(1)

Overeenkomstig artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie zijn de waarden waarop de Europese Unie berust eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. In de artikelen 1, 4 en 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (het Handvest) wordt bepaald dat de menselijke waardigheid onschendbaar is en moet worden geëerbiedigd en beschermd, dat niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen en dat eenieder recht heeft op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. In de artikelen 7 en 24 van het Handvest worden het recht op een gezinsleven en de rechten van het kind erkend. Artikel 21 van het Handvest bepaalt dat niemand mag worden gediscrimineerd. In de artikelen 47 en 48 van het Handvest worden het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht erkend, evenals het vermoeden van onschuld en de rechten van de verdediging. Artikel 52 van het Handvest bepaalt dat beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet moeten worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden moeten eerbiedigen, evenals de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid.

(2)

De lidstaten zijn reeds wettelijk gebonden door de bestaande instrumenten van de Raad van Europa inzake de mensenrechten en het verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandeling, met name het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), de protocollen bij dat Verdrag, de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en het Europees Verdrag van 1987 ter voorkoming van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing. Voorts zijn alle lidstaten partij bij het Verdrag van de Verenigde Naties tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing (UNCAT).

(3)

Ook moeten een aantal niet-juridisch bindende instrumenten in aanmerking worden genomen die meer specifiek betrekking hebben op de rechten van personen wier vrijheid hun is ontnomen, en met name: op het niveau van de Verenigde Naties, de standaard minimumregels van de Verenigde Naties voor de behandeling van gevangenen (Nelson Mandela-regels); de standaard minimumregels voor niet tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen (Tokio-regels); en op het niveau van de Raad van Europa, de Aanbeveling Rec (2006)2-rev inzake de Europese gevangenisregels; de Aanbeveling CM/Rec (2006)13 inzake het gebruik van voorlopige hechtenis, de omstandigheden waarin deze plaatsvindt en het verstrekken van waarborgen tegen misbruik; Aanbeveling CM/Rec (2017)3 inzake de Europese regels voor de in de gemeenschap toegepaste sancties en maatregelen; Aanbeveling CM/Rec (2014)4 inzake elektronische monitoring; Aanbeveling CM/Rec (2010)1 inzake de reclasseringsregels van de Raad van Europa; en het witboek betreffende overbevolking in gevangenissen.

(4)

Daarnaast bestaan er andere instrumenten die gericht zijn op specifieke groepen personen wier vrijheid hun is ontnomen, met name: op het niveau van de Verenigde Naties, de regels van de Verenigde Naties voor de bescherming van jongeren die van hun vrijheid zijn beroofd en de regels van de Verenigde Naties voor de behandeling van vrouwelijke gevangenen en niet tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen voor vrouwelijke daders (Bangkok-regels); het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van het kind (UNCRC); en op het niveau van de Raad van Europa, de Aanbeveling CM/Rec (2008)11 inzake de Europese regels voor jeugdige delinquenten aan wie sancties of maatregelen worden opgelegd; en de Aanbeveling CM/Rec (2018)5 over kinderen met gedetineerde ouders; Aanbeveling CM/Rec (2012)12 inzake buitenlandse gevangenen; evenals, op internationaal niet-gouvernementeel niveau, de beginselen betreffende de toepassing van het internationaal recht inzake mensenrechten met betrekking tot seksuele geaardheid en genderidentiteit (Yogyakarta-beginselen), ontwikkeld door de Internationale Commissie van Juristen en de International Service for Human Rights.

(5)

Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in het arrest Aranyosi/Căldăraru en latere arresten (1) het belang erkend van detentieomstandigheden in het kader van de wederzijdse erkenning en de werking van het Kaderbesluit 2002/584/JBZ betreffende het Europese aanhoudingsbevel (2). Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft zich ook uitgesproken over de gevolgen van slechte detentieomstandigheden voor de uitvoering van het Europees aanhoudingsbevel (3).

(6)

In de conclusies van de Raad van december 2018 over het bevorderen van wederzijdse erkenning door het vergroten van het wederzijds vertrouwen, werden lidstaten ertoe aangespoord gebruik te maken van alternatieve maatregelen voor detentie teneinde de bevolking in hun detentiecentra te verminderen, en daarbij werk te maken van het doel van sociale rehabilitatie en tevens iets te doen aan het feit dat povere detentieomstandigheden en het probleem van overbevolkte gevangenissen het wederzijds vertrouwen vaak in de weg staan (4).

(7)

In de conclusies van de Raad van december 2019 over alternatieven voor detentie hebben de lidstaten zich ertoe verbonden op nationaal niveau verschillende maatregelen te nemen op het gebied van detentie, zoals het vaststellen van maatregelen als alternatief voor detentie (5).

(8)

In de conclusies van de Raad van juni 2019 over het voorkómen en bestrijden van radicalisering in gevangenissen en het omgaan met terroristische en gewelddadige extremistische daders na hun vrijlating, hebben de lidstaten zich ertoe verbonden op dit gebied met spoed doeltreffende maatregelen te nemen (6).

(9)

Al verscheidene jaren dringt het Europees Parlement er bij de Commissie op aan maatregelen te nemen om de kwestie van de materiële detentieomstandigheden aan te pakken en ervoor te zorgen dat voorlopige hechtenis een uitzonderlijke maatregel blijft die moet worden gebruikt met inachtneming van het vermoeden van onschuld. Dit verzoek werd herhaald in het verslag van het Europees Parlement over het Europees aanhoudingsbevel (7).

(10)

Op verzoek van en gefinancierd door de Commissie heeft het Europees Bureau voor de grondrechten een databank over detentieomstandigheden ontwikkeld, die in december 2019 van start is gegaan en voor het publiek toegankelijk is (8). De databank inzake strafrechtelijke detentie van het Bureau verzamelt informatie over de detentieomstandigheden in alle lidstaten. Op basis van nationale normen, EU-normen en internationale normen, jurisprudentie en monitoringverslagen geeft deze databank informatie over bepaalde kernaspecten van detentieomstandigheden, waaronder celruimte, sanitaire omstandigheden, toegang tot gezondheidszorg en bescherming tegen geweld.

(11)

Uit de beschikbare statistieken over het Europees aanhoudingsbevel blijkt dat de lidstaten sinds 2016 de uitvoering hebben geweigerd of uitgesteld om redenen die verband houden met een reëel risico op schending van de grondrechten in bijna 300 gevallen, onder meer op basis van ontoereikende materiële detentieomstandigheden (9).

(12)

De nationale rechterlijke autoriteiten hebben om concretere richtsnoeren gevraagd voor de behandeling van dergelijke zaken. De door beroepsbeoefenaars vastgestelde problemen betreffen het gebrek aan harmonisatie, verspreiding en gebrek aan duidelijkheid van detentienormen in de hele EU als een uitdaging voor justitiële samenwerking in strafzaken (10).

(13)

De helft van de lidstaten die de Commissie statistieken hebben verstrekt over hun detentiepopulaties gaf aan dat zij een probleem hebben met overbezetting in hun detentiefaciliteiten met een bezettingsgraad van meer dan 100 %. Het buitensporige of onnodige gebruik en de duur van voorlopige hechtenis dragen ook bij tot het fenomeen van overbezetting in detentiefaciliteiten, wat de verbetering van de detentieomstandigheden ernstig ondermijnt.

(14)

Er zijn aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten met betrekking tot belangrijke aspecten van voorlopige hechtenis, zoals het gebruik van voorlopige hechtenis als laatste redmiddel en de toetsing van de beslissingen tijdens het vooronderzoek (11). De maximale termijn voor voorlopige hechtenis verschilt ook van lidstaat tot lidstaat en varieert van minder dan 1 tot meer dan 5 jaar (12). In 2020 varieerde de gemiddelde duur van de voorlopige hechtenis in de verschillende lidstaten van 2 tot 13 maanden (13). Het aantal gedetineerden in voorlopige hechtenis als percentage van de totale gevangenisbevolking verschilt ook aanzienlijk van lidstaat tot lidstaat en varieert van minder dan 10 % tot meer dan 40 % (14). Dergelijke enorme verschillen lijken ongerechtvaardigd te zijn in een gemeenschappelijke EU-ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid.

(15)

Recente verslagen van het Comité inzake de voorkoming van folteringen en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen van de Raad van Europa vestigen de aandacht op de aanhoudende ernstige problemen in sommige lidstaten, zoals mishandeling, ongeschiktheid van detentiefaciliteiten, gebrek aan zinvolle activiteiten en adequate gezondheidszorg.

(16)

Bovendien constateert het Europees Hof voor de Rechten van de Mens nog steeds dat lidstaten artikel 3 of artikel 5 van het EVRM overtreden in het kader van detentie.

(17)

Gezien het grote aantal aanbevelingen van internationale organisaties op het gebied van strafrechtelijke detentie, zijn deze aanbevelingen mogelijk niet altijd gemakkelijk toegankelijk voor individuele rechters en aanklagers in de lidstaten die detentieomstandigheden moeten beoordelen alvorens hun beslissingen te nemen, hetzij in het kader van een Europees aanhoudingsbevel, hetzij op nationaal niveau.

(18)

In de EU en, met name binnen de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, zijn specifieke minimumnormen van de Unie, die van toepassing zijn op de detentiesystemen van alle lidstaten, vereist om het wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten te versterken en de wederzijdse erkenning van arresten en rechterlijke beslissingen te faciliteren.

(19)

Om het vertrouwen van de lidstaten in elkaars strafrechtstelsels te versterken en aldus de wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen te verbeteren, zijn reeds zes maatregelen inzake procedurele rechten in strafprocedures vastgesteld, namelijk de Richtlijnen 2010/64/EU (15), 2012/13/EU (16), 2013/48/EU (17), (EU) 2016/343 (18), (EU) 2016/800 (19) en (EU) 2016/1919 (20) van het Europees Parlement en de Raad, alsmede een Aanbeveling van de Commissie van 27 november 2013 betreffende procedurele waarborgen voor kwetsbare personen die verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure (21). Deze maatregelen hebben tot doel ervoor te zorgen dat de procedurele rechten van verdachten en beklaagden in strafprocedures worden geëerbiedigd, ook wanneer voorlopige hechtenis wordt opgelegd. Daartoe bevatten deze richtlijnen specifieke procedurele waarborgen voor verdachten en beklaagden van wie de vrijheid hun is ontnomen. Richtlijn (EU) 2016/800 bevat specifieke bepalingen betreffende de voorwaarden voor voorlopige hechtenis voor kinderen; deze hebben tot doel hun welzijn te waarborgen wanneer zij onderworpen zijn aan een dergelijke dwangmaatregel. Het is noodzakelijk de in deze richtlijnen en de aanbeveling van 2013 vastgestelde procedurele normen aan te vullen, alsook, in het geval van Richtlijn (EU) 2016/800, de relevante normen inzake detentievoorwaarden voor kinderen die onderworpen zijn aan voorlopige hechtenis.

(20)

De Commissie streeft naar het consolideren van en het voortbouwen op deze minimumnormen die zijn vastgesteld in het kader van de Raad van Europa en de jurisprudentie van het Hof van Justitie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Daartoe moet een overzicht worden gegeven van de geselecteerde minimumnormen voor procedurele rechten van verdachten en beklaagden die onderworpen zijn aan voorlopige hechtenis en voor materiële detentieomstandigheden op belangrijke prioritaire gebieden voor justitiële samenwerking in strafzaken tussen de lidstaten.

(21)

Wat betreft de procedurele rechten van verdachten en beklaagden die onderworpen zijn aan voorlopige hechtenis, moeten de richtsnoeren in deze aanbeveling betrekking hebben op belangrijke normen inzake het gebruik van voorlopige hechtenis als laatste redmiddel en alternatieve maatregelen voor detentie, gronden voor voorlopige hechtenis, vereisten voor besluitvorming door rechterlijke autoriteiten, periodieke toetsing van voorlopige hechtenis, het verhoren van verdachten of beklaagden voor beslissingen over voorlopige hechtenis, doeltreffende rechtsmiddelen en het recht op beroep, de duur van voorlopige hechtenis en de erkenning van de tijd die in voorlopige hechtenis wordt doorgebracht met het oog op de aftrek ervan van de definitieve straf.

(22)

Met betrekking tot materiële detentieomstandigheden moeten richtsnoeren worden gegeven voor belangrijke normen op het gebied van huisvesting, de toewijzing van gedetineerden, hygiëne en sanitaire voorzieningen, voeding, detentieregelingen met betrekking tot buitencelse oefening en activiteiten, werk en onderwijs, gezondheidszorg, preventie van geweld en mishandeling, contact met de buitenwereld, toegang tot rechtsbijstand, verzoek- en klachtenprocedures en inspecties en controles. Voorts moet worden voorzien in richtsnoeren voor de bescherming van de rechten van personen voor wie de vrijheidsbeneming een bijzonder kwetsbare situatie vormt, zoals vrouwen, kinderen, personen met een handicap of ernstige gezondheidsproblemen, lhbtiq’ers en vreemdelingen, en ter voorkoming van radicalisering in gevangenissen.

(23)

Voorlopige hechtenis moet altijd worden gebruikt als laatste redmiddel op basis van een beoordeling per geval. Een zo breed mogelijk scala aan minder beperkende maatregelen als alternatief voor detentie (alternatieve maatregelen) moet beschikbaar worden gesteld en waar mogelijk worden toegepast. De lidstaten moeten er ook voor zorgen dat beslissingen over voorlopige hechtenis niet discriminerend zijn en niet automatisch worden opgelegd aan verdachten en beklaagden op basis van bepaalde kenmerken, zoals de buitenlandse nationaliteit.

(24)

Adequate materiële detentieomstandigheden zijn van fundamenteel belang voor de bescherming van de rechten en de waardigheid van personen wier vrijheid hun is ontnomen en om schendingen van het verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing (mishandeling) te voorkomen.

(25)

Om gepaste detentienormen te garanderen, moeten de lidstaten elke gedetineerde een minimum aan persoonlijke leefruimte bieden, overeenkomstig de aanbevelingen van het Europees Comité ter voorkoming van foltering (CPT) en de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

(26)

Personen wier vrijheid hun is ontnomen, zijn bijzonder kwetsbaar voor geweld, mishandeling en sociaal isolement. Om hun veiligheid te waarborgen en hun sociale re-integratie te ondersteunen, moet bij de toewijzing en scheiding van gedetineerden rekening worden gehouden met verschillen in detentieregimes en met de noodzaak om gedetineerden tegen misbruik te beschermen in situaties waarin zij bijzonder kwetsbaar zijn.

(27)

Het detentieregime mag de vrijheid van verkeer van gedetineerden binnen de detentiefaciliteit en hun toegang tot lichaamsbeweging, buitenruimtes, zinvolle activiteiten en sociale interactie niet onnodig beperken, zodat zij hun lichamelijke en geestelijke gezondheid kunnen behouden en hun sociale re-integratie kunnen bevorderen.

(28)

Slachtoffers van strafbare feiten die in detentie zijn gepleegd, hebben vaak beperkte toegang tot de rechter, ondanks de verplichting van staten om te voorzien in doeltreffende rechtsmiddelen in gevallen waarin hun rechten zijn geschonden. In overeenstemming met de doelstellingen van de EU-strategie inzake de rechten van slachtoffers (2020-2025) wordt aanbevolen dat de lidstaten zorgen voor doeltreffende rechtsmiddelen voor schendingen van de rechten van gedetineerden en beschermings- en ondersteuningsmaatregelen. Rechtsbijstand en mechanismen voor het indienen van verzoeken en klachten moeten eenvoudig toegankelijk, vertrouwelijk en doeltreffend zijn.

(29)

De lidstaten moeten bij alle beslissingen in verband met detentie rekening houden met de bijzondere behoeften van bepaalde groepen gedetineerden, onder wie vrouwen, kinderen, ouderen, personen met een handicap of ernstige gezondheidsproblemen, lhbtiq’ers, personen met een raciale of etnische minderheidsachtergrond en vreemdelingen. Met name wanneer kinderen worden vastgehouden, moet het belang van het kind altijd een primaire overweging zijn.

(30)

Met betrekking tot terroristische en gewelddadige extremistische daders moeten de lidstaten doeltreffende maatregelen nemen om radicalisering in gevangenissen te voorkomen en strategieën voor rehabilitatie en re-integratie uit te voeren, gezien het risico dat terroristische en gewelddadige extremistische daders of daders tijdens hun gevangenschap zijn geradicaliseerd en het feit dat een aantal van deze daders binnen korte tijd zal worden vrijgelaten.

(31)

Deze aanbeveling bevat alleen een overzicht van geselecteerde normen en dient te worden overwogen in het licht van en onverminderd de meer gedetailleerde richtsnoeren in de normen van de Raad van Europa en de rechtspraak van het Hof van Justitie en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. De aanbeveling doet geen afbreuk aan het bestaande recht van de Unie en de toekomstige ontwikkeling ervan. Ook laat de aanbeveling de gezaghebbende uitlegging van het Unierecht, die door het Hof van Justitie van de Europese Unie kan worden gegeven, onverlet.

(32)

Deze aanbeveling moet ook de uitvoering van Europese aanhoudingsbevelen uit hoofde van Kaderbesluit 2002/584/JBZ vergemakkelijken, alsmede de erkenning van vonnissen en de tenuitvoerlegging van straffen uit hoofde van Kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad (22) inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd.

(33)

Deze aanbeveling eerbiedigt en bevordert de grondrechten die zijn erkend in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Deze aanbeveling beoogt met name de eerbiediging van de menselijke waardigheid, het recht op vrijheid, het recht op een gezinsleven, de rechten van het kind, het recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een eerlijk proces, alsmede het vermoeden van onschuld en het recht van verdediging te bevorderen.

(34)

Verwijzingen in deze aanbeveling naar passende maatregelen om een doeltreffende toegang tot de rechtbank voor personen met een handicap te waarborgen, moeten worden begrepen in het licht van de rechten en verplichtingen uit hoofde van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap waarbij de Europese Unie en alle lidstaten partij zijn. Bovendien moet ervoor worden gezorgd dat indien personen met een handicap in strafprocedures van hun vrijheid worden beroofd, op voet van gelijkheid met anderen, recht hebben op garanties overeenkomstig het internationaal recht inzake de mensenrechten en worden behandeld in overeenstemming met de doelstellingen en beginselen van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake de rechten van personen met een handicap, onder meer door te voorzien in redelijke aanpassingen voor bijzondere behoeften en door toegankelijkheid te waarborgen,