Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 85/374/EEG van de Raad van 25 juli 1985 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lid-staten inzake de aansprakelijkheid voor producten met gebreken" () (98/C 95/17)

De Raad heeft op 30 oktober 1997 besloten, overeenkomstig artikel 100 A van het EG-Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling voor milieu, volksgezondheid en consumentenvraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 6 januari 1998 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Hernández Bataller.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 351e Zitting (vergadering van 29 januari 1998) het volgende advies met 99 stemmen vóór, 14 tegen, bij 7 onthoudingen goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Landbouwgrondstoffen en producten van de jacht vallen buiten de definitie van "product" van Richtlijn 85/374/EEG van de Raad van 25 juli 1985 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lid-staten inzake de aansprakelijkheid voor producten met gebreken (). "Landbouwgrondstoffen" worden in dit verband gedefinieerd als producten van de bodem, van de veefokkerij en van de visserij, met uitzondering van producten die een eerste be- of verwerking hebben ondergaan.

1.2. Het oorspronkelijke Commissievoorstel was wel van toepassing op deze grondstoffen en jachtproducten, maar deze werden in een latere wetgevingsfase, op verzoek van het Europees Parlement, uitgezonderd.

1.3. Richtlijn 85/374/EEG regelt de wettelijke aansprakelijkheid van de producent voor schade die wordt veroorzaakt door producten met gebreken. Deze regeling kan als volgt worden samengevat:

- de aansprakelijkheid is "objectief", d.w.z. schuld is niet vereist: de gelaedeerde hoeft dan ook slechts de schade, het gebrek in het product en het causaal verband tussen gebrek en schade te bewijzen;

- een product is gebrekkig wanneer het niet de veiligheid biedt die men zou mogen verwachten. Daarbij worden alle omstandigheden in aanmerking genomen, met name: de presentatie van het product, het redelijkerwijs te verwachten gebruik ervan en het tijdstip waarop het in het verkeer is gebracht. Een product mag niet als gebrekkig worden beschouwd uitsluitend omdat er nadien een beter product in het verkeer is gebracht;

- onder schade wordt verstaan schade die is veroorzaakt door dood of lichamelijk letsel, alsook beschadiging of vernietiging van een andere zaak dan het gebrekkige product, met toepassing van een franchise ten belope van vijfhonderd ecu;

- de vordering tot schadevergoeding verjaart drie jaar na de dag waarop de eiser kennis kreeg of had moeten krijgen van de schade, het gebrek en de identiteit van de producent. De rechten van gelaedeerde verjaren tien jaar na de dag waarop de producent het product dat de schade heeft veroorzaakt in het verkeer heeft gebracht;

- de aansprakelijkheid van de producent kan ten aanzien van gelaedeerde niet worden uitgesloten of beperkt bij overeenkomst;

- bepaalde omstandigheden bevrijden de producent van aansprakelijkheid ("verweermiddelen");

- het staat de lid-staten vrij, te bepalen dat de volledige aansprakelijkheid van de producent voor schade ten gevolge van dood of lichamelijk letsel, die wordt veroorzaakt door identieke artikelen die hetzelfde gebrek vertonen, wordt beperkt tot tenminste 70 miljoen ecu;

- de Raad gaat om de vijf jaar op voorstel van de Commissie over tot onderzoek naar, en in voorkomend geval, herziening van de in de richtlijn genoemde bedragen, en houdt daarbij rekening met de economische en monetaire ontwikkeling in de Gemeenschap.

1.4. Reeds in 1991 merkte het Comité in zijn advies over "De voltooiing van de interne markt en consumentenbescherming" () het volgende op: "De interne markt kan uitsluitend correct functioneren als de consument erop kan vertrouwen dat de hem aangeboden producten veilig zijn. Daarom is het zaak een coherent beleid inzake productveiligheid te voeren, waarvan de aansprakelijkheid voor producten met gebreken één aspect is. Het Comité dringt er bijgevolg bij de Commissie op aan, het toepassingsgebied van de richtlijn over aansprakelijkheid voor producten met gebreken uit te breiden met de aansprakelijkheid voor producten uit de agro-industrie en voor ontwikkelingsrisico's. Bovendien vloeit uit het beginsel van het vrije goederenverkeer de noodzaak voort dat een Europees compensatiefonds voor slachtoffers van producten met gebreken in het leven wordt geroepen."

1.4.1. In zijn advies over "De directe gevolgen van de BSE-crisis in de EU" () benadrukte het Comité andermaal dat moet worden nagegaan of Richtlijn 92/59/EEG inzake de algemene veiligheid van producten wel doeltreffend genoeg is en of het toepassingsgebied van Richtlijn 85/374/EEG betreffende de aansprakelijkheid voor producten met gebreken niet moet worden uitgebreid tot landbouwproducten en de daaraan verbonden risico's.

1.5. Het Europees Parlement verlangde in zijn resolutie van 19 februari 1997 over de resultaten van de tijdelijke Enquêtecommissie BSE () van de Commissie dat zij de aanbevelingen in het verslag van de Enquêtecommissie opvolgt en onverwijld de nodige maatregelen neemt op wetgevend, organisatorisch en personeelsgebied.

1.5.1. Wat wetgeving betreft, verzocht het Parlement de Commissie onder meer hem in september 1997 een voorstel te doen tot uitbreiding van het werkingsgebied van de Gemeenschapswetgeving inzake productaansprakelijkheid tot grondstoffen.

1.5.2. Naar aanleiding van onder andere voornoemde resolutie publiceerde de Commissie een Groenboek over "De algemene beginselen van het levensmiddelenrecht in de Europese Unie" (). Daarin formuleerde zij een aantal hoofddoelstellingen van de EG-levensmiddelenwetgeving ten behoeve waarvan het beleid de gehele levensmiddelenketen dient te omvatten ("van stal tot tafel"). Daarmee werd met name de vraag opgeworpen of het in Richtlijn 85/374/EEG neergelegde beginsel dat de producent aansprakelijk is voor producten met gebreken ook van toepassing moet zijn op landbouwgrondstoffen.

1.5.3. In dit Groenboek ging de Commissie dus in op de uitbreiding van de werkingssfeer van de richtlijn tot landbouwgrondstoffen. Zij beschouwde deze uitbreiding evenwel niet als een alternatief voor het opstellen van productveiligheidsnormen en officiële controlestelsels, maar als een aanvullende maatregel.

1.5.4. Het Comité herhaalde in zijn advies over dit Groenboek () er voorstander van te zijn dat landbouwgrondstoffen in de richtlijn worden opgenomen.

2. Het Commissievoorstel

2.1. De Commissie wil met haar voorstel de consument beter beschermen tegen schade die door een gebrekkig product aan zijn gezondheid of goederen wordt toegebracht. Verder wil zij ermee voortgaan, de nationale wetgevingen betreffende productaansprakelijkheid onderling aan te passen.

2.1.1. Dit streven vormt onderdeel van de in haar actieplan voor de interne markt () neergelegde strategische doelstelling, een interne markt te verwezenlijken waarvan alle burgers profiteren.

2.1.2. Bovendien lijkt de voorgestelde maatregel geschikt om het vertrouwen van de consument in alle soorten op de interne markt verhandelde producten te verhogen. De verwezenlijking en het functioneren van de interne markt is een van de gebieden waarop de Gemeenschap exclusief bevoegd is.

2.2. Het Commissievoorstel heeft ten doel de in artikel 2 van Richtlijn 85/374/EEG gemaakte uitzondering voor "landbouwgrondstoffen en producten van de jacht" af te schaffen. "Landbouwproducten" definieert zij overeenkomstig artikel 38, lid 2, van het EG-Verdrag en onder die definitie vallen de producten die in bijlage II bij het Verdrag zijn opgesomd.

2.2.1. Op die manier zullen alle voorschriften van de richtlijn op de landbouwproducenten van toepassing zijn. Een en ander betreft de bewijslast voor gelaedeerde in verband met schade, gebrek en causaal verband; hoofdelijkheid in geval van samenloop van aansprakelijkheid; het begrip "gebrek"; de verweermiddelen van artikel 7 (); de gedekte schade; verjaring van de vordering en verval van de aansprakelijkheid; de onmogelijkheid, aansprakelijkheid te beperken of uit te sluiten; en de onschendbaarheid van andere (buiten)contractuele aansprakelijkheidsregelingen.

2.3. De nieuwe regeling is van toepassing op landbouwgrondstoffen en producten van de jacht die na inwerkingtreding van de gewijzigde richtlijn in het verkeer worden gebracht. Bijgevolg heeft het voorstel geen terugwerkende kracht.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Het Comité constateert met genoegen dat de Commissie met haar voorstel tegemoetkomt aan de reeds in meerdere adviezen door het Comité geuite wens, landbouwgrondstoffen en producten van de jacht in Richtlijn 85/374/EEG op te nemen.

3.2. Het is het met de Commissie eens dat recht moet worden gedaan aan de uiterst belangrijke aanspraak van de Europese burgers op verbetering van de gezondheidsbescherming in de hele levensmiddelenketen. Het acht het dan ook van prioritair belang, maatregelen als onderhavig voorstel goed te keuren, zodat het vertrouwen van de consument toeneemt.

3.2.1. Met de verwezenlijking van de doelstellingen van het GLB moet worden ingespeeld op vereisten van algemeen belang, zoals bescherming van de consument, alsook van gezondheid en menselijk leven. De Europese instellingen mogen dit bij de uitoefening van hun bevoegdheden niet uit het oog verliezen.

3.2.2. De verwezenlijking van de interne markt vooronderstelt dat de nodige garanties voor de volksgezondheid worden geboden; daarvoor zijn kwaliteitscontroles nodig. Het volksgezondheidsaspect is niet alleen verbonden met de concrete noodzaak, het vertrouwen van de consument ten behoeve van een normaal functioneren van de markt te verhogen, of in onderhavig geval, te herstellen. Het is in de eerste plaats gebaseerd op hogere vereisten die inherent zijn aan de bescherming van de rechten van de mens, die de hoeksteen van de communautaire rechtsorde vormen.

3.2.3. Het is de bedoeling dat het voorstel de bescherming van de volksgezondheid, een van de expliciet in het EG-verdrag genoemde doelstellingen, ten goede komt.

3.2.4. In dit verband moet aan de toepassing van het voorzorgsbeginsel prioriteit worden toegekend.

3.3. Bij de toepassing van het beginsel van vrij verkeer van goederen moet rekening worden gehouden met de vereisten die aan de bescherming van gezondheid en menselijk leven inherent zijn. Dit kan nopen tot het nemen van maatregelen ter bescherming van de volksgezondheid. Het Comité is met name voorstander van regelgeving op grond waarvan uitsluitend veilige producten mogen worden verhandeld en die ertoe verplicht, de door gebrekkige producten toegebrachte schade te vergoeden.

3.4. Het voorstel zorgt voor een verdergaande harmonisatie op de interne markt en zal ertoe leiden dat een einde wordt gemaakt aan de scheeftrekking van de mededingingsverhoudingen tussen producenten die, afhankelijk van de plaats waar het product in het verkeer wordt gebracht, met uiteenlopende regelingen te maken hebben. Daarom stemt het het Comité tot tevredenheid dat deze discriminatie uit de wereld wordt geholpen.

3.5. De voorgestelde uitbreiding van het werkingsgebied van Richtlijn 85/374/EEG kan om de volgende redenen de consument een betere bescherming verschaffen:

- door uitbreiding van de objectieve (dat wil zeggen niet op schuld gebaseerde) aansprakelijkheid tot landbouwproducten en producten van de jacht wordt de rechtspositie van de consument verbeterd. Daardoor beschikt hij over meer mogelijkheden om zijn legitieme belangen te verdedigen, kan hij zijn economische rechten beter waarborgen, alsook de schade vergoed zien die hij door gebrekkige producten lijdt;

- met de wijziging wordt bevorderd dat algemene dwingende veiligheidsvoorschriften van toepassing zijn vanaf de eerste productiehandeling tot en met de verkoop aan de eindverbruiker, dat wil zeggen tijdens de gehele levensmiddelenketen;

- de identificatie van degene die de gebrekkige landbouwgrondstof in het verkeer heeft gebracht ("naspeurbaarheid van het product") wordt vergemakkelijkt. Immers, als de producent niet kan worden geïdentificeerd, dan wordt elke leverancier van het product als producent beschouwd.

3.6. Waarschijnlijk zal het voorstel de betrokken producenten niet met bijkomende kosten opzadelen. Uit eerdere, met het functioneren van de richtlijn opgedane ervaringen is namelijk niet gebleken dat een wijziging tot significante toename van het aantal reclamaties of van de hoogte van de verzekeringspremie hoeft te leiden.

3.6.1. De Commissie wordt verzocht op verzekeringsgebied naar een dusdanige EG-regelgeving toe te werken dat nieuwe, uit marktontwikkelingen voortspruitende risico's (b.v. in verband met genetisch gemanipuleerd materiaal) verzekerd kunnen worden.

3.7. Na goedkeuring van dit voorstel zou tot een algemeen onderzoek van de met Richtlijn 85/374/EEG ingestelde regeling moeten worden overgegaan. Dit dient te geschieden op basis van de huidige stand van het Gemeenschapsrecht, alsmede van de uitvoeringsverslagen.

3.7.1. Dit onderzoek moet worden verricht middels het opstellen van een groenboek, zodat alle sociale en economische kringen kunnen worden geraadpleegd.

3.7.2. Het onderzoek moet met name worden gericht op de bewijslast, de ontwikkelingsrisico's, de economische beperkingen en de verjaringstermijnen van bepaalde producten.

Brussel, 29 januari 1998.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() PB C 337 van 7.11.1997, blz. 54.

() PB L 210 van 7.8.1985.

() PB C 339 van 31.12.1991, paragraaf 5.3.4.

() PB C 295 van 7.10.1996.

() PB C 85 van 17.3.1997.

() COM(97) 176 def.

() PB C 19 van 21.1.1998.

() SEC(97) 1 def. van 4 juni 1997.

() Zie met name artikel 7, onder d): "dat het gebrek een gevolg is van het feit dat het product in overeenstemming is met dwingende overheidsvoorschriften".