-aansprakelijkheidsregelingen in opwaartse richting, maar rechtszaken en gerechtelijke uitspraken zijn in de eerste plaats gebaseerd op nationale bepalingen, die soms veel verder kunnen gaan dan die van de richtlijn. De richtlijn sluit strengere nationale bepalingen namelijk niet uit en de gelaedeerde kan een beroep doen op nationale regelingen inzake wettelijke of contractuele aansprakelijkheid dan wel op een speciale aansprakelijkheidsregeling. In de meeste lidstaten kunnen gelaedeerden zelfs via het sociale-zekerheidsstelsel lichamelijke schade vergoed krijgen.

2.5. Met het door de richtlijn aangebrachte globale evenwicht tussen kosten en baten wordt ernaar gestreefd consumentenbescherming, effecten op het concurrentievermogen van de ondernemingen en prikkels op het gebied van innovatie en aansprakelijkheid met elkaar te verenigen. Dank zij de verbetering van de kwaliteit van de producten en het streven naar preventie heeft men de problematiek van schade en verschillende vormen van aansprakelijkheid vrij sterk kunnen begrenzen. Er zij met name op gewezen dat momenteel bij twijfels over (een serie) producten deze steeds vaker door de producent uit de markt worden gehaald of, indien het een onderdeel van een ingewikkeld product als een auto betreft, dit door de fabrikant wordt teruggeroepen voor controle of herstel. Verder heeft de EU via bijv. het programma EHLASS (ongevallen thuis) met succes, voorlichtings- en preventiecampagnes opgestart. Daarnaast blijkt dat het grootste gedeelte van de geschillen minnelijk en met name door het betalen van een schikkingsbedrag konden worden afgedaan.

2.6. De impact van de richtlijn op de interne markt valt momenteel moeilijk nauwkeurig te beoordelen. Deze lijkt echter positief te zijn in die zin dat de veiligheid kon worden verhoogd door het invoeren van gemeenschappelijke beginselen en het harmoniseren van methoden voor de beoordeling van aansprakelijkheid. Weliswaar kennen sommige lidstaten specifieke, op andere wettelijke of contractuele aansprakelijkheidsregelingen gebaseerde bepalingen, maar de daaruit voortvloeiende situatieverschillen lijken tot op heden geen negatieve weerslag op de handel te hebben gehad.

3. Opmerkingen over een eventuele herziening

3.1. Een eventuele herziening van de richtlijn van 1985 brengt verschillende, van tevoren op te lossen problemen met zich mee, waarop stellig dient te worden gewezen:

3.1.1. De richtlijn is pas onlangs in alle lidstaten omgezet en naast de gemeenschappelijke regels bestaan er uiteenlopende nationale bepalingen. Daarom ontbreekt nog, zoals reeds opgemerkt, de informatie die nodig is om een duidelijk overzicht te krijgen van de tenuitvoerlegging van de richtlijn, eventuele lacunes en problemen die naar aanleiding van werkelijk significante gevallen aan het licht zijn gekomen.

3.1.2. Dit bemoeilijkt een gedegen onderzoek op basis waarvan op alle terreinen waar herziening eventueel aan de orde is, de standpunten van betrokkenen kunnen worden beoordeeld en met elkaar in overeenstemming kunnen worden gebracht.

3.1.3. Daarom moet een mogelijke herziening met alle omzichtigheid worden behandeld. Het met de richtlijn nagestreefde evenwicht mag namelijk niet worden aangetast. Verder is een zekere terughoudendheid op haar plaats omdat oog dient te bestaan voor de ontwikkelingen die zich in de praktijk voordoen.

3.2. Het Comité benadrukt dat de herziening in ieder geval moet plaatsvinden op basis van:

- een grondigere bestudering van de bestaande situatie en lopende ontwikkelingen;

- behoud van het globale evenwicht tussen de belangen van betrokkenen, dat mede bepalend is voor het algemeen belang;

- waarborging van het goed functioneren van de interne markt en oog voor de eisen die de uitbreiding stelt; en

- bepaling van de respectieve taken van de wetgever en de economische actoren, met name wat preventie betreft (vrijwillige afspraken en contractuele regelingen).

De hieronder gemaakte bijzondere opmerkingen moeten dan ook tegen de achtergrond van deze basisvoorwaarden worden gelezen.

3.3. Aangaande de exclusiviteit van de richtlijn, geeft het Comité er de voorkeur aan dat in de huidige observatiefase de met de richtlijn verwezenlijkte gemeenschappelijke regeling en eventueel strengere nationale bepalingen naast elkaar blijven bestaan. Wellicht kunnen deze laatste bepalingen, om toename van dispariteiten te vermijden, ook in een Europese regeling worden ondergebracht, maar daartoe dienen eerst de gevolgen van deze dispariteiten gedetailleerder te worden onderzocht. Een dergelijke samenvoeging mag het met de richtlijn bereikte evenwicht in ieder geval niet in gevaar brengen.

3.4. Ter zake van de bewijslast bepaalt de richtlijn dat de gelaedeerde de fout van de producent niet hoeft te bewijzen. Wel moet hij het gebrek, zijn schade en het causaal verband tussen de twee aantonen. Het Comité acht deze bepaling over het geheel genomen evenwichtig:

3.4.1. Het causaal verband vormt immers een onmisbaar element van een aansprakelijkheidsstelsel waarin geen fout hoeft te worden bewezen. Het draagt direct tot het evenwicht in de richtlijn bij, is in het belang van alle betrokkenen en moet dus worden gehandhaafd.

3.4.2. Dit evenwicht en het daaraan ten grondslag liggende rechtsconcept zijn nauwelijks verenigbaar met de tegengestelde benadering van aansprakelijkheid ("market share liability") die de Amerikaanse rechter in een aantal specifieke gevallen heeft gevolgd. Deze benadering past niet in de Europese context, omdat de richtlijn de eiser de juridische zekerheid verschaft altijd tegenover een te identificeren aansprakelijke te staan. Voorts strijdt de benadering met de grondslag van de wettelijke aansprakelijkheid en wordt de mededinging tussen ondernemingen naar gelang van hun marktaandeel scheefgetrokken. Ook wordt de uitvoering op strikte voorwaarden van verzekeringsovereenkomsten er ten zeerste door bemoeilijkt. Ten slotte genereert invoering van een dergelijke methode zeer negatieve prikkels op het gebied van individuele aansprakelijkheid en preventie binnen het bedrijf, terwijl daar juist moet worden gestimuleerd.

3.4.3. Bedrijven dienen te worden aangemoedigd om op vrijwillige basis criteria inzake transparantie en beschikbaarheid na te leven en aandacht te schenken aan het standpunt van de klager. Verder dient de bewijslast van klager terzake van het causale verband te worden verlicht.

3.5. De exoneratieclausule m.b.t. ontwikkelingsrisico's is in tien van de vijftien lidstaten omgezet. Tot op heden heeft zich in de overige vijf lidstaten nog geen geval voorgedaan waarin de clausule een rol van betekenis speelde. De clausule moet worden gehandhaafd ten behoeve van vooral het innovatievermogen van het bedrijfsleven, en slachtoffers kunnen zich overigens altijd nog op een andere aansprakelijkheidsgrond baseren. Verder vallen ontwikkelingsrisico's niet te verzekeren of slechts onder exorbitante voorwaarden, die een loodzware last zouden betekenen voor het bedrijfsleven, en vooral voor het MKB, of zelfs eenvoudigweg niet nageleefd zouden kunnen worden.

3.6. Het in de richtlijn vastgelegde optionele vergoedingsplafond, dat slechts in drie lidstaten is ingevoerd, lijkt niet te hoeven worden gewijzigd. Verhoging zou namelijk het beroep op een verzekeraar kunnen bemoeilijken; dit lijkt nog sterker te gelden voor afschaffing van het plafond.

3.7. Wat de verjaringstermijnen betreft, constateert het Comité dat de periode van 10 jaar bij het globale evenwicht van de richtlijn past en moet worden gehandhaafd, mede omdat de richtlijn langere termijnen op basis van andere regelingen niet uitsluit. Verlengt men de termijnen, dan wordt het risico als het ware op de samenleving afgewenteld met alle financiële en collectieve gevolgen van dien, terwijl verzekeraars ertoe zouden kunnen overgaan om bepaalde verzekeringsovereenkomsten te beëindigen.

3.8. Het opstellen van verzekeringsvoorschriften waarmee de afhandeling van schadegevallen kan worden vergemakkelijkt, verdient aanbeveling. Het invoeren van een verzekeringsplicht werkt evenwel kostenproblemen in de hand. Voorkomen moet worden dat uitgebreide bepalingen in dit verband het bedrijfsleven met overdreven hoge kosten opzadelen en daarmee het innovatievermogen, vooral van het MKB, remmen.

3.9. De richtlijn van 1985 heeft slechts betrekking op producten, hoewel de reikwijdte ervan in 1999 ook tot onverwerkte landbouwproducten werd uitgebreid. De aansprakelijkheid voor gebrekkige diensten is vanwege de specifieke problemen die daarmee verband houden niet in de richtlijn geregeld en de Commissie wil in het licht van deze problemen met een nieuw initiatief komen. Ook gebouwen, die eveneens een geval apart vormen (de bouwsector is verregaand genormaliseerd, gebouwen vormen een samenstelling van een groot aantal verschillende producten en kunnen niet zo maar even worden veranderd), vallen buiten de reikwijdte van de richtlijn en hoofdzakelijk onder nationale regelingen. Het zou nuttig zijn om bij de noodzakelijke intensivering van de observatie van de wettelijke- aansprakelijkheidsstelsels in de EU het onderzoek van de rechtssituatie binnen en specifieke problemen en ontwikkelingen in verband met deze sector te actualiseren.

3.10. Per saldo staat het Comité op grond van verschillende overwegingen terughoudend tegenover een eventuele herziening van de richtlijn van 1985:

- zoals boven opgemerkt lijkt het met de richtlijn bereikte evenwicht over het geheel genomen bevredigend en mag dit evenwicht niet door detailwijzigingen worden aangetast;

- de periode waarin de uitvoering van de richtlijn kon worden geobserveerd is nog te kort;

- er bestaan tot op heden nauwelijks voldoende significante gevallen die duidelijk aanleiding geven tot herziening van de richtlijn;

- wil men nieuwe Europese regels invoeren, dan moet opnieuw een lange en onzekere weg via de nationale parlementen worden bewandeld; en

- de toetredingskandidaten zullen reeds hun handen vol hebben aan het overnemen van de huidige EG-regelingen en ook daarom is het beter om niet nu aan de richtlijn te sleutelen.

3.11. Het Comité acht het daarentegen alleszins noodzakelijk om de toepassing van de richtlijn en de ontwikkelingen van de respectieve nationale wettelijke-aansprakelijkheidsstelsels gefundeerder en diepgaander te onderzoeken. Daartoe dient een efficiënte regeling te worden opgesteld op basis waarvan de nodige gegevens beter kunnen worden verzameld en tegelijkertijd nieuwe maatregelen kunnen worden genomen om het Europees veiligheids- en preventiebeleid te versterken.

4. Aanbevelingen ten behoeve van de verbetering van waarneming en preventie

4.1. Boven werd reeds opgemerkt dat moeilijk inzicht in de nationale situaties valt te krijgen en daarom benadrukt het Comité dat gemeenschappelijke observatie-instrumenten moeten worden ingevoerd ten behoeve van de follow up van de uitvoering van de richtlijn, de ontwikkeling van de nationale wettelijke-aansprakelijkheidsstels en initiatieven aangaande preventie en schadevergoeding. De Commissie dient deze follow up te intensiveren. Dit vormt een onontbeerlijke voorwaarde voor iedere latere herziening van de richtlijn.

4.2. Het Comité stelt dan ook voor dat de Commissie, op pragmatische en operationele basis, een waarnemingspost opricht. Deze post zou kunnen worden samengesteld uit vertegenwoordigers van de verschillende betrokken kringen (met name overheid, juridische beroepen, maatschappelijke en beroepsgroepen, consumentenorganisaties), zou gebruik moeten kunnen maken van een via internet toegankelijke en regelmatig bij te stellen gegevensbank, en zou zich met de volgende onderwerpen bezig moeten houden:

- juridische aspecten van de toepassing van de richtlijn in de EU;

- specifieke problemen op gebieden en voor sectoren die buiten het werkingsgebied van de richtlijn vallen;

- informatie die resulteert uit nationale of EG-veiligheidsprogramma's als EHLASS (ongelukken thuis);

- een vergelijking van de nationale ontwikkelingen, met name in verband met kwesties die pas na het opstellen van de richtlijn zijn opgedoken of waaraan facetten kleven die niet in de richtlijn zijn geregeld;

- de ontwikkelingen in vooral de nationale rechtspraak;

- een vergelijking van de situaties in de toetredings- en de EER-landen; en

- de gevolgen van deze regelingen en hun ontwikkeling voor het functioneren van de interne markt.

4.3. De Commissie zou op die manier over een onderzoeksinstrument beschikken met behulp waarvan zij in de loop van de komende jaren, en uiterlijk binnen vijf jaar, een gedetailleerd uitvoeringsverslag kan opstellen en met geargumenteerde voorstellen kan komen om de regeling bij te stellen en aan te vullen.

4.4. Het Comité wijst tevens op het cruciale belang van een efficiënt en gecoördineerd preventiebeleid op nationaal en EU-niveau. In dit beleid dienen de volgende elementen een plaats te krijgen:

4.4.1. Opvoering van preventie betekent dat de juiste prikkels dienen te worden gehandhaafd en duidelijkheid omtrent de aansprakelijkheid draagt daartoe in hoge mate bij.

4.4.2. De in voorbereiding zijnde richtlijn inzake productveiligheid dient betere garanties voor betrouwbaarheid en veiligheid te bieden, het uit de markt halen van producten om schade te voorkomen daarbij inbegrepen.

4.4.3. Normalisatie dient, in samenhang met de wezenlijke eisen van de richtlijnen, meer op Europees niveau plaats te vinden. Daartoe dienen de middelen van de Europese normalisatie-instellingen te worden opgevoerd, met name van het Europese Comité voor Normalisatie (CEN), het Europees Comité voor elektrotechnische normalisatie (Cenelec) en het Europees Instituut voor telecommunicatienormen (ETSI).

4.4.4. Ook zijn certificering en de wederzijdse erkenning van certificaten fundamenteel voor de verbetering van de productveiligheid en de consumentenvoorlichting: in dit verband dienen eveneens meer stappen te worden ondernomen.

4.4.5. Gedragscodes, kwaliteitscampagnes en contractuele bepalingen op bedrijfs- of sectoraal niveau spelen tevens een belangrijke rol in een Europees preventiebeleid.

4.5. Ook dient de opleiding op verschillende niveaus te worden verbeterd:

- algemene scholing en opleiding, vanaf de schoolperiode en gedurende de verschillende onderwijscycli;

- bewustmaking en vorming van alle actoren in het bedrijfsleven (ondernemers, stafleden en ander personeel, vakverenigingen, enz.) op het gebied van kwaliteitseisen en productveiligheid;

- vorming van burgers en consumenten via met name voorlichtingscampagnes;

- opleiding van magistraten en beoefenaars van juridische beroepen, waarbij ook de richtlijn aan de orde moet komen.

4.6. Via verbetering van de verzekeringsstelsels kan ervoor worden gezorgd dat de mogelijkheden tot schadevergoeding toenemen. Dit betekent dat verzekeringsovereenkomsten toegespitst dienen te zijn op identificeerbare en homogene risico's, met name binnen de afzonderlijke sectoren. Deze mogelijkheden dienen tevens te worden gekoppeld aan behoud en stimulering van prikkels met betrekking tot aansprakelijkheid en preventie. Op die manier kunnen zaken via de verzekeraar en niet via waarborgfondsen worden afgedaan.

5. Conclusies

5.1. Het met de richtlijn van 1985 verwezenlijkte evenwicht tussen kosten en baten lijkt, ondanks de gesignaleerde problemen met de uitvoeringsevaluatie, per saldo bevredigend. Die problemen houden verband met de vertraging bij de omzetting van de regeling en de, soms onderling afwijkende, ontwikkelingen van de nationale regels die verder gaan dan de voorschriften van de richtlijn. De pogingen om deze nader tot elkaar te brengen doen daaraan niets af. Al valt niet uit te sluiten dat de richtlijn in de toekomst zal worden gewijzigd, voor het moment dient de nadruk te worden gelegd op het behoud van het reeds bereikte algemene evenwicht en een betere follow-up van de uitvoering van de regeling, alsmede van de ontwikkelingen van nationale stelsels en een beter EG-preventiebeleid.

5.2. Daarom beveelt het Comité de Commissie aan om een waarnemingspost in te stellen waarin alle betrokkenen zullen zijn vertegenwoordigd (overheden, juridische beroepsgroepen, maatschappelijke en beroepsgroepen, consumentenverenigingen), zodat in een later stadium, uiterlijk na vijf jaar, een gedetailleerd verslag zal kunnen worden uitgebracht over:

- de juridische aspecten van de toepassing van de richtlijn in de Unie;

- een vergelijkende analyse van nationale ontwikkelingen en rechtspraak, met name betreffende kwesties die pas sinds de goedkeuring van de richtlijn zijn opgedoken of buiten het werkingsgebied van de richtlijn vallen;

- een vergelijking van de situaties in zowel de toetredings- als de EER-landen; en

- de impact van bestaande regelingen en de ontwikkeling daarvan op het functioneren van de interne markt.

5.3. Het Comité dringt er daarom op aan dat de Commissie tijdens de komende jaren een ambitieus en samenhangend Europees preventiebeleid ontwikkelt dat met name is gericht op:

- actualisering van de wezenlijke veiligheidsvereisten via de richtlijnen;

- uitbreiding en versterking van Europese normen;

- bevordering van certificering en wederzijdse erkenning;

- bevordering van gedragscodes, contractuele afspraken en campagnes ten behoeve van de kwaliteit en de veiligheid van producten; en

- meer aandacht voor opleidingsmaatregelen ten behoeve van alle betrokken kringen.

Brussel, 1 maart 2000.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

B. Rangoni Machiavelli

(1) PB L 210 van 7.7.1985, blz. 29.