Advies over het voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van de Richtlijnen 77/780/EEG en 89/646/EEG van de Raad op het gebied van kredietinstellingen, Richtlijnen 73/239/EEG en 92/49/EEG van de Raad op het gebied van het schadeverzekeringsbedrijf, Richtlijnen 79/267/EEG en 92/96/EEG van de Raad op het gebied van het levensverzekeringsbedrijf, en Richtlijn 93/22/EEG van de Raad op het gebied van beleggingsondernemingen ten einde het bedrijfseconomisch toezicht te versterken (1) (94/C 52/05)

De Raad heeft op 1 september 1993 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling voor industrie, handel, ambacht en diensten, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 3 december 1993 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Moreland.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 311e Zitting (vergadering van 21 december 1993) het volgende advies uitgebracht, dat met algemene stemmen is goedgekeurd.

1. Samenvatting van het Commissievoorstel

1.1. Het richtlijnvoorstel heeft betrekking op het bankwezen, het verzekeringswezen en het effectenbedrijf. Er wordt mee beoogd, de bevoegdheden van de toezichthouders te vergroten ten einde dezen beter toe te rusten om fraude en andere onregelmatigheden in de sector financiële dienstverlening te voorkomen.

1.2. De Commissie motiveert haar voorstel met een aantal recente gevallen van fraude in de sector financiële dienstverlening, in het bijzonder het geval van de Bank for Credit and Commerce International (BCCI). (Het richtlijnvoorstel wordt dan ook dikwijls met de naam "BCCI-richtlijn" aangeduid.)

1.3. Naar aanleiding van deze fraudegevallen zijn een aantal onderzoeken ingesteld, met name een studie van het Raadgevend Comité voor het Bankwezen van de EG, het door het Bazelse Comité voor het bankentoezicht opgestelde rapport en het Bingham-rapport in het VK.

1.4. In dit richtlijnvoorstel, dat gebaseerd is op de conclusies van deze onderzoeken, worden de volgende wijzigingen op bestaande richtlijnen voorgesteld:

a) Wanneer financiële ondernemingen deel uitmaken van een groep, moet de groepsstructuur voldoende doorzichtig zijn om een behoorlijk toezicht op de financiële onderneming zelf mogelijk te maken.

b) Voor het onderhouden van nauwe contacten tussen de toezichthoudende autoriteiten en het besluitvormingsorgaan van de financiële onderneming moet het hoofdkantoor van financiële ondernemingen in dezelfde lid-staat gevestigd zijn als de statutaire zetel. Dit betekent inderdaad een aanscherping van de bestaande voorschriften betreffende het toezicht op het bankwezen; in de Tweede Bankrichtlijn van de Raad van 15 december 1989 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen, alsmede tot wijziging van Richtlijn 77/780/EEG (89/646/EEG) (2) staat - in de achtste Overweging - namelijk alleen maar dat "voor de toepassing van deze richtlijn een kredietinstelling geacht wordt zich te bevinden in de Lid-Staat waar haar statutaire zetel is gelegen en dat de lid-staten moeten eisen dat het hoofdkantoor zich bevindt in de Lid-Staat waar de statutaire zetel is gevestigd". Deze bepaling bevindt zich overigens reeds in art. 3, lid 2 van Richtlijn 93/22/EEG betreffende beleggingsondernemingen (3).

c) Autoriteiten die toezicht uitoefenen op curatoren en accountants, moeten vertrouwelijke informatie kunnen uitwisselen. De lijst van potentiële ontvangers van vertrouwelijke informatie dient te worden uitgebreid tot hen die toezicht uitoefenen op de naleving van het vennootschapsrecht en de instanties die belast zijn met het toezicht op betalingsstelsels en afwikkelingsdiensten.

d) Accountants dienen onregelmatigheden betreffende de voorgeschreven jaarrekeningen bij de bevoegde autoriteiten te melden.

In feite wordt met het richtlijnvoorstel beoogd, de bevoegdheden van de toezichthoudende autoriteiten te vergroten, zodat dezen, dank zij een betere informatie, beter in staat zijn om fraude en andere onregelmatigheden in de financiële sector te voorkomen.

2. Algemene opmerkingen

2.1. Het Comité heeft waardering voor het streven van de Commissie, de bevoegdheden van de toezichthoudende autoriteiten te vergroten zodat dezen beter in staat zijn om fraude en andere onregelmatigheden te voorkomen en om op tijd bepaalde, voor het algemeen belang schadelijke fouten in de bedrijfsvoering te corrigeren.

2.2. De richtlijn zal een beperkt effect hebben op de preventie van fraude en andere onregelmatigheden, ten dele omdat deze alleen gaat over het "opschonen" van de bestaande regelgevingsstructuur, en ten dele omdat de verantwoordelijkheid voor de beteugeling van fraude de taak moet zijn van de nationale instanties die voor de handhaving van het strafrecht zorgen.

2.3. Het Comité merkt op dat sommige artikelen een gebrek aan precisie vertonen, wat tot uiteenlopende interpretaties kan leiden. Bij het vertalen van deze richtlijn in nationale wetgeving en de tenuitvoerlegging van de desbetreffende wetgeving dient er dan ook op te worden toegezien dat inconsistenties worden gladgestreken en overbodige regelgeving wordt vermeden.

2.4. In dit richtlijnvoorstel wordt het conflict aan de orde gesteld tussen de eigenlijke taak van de accountant, die verantwoording schuldig is aan en benoemd wordt door de aandeelhouders, en het feit dat hij in toenemende mate wordt ingezet als instrument van de toezichthoudende autoriteiten. Er zijn voordelen aan verbonden om de verantwoordelijkheden van accountants in de wet vast te leggen (zoals wordt aangegeven in het Bingham-rapport, blz. 189, 3.45). Toch is het zaak dat rol en beroepsplichten van de accountant, alsmede de vraag aan wie hij verantwoording schuldig is, aan een grondig onderzoek worden onderworpen. Er zou heel duidelijk gepreciseerd moeten worden dat de taak van de met de wettelijke controle van de jaarrekening belaste persoon beperkt moet blijven tot het voor het controleren van financiële instellingen strikt noodzakelijke.

3. Bijzondere opmerkingen

3.1. Preambule: voorlaatste Overweging

Deze Overweging luidt als volgt: "Overwegende dat het (...) wenselijk is dat een enkele accountant belast is met de organisatie en coördinatie van de afzonderlijke controles, telkens waar dit mogelijk is; dat het echter niet wenselijk is dit als een verplichting in deze richtlijn te bepalen;". In het Bingham-rapport (blz. 188, 3.39) wordt gesteld dat het zowel voor-als nadelen heeft om slechts "een enkele accountant" aan te wijzen. In ieder geval werkt dit in het voordeel van de grote internationale accountantsbureaus. Om die reden dient deze Overweging te worden geschrapt.

3.2. Artikel 1 - Definitie

3.2.1. Bij prudentieel toezicht is "zeggenschap" relevanter dan "deelneming". Artikel 1 van Richtlijn 83/349/EEG, waarnaar in (b) wordt verwezen, is voldoende. Met andere woorden de in (a) bedoelde "zeggenschap" is overbodig.

3.2.2. Er moet expliciet worden vermeld dat de definitie van "groep" ook geldt voor in de Gemeenschap opererende niet-EG-ondernemingen.

3.3. Artikel 2 - Groepsstructuren

3.3.1. In het Bingham-rapport staat (blz. 184, 3.16) dat de structuur van de BCCI-groep en het onvermogen van de toezichthouders om hierop greep te krijgen, de fraude mogelijk hebben gemaakt. Het Comité stemt daarom in met maatregelen die erop gericht zijn, belemmeringen weg te nemen die toezichthouders een duidelijk zicht op de groepsstructuur ontnemen. Een deelneming van 20 % is echter vrij gering, en kan tot gevolg hebben dat de toezichthouder meer informatie krijgt dan nodig is, waardoor het voor hem wellicht moeilijker wordt om "verdachte" situaties gemakkelijk te kunnen identificeren.

3.3.2. Lid 1, 2 en 3 van dit artikel zijn te vaag geformuleerd. In het bijzonder zou moeten worden gepreciseerd wat met "voldoende bijzonderheden" wordt bedoeld (zie par. 3.2).

3.3.3. Sub a) en b) van lid 4 zouden in overeenstemming met de herdefiniëring van art. 1 kunnen worden vereenvoudigd (zie par. 3.2).

3.4. Artikel 3 - Hoofdkantoor en statutaire zetel

Het Comité staat achter dit voorschrift, dat efficiëntere contacten mogelijk moet maken tussen de bevoegde autoriteiten en de "besluitvormingsorganen". Dit betekent geen belemmering voor de verbreiding van het bedrijfsleven over de interne markt.

3.5. Artikel 4 - Uitwisseling van informatie

3.5.1. Het Comité heeft begrepen dat deze bepaling primair bedoeld is voor de situatie in het Verenigd Koninkrijk.

3.5.2. Wat wordt bedoeld met de "bestuurs-, leidinggevende en toezichthoudende organen van ondernemingen" ?

3.5.3. Er zou gezocht moeten worden naar een algemene regeling met een reeks geharmoniseerde "poorten" voor de doorstroming van informatie tussen de bevoegde autoriteiten van de EG en de overige erkende instanties en vice versa. Wanneer de informatie afkomstig is van een bevoegde autoriteit in een andere lid-staat, kan de informatie toch nog worden verstrekt via nationale "poorten", maar alleen met instemming van de autoriteit van wie de informatie afkomstig is.

3.5.4. Sub b) van lid 1 van dit artikel zou als volgt moeten luiden: "- de met de wettelijke controle van de jaarrekening van de financiële onderneming belaste personen en, in gevallen waarin zulks noodzakelijk wordt geacht, de autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor de erkenning van deze personen."

3.5.5. De Commissie stelt de toevoeging voor van een nieuw gedachtenstreepje aan art. 12, lid 5 van Richtlijn 77/780/EEG, zoals gewijzigd bij art. 16, lid 5 van Richtlijn 92/49/EEG en art. 15, lid 5 van Richtlijn 93/22/EEG, met voorschriften betreffende de toezending van informatie aan met de opsporing van inbreuken op vennootschapsrecht belaste toezichthouders op het bankwezen. Het Comité acht dit onaanvaardbaar, althans voor zover deze gegevens geen betrekking hebben op het banktoezicht. Het is niet de taak van de met het banktoezicht belaste autoriteiten om overtredingen van het strafrecht op te sporen en te melden. Deze autoriteiten hebben primair tot taak, voor zover de controle op financiële instellingen zulks vereist, onregelmatigheden recht te zetten.

3.6. Artikel 5 - Rol van de met de wettelijke controle van de jaarrekening belaste personen

3.6.1. Dit artikel heeft op lange termijn aanzienlijke gevolgen voor de rol van de accountants (zie par. 2.4). Hierover dient door alle betrokkenen zorgvuldig te worden nagedacht.

3.6.2. Het is begrijpelijk dat de Commissie op een gebied waar de structuur van de regelgeving in de verschillende lid-staten nogal uiteenloopt, niet naar een te gedetailleerde regelgeving streeft. Dit artikel is echter in zeer algemene bewoordingen gesteld en laat veel ruimte voor een subjectieve interpretatie door de accountants. Het is b.v. onduidelijk op welk moment de meldingsplicht voor de accountant geldt: op het moment dat hij het sterke vermoeden van onregelmatigheden heeft of op het moment dat hij de onregelmatigheden vaststelt ? Wellicht kan worden overwogen, een gedragscode voor accountants in te voeren met verantwoorde richtsnoeren voor het melden van fraude.

3.6.3. De Commissie heeft verklaard het redelijk te achten wanneer de accountant, om opheldering te krijgen, eventuele onregelmatigheden met zijn cliënt bespreekt. Om die reden zou de Afdeling graag zien dat het misleidende woord "immediate" in dit artikel (Engelse versie van het Commissiedocument) wordt geschrapt.

4. Andere overwegingen

4.1. Er zou ook acht moeten worden geslagen op een andere aanbeveling in het Bingham-rapport (blz. 186, 3.28), namelijk dat de betrokkenheid van financiële instellingen met bepaalde financiële centra die een voorbeeldige geheimhouding in acht nemen en om die reden de voorkeur genieten van hen die iets te verbergen hebben, in voorkomende gevallen aanleiding kan zijn om vergunningen te weigeren of in te trekken.

4.2. De Gemeenschap zou het voortouw moeten nemen bij het bevorderen van voorstellen in verband met het internationaal bedrijfseconomisch toezicht.

Gedaan te Brussel, 21 december 1993.

De Voorzitter

van het Economischen Sociaal Comité

Susanne TIEMANN

(1) PB nr. C 229 van 25. 8. 1993, blz. 10.

(2) PB nr. L 386 van 30. 12. 1989.

(3) PB nr. L 141 van 11. 6. 1993, blz. 27.