(1)

Op 17 februari 2021 heeft de Europese Commissie (“de Commissie”) een antisubsidieonderzoek geopend met betrekking tot de invoer van koudgewalste platte producten van roestvrij staal (“SSCR” of “het onderzochte product”) van oorsprong uit India en Indonesië (gezamenlijk “de betrokken landen”). De Commissie heeft daartoe een bericht van inleiding bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (2) (“het bericht van inleiding”).

(2)

De Commissie heeft het onderzoek geopend naar aanleiding van een klacht die op 4 januari 2021 werd ingediend door de European Steel Association (“Eurofer” of “de klager”) namens de bedrijfstak van de Unie voor koudgewalste platte producten van roestvrij staal in de zin van artikel 10, lid 6, van de basisverordening. Het bij de klacht gevoegde bewijsmateriaal inzake subsidiëring en schade als gevolg daarvan was voldoende om de opening van het onderzoek te rechtvaardigen.

(3)

Voorafgaand aan de opening van het antisubsidieonderzoek heeft de Commissie overeenkomstig artikel 10, lid 7, van de basisverordening de Indiase overheid (3) en de Indonesische overheid (4) ervan in kennis gesteld dat zij een met het nodige bewijsmateriaal gestaafde klacht had ontvangen, en heeft zij beide voornoemde overheden uitgenodigd voor overleg. Op 10 februari 2021 vond overleg plaats met de Indiase overheid en op 15 februari 2021 met de Indonesische overheid. Er kon echter geen overeenstemming worden bereikt met beide overheden.

(4)

Op 18 november 2021 heeft de Commissie een voorlopig antidumpingrecht op hetzelfde product van oorsprong uit India en Indonesië ingesteld (5) (“de antidumpingverordening”) in een onderzoek dat door een op 30 september 2020 gepubliceerd bericht van inleiding was geopend (“het afzonderlijke antidumpingonderzoek”) (6).

(5)

De analyse van de schade, het oorzakelijk verband en het belang van de Unie in het onderhavige antisubsidieonderzoek en in het afzonderlijke antidumpingonderzoek zijn mutatis mutandis dezelfde, aangezien de definitie van de bedrijfstak van de Unie, de in de steekproef opgenomen producenten in de Unie, de beoordelingsperiode en het onderzoektijdvak in beide onderzoeken dezelfde zijn.

(6)

Op 7 april 2021 diende de klager een verzoek tot registratie van de invoer in. De Commissie analyseerde het verzoek, maar oordeelde dat in de betrokken landen in een betrekkelijk korte tijd geen grootschalige invoer had plaatsgevonden van een product waarvoor tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidies zijn verleend. De invoer van SSCR uit India en Indonesië daalde in de zeven maanden na de inleiding met 46 % ten opzichte van de invoer tijdens het onderzoektijdvak. Aan de voorwaarden om de invoer te registreren overeenkomstig artikel 24, lid 5, van de basisverordening was derhalve niet voldaan, en de Commissie heeft de invoer van het betrokken product niet aan registratie onderworpen.

(7)

Het onderzoek naar de subsidies en schade had betrekking op de periode van 1 juli 2019 tot en met 30 juni 2020 (“het onderzoektijdvak” of “OT”). Het onderzoek van de ontwikkelingen die relevant zijn voor de beoordeling van de schade had betrekking op de periode van 1 januari 2017 tot het einde van het onderzoektijdvak (“de beoordelingsperiode”). Beide perioden zijn identiek aan die in het afzonderlijke antidumpingonderzoek.

(8)

In het bericht van inleiding werden de belanghebbende partijen uitgenodigd contact om met de Commissie contact op te nemen om aan het onderzoek mee te werken. Daarnaast heeft de Commissie de klager, de Indiase overheid, de Indonesische overheid, de haar bekende producenten-exporteurs in de betrokken landen alsmede de haar bekende importeurs en gebruikers in de Unie specifiek in kennis gesteld van de opening van het onderzoek en hen uitgenodigd mee te werken.

(9)

De belanghebbende partijen zijn in de gelegenheid gesteld om opmerkingen te maken over de opening van het onderzoek en te verzoeken om een hoorzitting met de Commissie en/of de raadadviseur-auditeur in handelsprocedures. Hoorzittingen werden georganiseerd met Eurofer en een andere onderneming.

(10)

In het bericht van inleiding nodigde de Commissie ook de autoriteiten van de Volksrepubliek China (“de Chinese overheid”) uit om als belanghebbende partij deel te nemen aan het onderzoek. Daarnaast informeerde de Commissie de Chinese overheid over de opening van het onderzoek en verwees zij specifiek naar de in het bericht van inleiding geformuleerde uitnodiging om als belanghebbende partij deel te nemen. Vervolgens informeerde de Chinese overheid de Commissie dat zij zich als belanghebbende partij bij dit onderzoek had geregistreerd.

(11)

Op 11 oktober 2021 heeft de Commissie de Chinese overheid een verzoek om inlichtingen gezonden.

(12)

De Chinese overheid reageerde niet op het verzoek om inlichtingen van de Commissie en diende in plaats daarvan op 21 oktober 2021 haar opmerkingen in over het verzoek om inlichtingen zelf.

(13)

Daarbij liet de Chinese overheid enerzijds weten dat de procedures van de Commissie mogelijk inbreuk maken op de WTO-regels en het EU-recht.

(14)

Ten eerste stelde de Chinese overheid dat de Commissie haar niet had geïnformeerd over het indienen van de klacht, voorafgaand aan de inleiding geen overleg had gevoerd met de Chinese overheid, haar niet had geïnformeerd over de inleiding en haar niet rechtstreeks had uitgenodigd om een belanghebbende partij bij het onderzoek te worden. Aangezien de Chinese overheid geen land van uitvoer is, is de Chinese overheid geen belanghebbend lid of belanghebbende partij in de zin van de WTO-regels en ontbreekt het de uitnodiging aan een rechtsgrondslag en aan elementaire procedurele vereisten.

(15)

De Commissie merkte op dat deze beweringen feitelijk onjuist zijn. Zodra de uitnodiging om een belanghebbende partij te worden was opgenomen in het bericht van inleiding dat op 17 februari 2021 werd gepubliceerd in het Publicatieblad van de Europese Unie, stuurde de Commissie het bericht van inleiding namelijk nog dezelfde dag naar de Chinese overheid, waarbij zij uitdrukkelijk de aandacht op de uitnodiging vestigde. In eerste instantie vroeg de Chinese overheid op 19 februari 2021 per e-mail om toegang tot het niet-vertrouwelijke dossier. In antwoord op die e-mail vroeg de Commissie de Chinese overheid opnieuw uitdrukkelijk of het verzoek om toegang tot het niet-vertrouwelijke dossier betekende dat zij voornemens was zich als belanghebbende partij te registreren. Op dezelfde dag bevestigde de Chinese overheid dat zij zich als belanghebbende partij had geregistreerd. De volledige e-mailcorrespondentie is beschikbaar in het niet-vertrouwelijke dossier. Derhalve had de Commissie de Chinese overheid rechtstreeks over het bericht van inleiding geïnformeerd en het land zelfs tot tweemaal toe uitgenodigd om een belanghebbende partij te worden. Bovendien nodigde de Commissie de Chinese overheid niet uit voor overleg voorafgaand aan de inleiding omdat de Commissie verwachtte dat de Indonesische overheid duidelijkheid zou verschaffen over de betrokkenheid van de Chinese overheid bij het verstrekken van indirecte financiële steun aan de producenten-exporteurs in Indonesië. Aangezien de Commissie niet van plan was om onderzoek te doen naar mogelijke tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidies van de VRC, maar alleen naar de door de Indonesische overheid met de financiële steun van de Chinese overheid verstrekte subsidies, bestond er geen wettelijke verplichting om voorafgaand aan de inleiding overleg te voeren met de Chinese overheid.

(16)

Ten tweede verklaarde de Chinese overheid dat zij had verzocht om de voortgang van de zaak te mogen volgen uit bezorgdheid dat de Commissie de WTO-regels en het EU-recht zou kunnen schenden, maar dat de Chinese overheid niet bij dit onderzoek betrokken is en niet verplicht is om in het kader van het onderzoek inlichtingen te verstrekken. Volgens de Chinese overheid had de Commissie de WTO-overeenkomst inzake subsidies en compenserende maatregelen (“de SCM-overeenkomst”, Subsidies and Countervailing Measures) en de basisverordening namelijk reeds geschonden in het antisubsidieonderzoek betreffende de invoer van bepaalde geweven en/of gestikte stoffen van glasvezels van oorsprong uit de Volksrepubliek China (“de VRC” of “China”) en Egypte, dat op 16 mei 2019 werd ingeleid (7) en leidde tot de instelling van definitieve compenserende rechten die op 15 juni 2020 (8) werden bekendgemaakt (“het SGV-antisubsidieonderzoek”), door de reguliere bilaterale economische en handelssamenwerking tussen China en Egypte op te nemen in het toepassingsgebied van de zogenaamde grensoverschrijdende subsidies.

(17)

De Commissie herinnerde eraan dat het niet de Chinese overheid was die verzocht om de voortgang van de zaak te mogen volgen, maar dat het de Commissie zelf was die de Chinese overheid in het bericht van inleiding had uitgenodigd om zich te registreren als belanghebbende partij. De Commissie oordeelde dat de beweringen omtrent het SGV-antisubsidieonderzoek algemeen en ongefundeerd waren en sowieso niet aan de orde waren in dit onderzoek. In elk geval merkte de Commissie op dat de door de Chinese overheid verstrekte financiële steun, voor zover deze toekomt aan de Indonesische overheid, binnen het toepassingsgebied van dit onderzoek valt. De informatie over de door de Chinese overheid verstrekte financiële steun is in dit verband dan ook vereist.

(18)

Ten derde wees de Chinese overheid erop dat de Commissie haar in de eerste acht maanden na de inleiding geen verzoek om inlichtingen had gestuurd, hetgeen indruist tegen de WTO-vereiste dat onderzoekende autoriteiten de van belanghebbende partijen vereiste informatie zo snel mogelijk moeten opvragen, en dat de antwoordtermijn tien dagen was in plaats van de 37 dagen waarin artikel 12.1.1 van de SCM-overeenkomst en artikel 11, lid 2, van de basisverordening voorzien.

(19)

De Commissie merkte op dat het tijdstip waarop het verzoek om inlichtingen aan de Chinese overheid werd verstuurd samenhing met de ontwikkeling van het onderzoek. Bij aanvang van het onderzoek was het niet volledig duidelijk om welke elementen de Chinese overheid moest worden verzocht en waren de verzochte inlichtingen gebaseerd op aspecten die nader onderzocht moesten worden na de eerste kruislingse controle op afstand met Indonesische partijen. Daarnaast antwoordde de Commissie dat zij de Chinese overheid een “verzoek om inlichtingen” en geen “vragenlijst” had gestuurd. De vereiste termijn waarnaar de Chinese overheid verwijst heeft alleen betrekking op vragenlijsten. De in het verzoek om inlichten voorziene termijn was voldoende om de verzochte inlichtingen te verstrekken. Indien de Chinese overheid van mening was dat de termijn te kort was, had zij kunnen verzoeken om een verlenging van de termijn, wat zij niet heeft gedaan.

(20)

De Indiase overheid heeft vóór of na het overleg voorafgaand aan de opening van het onderzoek geen schriftelijke opmerkingen ingediend. Tijdens het overleg voerde de Indiase overheid echter aan dat de klacht over het algemeen onvoldoende bewijs bevat over het bestaan van de vermeende subsidieprogramma’s.

(21)

De Commissie heeft rekening gehouden met de opmerkingen van de Indiase overheid. Zoals uiteengezet in het memorandum over de toereikendheid van het bewijsmateriaal (“memorandum”) (9), concludeerde de Commissie na de beweringen omtrent subsidiëring te hebben onderzocht echter dat de klacht, evenals het bewijsmateriaal waarover de Commissie beschikt en dat in het memorandum wordt opgesomd, voldoende bewijs bevat om aan te tonen dat voor het betrokken product van oorsprong uit India sprake is van subsidiëring.

(22)

Op 15 februari 2021 diende de Indonesische overheid de schriftelijke versie in van haar verklaringen die zij tijdens het overleg voorafgaand aan de opening van het onderzoek heeft afgelegd. In het document werd echter gesteld dat de klacht in het algemeen niet voldoende bewijs bevatte omtrent het bestaan van de vermeende subsidieprogramma’s.

(23)

De Commissie heeft bij het opstellen van het memorandum over de toereikendheid van het bewijsmateriaal rekening gehouden met deze opmerking en heeft de opmerkingen van de Indonesische overheid afgewezen. De Commissie concludeerde namelijk dat de klacht, evenals het bewijsmateriaal waarover de Commissie beschikt en dat is opgesomd in het memorandum over de toereikendheid van het bewijsmateriaal, voldoende bewijs bevatte waaruit blijkt dat sprake is van subsidiëring. In elk geval werd bijzondere aandacht besteed aan de elementen die door de Indonesische overheid tijdens het onderzoek naar voren werden gebracht.

(24)

In het bericht van inleiding deelde de Commissie mee dat zij mogelijk een steekproef van de belanghebbende partijen zou samenstellen in overeenstemming met artikel 27 van de basisverordening.

(25)

In het bericht van inleiding heeft de Commissie aangegeven dat zij had besloten het onderzoek tot een redelijk aantal producenten in de Unie te beperken door gebruik te maken van een steekproef en dat zij een voorlopige steekproef van producenten in de Unie had samengesteld. De Commissie stelde de voorlopige steekproef samen op basis van de productie en de verkoopvolumes in de Unie zoals gemeld door de producenten in de Unie in het kader van het representativiteitsonderzoek voorafgaand aan de opening, daarbij tevens hun geografische locatie in aanmerking nemend. De aldus samengestelde voorlopige steekproef bestond uit drie producenten in de Unie die goed waren voor meer dan 60 % van de productie en ongeveer 70 % van de verkoop in de Unie van het soortgelijke product, en die in vier verschillende lidstaten gevestigd waren. De informatie over deze voorlopige steekproef is opgenomen in het dossier dat door belanghebbende partijen kon worden ingezien en waarover zij opmerkingen konden indienen. De Commissie heeft geen opmerkingen ontvangen.

(26)

Daar binnen de voorgeschreven termijn geen opmerkingen werden ontvangen, werd de voorlopige steekproef van producenten in de Unie bevestigd. Deze bestond uit Acciai Speciali Terni S.p.A., Aperam Stainless Europe en Outokumpu Stainless OY. De definitieve steekproef is representatief voor de bedrijfstak van de Unie. Deze steekproef kwam overeen met de steekproef van producenten in de Unie in het afzonderlijke antidumpingonderzoek.

(27)

Om te kunnen beslissen of een steekproef noodzakelijk was en, zo ja, deze te kunnen samenstellen, heeft de Commissie alle haar bekende niet-verbonden importeurs verzocht de in het bericht van inleiding gevraagde informatie te verstrekken.

(28)

Een niet-verbonden importeur heeft zich gemeld als belanghebbende partij en heeft de verzochte informatie verstrekt. Gezien het geringe aantal ontvangen antwoorden was een steekproef niet noodzakelijk. Er werden geen opmerkingen over dit besluit ingediend. Deze importeur werd uitgenodigd om een vragenlijst in te vullen.

(29)

Gezien het potentieel grote aantal producenten-exporteurs in de betrokken landen voorzag het bericht van inleiding in de samenstelling van een steekproef in India en Indonesië. De Commissie verzocht alle bekende producenten-exporteurs in India en Indonesië derhalve om de in het bericht van inleiding genoemde informatie te verstrekken om te kunnen beslissen of een steekproef noodzakelijk was en, zo ja, een steekproef te kunnen samenstellen.

(30)

Daarnaast heeft de Commissie de vertegenwoordiging van India bij de Europese Unie en de ambassade van de Republiek Indonesië te Brussel verzocht mogelijke andere producenten-exporteurs die geïnteresseerd zouden kunnen zijn in medewerking aan het onderzoek, te identificeren en/of contact met hen op te nemen.

(31)

Twee (groepen van) Indiase ondernemingen gaven binnen de gestelde termijn antwoord op de vragenlijst. De twee producenten-exporteurs in kwestie: Chromeni Steels Private Limited (“Chromeni”) en de Jindal Group vertegenwoordigden 100 % van het SSCR-uitvoervolume uit India naar de Unie tijdens het onderzoektijdvak. De Commissie stelde derhalve geen steekproef samen voor India.

(32)

Het onderdeel van de Jindal Group (India) dat betrokken is bij de productie en verkoop van SSCR bestaat uit twee producenten-exporteurs, twee handelaren, één dienstverlener en één grondstoffenleverancier.

(33)

De Jindal Group is verticaal geïntegreerd, of het nu gaat om de productie van coke, gas en ferrochroom, de productie van vloeibaar roestvrij staal, platen, warmgewalste rollen of de productie van SSCR.

(34)

Chromeni is niet verticaal geïntegreerd. De onderneming gebruikt warmgewalste rollen roestvrij staal als basisproduct voor de vervaardiging van SSCR.

(35)

Drie producenten-exporteurs of groepen van producenten-exporteurs in Indonesië verstrekten de verzochte inlichten en stemden ermee in om in de steekproef te worden opgenomen. Overeenkomstig artikel 27, lid 1, van de basisverordening heeft de Commissie een steekproef van twee groepen van producenten-exporteurs samengesteld op basis van het grootste representatieve uitvoervolume uit Indonesië naar de Unie tijdens het onderzoektijdvak, dat binnen de beschikbare tijd redelijkerwijs kon worden onderzocht: PT. Indonesia Ruipu Nickel and Chrome Alloy (“IRNC”) en PT. Jindal Stainless Indonesia (“Jindal Indonesia”). De in de steekproef opgenomen groepen producenten-exporteurs vertegenwoordigden 71 % van het geschatte totale uitvoervolume van SSCR uit Indonesië naar de Unie gedurende het onderzoektijdvak.

(36)

IRNC is een verticaal geïntegreerde onderneming. De onderneming gebruikt nikkelerts als basisproduct voor de vervaardiging van SSCR en heeft derhalve haar eigen smelterijen. Verder maakt IRNC deel uit van een groep ondernemingen die verschillende soorten staalproducten vervaardigen, die ook verticaal geïntegreerd zijn (ze gebruiken nikkelerts als basisproduct en hebben derhalve hun eigen smelterijen) en staalproducten leveren aan IRNC voor de vervaardiging van SSCR. Deze ondernemingen (samen met IRNC aangeduid als “de IRNC Group”) zijn PT. Indonesia Guang Ching Nickel and Stainless Steel Industry (“GCNS”), PT Indonesia Tsingshan Stainless Steel (“ITSS”), PT. Sulawesi Mining Investment (“SMI”) en PT. Tsingshan Steel Indonesia (“TSI”). Ze zijn allemaal gevestigd in het Morowali Industrial Park in Indonesië.

(37)

Jindal Indonesia is niet verticaal geïntegreerd. Ze gebruikt rollen roestvrij staal als basisproduct voor de vervaardiging van SSCR.

(38)

Overeenkomstig artikel 27, lid 2, van de basisverordening heeft de Commissie alle bekende betrokken producenten-exporteurs en de Indonesische overheid geraadpleegd over de samenstelling van de steekproef. Er werden geen opmerkingen ontvangen en de steekproef werd derhalve bevestigd.

(39)

De derde Indonesische producent-exporteur die het steekproefformulier terugstuurde liet de Commissie weten niet van plan te zijn te verzoeken om een individueel onderzoek op grond van artikel 27, lid 3, van de basisverordening. Niettemin stelde de Commissie deze niet in de steekproef opgenomen producent-exporteur ervan in kennis dat hij een vragenlijst moest invullen als hij individueel wilde worden onderzocht. De producent-exporteur heeft echter geen ingevulde vragenlijst teruggestuurd. Derhalve waren individuele onderzoeken niet mogelijk.

(40)

De Commissie heeft vragenlijsten gestuurd naar de drie in de steekproef opgenomen producenten in de Unie, de klager, de niet-verbonden importeur die zich had gemeld en de vier producenten-exporteurs in de betrokken landen. Dezelfde vragenlijsten waren op de dag van de opening van het onderzoek ook online (10) beschikbaar gesteld.

(41)

Er zijn antwoorden op de vragenlijst ontvangen van de drie in de steekproef opgenomen producenten in de Unie, de klager, één niet-verbonden importeur, twee producenten-exporteurs in India en de twee in de steekproef opgenomen producenten-exporteurs in Indonesië.

(42)

De Commissie stuurde ook een vragenlijst aan de Indiase overheid en aan de Indonesische overheid.

(43)

De vragenlijst voor de Indiase overheid omvatte specifieke vragenlijsten voor i) financiële instellingen die leningen of exportkredieten verstrekten aan de onderzochte ondernemingen of aan hun afnemers (in verband met exportkredieten ten gunste van buitenlandse afnemers), ii) de tien grootste producenten en distributeurs van de inputs die kennelijk tegen een ontoereikende prijs zijn geleverd (chroomerts en ijzererts) aan de twee Indiase producenten-exporteurs voor de vervaardiging van het onderzochte product.

(44)

De vragenlijst voor de Indonesische overheid omvatte een specifieke vragenlijst voor Lembaga Pembiayaan Ekspor Indonesia (“Indonesia Eximbank”). Deze financiële instelling was in de klacht aangeduid als een overheidsinstantie of een lichaam waaraan de Indonesische overheid het verlenen van subsidies heeft toevertrouwd of waarmee zij haar heeft belast. Daarnaast werd de Indonesische overheid omwille van administratief gemak verzocht om specifieke vragenlijsten voor te leggen aan i) andere financiële instellingen die leningen of exportkredieten verstrekten aan de in de steekproef opgenomen ondernemingen of aan de afnemers van de in de steekproef opgenomen ondernemingen (in verband met exportkredieten aan buitenlandse afnemers) (11), ii) de tien grootste producenten en distributeurs van de belangrijkste inputs voor het onderzochte product, alsmede eventuele andere producenten en distributeurs van inputs, die de twee in de steekproef opgenomen ondernemingen hebben bevoorraad met inputs en iii) PT. Asuransi Asei Indonesia (“ASEI”), waarnaar in de klacht specifiek wordt verwezen als een aanbieder van exportkredietverzekeringen tegen voordelige voorwaarden, die mogelijk ook de producenten van het onderzochte product van dienst was.

(45)

Verder omvatte de vragenlijst voor de Indonesische overheid een specifieke vragenlijst voor PT. Indonesia Morowali Industrial Park (“IMIP”), de onderneming die het industriepark exploiteert waar IRNC, een van de in de steekproef opgenomen producenten-exporteurs, is gevestigd. Omdat IMIP een onderneming is die verbonden is aan IRNC, werd ook IRNC verzocht om dezelfde vragenlijst voor te leggen aan IMIP.

(46)

De Indonesische overheid werd verzocht de door deze entiteiten gegeven antwoorden te verzamelen en rechtstreeks toe te zenden aan de Commissie.

(47)

De Commissie heeft vragenlijsten ontvangen van de Indiase overheid, die echter geen antwoorden bevatten op de specifieke vragenlijsten waarnaar in overweging 43 wordt verwezen, alsmede van de Indonesische overheid, met daarin de antwoorden van de Indonesische Eximbank, drie andere financiële instellingen, elf leveranciers van inputs: vier exploitanten van steenkoolmijnen (PT Sungai Danau Jaya, PT Tanah Bumbu Resources, PT Wahana Baratama Mining en PT Bukit Asam Tbk), drie nikkelertsmijnen (PT GAG Nikel, PT Ceria Nugraha Indotama en PT Tiran Indonesia), vier handelaren in nikkelerts en steenkool (PT Ekasa Yad Resouces, PT Batu Bara Global Energy, PT Rwood Resources Indonesia en PT Bumi Nusantara Jaya), ASEI en IMIP. De Commissie ontving dezelfde antwoorden op de vragenlijsten van IMIP als van IRNC.

(48)

Gezien de uitbraak van COVID-19 en de inperkingsmaatregelen die door verschillende lidstaten en door verschillende derde landen zijn genomen, kon de Commissie in de voorlopige fase geen controlebezoeken op grond van artikel 16 van de basisverordening verrichten. In plaats daarvan heeft de Commissie alle informatie die zij voor haar voorlopige vaststellingen nodig achtte aan een kruislingse controle op afstand onderworpen, in overeenstemming met haar mededeling over de gevolgen van de uitbraak van COVID-19 voor antidumping- en antisubsidieonderzoeken (12).

(49)

Onverminderd de toepassing van artikel 28 van de basisverordening heeft de Commissie een kruislingse controle op afstand per videoconferentie uitgevoerd van de door de Indiase overheid en de Indonesische overheid gegeven antwoorden op de vragenlijsten. Functionarissen van relevante ministeries waren betrokken bij de kruislingse controle op afstand. De kruislingse controle op afstand van de Indonesische overheid omvatte tevens de kruislingse controle op afstand van de informatie die was verstrekt door Indonesia Eximbank en door twee leveranciers van inputs, namelijk PT. Gag Nikel en PT. Sungai Danau Jaya.

(50)

Verder heeft de Commissie kruislingse controles op afstand verricht bij de volgende ondernemingen/partijen:

(51)

Op 20 oktober 2021 stelde de Commissie overeenkomstig artikel 29 bis, lid 2, van de basisverordening de belanghebbende partijen in kennis van haar voornemen geen voorlopige maatregelen in te stellen en het onderzoek voort te zetten.

(52)

De Commissie is doorgegaan met het verzamelen en controleren van alle informatie die zij voor haar definitieve bevindingen noodzakelijk achtte.

(53)

Op 17 december 2021 heeft de Commissie alle partijen ingelicht over de belangrijkste feiten en overwegingen op grond waarvan zij voornemens was een definitief antisubsidierecht in te stellen voor de invoer van het betrokken product (hierna: “mededeling van de definitieve bevindingen”). Alle partijen konden hierover binnen een bepaalde termijn opmerkingen maken. De belanghebbende partijen werden in de gelegenheid gesteld hun opmerkingen over de opening van het onderzoek kenbaar te maken en een aanvraag in te dienen voor een hoorzitting met de Commissie en/of de raadadviseur-auditeur in handelsprocedures.

(54)

Vervolgens ontvingen de belanghebbende partijen op 21 januari 2022 een aanvullende mededeling van de definitieve bevindingen (“aanvullende mededeling van de definitieve bevindingen”) en werd hen een termijn gegund waarbinnen zij daarover opmerkingen konden maken. Alle belanghebbende partijen werden in de gelegenheid gesteld te verzoeken om een hoorzitting met de Commissie en/of de raadadviseur-auditeur in handelsprocedures.

(55)

Opmerkingen werden ontvangen van de klager, de Indiase overheid, de Indonesische overheid, de Chinese overheid, de in de steekproef opgenomen producenten-exporteurs, de niet-verbonden importeur LSI en het consortium van importeurs en distributeurs Euranimi.

(56)

De partijen die daartoe een verzoek hadden ingediend, zijn tevens in de gelegenheid gesteld te worden gehoord. Hoorzittingen vonden plaats met de IRNC Group en Euranimi.

(57)

De opmerkingen van de belanghebbende partijen zijn onderzocht en indien passend in deze verordening in aanmerking genomen.

(58)

De IRNC Group voerde aan dat haar recht van verweer was geschonden omdat zij niet voldoende tijd had gekregen om de opmerkingen over de mededeling van de definitieve bevindingen voor te bereiden. In antwoord daarop benadrukte de Commissie dat de IRNC Group in eerste instantie achttien dagen de tijd had gekregen om opmerkingen te maken, hetgeen veel langer is dan de wettelijke termijn van tien dagen die de Commissie moet gunnen aan belanghebbende partijen na de mededeling van de definitieve bevindingen. Daarnaast gaf de Commissie de onderneming op haar verzoek een verlenging van drie dagen. De Commissie was dan ook van mening dat de IRMC Group voldoende tijd had gekregen om haar opmerkingen over de mededeling van de definitieve bevindingen te maken en het argument werd dan ook afgewezen.

(59)

De Jindal Group en Jindal Indonesia verzochten de Commissie om de voorgestelde compenserende rechten en de vrijwaringsmaatregelen voor staal niet te cumuleren, zoals was gedaan in de antidumpingverordening.

(60)

Dit werd besproken in de overwegingen 1083 en 1084.

(61)

Omwille van de rechtszekerheid verzochten de Jindal Group en Jindal Indonesia de Commissie tevens om de voorgestelde verordening tot instelling van antisubsidierechten in Verordening (EU) 2019/1382 op te nemen (13).

(62)

De Commissie merkte op dat artikel 3 reeds ingaat op de kwestie van de interactie tussen rechten die overeenkomstig deze verordening worden geheven en de rechten die overeenkomstig Verordening (EU) 2019/159 (14) worden geheven. In de laatste wijziging van Verordening (EU) 2019/1382 kondigde de Commissie reeds aan dat in de toekomst in elke verordening tot instelling van antidumping- en/of antisubsidiemaatregelen ten aanzien van staalproducten waarop ook de vrijwaringsmaatregel van toepassing is, specifieke bepalingen zouden worden opgenomen die een gelijktijdige toepassing ervan met het vrijwaringsrecht bij contingentoverschrijding beletten (15).

(63)

Na de mededeling van de definitieve bevindingen stelden Euranimi en LSI dat de Commissie de maatregelen overeenkomstig artikel 24, lid 4, van de basisverordening zou moeten schorsen.

(64)

De Commissie heeft de ontvangst van de door deze partijen verstrekte informatie bevestigd en hen eraan herinnerd dat, indien de Commissie dit passend acht, zij kan besluiten de maatregelen te schorsen wanneer de marktomstandigheden tijdelijk zodanig zijn gewijzigd dat het onwaarschijnlijk is dat als gevolg van de schorsing opnieuw schade zal ontstaan, en wanneer het in het belang van de Unie is dit te doen.

(65)

Dit onderzoek heeft betrekking op gewalste platte producten van roestvrij staal, enkel koud gewalst, momenteel ingedeeld onder de GN-codes 7219 31 00, 7219 32 10, 7219 32 90, 7219 33 10, 7219 33 90, 7219 34 10, 7219 34 90, 7219 35 10, 7219 35 90, 7219 90 20, 7219 90 80, 7220 20 21, 7220 20 29, 7220 20 41, 7220 20 49, 7220 20 81, 7220 20 89, 7220 90 20 en 7220 90 80, van oorsprong uit India en Indonesië. De GN-codes worden slechts ter informatie vermeld.

(66)

Uit het onderzoek is gebleken dat de volgende producten dezelfde fysische, chemische en technische basiseigenschappen hebben en voor dezelfde basisdoeleinden worden gebruikt:

(67)

De Commissie heeft geconcludeerd dat die producten daarom soortgelijke producten zijn in de zin van artikel 2, punt c), van de basisverordening.

(68)

Eén gebruiker in de Unie, die tevens optrad als importeur en eindgebruiker, verzocht om koudgewalste producten van roestvrij staal van de staalkwaliteiten 200 en 201 van de productomschrijving uit te sluiten. In het kader van het onderzoek is vastgesteld dat die producten wat de eigenschappen ervan betreft onderling uitwisselbaar zijn. De Commissie is eveneens tot de conclusie gekomen dat inwilliging van dit verzoek om uitsluiting de douaneautoriteiten inderdaad onredelijk zwaar zou belasten, aangezien zij voor elke zending een laboratoriumonderzoek zouden moeten uitvoeren en het eindgebruik zouden moeten controleren. Uit de gegevens die de onderneming met betrekking tot haar aankopen van producten van de staalkwaliteiten 200 en 201 en van andere producten uit de betrokken landen heeft verstrekt, blijkt verder dat zij in die landen andere producten heeft gekocht die onder de productomschrijving van het huidige onderzoek vallen, wat per definitie het risico van kruiscompensatie meebrengt. Hoewel deze staalkwaliteitsklassen volgens de onderneming slechts één eindgebruik hebben, kunnen andere toepassingen bovendien niet worden uitgesloten.

(69)

De Commissie heeft derhalve geconcludeerd dat het niet passend zou zijn dit verzoek om uitsluiting van het product in te willigen en heeft het verzoek dan ook afgewezen.

(70)

Op grond van de informatie in de klacht, het bericht van inleiding en de antwoorden op de vragenlijsten van de Commissie werd de vermeende subsidiëring via de volgende subsidies van de Indiase overheid onderzocht:

(71)

De klager voerde aan dat Indiase banken exportfinanciering vóór verzending bieden aan exporteurs die betaling van verkochte goederen verlangen voordat die goederen worden verzonden. Exportfinanciering na verzending is een door financiële instellingen aan exporteurs verstrekte lening. Deze regeling wordt beheerd door de Reserve Bank of India (RBI), de centrale bank van India. Verder werd aangevoerd dat de Indiase overheid via haar centrale bank aan Indiase particuliere banken het verlenen van een financiële bijdrage in de vorm van een rechtstreekse overdracht van middelen toevertrouwt of hen daarmee belast (artikel 3, lid 1, punt a), i), en artikel 3, lid 1, punt a), iv), van de basisverordening). Om in aanmerking te komen voor deze regelingen, hoeft de exporteur enkel aan te tonen dat sprake is van uitvoer zonder dat een risicobeoordeling vereist is. Het voordeel voor de exporteur is dan ook het verschil tussen het lagere rentetarief in het kader van de preferentiële regeling en de marktrente voor soortgelijke leningen in India.

(72)

Een van de Indiase producenten-exporteurs maakte in het OT in beperkte mate gebruik van kredieten vóór verzending.

(73)

De onderneming maakte gebruik van kredieten vóór verzending in het kader van bedrijfskapitaalfaciliteiten (kredietlijnen) die waren geopend door openbare en particuliere banken. Het toegepaste rentetarief werd marktconform vastgesteld op het niveau dat werd aangerekend door andere openbare en particuliere banken (waaronder internationale banken) waarmee de onderneming open kredietlijnen had. De rente was gebaseerd op de Benchmark Prime Lending Rate (“BPLR”) — in het geval van exportkredieten in INR of op LIBOR — in het geval van exportkredieten in USD. In beide gevallen werd een spread toegevoegd, gebaseerd op de kredietwaardigheidsbeoordeling van de onderneming. Dezelfde kredietlijnen werden eveneens gebruikt voor de binnenlandse kortetermijnfinanciering.

(74)

De twee Indiase producenten-exporteurs hebben in het OT geen gebruik gemaakt van exportkredieten na verzending.

(75)

De Commissie hoefde deze regelingen derhalve niet verder te onderzoeken.

(76)

De klager voerde aan dat de rente-egalisatieregeling een financiële bijdrage levert aan exporteurs in de vorm van een rechtstreekse overdracht van middelen door aan de leninggevers van die exporteurs 3 % tot 5 % van de waarde van de rente terug te betalen die anders verschuldigd zou zijn geweest op bepaalde leningen.

(77)

De twee Indiase producenten-exporteurs hebben in het OT geen gebruik gemaakt van de rente-egalisatieregeling.

(78)

De Commissie hoefde deze regeling derhalve niet verder te onderzoeken.

(79)

Twee exportkredietinstellingen zijn volledig in handen van de Indiase overheid: Export Credit Guarantee Corporation of India Ltd (ECGC) en Exim Bank of India. Het voornaamste doel van beide instellingen is de bevordering van de Indiase uitvoer. De klager voerde aan dat door deze instellingen beschikbaar gestelde stimuleringsregelingen een voordeel verschaffen aan de exporteurs omdat ze verzekeringsdekking, kredietgaranties, kredietlijnen en exportkredieten aanbieden tegen voorwaarden die minder streng zijn dan de marktconforme voorwaarden.

(80)

De twee Indiase producenten-exporteurs maakten geen gebruik van door ECGC of Exim Bank beschikbaar gestelde kredietgaranties, exportkredieten of kredietlijnen.

(81)

Twee producenten van de Jindal Group werden echter gedekt door verzekeringspolissen van ECGC. De Commissie oordeelde echter dat deze verzekeringsovereenkomsten niet marktconform waren. De premies waren afhankelijk van de maximale verliesdekking, door de polis gedekte landen en afnemers en de “claimhistorie”, d.w.z. het risicoprofiel van de ondernemingen. De Commissie controleerde of alle premies en provisies waren betaald.

(82)

De Commissie hoefde deze regeling derhalve niet verder te onderzoeken.

(83)

De klager voerde aan dat de Indiase overheid via de State Bank of India (SBI) en het Steel Development Fund (SDF) sectorspecifieke preferentiële leningen verstrekt aan de producenten van roestvrij staal.

(84)

SBI was één van de banken die langlopende leningen verstrekte aan de Jindal Group, maar de Commissie achtte deze niet sectorspecifiek of preferentieel. Het rentetarief werd vastgesteld op basis van BLPR + spread. De door SBI aangerekende rente was namelijk iets hoger dan de rentetarieven die worden aangerekend door particuliere banken die langlopende leningen met een vergelijkbare looptijd verstrekken aan de Jindal Group.

(85)

De twee Indiase producenten-exporteurs hebben in het OT geen leningen van het Steel Development Fund ontvangen.

(86)

De Commissie hoefde deze regeling derhalve niet verder te onderzoeken.

(87)

De klager voerde aan dat de Indiase overheid via SDF onderzoeks- en ontwikkelingssubsidies verstrekt aan staalproducenten. De onderzoeks- en ontwikkelingssubsidies kunnen ook rechtstreeks van het Ministerie van Staal worden verkregen.

(88)

De twee Indiase producenten-exporteurs ontvingen in het OT geen onderzoeks- en ontwikkelingssubsidies of subsidies die aan het OT konden worden toegerekend.

(89)

De Commissie hoefde deze regeling derhalve niet verder te onderzoeken.

(90)

De klager voerde aan dat de producenten van het onderzochte product vóór en na de uitvoer in aanmerking komen voor diverse regelingen voor de terugbetaling van rechten op grond waarvan de ingevoerde grondstoffen of kapitaalgoederen kunnen worden vrijgesteld van douanerechten en invoerheffingen. Deze regelingen verschaffen in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), ii), en artikel 3, lid 2, van de basisverordening een voordeel aan producenten-exporteurs dat gelijk is aan het bedrag van de inkomsten waarvan de overheid afstand doet en daarmee aan het bedrag van niet geïnde rechten en heffingen.

(91)

Zoals toegelicht in de overwegingen 117 tot en met 205, kwam één of beide Indiase producenten-exporteurs in aanmerking voor enkele van de regelingen voor vrijstelling en/of kwijtschelding van rechten, namelijk: AAS, DDS, EPCGS en MEIS.

(92)

Geen van beide producenten-exporteurs kwam in het OT echter in aanmerking voor de DFIA-regeling, noch hadden zij binnenlandse verkooptransacties die werden aangemerkt als met uitvoer gelijkgestelde verkoop. Derhalve hoefde de Commissie deze laatstgenoemde twee regelingen niet verder te onderzoeken.

(93)

De klager voerde aan dat de producenten van het onderzochte product die te boek staan als EOU of zich in SEZ bevinden, in aanmerking komen voor diverse belastingvoordelen.

(94)

Geen van de twee Indiase producenten-exporteurs stond in het OT echter te boek als EOU en was in het verleden als EOU evenmin in aanmerking gekomen voor subsidies op kapitaalgoederen die konden worden toegekend aan het OT. Verder bevindt geen van de twee Indiase producenten-exporteurs zich in een SEZ.

(95)

De Commissie hoefde deze regelingen derhalve niet verder te onderzoeken.

(96)

De klager voerde aan dat producenten van het onderzochte product in aanmerking komen voor verlaging en vrijstelling van de vennootschapsbelasting als gevolg van diverse programma’s, waaronder:

(97)

De twee Indiase producenten-exporteurs kwamen tijdens het OT niet in aanmerking voor vrijstellingen, verlagingen of verlaagde belastingtarieven.

(98)

De Commissie hoefde deze regeling derhalve niet verder te onderzoeken.

(99)

De klager voerde aan dat de Indiase overheid een beleid hanteert dat gepaard gaat met hoge uitvoerbelastingen op ijzererts. De overheid zorgde aldus voor een toename van het binnenlandse aanbod van deze producten en garandeerde dat de ijzerprijzen ver onder het internationale peil bleven. Deze uitvoerrechten, tezamen met andere elementen, kwamen erop neer dat de Indiase overheid aan de producenten van grondstoffen het leveren van inputs aan de Indiase producenten tegen een ontoereikende prijs toevertrouwde of hen daarmee belastte.

(100)

Geen van de twee Indiase producenten-exporteurs maakt echter gebruik van ijzererts in zijn productieproces. De Commissie hoefde deze regeling derhalve niet verder te onderzoeken.

(101)

De klager voerde aan dat de Indiase overheid de Indiase bedrijfstak voor koudgewalste producten van roestvrij staal ondersteunde door middel van overheidsopdrachten. Overheidsinstanties zouden bieders verplichten een minimumpercentage Indiaas staal en ijzer te gebruiken (tussen 15 % en 50 %). Wanneer een buitenlandse bieder de laagste prijs biedt, kan deze bovendien slechts de helft van het ordervolume verkrijgen. Het andere deel moet worden toegewezen aan een lokale leverancier die in zijn prijsopgave binnen een bandbreedte van 20 % boven de prijs van de buitenlandse bieder weet te blijven. Alleen wanneer geen enkele lokale leverancier een prijs kan bieden die maximaal 20 % van de laagste prijs afwijkt (onwaarschijnlijk gezien de brede marge) kan de efficiëntere buitenlandse bieder de rest van de opdracht verkrijgen.

(102)

Een van de Indiase producenten-exporteurs bracht in het OT een succesvol bod uit in het kader van de overheidsopdrachten.

(103)

De Commissie controleerde alle aanbestedingsprocedures in het OT die verband hielden met de Indiase onderneming in kwestie. Er werden evenwel geen aanwijzingen gevonden voor mogelijke subsidiëring.

(104)

Aanbestedingen worden gepubliceerd op de websites van de desbetreffende Indiase administratieve eenheden, instellingen of publieke ondernemingen (bv. Indian Railways) en de ondernemingen kunnen onafhankelijk hun prijsopgaven indienen. Het is gebruikelijk dat het aanbestedingsvolume wordt verdeeld tussen twee ondernemingen. De onderneming die de laagste prijs heeft geboden, krijgt 60 % van de aanbesteding, en de resterende 40 % van de opdracht gaat naar de onderneming die de op één na laagste prijs heeft geboden, op voorwaarde dat deze haar prijs aanpast aan de door de winnaar van de aanbesteding geboden prijs. Deze regel geldt ook als één of beide ondernemingen een buitenlandse bieder is.

(105)

Erkend werd dat sommige aanbestedingen alleen open zijn voor binnenlandse ondernemingen. Als de procedure echter open is voor buitenlandse bieders, is er geen sprake van prijsdiscriminatie zoals beweerd door de klager. De prijspreferentie (20 %) voor de binnenlandse leveranciers bestaat enkel bij aanbestedingen die betrekking hebben op kapitaalgoederen (16).

(106)

De Commissie controleerde of bij alle aanbestedingsprocedures die in het OT waren gegund aan de Indiase producent van koudgewalste platte producten van roestvrij staal, ongeacht of deze al dan niet open waren voor buitenlandse bieders, de geselecteerde onderneming de laagste prijs bood of, als onderneming met het op één na beste bod, haar prijs moest aanpassen aan de laagst geboden prijs.

(107)

Na de mededeling van de definitieve bevindingen voerde de klager aan dat de uitsluiting van buitenlandse bieders van een aantal van de aanbestedingsprocedures leidde tot verminderde concurrentie en daardoor tot over het algemeen hogere prijzen, hetgeen gelijk stond aan een financiële bijdrage via de aankoop van goederen tegen een meer dan toereikende prijs.

(108)

Bovendien merkte de klager op dat door de invoer van bepaalde aanbestedingen uit te sluiten, de Indiase regels voor overheidsopdrachten bepaalde aankoopvolumes waarborgen voor de Indiase producenten, hetgeen hen als zodanig een voordeel bezorgt.

(109)

De Commissie is het ermee eens dat de uitsluiting van buitenlandse bieders mogelijk de concurrentie vermindert en kan leiden tot het ontstaan van een markt die enkel toegankelijk is voor binnenlandse bieders. De door de Jindal Group verkochte volumes via openbare aanbestedingen waren echter te verwaarlozen als deze worden afgezet tegen de totale binnenlandse verkoop van de onderneming in het OT. Daarnaast kon de Commissie uit de analyse van in het OT aan de Indiase SSCR-producent gegunde overheidsopdrachten niet opmaken dat er aanzienlijke verschillen in prijsniveau waren tussen winnende aanbiedingen bij aanbestedingen die open stonden voor buitenlandse ondernemingen en aanbestedingen waaraan laatstgenoemden niet deelnamen. Dientengevolge heeft de Commissie in dit specifieke geval geen materieel voordeel in de zin van artikel 3, lid 1, punt b), van de basisverordening geconstateerd.

(110)

De klager voerde aan dat Exim Bank kredietlijnen en koperskrediet verstrekt. Deze stimuleringsregelingen worden niet aan exporteurs maar aan buitenlandse overheden, buitenlandse ontwikkelingsbanken en buitenlandse financiële instellingen, handelsbanken in het buitenland of andere entiteiten beschikbaar gesteld. Dankzij de financiering kunnen ze producten afnemen van Indiase exporteurs en deze later betalen.

(111)

Geen van de voor uitvoer bestemde verkopen van de onderzochte producenten-exporteurs werd in het OT gedekt door kredietlijnen of koperskrediet van Exim Bank.

(112)

De Commissie hoefde deze regelingen derhalve niet verder te onderzoeken.

(113)

De klager voerde aan dat, naast de door de Indiase overheid verleende subsidies, sommige SSCR-producenten mogelijk in aanmerking komen voor subsidies die worden verleend door de overheid van Gujarat. De klacht noemt vier lokale regelingen:

(114)

Slechts één van de onderzochte Indiase producenten-exporteurs is gevestigd in de deelstaat Gujarat en zou gebruik kunnen maken van de bovengenoemde lokale subsidieregelingen. De onderneming bleek in het OT echter geen beroep te hebben gedaan op deze regelingen.

(115)

De Commissie hoefde deze regelingen derhalve niet verder te onderzoeken.

(116)

De Commissie constateerde dat één producent-exporteur gedurende het OT gebruik maakte van deze maatregel. Aangezien echter bleek dat het aan deze onderneming toegekende voordeel te verwaarlozen was (0,02 %), besloot de Commissie deze maatregel niet nader te onderzoeken.

(117)

De AAS, EPCGS en MEIS zijn gebaseerd op de Foreign Trade (Development and Regulation) Act 1992 (No. 22 of 1992) (Wet nr. 22 op de ontwikkeling en regeling van de buitenlandse handel), die op 7 augustus 1992 in werking is getreden (“Wet buitenlandse handel”). Deze wet geeft de Indiase overheid het recht mededelingen te doen in verband met het in- en uitvoerbeleid. Deze mededelingen worden samengevat in “Foreign Trade Policy”-documenten (documenten over het buitenlandsehandelsbeleid), die om de vijf jaar door het Ministerie van Handel worden uitgegeven en regelmatig worden bijgewerkt.

(118)

Het document over het buitenlandse handelsbeleid met betrekking tot de periode 2015-2020 (“FTP 2015-20”) is relevant voor het OT. Daarnaast heeft de Indiase overheid de procedures voor het buitenlandsehandelsbeleid 2015-2020 ook vastgelegd in een procedurehandboek, het “Handbook of Procedures, 2015-20” (“HOP 2015-20”).

(119)

De DDS-regeling is gebaseerd op artikel 75 van de Customs Act (Douanewet) van 1962, op artikel 37 van de Central Excise Act (Wet op de centrale accijnzen) van 1944, op de artikelen 93A en 94 van de Financial Act (Begrotingswet) van 1994 en op de Customs, Central Excise Duties and Service Tax Drawback Rules (Terugbetalingsregelingen voor douanerechten, centrale accijnzen en belastingen op diensten) van 1995. De terugbetalingspercentages worden regelmatig gepubliceerd.

(120)

Opgemerkt wordt dat de Commissie niet in staat was binnen een redelijke termijn de kruislingse controle op afstand te voltooien van bepaalde documenten die verband hielden met uitvoer-/invoertransacties in het kader van de in dit onderdeel beschreven regelingen voor de terugbetaling van rechten, zoals verzocht en overeengekomen tijdens de kruislingse controle op afstand. In dit verband heeft de Commissie op grond van artikel 28, lid 3, van de basisverordening gebruik gemaakt van de beste beschikbare gegevens wanneer zich verschillen voordeden tussen de door de ondernemingen en de Indiase overheid gerapporteerde cijfers.

(121)

Na de mededeling van de definitieve bevindingen voerde een van de Indiase producenten-exporteurs aan dat het doel van de AAS-, DDS- en MEIS-regelingen is om de douanerechten te neutraliseren die de onderneming betaalt over de invoer van grondstoffen die worden gebruikt in de uitgevoerde producten, en daardoor strekken deze drie regelingen de onderneming niet tot voordeel.

(122)

Daar staat echter tegenover dat de door de onderneming op grond van DDS- en MEIS-regelingen ontvangen voordelen niet rechtstreeks samenhangen met rechten die verschuldigd zijn over de invoer van door de onderneming in de uitgevoerde producten gebruikte grondstoffen.

(123)

In het geval van de DDS-regeling ontvangt een uitvoerende onderneming contante betalingen die enkel samenhangen met de fob-waarde van haar uitvoer. De onderneming in kwestie is sowieso niet verplicht om grondstoffen in te voeren.

(124)

In het geval van de MEIS-regeling ontvangt een producent-exporteur kredietpunten die op de markt kunnen worden verkocht of kunnen worden gebruikt om in de toekomst verschuldigde invoerrechten te vereffenen, maar deze vereffening beperkt zich niet tot de grondstoffen die worden gebruikt bij de vervaardiging van de uitgevoerde producten waarvoor MEIS-kredietpunten werden ontvangen. MEIS-kredietpunten kunnen dus worden gebruikt om eventueel verschuldigde invoerrechten te vereffenen, waaronder invoerrechten betreffende kapitaalgoederen. Ze kunnen ook worden verzilverd als de onderneming helemaal niets invoert.

(125)

Enkel in het geval van de AAS-regeling is er een rechtstreeks verband tussen de vrijstelling van invoerrechten op door de onderneming ingevoerde grondstoffen en uitgevoerde producten. De Commissie beschouwt de vrijstelling van invoerrechten derhalve niet als een voordeel voor de onderneming, op voorwaarde dat laatstgenoemde het feitelijke verbruik van op grond van de AAS-regeling ingevoerde grondstoffen bij de vervaardiging van de uitgevoerde eindproducten kan aantonen.

(126)

De Commissie stelde vast dat één Indiase producent-exporteur tijdens het OT een beroep heeft gedaan op de AAS-regeling.

(127)

De regeling wordt uitvoerig beschreven in de punten 4.03 tot en met 4.24 van FTP 2015-20 en in de hoofdstukken 4.04 tot en met 4.52 van HOP 2015-20 en geactualiseerd HOP 2015-20.

(128)

De AAS-regeling bestaat uit zes subregelingen die in het volgende punt nader worden beschreven. Deze subregelingen verschillen onder meer wat de voorwaarden betreft. Producenten-exporteurs en handelaren-exporteurs die banden hebben met ondersteunende fabrikanten komen in aanmerking voor de AAS-subregeling voor fysieke uitvoer en voor de AAS-subregeling voor jaarlijkse behoeften. Producenten-exporteurs die aan de uiteindelijke exporteur leveren, komen in aanmerking voor de AAS-regeling voor leveringen ten behoeve van halffabricaten. Hoofdcontractanten die aan de in punt 7.02 van FTP 2015-20 vermelde categorieën “met uitvoer gelijkgestelde verkoop” leveren, zoals de leveranciers van uitvoergerichte ondernemingen, komen in aanmerking voor de AAS-subregeling voor “met uitvoer gelijkgestelde verkoop”. Tot slot komen de toeleveranciers van producenten-exporteurs in aanmerking voor de voordelen die gelden bij “met uitvoer gelijkgestelde verkoop” in het kader van de subregelingen Advance Release Order (ARO) en Back to Back Inland Letter of Credit (documentair krediet).

(129)

De voorafgaande toestemming kan in de hieronder beschreven situaties worden verstrekt.

(130)

Fysieke uitvoer: dit is de belangrijkste subregeling. In het kader van deze subregeling mogen inputs voor de vervaardiging van een uitgevoerd eindproduct vrij van rechten worden ingevoerd. “Fysieke uitvoer” betekent in deze context dat het exportproduct het Indiase grondgebied moet verlaten. Welke producten mogen worden ingevoerd en hoeveel moet worden uitgevoerd, alsmede het soort exportproduct zijn in de vergunning vermeld.

(131)

Jaarlijkse behoefte: een dergelijke vergunning is niet gekoppeld aan een bepaald exportproduct, maar aan een ruimere groep producten (bijvoorbeeld chemische en aanverwante producten). De vergunninghouder kan — tot een zekere maximumwaarde die wordt bepaald door zijn uitvoer in het verleden — elke soort input die bij de vervaardiging van een tot de groep behorend exportproduct worden gebruikt, rechtenvrij invoeren. Hij kan naar believen elk product uitvoeren dat onder de productgroep valt en waarin dergelijk rechtenvrij materiaal is verwerkt.

(132)

Leveranties van halffabricaten: deze subregeling geldt wanneer twee producenten voornemens zijn één exportproduct te vervaardigen en het productieproces dus wordt opgesplitst. De producent-exporteur die het halffabricaat vervaardigt, kan de inputs rechtenvrij invoeren en hiervoor kan hem voorafgaande toestemming voor leveranties van halffabricaten worden verleend. De uiteindelijke exporteur werkt het product af en is verplicht het eindproduct uit te voeren.

(133)

Met uitvoer gelijkgestelde verkoop: in het kader van deze subregeling kan een hoofdcontractant vrij van rechten de inputs invoeren die hij nodig heeft voor de vervaardiging van goederen die bedoeld zijn om als “met uitvoer gelijkgestelde verkoop” te worden verkocht. Volgens de Indiase overheid gaat het bij “met uitvoer gelijkgestelde verkoop” om transacties waarbij de geleverde goederen het land niet verlaten. Bepaalde categorieën transacties worden beschouwd als met uitvoer gelijkgestelde verkoop op voorwaarde dat de goederen in India zijn vervaardigd; dit geldt bijvoorbeeld voor de levering van goederen aan een exportgerichte onderneming of aan een onderneming die zich in een speciale economische zone bevindt.

(134)

Advance Release Order (“ARO”): de houder van de voorafgaande toestemming die voornemens is inputs in het binnenland aan te kopen in plaats van deze rechtstreeks in te voeren, kan hierbij gebruikmaken van ARO’s. In dat geval worden de voorafgaande vergunningen beschouwd als ARO’s voor de binnenlandse leverancier bij levering van de hierin vermelde goederen. Dit geeft de binnenlandse leverancier recht op de voordelen die gelden bij met uitvoer gelijkgestelde verkoop volgens punt 7.03 van FTP 2015-20 (d.w.z. voorafgaande toestemming voor leveranties van halffabricaten/met uitvoer gelijkgestelde verkoop, terugbetaling van rechten bij met uitvoer gelijkgestelde verkoop en terugbetaling van accijnzen). Bij toepassing van de ARO-regeling worden rechten en heffingen terugbetaald aan de leverancier in plaats van aan de uiteindelijke exporteur. De terugbetaling van rechten en heffingen is zowel mogelijk voor binnenlandse als voor ingevoerde inputs.

(135)

Documentair krediet: deze subregeling heeft ook betrekking op binnenlandse leveringen aan de houder van een voorafgaande vergunning. Deze kan bij een bank een binnenlands documentair krediet openen ten gunste van een binnenlandse leverancier. De bank zal op de vergunning de rechtstreekse invoer afboeken, maar slechts voor de waarde en de hoeveelheid goederen die in het binnenland worden aangekocht in plaats van te worden ingevoerd. De binnenlandse leverancier heeft recht op de voordelen die gelden voor met uitvoer gelijkgestelde verkoop volgens punt 7.03 van FTP 2015-20 (d.w.z. voorafgaande toestemming voor leveranties van halffabricaten/met uitvoer gelijkgestelde verkoop, terugbetaling van rechten bij met uitvoer gelijkgestelde verkoop en terugbetaling van accijnzen).

(136)

De Commissie constateerde dat één producent-exporteur die tijdens het OT gebruik maakte van de regeling voordelen had verkregen op grond van de eerste subregeling, d.w.z. AAS voor fysieke uitvoer. Het is derhalve niet nodig na te gaan of de overige subregelingen, waarvan geen gebruik is gemaakt, aanleiding geven tot compenserende maatregelen.

(137)

Om controle door de Indiase autoriteiten mogelijk te maken, is de vergunninghouder wettelijk verplicht een waarheidsgetrouwe boekhouding in een bepaalde vorm te voeren waaruit het verbruik van de rechtenvrij ingevoerde/in het binnenland aangekochte goederen blijkt (hoofdstuk 4.51 en aanhangsel 4H van HOP 2015-20). Met andere woorden: hij moet een verbruiksregister bijhouden. Dit register moet worden gecontroleerd door een externe accountant, die een certificaat afgeeft waarin wordt verklaard dat de voorgeschreven registers en de relevante documentatie zijn onderzocht en dat de op grond van aanhangsel 4H verstrekte informatie in alle opzichten waarheidsgetrouw en correct is.

(138)

Voor de subregeling waarvan in het OT door de betrokken onderneming gebruik is gemaakt, namelijk fysieke uitvoer, legt de Indiase overheid in de vergunning de omvang en de waarde vast van de toegestane invoer en de verplichte uitvoer. Bovendien moeten de desbetreffende transacties op het moment van in- en uitvoer door overheidsambtenaren op de vergunning worden vermeld. Voor de vaststelling van de hoeveelheden die in het kader van de AAS-regeling mogen worden ingevoerd, baseert de Indiase overheid zich op standaard-input-output-normen (“SION’s”) die voor de meeste producten en ook voor het onderzochte product bestaan.

(139)

Ingevoerde inputs zijn niet overdraagbaar en moeten voor de vervaardiging van het uitvoerproduct worden gebruikt. De uitvoer moet plaatsvinden binnen een bepaalde termijn na de afgifte van de vergunning (18 maanden met twee mogelijke verlengingen van telkens zes maanden).

(140)

Er bestaat geen nauwe samenhang tussen de ingevoerde inputs en de uitgevoerde eindproducten. De inputs die voor de regeling in aanmerking komen, kunnen ook worden ingevoerd en gebruikt voor andere producten dan het onderzochte product. Bovendien kunnen vergunningen voor verschillende producten worden samengevoegd. Dit betekent dat de uitvoer in het kader van een voorafgaande toestemming voor het ene product recht kan geven op de rechtenvrije invoer van inputs in het kader van een voorafgaande toestemming voor een ander product.

(141)

Uit het onderzoek is gebleken dat geen van de voorafgaande toestemmingen waarvan de producent-exporteur gebruik heeft gemaakt, is beëindigd. De producent-exporteur kon dan ook geen aanhangsel 4H voor zijn voorafgaande toestemmingen tonen. Bovendien gaf de producent-exporteur toe dat aan de hand van zijn verbruiksregister het feitelijke verbruik van ingevoerde grondstoffen niet kan worden vastgesteld of gekoppeld aan geproduceerde en uitgevoerde eindproducten. Hierbij moet worden opgemerkt dat de desbetreffende producent op meerdere niveaus verticaal geïntegreerd is:

en ingevoerde grondstoffen die worden gebruikt in fase 2, waar ze worden gemengd met in fase 1 geproduceerde of op de binnenlandse markt gekochte grondstoffen.

(142)

De vrijstelling van invoerrechten is een subsidie in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), ii), en artikel 3, lid 2, van de basisverordening: die vrijstelling is namelijk een financiële bijdrage van de Indiase overheid, aangezien deze hierdoor inkomsten uit rechten derft die haar normaal zouden toekomen, en de onderzochte exporteur wordt een voordeel toegekend aangezien zijn liquiditeit erdoor wordt verbeterd.

(143)

Daarnaast is de voorafgaande toestemming voor fysieke uitvoer rechtens afhankelijk van uitvoerprestaties en daarom wordt zij geacht specifiek te zijn en aanleiding te geven tot compenserende maatregelen krachtens artikel 4, lid 4, eerste alinea, punt a), van de basisverordening. Een onderneming kan zonder een verbintenis tot uitvoer geen voordeel op grond van deze regeling krijgen.

(144)

De subregeling die in dit geval werd gebruikt, kan niet worden beschouwd als een toelaatbare terugbetalingsregeling voor inputs of voor vervangende inputs in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), ii), van de basisverordening. Zij voldoet niet aan de regels van bijlage I, punt i), bijlage II (definitie van en regels inzake de terugbetaling van rechten voor inputs) en bijlage III (definitie van en regels inzake de terugbetaling van rechten voor vervangende inputs) bij de basisverordening. De Indiase overheid heeft niet daadwerkelijk een verificatieregeling of -procedure toegepast om na te gaan of, en zo ja hoeveel, inputs bij de vervaardiging van het uitvoerproduct zijn verbruikt (bijlage II, punt 4, bij de basisverordening en, in het geval van terugbetalingsregelingen voor vervangende inputs, bijlage III, punt II.2, bij de basisverordening). Tevens wordt ervan uitgegaan dat de SION’s voor het onderzochte product niet nauwkeurig genoeg waren en dat deze SION’s op zich niet als verificatieregeling voor het werkelijke verbruik kunnen worden gebruikt, omdat de Indiase overheid aan de hand van deze standaardnormen niet met voldoende nauwkeurigheid kan vaststellen hoeveel inputs bij de vervaardiging van de uitvoerproducten zijn verbruikt. De Indiase overheid heeft evenmin een verder onderzoek ingesteld naar de werkelijk verbruikte inputs, hoewel dit vereist is als er geen effectieve verificatieregeling is (bijlage II, punt 5, en bijlage III, punt II.3, bij de basisverordening).

(145)

De subregeling geeft derhalve aanleiding tot compenserende maatregelen.

(146)

Bij gebrek aan toegestane regelingen voor de terugbetaling van rechten en vanwege het feit dat het werkelijke verbruik van de desbetreffende inputs niet kan worden vastgesteld, wordt het totaalbedrag aan niet-geïnde douanerechten (basisdouanerecht en douanebelasting) beschouwd als een te hoge kwijtschelding die overeenkomstig artikel 3, lid 1, punt a), ii), van de basisverordening een tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie zou vormen.

(147)

De producent-exporteur werd op 22 november 2021 schriftelijk geïnformeerd over het voornemen van de Commissie om op dit punt artikel 28 van de basisverordening en de beste beschikbare gegevens toe te passen.

(148)

Niettegenstaande andere argumenten van de onderneming dat een dergelijke methode voor de berekening van het voordeel op grond van de AAS-regeling afwijkt van de eerder door de Commissie gehanteerde praktijk en slechts gebaseerd is op aannames en gevolgtrekkingen, wordt herhaald dat de onderneming geen gegevens heeft overgelegd aan de hand waarvan de daadwerkelijke te hoge kwijtschelding zou kunnen worden berekend.

(149)

Overeenkomstig artikel 7, lid 1, punt a), van de basisverordening werden door de onderneming gemaakte kosten om de subsidie te verkrijgen in mindering gebracht op het totale subsidiebedrag wanneer hier aanspraak op werd gemaakt.

(150)

Overeenkomstig artikel 7, lid 2, van de basisverordening moet de te hoge kwijtschelding worden omgeslagen over de totale waarde van de uitvoer als geschikte noemer, omdat de subsidie afhankelijk is van uitvoerprestaties.

(151)

Het subsidiepercentage dat in het kader van deze regeling tijdens het OT voor Jindal Group is vastgesteld, bedroeg 0,05 %.

(152)

Na de mededeling van de definitieve bevindingen herhaalde de Indiase producent-exporteur in kwestie zijn argumenten met betrekking tot de ongerechtvaardigde toepassing van artikel 28 van de basisverordening en de door de Commissie gebruikte methode voor de berekening van het voordeel voor de onderneming op grond van deze regeling.

(153)

Er werden echter geen nieuwe argumenten aangevoerd. Er wordt aan herinnerd dat de Commissie geen andere keuze had dan gebruik te maken van de beste beschikbare gegevens, aangezien de onderneming geen gegevens verstrekte die een standaardberekening van de te hoge kwijtschelding op grond van deze regeling mogelijk maakte. In elk geval, rekening houdend met het vastgestelde subsidiepercentage, zoals vermeld in overweging 151, besloot de Commissie het verwaarloosbare voordeel voor de Jindal Group op grond van de AAS-regeling niet te compenseren.

(154)

De Commissie constateerde dat één Indiase producent-exporteur tijdens het OT gebruik maakte van de DDS-regeling.

(155)

De toepasselijke rechtsgrondslag in het tijdvak van het nieuwe onderzoek werd gevormd door de Custom & Central Excise Duties Drawback Rules 1995 (de “DDS Rules 1995”), zoals gewijzigd in 2006 (17) en vervolgens vervangen door de Customs and Central Excise Duties Drawback Rules 2017 (18) (de “DDS Rules 2017”), die op 1 oktober 2017 in werking zijn getreden. Regel 3, punt 2, van de DDS Rules 1995 heeft betrekking op de wijze van berekening van deze terugbetalingsregeling. Regel 12, punt 1, a), ii), van deze DDS Rules heeft betrekking op de verklaring die de producenten-exporteurs moeten indienen om voor de regeling in aanmerking te komen. Deze regels zijn in de DDS Rules 2017 ongewijzigd gebleven en komen overeen met respectievelijk regel 3, punt 2, en regel 13, punt 1, a), ii).

(156)

Daarnaast bevat circulaire nr. 24/2001 (19) specifieke instructies over de wijze van tenuitvoerlegging van regel 3, punt 2, en de verklaring die exporteurs moeten overleggen op grond van regel 12, punt 1, a), ii).

(157)

Regel 4 van de DDS Rules 1995 bepaalt dat de centrale overheid de op grond van regel 3 vastgestelde bedragen of percentages kan herzien. De regering heeft een aantal wijzigingen aangebracht; laatstelijk werden de percentages herzien door Mededeling nr. 95/2018 — CUSTOMS en Mededeling nr. 07/2020 — CUSTOMS. Dientengevolge bedroegen de DDS-percentages voor het onderzochte product 1,8 % en 1,6 % van de fob-waarde van de uitgevoerde producten, voor respectievelijk het eerste en tweede deel (20) van het OT. Dezelfde DDS-percentages worden toegepast op warmgewalste producten van roestvrij staal die door de desbetreffende Indiase onderneming worden uitgevoerd.

(158)

Alle producenten-exporteurs en handelaren-exporteurs komen voor deze regeling in aanmerking.

(159)

Op grond van deze regeling heeft elke onderneming die subsidiabele producten uitvoert, recht op een bedrag dat overeenkomt met een percentage van de aangegeven fob-waarde van het uitgevoerde product. In regel 3, punt 2, van de Custom & Central Excise Duties Drawback Rules is beschreven hoe het bedrag van de subsidie moet worden berekend:

(160)

Met andere woorden: de Indiase overheid heeft het terug te betalen bedrag gebaseerd op de gemiddelde waarden van de relevante douanerechten die voor de gehele bedrijfstak op ingevoerde grondstoffen zijn betaald en op een gemiddelde verbruiksratio van de bedrijfstak, die zijn verzameld bij wat de Indiase overheid als representatieve fabrikanten van de subsidiabele uitvoerproducten beschouwt. De Indiase overheid drukt het terug te betalen bedrag vervolgens uit als een percentage van de gemiddelde uitvoerwaarde van de subsidiabele uitgevoerde producten.

(161)

De Indiase overheid hanteert dit percentage voor de berekening van het bedrag van de terug te betalen rechten waarop elke exporteur die aan de voorwaarden voldoet, recht heeft. Het percentage voor deze regeling wordt door de Indiase overheid per product vastgesteld.

(162)

Om voor de voordelen van deze regeling in aanmerking te komen, moet een onderneming uitvoeren. Op het moment dat de verzendingsgegevens in de douaneserver worden ingevoerd, wordt aangegeven dat de uitvoer plaatsvindt onder de DDS-regeling en wordt het DDS-bedrag onherroepelijk vastgesteld. Nadat de vervoersonderneming het Export General Manifest (algemene vrachtlijst voor uitvoer) heeft ingediend en het douanekantoor heeft vastgesteld dat de gegevens overeenkomen met de gegevens in de ladingsbrief, is voldaan aan alle voorwaarden om de uitkering van het terugbetalingsbedrag door rechtstreekse overmaking naar de bankrekening van de exporteur of per wissel goed te keuren.

(163)

De exporteur moet tevens een bewijs van de verwezenlijking van de uitvoer voorleggen in de vorm van een Bank Realisation Certificate (“BRC”, bankcertificaat). Dit document kan worden verstrekt na de uitkering van het terugbetalingsbedrag, maar de Indiase overheid vordert het uitgekeerde bedrag terug als de exporteur het BRC niet binnen een bepaalde termijn indient.

(164)

Het terugbetalingsbedrag kan vrij worden besteed en overeenkomstig de Indiase boekhoudnormen op transactiebasis als inkomsten worden geboekt zodra aan de uitvoerverplichting is voldaan.

(165)

In de toepasselijke wetgeving en administratieve instructies is bepaald dat de Indiase douaneadministratie geen bewijs mag verlangen dat de exporteur die om de terugbetaling van rechten verzoekt, zich aansprakelijk heeft gesteld of zich aansprakelijk zal stellen voor de betaling van douanerechten op de invoer van de grondstoffen die nodig zijn voor de vervaardiging van het uitgevoerde product. Bovendien bevestigde de Indiase overheid tijdens de kruislingse controle op afstand dat ondernemingen die alle grondstoffen in eigen land aankopen, nog altijd in aanmerking komen voor het volgens regel 3, punt 2, berekende volledige tarief.

(166)

In het kader van de DDS worden subsidies verleend in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), i), en artikel 3, lid 2, van de basisverordening. Bij het zogeheten terugbetalingsbedrag voor rechten gaat het om een financiële bijdrage van de Indiase overheid, aangezien er in de vorm van een rechtstreekse overdracht van middelen door de Indiase overheid wordt uitgekeerd. Er zijn geen beperkingen gesteld ten aanzien van het gebruik van deze middelen. Bovendien verkrijgt de exporteur door het bedrag aan terug te betalen rechten een voordeel, want zijn liquiditeit wordt hierdoor verbeterd.

(167)

Het percentage voor de terugbetaling van rechten voor uitvoer wordt door de Indiase overheid per product vastgesteld. Hoewel de subsidie wordt omschreven als een terugbetaling van rechten, vertoont de regeling niet alle kenmerken van een toelaatbare terugbetalingsregeling voor inputs of voor vervangende inputs in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), ii), van de basisverordening; noch voldoet de regeling aan de regels van bijlage I, punt l), bijlage II (definitie van en regels inzake de terugbetaling van rechten voor inputs) en bijlage III (definitie van en regels inzake de terugbetaling van rechten voor vervangende inputs) bij de basisverordening. De contante betalingen aan de exporteur zijn niet noodzakelijkerwijs gekoppeld aan de feitelijke betaling van invoerrechten op grondstoffen en zijn geen kredietpunten voor de vereffening van invoerrechten op eerdere of toekomstige invoer van grondstoffen. Bovendien is er geen systeem of procedure om na te gaan welke inputs in welke hoeveelheden bij de vervaardiging van de uitgevoerde producten worden verbruikt. De Indiase overheid heeft evenmin een verder onderzoek ingesteld naar de werkelijk verbruikte inputs, hoewel dit vereist is als er geen effectieve verificatieregeling is (bijlage II, punt 5, en bijlage III, punt II.3, bij de basisverordening).

(168)

De betaling door de Indiase overheid na de uitvoer door exporteurs is afhankelijk van uitvoerprestaties en deze regeling wordt daarom geacht specifiek te zijn en aanleiding te geven tot compenserende maatregelen in de zin van artikel 4, lid 4, punt a), van de basisverordening.

(169)

Gezien het bovenstaande wordt geconcludeerd dat de DDS aanleiding geeft tot compenserende maatregelen.

(170)

Overeenkomstig artikel 3, lid 2, en artikel 5 van de basisverordening berekende de Commissie het subsidiebedrag dat aanleiding geeft tot compenserende maatregelen aan de hand van het voordeel voor de verkrijger in het OT. De Commissie stelde vast dat de ontvanger het voordeel verkrijgt op het moment dat een uitvoertransactie in het kader van deze regeling plaatsvindt. Op dat moment is de Indiase overheid verplicht het teruggavebedrag te betalen, wat een financiële bijdrage in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), i), van de basisverordening is. Zodra de douaneautoriteiten een ladingsbrief voor de uitvoer afgeven, waarin onder meer het voor die uitvoertransactie toe te kennen bedrag aan terug te betalen rechten is vermeld, heeft de Indiase overheid geen keuze meer wat het al dan niet verlenen van de subsidie betreft.

(171)

Gezien het bovenstaande achtte de Commissie het passend om voor de berekening van het door de DDS toegekende voordeel uit te gaan van alle bedragen aan terug te betalen rechten die tijdens het OT voor uitvoertransacties zijn verworven. De Commissie hield rekening met bedragen aan terug te betalen rechten die werden verworven voor alle uitvoertransacties van de Indiase producent-exporteur, aangezien de onderneming slechts het onderzochte product en warmgewalste producten van roestvrij staal uitvoert, hetgeen halffabricaten voor de productie van het onderzochte product zijn waarvoor dezelfde DDS-percentages gelden.

(172)

Overeenkomstig artikel 7, lid 2, van de basisverordening heeft de Commissie deze subsidiebedragen omgeslagen over de totale waarde van de uitvoer van de onderneming tijdens het OT als geschikte noemer, omdat de subsidie afhankelijk is van uitvoerprestaties en niet werd verleend op basis van de gefabriceerde, geproduceerde, uitgevoerde of vervoerde hoeveelheden.

(173)

Het subsidiepercentage dat in het kader van deze regeling tijdens het OT voor de Jindal Group is vastgesteld, bedroeg 1,65 %.

(174)

De Commissie heeft vastgesteld dat twee Indiase producenten-exporteurs tijdens het OT in het kader van de EPCGS voordelen hebben ontvangen die betrekking hadden op het betrokken product.

(175)

De EPCGS wordt uitvoerig beschreven in hoofdstuk 5 van FTP 2015-20 en in hoofdstuk 5 van HOP 2015-20.

(176)

Producenten-exporteurs, handelaren-exporteurs die banden hebben met ondersteunende producenten en dienstverleners komen voor deze regeling in aanmerking.

(177)

Indien een onderneming zich tot uitvoer verplicht, mag zij kapitaalgoederen (nieuwe en tweedehands kapitaalgoederen die niet ouder zijn dan tien jaar) tegen een verlaagd recht invoeren. Hiertoe geeft de Indiase overheid op verzoek en na betaling van een vergoeding een EPCGS-vergunning af. Voor alle kapitaalgoederen die in het kader van de regeling worden ingevoerd, geldt een verlaagd invoerrecht. Om aan de uitvoerverplichting te voldoen, moeten de ingevoerde kapitaalgoederen worden gebruikt om in een bepaalde periode een bepaalde hoeveelheid voor uitvoer bestemde goederen te produceren. Op grond van FTP 2015-20 en geactualiseerd FTP 2015-20 kunnen kapitaalgoederen in het kader van de EPCGS rechtenvrij worden ingevoerd. In het geval van kapitaalgoederen die vóór 2015 zijn ingevoerd, was echter ook een recht van 3 % een alternatief — in dat geval was de termijn voor het nakomen van de uitvoerverplichting langer. De uitvoerverplichting bedraagt zes keer het bedrag van de niet-betaalde rechten en moet binnen een termijn van ten hoogste zes jaar worden nagekomen.

(178)

De houder van een EPCGS-vergunning kan de kapitaalgoederen ook op de binnenlandse markt aankopen. In dat geval mag de binnenlandse fabrikant van de kapitaalgoederen de onderdelen die nodig zijn om deze kapitaalgoederen te produceren, vrij van rechten invoeren. Als alternatief kan de binnenlandse fabrikant het voordeel van met uitvoer gelijkgestelde verkoop claimen voor de levering van kapitaalgoederen aan een houder van een EPCGS-vergunning.

(179)

In het kader van de EPCGS worden subsidies verleend in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), ii), en artikel 3, lid 2, van de basisverordening. De verlaagde rechten zijn een financiële bijdrage van de Indiase overheid daar deze hierdoor inkomsten derft. Bovendien verkrijgt de exporteur door deze rechtenverlaging een voordeel omdat de liquiditeit van de onderneming door de lagere rechten bij invoer verbetert.

(180)

Voorts is de EPCGS rechtens afhankelijk van uitvoerprestaties, aangezien vergunningen in het kader van deze regeling niet kunnen worden verkregen zonder een verbintenis tot uitvoer. Daarom wordt deze regeling op grond van artikel 4, lid 4, eerste alinea, punt a), van de basisverordening geacht specifiek te zijn en aanleiding te geven tot compenserende maatregelen.

(181)

De EPCGS kan niet worden beschouwd als een toelaatbare terugbetalingsregeling voor inputs of voor vervangende inputs in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), ii), van de basisverordening. Kapitaalgoederen vallen niet onder deze toelaatbare regelingen, zoals bepaald in bijlage I, punt i), bij de basisverordening, omdat zij niet worden verbruikt bij de vervaardiging van het uitgevoerde product.

(182)

De hoogte van de tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidies werd overeenkomstig artikel 7, lid 3, van de basisverordening berekend door de niet-betaalde douanerechten op ingevoerde kapitaalgoederen te spreiden over een tijdvak dat overeenstemt met de normale afschrijvingstermijn voor die kapitaalgoederen in de betrokken bedrijfstak. Bij het aldus voor het OT berekende bedrag werd de rente over dit tijdvak opgeteld om het volledige voordeel in die periode vast te stellen. Het commerciële rentetarief dat in het onderzoektijdvak in India gold, werd daarvoor geschikt geacht.

(183)

Overeenkomstig artikel 7, lid 1, punt a), van de basisverordening werden door de onderneming gemaakte kosten om de subsidie te verkrijgen in mindering gebracht op het totale subsidiebedrag wanneer hier aanspraak op werd gemaakt.

(184)

Overeenkomstig artikel 7, leden 2 en 3, van de basisverordening werd dit subsidiebedrag omgeslagen over de passende waarde van de uitvoer in het OT als geschikte noemer, omdat de subsidie afhankelijk is van uitvoerprestaties en niet werd toegekend op basis van de gefabriceerde, geproduceerde, uitgevoerde of vervoerde hoeveelheden. In het geval van één van de Indiase ondernemingen werd de waarde van de uitvoer van het onderzochte product gebruikt als noemer, aangezien de onderneming in het kader van de EPCGS gekochte machines enkel gebruikt voor de productie van het betrokken product.

(185)

Eén van de Indiase producenten-exporteurs pleitte voor een correctie van de in de berekeningen als noemer gebruikte waarde van de uitvoer. De onderneming voerde aan dat zij in het OT pas met de productie was begonnen en slechts 15 % van haar capaciteit had bereikt. De onderneming verzocht derhalve om extrapolatie van de waarde van haar uitvoer om de volledige benutting van haar capaciteit weer te geven.

(186)

De berekening van de subsidiepercentages is altijd gebaseerd op de feitelijke omzetcijfers. Er kan niet van worden uitgegaan dat de onderneming haar capaciteit na de opstartfase volledig zal benutten. Ook zou enkel kunnen worden gespeculeerd over de ratio van de toekomstige splitsing tussen binnenlandse omzet en de waarde van de uitvoer. Dit argument werd dan ook afgewezen.

(187)

Na de mededeling van de definitieve bevindingen herhaalde de onderneming dit argument en benadrukte ze het feit dat de EPCGS een eenmalige subsidie is en dat daarom een berekening zonder correctie van de noemer het aan de zich in de opstartfase bevindende onderneming toegekende voordeel niet juist weergeeft.

(188)

De EPCGS is inderdaad een eenmalige subsidie en werd door de Commissie als zodanig behandeld: het voordeel op grond van deze regeling werd in het OT toegekend rekening houdend met de termijn waarbinnen de kapitaalgoederen in kwestie worden afgeschreven. De Commissie kan de noemer echter niet aanpassen door aannames te doen met betrekking tot de potentiële hoogte van de uitvoer van de onderneming, zoals reeds uiteengezet in overweging 186. De berekeningsmethode wordt daarom gehandhaafd.

(189)

Het met betrekking tot deze regeling vastgestelde en aan het OT toegerekende subsidiepercentage bedroeg 5,69 % voor Chromeni en 0,36 % voor de Jindal Group.

(190)

De Commissie stelde vast dat twee Indiase producenten-exporteurs in het OT gebruik maakten van de MEIS-regeling.

(191)

De EPCGS wordt uitvoerig beschreven in hoofdstuk 3 van FTP 2015-20 en geactualiseerd FTP 2015-20 en in hoofdstuk 3 van HOP 2015-20 en geactualiseerd HOP 2015-20.

(192)

Alle producenten-exporteurs en handelaren-exporteurs komen voor deze regeling in aanmerking.

(193)

In aanmerking komende ondernemingen kunnen de voordelen van de MEIS genieten door specifieke producten uit te voeren naar specifieke landen die zijn onderverdeeld in groep A (“Traditionele markten”, waaronder alle EU-lidstaten), groep B (“Opkomende en focusmarkten”) en groep C (“Andere markten”). De landen waaruit elke groep bestaat en de lijst van producten met bijbehorende beloningstarieven zijn opgenomen in aanhangsel 3B van geactualiseerd HOP.

(194)

Het voordeel komt in de vorm van kredietpunten ter waarde van een percentage van de fob-waarde van de uitvoer. In het OT bedroeg het MEIS-percentage 2 % (21).

(195)

Overeenkomstig punt 3.06 van FTP 2015-20 zijn bepaalde soorten uitvoer van de regeling uitgesloten, zoals de uitvoer van ingevoerde of overgeladen goederen, met uitvoer gelijkgestelde verkoop, de uitvoer van diensten en de waarde van de uitvoer van ondernemingen die in speciale economische zones actief zijn of van uitvoergerichte ondernemingen.

(196)

De MEIS-kredietpunten zijn vrij overdraagbaar en zijn geldig voor een periode van 18 maanden vanaf de datum van toekenning, terwijl de kredietpuntencertificaten die op of na 1 januari 2016 zijn toegekend, geldig zijn voor een periode van 24 maanden vanaf de datum van toekenning overeenkomstig punt 3.13 van geactualiseerd HOP 2015-20.

(197)

Zij kunnen worden gebruikt voor: i) de betaling van douanerechten op de invoer van inputs of goederen, met inbegrip van kapitaalgoederen, ii) de betaling van accijnzen op de aankoop van inputs of goederen, met inbegrip van kapitaalgoederen, op de binnenlandse markt en iii) de betaling van belasting op de aankoop van diensten.

(198)

Aanvragen voor het claimen van voordelen in het kader van de MEIS moeten online op de website van het directoraat-generaal Buitenlandse Handel worden ingediend. De online aanvraag moet links naar relevante documenten (ladingsbrieven, bankcertificaten en landingsbewijzen) bevatten. De bevoegde regionale instantie van de Indiase overheid kent de kredietpunten toe na verificatie van de documenten. Zolang de exporteur de relevante documenten verstrekt, heeft de regionale instantie geen keuze meer wat het al dan niet toekennen van de kredietpunten betreft.

(199)

In het kader van de MEIS worden subsidies verleend in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), ii) en artikel 3, lid 2, van de basisverordening. Een MEIS-kredietpunt is een financiële bijdrage van de Indiase overheid, aangezien het kredietpunt uiteindelijk zal worden gebruikt voor de vereffening van invoerrechten op kapitaalgoederen, waardoor de Indiase overheid inkomsten derft die haar anders zouden toekomen. Bovendien leveren MEIS-kredietpunten de exporteurs die deze invoerrechten niet hoeven te betalen een voordeel op.

(200)

Voorts is de MEIS rechtens afhankelijk van uitvoerprestaties en daarom wordt zij geacht specifiek te zijn en aanleiding te geven tot compenserende maatregelen op grond van artikel 4, lid 4, eerste alinea, punt a), van de basisverordening.

(201)

Opgemerkt wordt dat de MEIS na het OT, op 1 januari 2021, kwam te vervallen. Tot eind 2021 kunnen ondernemingen echter nog altijd MEIS-kredietpunten aanvragen voor de uitvoertransacties die zij in 2020 hebben verricht. Verder kunnen de ondernemingen tot 15 september 2023 nog altijd de in 2021 verkregen MEIS-kredietpunten gebruiken om verschuldigde invoerrechten te compenseren. In het kader van deze regeling werden derhalve voordelen ontvangen tijdens het OT, en dit zal zelfs na het instellen van maatregelen doorgaan.

(202)

Overeenkomstig artikel 3, lid 2, en artikel 5 van de basisverordening berekende de Commissie het subsidiebedrag dat aanleiding geeft tot compenserende maatregelen aan de hand van het voordeel voor de verkrijger in het OT. De Commissie stelde vast dat de ontvanger het voordeel verkrijgt op het moment dat een uitvoertransactie in het kader van deze regeling plaatsvindt. Op dat tijdstip kent de Indiase overheid kredietpunten toe, die door de producent-exporteur worden opgevoerd als een te ontvangen post die hij op elk moment kan verrekenen. Dit is een financiële bijdrage in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), ii), van de basisverordening. Zodra de douaneautoriteiten een ladingsbrief voor de uitvoer afgeven, heeft de Indiase overheid geen keuze meer wat het al dan niet toekennen van de subsidie betreft. Gezien het bovenstaande achtte de Commissie het passend om voor de berekening van het door de MEIS toegekende voordeel uit te gaan van alle bedragen die tijdens het OT voor uitvoertransacties zijn verworven. De Commissie hield rekening met de MEIS-bedragen die werden verworven voor alle uitvoertransacties van de Indiase producenten-exporteurs, aangezien de ondernemingen slechts het onderzochte product en warmgewalste producten van roestvrij staal uitvoeren, hetgeen halffabricaten voor de productie van het onderzochte product zijn waarvoor dezelfde MEIS-percentages gelden.

(203)

Overeenkomstig artikel 7, lid 1, punt a), van de basisverordening werden door de onderneming gemaakte kosten om de subsidie te verkrijgen in mindering gebracht op het totale subsidiebedrag wanneer hier aanspraak op werd gemaakt.

(204)

Overeenkomstig artikel 7, leden 2 en 3, van de basisverordening heeft de Commissie dit subsidiebedrag omgeslagen over de waarde van de uitvoer van de ondernemingen tijdens het OT als geschikte noemer, omdat de subsidie afhankelijk is van uitvoerprestaties en niet werd verleend op basis van de gefabriceerde, geproduceerde, uitgevoerde of vervoerde hoeveelheden.

(205)

Het met betrekking tot deze regeling vastgestelde subsidiepercentage bedroeg in het OT 1,87 % voor Chromeni en 1,92 % voor de Jindal Group.

(206)

De klager voerde aan dat de Indiase overheid de kosten van belangrijke inputs van de lokale bedrijfstak kunstmatig laag houdt door chroomertsproducenten in India via een aantal regulerende maatregelen, waaronder uitvoerbeperkingen (zoals uitvoerbelasting, uitvoervergunningen en betrokkenheid van staatshandelsondernemingen bij de uitvoer), aan te sporen om chroomerts tegen een ontoereikende prijs aan de Indiase downstreambedrijfstak voor SSCR te leveren.

(207)

De klager voerde verder aan dat de Indiase overheid voor wat betreft chroomerts volledige zeggenschap heeft over de mijnbouwsector in India. Via haar wetten en regels bepaalt de Indiase overheid wie het chroom wint (mijnbouwbedrijven die een vergunning hebben). Ook is de staat eigenaar of aandeelhouder van mijnbouwbedrijven. De mijnbouwbedrijven worden door de Indiase overheid bekleed met het gezag om de beleidsdoelstellingen van de Indiase overheid na te streven.

(208)

Aangezien chroomerts vooral wordt gebruikt voor de productie van ferrochroom, dat hoofdzakelijk wordt gebruikt bij de productie van roestvrij staal, werd dat voordeel toegekend aan de producenten van SSCR die zowel ferrochroom als roestvrij staal produceren.

(209)

Het beleid inzake de winning van chroomerts wordt beheerd door het Ministerie van Mijnbouw. De uitvoer van mineralen wordt tevens beheerd door het Ministerie van Handel en Industrie.

(210)

Zowel de centrale overheid als regionale overheden spelen een cruciale rol in de mijnbouwsector, waartoe de winning van chroomerts behoort, door nationale normen, richtsnoeren en criteria voor mijnbouwbeleid vast te stellen en door besluiten te nemen over procedures voor het verlenen van mijnbouwvergunningen.

(211)

De rechtsgrondslag van de betreffende regelgeving wordt gevormd door:

(212)

De Commissie stelde vast dat één verticaal geïntegreerde Indiase producent-exporteur van SSCR op de binnenlandse markt chroomerts had gekocht voor de productie van ferrochroom, dat deze producent gebruikte voor de productie van platen, vervolgens voor warmgewalste rollen en uiteindelijk voor koudgewalste platte producten.

(213)

Het overgrote deel van de door de onderneming in het OT gekochte chroomerts was afkomstig van staatsonderneming Odisha Mining Corporation (“OMC”). Er werd ook melding gemaakt van kleinschalige aankopen door twee naar verluidt particuliere mijnbouwbedrijven en één handelsonderneming.

(214)

De Commissie heeft de Indiase overheid ervan in kennis gesteld dat zij bij het onderzoek naar het bestaan en de omvang van de vermeende subsidies aan de bedrijfstak voor SSCR, onder meer door de levering van chroomerts tegen een ontoereikende prijs, wellicht gebruik zou moeten maken van de beschikbare gegevens overeenkomstig artikel 28, lid 1, van de basisverordening.

(215)

De Commissie verzocht de Indiase overheid in haar vragenlijst, in de aanmaningsbrief en tijdens de kruislingse controle op afstand om bepaalde inlichtingen te verstrekken betreffende de leveranciers en de werking van de binnenlandse markt voor chroomerts in India. Deze verzoeken om inlichtingen omvatten onder meer vragen over het juridische en institutionele kader, de organisatie van de markt voor chroomerts, de producenten van chroomerts in India, prijsmechanismen en prijzen en de aandeelhoudersstructuur van ondernemingen.

(216)

Bij de inleiding verzocht de Commissie de Indiase overheid om aanhangsel B bij de antisubsidievragenlijst (vragenlijst voor leveranciers van chroomerts) voor te leggen aan de tien grootste producenten en distributeurs van chroomerts, evenals aan andere producenten en distributeurs van chroomerts, die chroomerts hebben geleverd aan de producenten-exporteurs. Aanhangsel B bestond uit een Word-document (“Appendix B_Input supplier”) en een Excel-bestand (“Appendix B — Input suppliers tables”). Er werden geen antwoorden op aanhangsel B ontvangen.

(217)

In haar aanmaningsbrief aan de Indiase overheid van 25 augustus 2021 merkte de Commissie op dat zij geen antwoord had ontvangen op aanhangsel B van de vragenlijst.

(218)

Tijdens en na de kruislingse controle op afstand informeerde de Commissie de Indiase overheid dat zij nog altijd geen gegevens over de totale productie en het totale verbruik van chroomerts op de Indiase markt had ontvangen. De Indiase overheid gaf ook aan dat zij geen statistieken over Indiase binnenlandse prijzen van de desbetreffende grondstof kon overleggen. Verder bleef onduidelijkheid bestaan over de marktstructuur en de marktspelers en of zij staatsondernemingen of particuliere ondernemingen waren. Tot slot miste de Commissie nog altijd de juiste rechtsgrondslag voor uitvoerbelastingen op chroomerts.

(219)

Daarom deelde de Commissie de Indiase overheid op 8 december 2021 mee dat zij voornemens was gebruik te maken van de beschikbare gegevens op grond van artikel 28, lid 1, van de basisverordening. Na deze brief verstrekte de Indiase overheid in eerste instantie een zeer gering deel van de ontbrekende informatie, voornamelijk betreffende de structuur van de markt, het eigenaarschap van een aantal mijnbouwbedrijven en de rechtsgrondslag voor de uitvoerbelasting. Deze informatie bestond uit slechts enkele bladzijden en werd niet gestaafd met bewijsmateriaal. Vervolgens stuurde de Indiase overheid een aanvullende brief waarin zij bezwaar maakte tegen de toepassing van artikel 28, lid 1, van de basisverordening in het algemeen en aanvoerde dat de Commissie de verstrekte aanvullende informatie in aanmerking zou moeten nemen en dus geen gebruik zou moeten maken van de beschikbare gegevens.

(220)

In antwoord daarop merkte de Commissie allereerst op dat de Indiase overheid herhaaldelijk had verzuimd deze inlichtingen te verstrekken toen haar daarom in de loop van het onderzoek werd verzocht en dat de aanvullende inlichtingen in een zeer laat stadium van het onderzoek waren ontvangen, zodat deze niet in aanmerking konden worden genomen. In de tussentijd raadpleegde de Commissie openbare bronnen om de ontbrekende informatie over het eigenaarschap van de mijnbouwbedrijven en over uitvoerbelastingen op chroomerts te vergaren. Derhalve was de Commissie van oordeel dat de Indiase overheid had nagelaten de op grond van artikel 28, lid 1, eerste zin, van de basisverordening vereiste informatie te verstrekken en dat de door de Indiase overheid zo laat in het onderzoek verstrekte informatie niet kon worden gebruikt overeenkomstig de voorwaarden in artikel 28, lid 3, van de basisverordening. In elk geval moest de Commissie de uiterst spaarzame informatie die de Indiase overheid had verstrekt nog aanvullen met andere beschikbare gegevens voor de ontbrekende delen, voornamelijk ten aanzien van de prijsstelling evenals de rol van de Indiase overheid en haar invloed op leveranciers (waaronder particuliere spelers) op de markt voor chroomerts. Derhalve bleef de Commissie bij haar standpunt dat zij zich moest baseren op artikel 28, lid 1, en moest gebruikmaken van de beschikbare gegevens.

(221)

Na de mededeling van de definitieve bevindingen herhaalde de Indiase overheid haar standpunt dat de toepassing van artikel 28 van de basisverordening ongerechtvaardigd was, aangezien alle inlichtingen waar de Commissie om had verzocht waren verstrekt.

(222)

Zoals nader toegelicht in overweging 220, bereikte deze informatie de Commissie echter in een zeer laat stadium van het onderzoek, of was deze onvolledig. Dit betrof met name cruciale elementen zoals de structuur van de markt voor chroomerts, de methode voor prijsstelling of het interne verbruik van chroomerts. Hoewel de Commissie de door de Indiase overheid verstrekte informatie zoveel mogelijk gebruikte, moest zij derhalve ook teruggrijpen op aanvullende bronnen en beste beschikbare gegevens.

(223)

Om het bestaan van een tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie vast te stellen, moeten op grond van de artikelen 3 en 4 van de basisverordening drie elementen aanwezig zijn: i) een financiële bijdrage, ii) een voordeel en iii) specificiteit (artikel 3 van de basisverordening).

(224)

Het onderzoek ging allereerst na of de Indiase overheid chroomerts leverde aan producenten van roestvrij staal via mijnbouwbedrijven die optreden als “overheidsinstantie”. De toepasselijke rechtsnorm en interpretatie voor deze beoordeling op grond van artikel 3, lid 1, punt a), en lid 2, punt b), van de basisverordening komen voort uit de WTO-jurisprudentie inzake “overheidsinstantie”.

(225)

Volgens de ter zake dienende WTO-jurisprudentie (33) is een overheidsinstantie een entiteit die “overheidsgezag bezit, uitoefent of daarmee is bekleed”. Een onderzoek door een overheidsinstantie moet per geval worden uitgevoerd, terdege rekening houdend met “de essentiële kenmerken en functies van de overheidsinstantie”, de “relatie met de overheid” van die entiteit en “de juridische en economische omgeving in het land waarin de onderzochte entiteit actief is”. Al naar gelang de specifieke omstandigheden van elk geval kan relevant bewijsmateriaal bestaan uit: i) bewijs dat “een entiteit feitelijk overheidsfuncties uitoefent”, in het bijzonder wanneer dat bewijs “wijst op een aanhoudende en systematische praktijk”; ii) bewijsmateriaal betreffende “de omvang en inhoud van overheidsregels met betrekking tot de sector waarin de onderzochte entiteit actief is”, en iii) bewijs dat een overheid “op betekenisvolle wijze zeggenschap uitoefent over een entiteit en haar gedrag”. Bij een onderzoek door een overheidsinstantie moet een onderzoekende autoriteit “alle relevante kenmerken van de entiteit beoordelen en naar behoren in ogenschouw nemen” en alle soorten bewijsmateriaal bestuderen dat ter zake dienend kan zijn voor die beoordeling; hierdoor moet ze voorkomen “zich uitsluitend op één kenmerk te richten zonder andere mogelijk relevante kenmerken naar behoren in ogenschouw te nemen”.

(226)

Om een entiteit in een specifiek geval te kenmerken als een overheidsinstantie, kan het relevant zijn om na te gaan “of de functies of het gedrag van de entiteit dusdanig van aard zijn dat ze in de rechtsorde van het betreffende lid doorgaans aangemerkt worden als aan de overheid gerelateerd”, rekening houdend met de classificatie en functies van entiteiten binnen WTO-Leden in het algemeen. Of de functies of het gedrag dusdanig van aard zijn dat ze in de rechtsorde van het betreffende lid doorgaans worden aangemerkt als aan de overheid gerelateerd, kan een relevante overweging zijn om te bepalen of een specifieke entiteit al dan niet een overheidsinstantie is.

(227)

Er zijn veel verschillende manieren waarop de overheid in enge zin entiteiten bevoegdheid kan verlenen. Derhalve kunnen verschillende soorten bewijs relevant zijn om aan te tonen dat aan een bepaalde entiteit een dergelijke bevoegdheid is verleend. Bewijs dat een entiteit de facto overheidsfuncties uitoefent, kan dienen als bewijs dat zij beschikt over of bekleed is met overheidsgezag, in het bijzonder wanneer dat bewijs wijst op een aanhoudende en systematische praktijk.

(228)

Het bewijs dat een overheid op betekenisvolle wijze zeggenschap uitoefent over een entiteit en haar gedrag kan in bepaalde omstandigheden dienen als bewijs dat de entiteit in kwestie overheidsgezag bezit en dat gezag uitoefent bij de uitvoering van overheidsfuncties. Staatseigendom van een entiteit is weliswaar geen doorslaggevend criterium maar kan, in samenhang met andere elementen, namelijk als bewijs dienen. Het bestaan van louter formele banden tussen een entiteit en de overheid in enge zin is echter veelal niet toereikend om overheidsgezag aan te tonen. Zo bewijst bijvoorbeeld de loutere omstandigheid dat een overheid meerderheidsaandeelhouder van een entiteit is nog niet dat zij op betekenisvolle wijze zeggenschap uitoefent over het gedrag van die entiteit en a fortiori niet dat zij haar overheidsgezag heeft verleend. In sommige gevallen waarin uit het bewijsmateriaal blijkt dat er voldoende aanwijzingen voor zeggenschap van de overheid zijn en er ook bewijs is dat die zeggenschap betekenisvol was, kan dat bewijsmateriaal echter tot de gevolgtrekking leiden dat de betrokken entiteit overheidsgezag uitoefent.

(229)

Een onderzoek door een openbare instantie richt zich niet primair op de vraag of er een logisch verband bestaat tussen het gedrag dat beweerdelijk aanleiding vormt voor een financiële bijdrage en een “overheidsfunctie”. In dit verband vereist de rechtsnorm voor vaststellingen door overheidsinstanties op grond van artikel 1.1, punt a), onder 1), van de SCM-overeenkomst geen verband van een bepaalde mate of aard dat noodzakelijkerwijs moet worden aangetoond tussen een vastgestelde overheidsfunctie en de specifieke financiële bijdrage in kwestie. Het relevante onderzoek richt zeer veeleer op de entiteit die dat gedrag vertoont, haar essentiële kenmerken en haar relatie met de overheid. Deze nadruk op de entiteit, in plaats van op het gedrag dat beweerdelijk aanleiding vormt voor een financiële bijdrage, sluit aan bij het feit dat een “overheid” (in de enge zin) en een “overheidsinstantie” een “zekere mate van gemeenschappelijkheid of overlapping hebben in hun wezenlijke kenmerken” — d.w.z. ze zijn beide aan de overheid gerelateerd.

(230)

De aard van het gedrag of de praktijk van een entiteit kan zeker als bewijs dienen dat relevant is voor een onderzoek door een openbare instantie. Het gedrag van een entiteit — met name wanneer dit wijst op een “aanhoudende en systematische praktijk” — is namelijk een van de diverse soorten bewijs dat, al naar gelang de omstandigheden van elk onderzoek, licht kan werpen op de essentiële kenmerken van een entiteit en haar relatie met de overheid in enge zin. De beoordeling van dit bewijs heeft echter tot doel de centrale vraag te beantwoorden of de entiteit zelf de essentiële kenmerken en functies bezit waardoor ze kan worden aangemerkt als een overheidsinstantie. Zo was het voor de beoordeling of een entiteit een overheidsinstantie is in de context van de Chinese handelsbanken in staatsbezit (“SOCB’s”) in DS379 relevant om te weten dat: i) “de CEO’s van de hoofdkantoren van de SOCB’s door de overheid worden benoemd en dat de CCP aanzienlijke invloed op hun keuze uitoefent”, en ii) dat het SOCB’s “nog altijd ontbreekt aan risicobeheer- en analytische vaardigheden”. Dit bewijs beperkte zich niet tot de kredietverlening van SOCB’s, maar ging in op hun organisatiekenmerken, besluitvormingsbevoegdheid en algemene relatie met de Chinese overheid. De beroepsinstantie in DS379 merkte derhalve op dat het Ministerie van Handel van de Verenigde Staten inderdaad rekening hield met bewijsmateriaal dat betrekking had op het gedrag van SOCB’s [“leningen verstrekken”], maar dit deed in het kader van zijn onderzoek naar de essentiële kenmerken van die entiteiten en hun relatie met de Chinese overheid. Deze SOCB’s oefenden overheidsfuncties uit namens de Chinese overheid.

(231)

Bovendien heeft de beroepsinstantie meegewogen dat de overheid in kwestie geen medewerking verleende tijdens het onderzoek. In DS379 bevestigde de beroepsinstantie namelijk de vaststelling door het Ministerie van Handel van de Verenigde Staten dat de SOCB’s in het onderzoek betreffende CFS Paper “overheidsinstanties” vormden, en wel op grond van de volgende overwegingen: i) vrijwel de gehele bankensector in China is in handen van de overheid; ii) artikel 34 van de Wet inzake handelsbanken stelt dat banken geacht worden “hun leenactiviteiten uit te voeren in overeenstemming met de behoeften van de nationale economie en de maatschappelijke ontwikkeling en in de geest van het industriebeleid van de staat”; iii) bewijsmateriaal waaruit blijkt dat het SOCB’s nog altijd ontbreekt aan risicobeheer- en analytische vaardigheden, en iv) het feit dat “het Ministerie van Handel van de Verenigde Staten tijdens dat onderzoek niet het vereiste bewijsmateriaal ontving om zich een omvattend beeld te vormen van de wijze waarop leningen in de papierindustrie worden aangevraagd, toegekend en beoordeeld” (34).

(232)

Tot slot, om te worden aangemerkt als overheidsinstantie, hoeven de staatsondernemingen in kwestie niet noodzakelijkerwijs onder zeggenschap van de Chinese overheid te staan bij elke verkoop van inputs aan downstreamproducenten.

(233)

Samengevat moet worden beoordeeld of mijnbouwbedrijven in India die chroomerts leveren “overheidsinstanties” zijn door te kijken naar de essentiële kenmerken en functies van die ondernemingen en hun relatie met de Indiase overheid. Bewijs van staatseigendom, rechtstreeks toezicht door de staat, marktinterventie van de Indiase overheid om bepaalde beleidsdoelstellingen te verwezenlijken, ook wanneer de overheid in kwestie geen medewerking verleent, kan aantonen dat de mijnbouwbedrijven overheidsfuncties uitoefenen namens de Indiase overheid.

(234)

De Commissie verzamelde allereerst informatie over staatseigendom en andere formele aanwijzingen voor zeggenschap van de overheid in chroomertsmijnen in staatseigendom. Hiertoe kon de Commissie zich uitsluitend baseren op de informatie die werd verstrekt door OMC — het enige mijnbouwbedrijf dat meewerkte aan het onderzoek, tenminste in het stadium van de kruislingse controle op afstand, en dat als vrijwel exclusieve toeleverancier van de Indiase producent-exporteur van koudgewalste platte producten van roestvrij staal tijdens het OT chroomerts kocht op de binnenlandse markt, zoals vermeld in overweging 212.

(235)

De Indiase overheid stelde dat er in het OT twee actieve producenten van chroomerts in staatseigendom waren, OMC en Industrial Development Corporation of Orissa Ltd., die samen goed waren voor 21 % van de totale productie. De productie van chroomerts door het tweede openbare mijnbouwbedrijf was in het OT slechts minimaal.

(236)

De gegevens van de Indiase overheid maakten daarnaast gewag van zes particuliere mijnbouwbedrijven, namelijk Misrilal Mines Ltd., B.C. Mohanty & Sons Ltd, Ferro Alloys Corporation Ltd, Indian Metals and Ferro Alloys Ltd., Balasore Alloys Ltd. en Tata Steel Mining. Volgens openbaar beschikbare informatie produceren vier van hen echter chroomerts voor hun intern gebruik van ferrochroom en zijn ze derhalve niet actief op de vrije markt. Verder verviel tijdens het OT de mijnbouwconcessie van de twee resterende mijnbouwbedrijven. Hun concessie werd gekocht door Tata Steel Mining om haar eigen ferrochroomproductie verder uit te breiden. De eerste van deze ondernemingen had in het OT nog altijd een beperkte productie (9 % van de totale productie).

(237)

Als gevolg hiervan telt de vrije markt voor chroomerts in India slechts twee staatsmijnbouwbedrijven, waarvan één een marginale speler (0,1 % van de totale productie) is, waardoor OMC feitelijk de enige leverancier van chroomerts op de vrije markt is.

(238)

Uit het onderzoek bleek dat OMC volledig staatseigendom is. Volgens de statuten maken de voorzitter van de raad van bestuur, algemeen directeur en een van de directeuren daarnaast deel uit van het Indiase overheidsapparaat (dienst Openbare Ondernemingen) en is één bestuurder werkzaam binnen de dienst Overheidsfinanciën. Volgens de statuten van de onderneming worden alle bestuurders bovendien benoemd en betaald door de gouverneur van de deelstaat Odisha.

(239)

Tot slot is in artikel 54A van de statuten van OMC het volgende bepaald:, “de gouverneur kan van tijd tot tijd de richtlijnen en instructies uitvaardigen die hij nodig acht met betrekking tot de financiën en de bedrijfsvoering van de onderneming, en de bestuurders worden geacht deze richtlijnen en instructies naar behoren op te volgen en uit te voeren”.

(240)

Op basis van het bovenstaande concludeerde de Commissie dat de vrije markt voor chroomerts wordt gedomineerd door één onderneming, OMC, die volledig staatseigendom is en tevens door de staat wordt beheerd en gecontroleerd. Via haar eigenaarschap, betrokkenheid bij het bestuur van de onderneming en doorslaggevende stem in haar zakelijke beslissingen, oefent de Indiase overheid namelijk op betekenisvolle wijze zeggenschap uit over OMC en haar gedrag.

(241)

De Commissie ging na of de mijnbouwbedrijven, en met name OMC, overheidsgezag bezitten en of ze dit gezag uitoefenen bij de uitvoering van overheidsfuncties.

(242)

De sterke invloed van de Indiase overheid en de betekenisvolle wijze waarop de overheid zeggenschap uitoefent over OMC blijkt tevens uit de strenge regulering met betrekking tot chroomerts die de Indiase overheid in de afgelopen jaren tot stand heeft gebracht. Deze omvat uitvoerbeperkingen, gekoppeld aan vereisten ten aanzien van mijnbouwvergunningen die ondernemingseigen mijnbouw in de hand werken, en zeggenschap over de leverings- en verkoopprijzen op de binnenlandse markt via marktdeelnemers die in handen van de staat zijn. Uit het bewijsmateriaal bleek dat de mijnbouwbedrijven, waaronder OMC wat chroomerts betreft, de beleidsdoelstellingen van de Indiase overheid naleven en daardoor overheidsfuncties uitoefenen.

(243)

In 2005 heeft een deskundigengroep, die door het Ministerie van Staal was samengesteld om richtsnoeren op te stellen voor de preferentiële toekenning van mijnbouwconcessies, een verslag bekendgemaakt (het “Dang-verslag”) (35) met een aantal relevante bevindingen en aanbevelingen.

(244)

Toentertijd werd opgemerkt:

“IJzererts, mangaanerts en chroomerts zijn cruciale grondstoffen en basisproducten voor de staalindustrie. Hun tijdige en gegarandeerde beschikbaarheid in toereikende kwantiteit en kwaliteit op lange termijn is een conditio sine qua non voor de snelle en ordelijke groei van de staal- en ijzerindustrie, een essentiële sector van de nationale economie”  (36).

“ Een vergelijking van de mijnbouwkosten met de netto uitvoerbaten tegen deze prijzen toont aan dat een handvol Indiase exporteurs van chroom woekerwinsten behalen, hetgeen ten koste gaat van het behoud van een schaarse, niet-hernieuwbare delfstof. India bezit minder dan 1 % van de bekende wereldreserves van chroomerts, maar zijn aandeel in de wereldwijde handel in chroomerts is met 35 % uiterst disproportioneel. In India zijn vijf grote producenten — M/s. TISCO, M/s. Orissa Mining Corporation Ltd., Balasore Alloys Ltd., Ferro Alloys Corporation Ltd. en Jindal Strips Ltd. goed voor 90 % van de productie.… Gezien de uiterst beperkte reserves van hoogwaardig chroomerts lijkt het cruciaal om de uitvoer van dit soort natuurlijk erts waar onder binnenlandse producenten van staal en gelegeerd staal veel vraag naar is, te beperken … ”  (37).

(onderstreping toegevoegd).

“Indian Chrome Ore, met slechts 1 % van de 122 wereldreserves, exporteert momenteel een zeer onevenredige 35 % van de wereldhandel. Dit is onmiskenbaar een aberratie, die wordt veroorzaakt door grote winstmarges tussen mijnbouwkosten en netto uitvoerbaten. De uitvoer van natuurlijk chroomerts moet geheel worden stopgezet ”. (38)

(onderstreping toegevoegd).

“Met het oog op de sterk uiteenlopende mijnbouwkosten en uitvoerprijzen moet de overheid overwegen gestaffelde uitvoerrechten te heffen op alle uitvoer van chroom, waaronder concentraten, voor zover dit überhaupt toegestaan is.”  (39)

“Overeenkomstig de wet inzake ontwikkeling en reglementering van mijnen en mineralen (MMDR Act), en net als in het geval van ijzererts, moeten binnenlandse fabrieken die chroomerts nodig hebben voor de productie van ferrolegeringen/chroomstaal absolute voorkeur krijgen bij de toekenning van chroomconcessies. ”  (40)

“ Behalve de eerste voorkeur geven aan producenten van staal, via (deels) ondernemingseigen mijnen, is het van cruciaal belang om beleidsmaatregelen door te voeren ter bevordering van een wereldwijd concurrerende mijnbouwsector, de totstandbrenging van wereldomspannende wetenschappelijke mijnbouwstandaarden, optimale benutting van alle gewonnen materialen, ertsvoorbereiding, systematische en tijdsgebonden marktverkenning en behoud van het milieu en de biodiversiteit. Dergelijke professionele mijnbouwbedrijven, zowel in de publieke als de particuliere sector, moeten in eerste instantie een bepaald minimumpercentage van hun productie (bijvoorbeeld 70 %) gebruiken om te voorzien in de behoeften van binnenlandse gebruikers. ”  (41)

(onderstreping toegevoegd).

(245)

Het Dang-verslag laat derhalve zien dat chroomerts werd beschouwd als een onmisbare grondstof voor de binnenlandse staalindustrie, dat uitvoerprijzen te hoog werden geacht in vergelijking met binnenlandse prijzen en dat een combinatie van uitvoerbelemmeringen en preferentiële mijnbouwconcessies voor productie voor ondernemingseigen gebruik noodzakelijk was om redelijke binnenlandse prijzen te waarborgen. Uit het Dang-verslag blijkt verder het voornemen van de Indiase overheid om de chroomertssector streng te reguleren als een “essentiële sector van de nationale economie”.

(246)

In het in november 2011 bekendgemaakte verslag van de werkgroep staalindustrie voor het twaalfde vijfjarenplan (42) staat expliciet:

“Chromiet wordt in de metaalindustrie vooral gebruikt bij de productie van ferrolegeringen, bv. ferrochroom, charge chrome en silicochroom, die worden gebruikt als additieven bij de productie van roestvrij staal en bijzondere staallegeringen”  (43).

“De staalindustrie heeft getracht de uitvoer van chromieterts te beperken. De overheid heeft een fiscaal kader ontwikkeld om de buitensporige uitvoer van chromieterts te ontmoedigen ”  (44).

(onderstreping toegevoegd).

“Hieronder vindt u de voornaamste aanbevelingen voor de ontwikkeling van de chromietsector in India: …. v) Chromietvoorraden in het land zijn niet overvloedig. Het land bezit slechts 1,8 % van de totale wereldwijde reserves aan chromieterts, maar de uitvoer vertegenwoordigt 30-35 % van de wereldhandel. Daarom is het dringend noodzakelijk om deze cruciale grondstof te behouden voor de binnenlandse industrie en fiscale maatregelen aan te wenden om de uitvoer tegen te gaan ”  (45).

(247)

Tot slot stelt het nationale beleidsplan van de Indiase overheid inzake delfstoffen van 2019 ook dat inspanningen moeten worden geleverd om de binnenlandse industrie te ondersteunen en dat ten aanzien van mijnbouwconcessies pogingen moeten worden ondernomen om de ononderbroken levering van erts aan de downstreambedrijfstak te waarborgen.

(248)

Vervolgens beoordeelde de Commissie hoe dit beleidsvoornemen was omgezet in wet- en regelgeving. Ten eerste, wat de uitvoerbeperkingen betreft, heeft de Indiase overheid diverse maatregelen genomen om de uitvoer van chroomerts te ontmoedigen, die vermeld zijn op de website van het Ministerie van Staal (46) en in de OESO-databank inzake uitvoerbeperkingen voor industriële grondstoffen (“OESO-databank”) (47).

(249)

De belangrijkste maatregel betreft een uitvoerbelasting die in 2008 voor het eerst werd opgelegd in de vorm van een specifiek recht van 2 000 INR per ton (48). De vorm van deze belasting werd in 2012 bij aanvang van het twaalfde vijfjarenplan gewijzigd in een ad-valoremrecht van 30 % per ton, en dit percentage is nog altijd van kracht (49). Volgens de OESO-databank is het verklaarde doel van deze maatregel “waarborging van het binnenlandse aanbod; bevordering van verdere verwerking/toegevoegde waarde”.

(250)

Andere uitvoerbeperkingen omvatten vergunningsvereisten en een lijst van in aanmerking komende exporteurs (in de praktijk beperkt tot de staatshandelsonderneming Metal and Mineral Trading Corporation) voor bepaalde kwaliteitsklassen van het chroomerts, evenals een congestietoeslag geheven over de basisvrachttarieven van de Indiase spoorwegen bij het spoorwegvervoer van chroomerts naar Bangladesh en Pakistan (de enige landen die een spoorwegverbinding met India hebben).

(251)

Het meest zichtbare effect van het beleid was de indrukwekkende daling van het volume van de uitvoer van chroomerts na de invoering van de gerichte uitvoerbelemmeringen in 2008 en opnieuw na de uitbreiding ervan in 2012. De ontwikkeling van de uitvoer van chroomerts wordt weergegeven in de grafiek hieronder:

IND, uitvoer van chroom (GS 261000)

(252)

De gerichte uitvoerbelemmeringen hebben het door de Indiase overheid nagestreefde doel bereikt, namelijk uitvoer ontmoedigen en chroomerts beschikbaar houden voor de binnenlandse downstreambedrijfstak.

(253)

Deze uitvoervolumes moeten worden afgezet tegen het binnenlands verbruik van chroomerts. De Indiase overheid verstrekte in haar antwoord slechts beperkte gegevens betreffende de uitvoer van het chroomerts (boekjaar 2018/2019 (50) tot boekjaar 2020/2021), terwijl cijfers met betrekking tot de binnenlandse productie en het binnenlands verbruik werden verstrekt voor boekjaar 2016/2017 tot en met boekjaar 2019/2020. Beide gegevensreeksen worden verstrekt als vertrouwelijk. Desondanks kunnen op basis hiervan uitvoervolumes en binnenlands verbruik voor het boekjaar 2019/2020 (dat negen maanden van het OT bestrijkt) worden vergeleken met het voorafgaande boekjaar 2018/2019. In beide boekjaren bedroegen de uitvoervolumes niet meer dan 1,5 % van het binnenlands verbruik. Opgemerkt moet worden dat ook het invoerpercentage op de binnenlandse markt te verwaarlozen was.

(254)

De productie op de Indiase markt vertoonde daarnaast een constante en irrationele overcapaciteit vergeleken met de som van het binnenlands verbruik en de uitvoer minus de invoer. Deze overcapaciteit kon door de Indiase overheid niet worden verklaard. Een dergelijke overcapaciteit kan derhalve alleen worden verklaard door het feit dat de mijnbouwbedrijven, waaronder OMC in de sector voor chroomerts, overheidsfuncties uitoefenden (met name de levering van chroomerts overeenkomstig de beleidsdoelstellingen van de Indiase overheid om de downstreambedrijfstak te ondersteunen en waarde toe te voegen aan de toeleveringsketen).

(255)

Ten tweede oordeelde de Commissie dat volgens de door de Indiase overheid gehanteerde regels inzake de toekenning van mineraalconcessies uit 2016, ondernemingseigen mijnen een recht van eerste koop hebben wanneer hun mijnbouwconcessie vervalt. Artikel 8 bis van de Mines and Mineral Development Act van 1957 (zoals gewijzigd in 2015), voorziet daarnaast in langerlopende mijnbouwconcessies voor intern gebruik en bevestigt het recht van eerste koop voor intern gebruik bij veilingen van mijnbouwconcessies. Hierdoor blijven mijnbouwconcessies grotendeels in handen van downstreamproducenten van ferrochroom voor intern gebruik, zoals vermeld in overweging 244. De facto was de Commissie tevens van mening, zoals vermeld in overweging 236, dat alle particuliere chroomertsmijnen het erts feitelijk gebruiken voor de interne productie. Als gevolg van de sluiting van de buitengrenzen en de preferentiële toewijzing van mijnbouwconcessies voor intern gebruik is er dus nog maar één dominante marktdeelnemer in handen van de staat, OMC, die dus de controle heeft over de hoeveelheden en prijzen van het chroomerts dat beschikbaar is op de binnenlandse vrije markt. Als de dominante leverancier van chroomerts op de Indiase markt moet OMC zich conformeren aan de beleidsdoelstellingen van de Indiase overheid om de downstreambedrijfstak te ondersteunen via lage prijzen, zoals nader toegelicht in het volgende punt, en dus oefent de onderneming overheidsfuncties uit.

(256)

Vervolgens controleerde de Commissie of het chroomerts in de praktijk werd geleverd tegen een ontoereikende prijs, met name door OMC.

(257)

Zoals toegelicht in overweging 213, was de Indiase overheid niet in staat informatie te verstrekken over prijsstelling of prijsstatistieken over Indiase binnenlandse prijzen van chroomerts. Het overgrote deel van het chroomerts op de vrije markt van India wordt geproduceerd door OMC, en dit is ook het geval voor het overgrote deel van de aankopen door de Jindal Group. Deze verkopen werden derhalve beschouwd als representatief voor de hele Indiase vrije markt.

(258)

Dit chroomerts wordt door OMC verkocht via e-veilingen. Uit het onderzoek bleek echter dat OMC de toegang tot deze e-veilingen beperkte: 70 % van de maandelijkse productie wordt gegarandeerd voor zogenaamde “langetermijnkopers” in de deelstaat Odisha. Alleen downstreamproducenten van ferrochroom worden aangemerkt als langetermijnkopers en de gegarandeerde quota mogen de bedrijfsspecifieke productiecapaciteit van ferrochroom niet overschrijden. Hieruit blijkt dat OMC, bij de uitoefening van overheidsfuncties, feitelijk in een andere vorm de preferentiële toewijzing van hoeveelheden chroomerts aan downstreamproducenten van ferrochroom toepast, zoals ook reeds het geval is bij de toewijzing van mijnbouwconcessies. De resterende 30 % is daarnaast gereserveerd voor binnenlandse downstreamproducenten buiten de deelstaat Odisha (uitgezonderd handelaren).

(259)

Het aanbod van chroomerts op de vrije markt wordt derhalve gecontroleerd door OMC en wordt door OMC voornamelijk naar de downstreambedrijfstak geleid overeenkomstig de algemene doelstelling en het wetgevingskader van de Indiase overheid, zoals uiteengezet in de overwegingen 242 tot en met 255.

(260)

Uit het bewijsmateriaal bleek echter dat de prijsstelling voor de geringe hoeveelheden die werden aangeboden via e-veilingen niet gebaseerd is op vrije biedingen bij opbod door de ondernemingen. De veiling begint met een basisprijs, die op willekeurige wijze wordt bepaald door de raad van bestuur van OMC. De Indiase overheid legde uit dat deze basisprijs in de periode na het OT werd vastgesteld als een fractie (13,5 %) van de internationale prijs van het downstreamproduct, d.w.z. ferrochroom. De Indiase overheid kon echter niet verklaren hoe deze fractie/correctiefactor werd vastgesteld. Na verdere analyse concludeerde de Commissie dat de correctiefactor voor de prijzen na het OT feitelijk gebaseerd was op het historische gemiddelde van door de raad van bestuur van OMC vastgestelde prijzen voor chroomerts. De Commissie kreeg geen inzage in de voorbije besluiten van de raad van bestuur en de Indiase overheid kon de principes achter deze besluiten niet toelichten. Ook kon de Commissie geen objectief verband vinden tussen de correctiefactor en de kosten voor de omzetting van chroomerts in ferrochroom. Daarom moest de Commissie op basis van artikel 28, lid 1, van de basisverordening gebruikmaken van beschikbare gegevens betreffende de prijs van chroomerts.

(261)

In dit verband merkte de Commissie op dat, zoals werd toegegeven door de Indiase overheid, de basisprijs zonder reden willekeurig laag was vergeleken met internationale prijzen. Dergelijk kunstmatig lage prijzen lijken overeen te stemmen met het voorkeursbeleid van de Indiase overheid om goedkoop binnenlands chroomerts te leveren aan de downstreambedrijfstak. Daarnaast boog de Commissie zich over empirisch bewijs. Gezien de aankoopprijzen van de desbetreffende grondstof die door OMC werd geleverd aan de Jindal Group, constateerde de Commissie dat die prijzen, al naar gelang het soort chroomerts, 15-40 % lager waren dan overeenkomstige prijzen voor de uitvoer van chroomerts van oorsprong uit Turkije (dat de grootste gelijkenis vertoont met Indiaas chroomerts) naar zijn voornaamste exportmarkt — China. Op basis hiervan concludeerde de Commissie dat de basisprijs van het op de e-veilingen verkochte chroomerts kunstmatig laag werd gehouden ten opzichte van de marktprijzen voor chroomerts. De prijzen van chroomerts waren ook te laag vergeleken met het downstreamproduct (ferrochroom). De beweringen van de Indiase overheid en van OMC dat de prijzen van ferrochroom relevant waren voor de prijzen van chroomerts werden dan ook verworpen.

(262)

Uit het bewijs bleek derhalve dat OMC, de dominante leverancier van chroomerts op de vrije markt en waarvan de Indiase producent-exporteur deze grondstof kocht voor verder gebruik in het SSCR-productieproces, zich niet gedroeg als een marktdeelnemer; in plaats daarvan oefende OMC bij het leveren van chroomerts overheidsfuncties uit namens de Indiase overheid en overeenkomstig de beleidsdoelstellingen van de Indiase overheid om de downstreambedrijfstak te bevorderen.

(263)

Uit het juridische en economische kader in India blijkt dat de mijnbouwbedrijven die chroomerts leveren, en met name staatsonderneming OMC, overheidsgezag bezitten, uitoefenen of daarmee zijn bekleed. Chroomerts, net als andere mineralen in India, is een natuurlijke hulpbron die door de Indiase overheid wordt beheerd als een essentiële sector van de nationale economie. De Indiase overheid heeft een aantal maatregelen doorgevoerd (namelijk, het opleggen van uitvoerbeperkingen die leiden tot overaanbod en lage binnenlandse prijzen en het kunstmatig laag houden van de basisprijzen van de ertsveilingen voor deze producenten), waaruit blijkt dat de leveranciers van chroomerts, en in het bijzonder OMC, onder betekenisvolle zeggenschap van de Indiase overheid staan bij het uitoefenen van overheidsfuncties. Op grond van het beschikbare bewijsmateriaal concludeerde de Commissie dan ook dat de Indiase overheid chroomerts tegen een ontoereikende prijs aan de roestvrijstaalsector heeft geleverd in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), iii), van de basisverordening, zoals geïnterpreteerd en toegepast in overeenstemming met de desbetreffende WTO-norm krachtens artikel 1.1, onder a), iii), van de SCM-overeenkomst.

(264)

Na de mededeling van de definitieve bevindingen merkte de Jindal Group op dat de doelstelling van het veilingsysteem niet is om chroomerts tegen een lage prijs te leveren maar om de inkomsten van de overheid te maximaliseren door chroomerts tegen de hoogst mogelijke prijs te verkopen. Verder gaf de onderneming aan dat de Indiase overheid de prijs van chroomerts niet stuurt maar slechts de bodemprijs van de veiling vaststelt.

(265)

Tot slot verwijst de onderneming naar het feit dat Indiase uitvoerprijzen van ferrochroom hoger waren dan de uitvoerprijzen van ferrochroom vanuit Zuid-Afrika, Kazachstan en Turkije, hetgeen volgens de onderneming betekent dat de Jindal Group geen voordeel heeft van gesubsidieerd chroomerts dat wordt gebruikt voor de productie van ferrochroom.

(266)

De eerste twee door de onderneming te berde gebrachte argumenten doen echter niet af aan de voornaamste conclusie van de Commissie met betrekking tot ertsveilingen, zoals beschreven in de overwegingen 258 tot en met 261, namelijk dat toegang tot de veiling en verkoopvolumes beperkt zijn, dat de bodemprijs willekeurig wordt vastgesteld door de raad van bestuur van OMC en dat het prijsniveau kunstmatig laag is. Al het bovenstaande resulteert in een definitieve veilingprijs, die inderdaad boven de bodemprijs ligt, maar nog altijd niet marktconform is, zoals met name blijkt uit een vergelijking met de Turkse prijzen (overweging 261).

(267)

Ook wordt opgemerkt dat het tegen een ontoereikende prijs aan de Jindal Group geleverde chroomerts van invloed is op de productiekosten van ferrochroom, dat later door de onderneming intern wordt gebruikt bij de productie van roestvrij staal. In elk geval wordt de financiële bijdrage door de Indiase overheid geleverd op het niveau van het chroomerts, niet op het niveau van het downstreamproduct ferrochroom. Een vergelijking van de uitvoerprijzen van Indiaas ferrochroom met de uitvoerprijzen van ferrochroom van oorsprong uit andere landen is derhalve niet relevant.

(268)

Rekening houdend met het bovenstaande wordt de conclusie van overweging 263 gehandhaafd.

(269)

Overeenkomstig artikel 3, lid 2, en artikel 5 van de basisverordening heeft de Commissie het bestaan van een voordeel vastgesteld en de hoogte van de tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidies berekend in termen van het door de ontvanger daarmee verkregen voordeel waarvan het bestaan in het onderzoektijdvak werd vastgesteld.

(270)

Slechts één van de onderzochte producenten-exporteurs (Jindal Group) kocht chroomerts voor de productie van ferrochroom en, uiteindelijk, SSCR.

(271)

Allereerst stelde de Commissie volumes en gewogen gemiddelde prijzen van alle aankopen van chroomerts door de Jindal Group in het OT vast, uitgesplitst naar het soort erts dat door de onderneming was gedefinieerd al naar gelang de vorm (bijvoorbeeld broos of concentraat) en het gehalte aan chroomoxide. Deze twee parameters zijn van invloed op prijsverschillen tussen de diverse soorten chroomerts.

(272)

Vervolgens verving de Commissie feitelijke prijzen voor elke soort gekocht chroomerts door de passende benchmarkprijs.

(273)

De Commissie heeft vastgesteld dat alle heersende marktvoorwaarden in India worden beïnvloed door de structuur van de markt. Daarnaast, zoals toegelicht in overweging 257, legt één dominante speler die optreedt als overheidsinstantie — met een marktaandeel van nagenoeg 100 % op de vrije markt — zijn prijs op. Het was derhalve onmogelijk om een niet-verstoorde prijs van ijzererts vast te stellen voor een Indiase producent van SSCR of een andere Indiase marktdeelnemer. Er waren dus geen binnenlandse prijzen in India die als passende benchmark konden worden gebruikt.

(274)

Overeenkomstig artikel 6, onder d), tweede alinea, van de basisverordening greep de Commissie terug op een ander land als een externe benchmark, naar behoren gecorrigeerd voor de heersende marktomstandigheden in India.

(275)

De Commissie heeft geprobeerd om een niet-verstoorde prijs van chroomerts, geproduceerd in de mijn van een representatief ander land, vast te stellen en te simuleren dat een dergelijke mijn zich in India bevindt. Wereldwijd wordt het meeste chroomerts uitgevoerd van Zuid-Afrika naar China. De Commissie was derhalve van mening dat de uitvoerprijs van Zuid-Afrika naar China een mogelijke benchmarkprijs was. Er werd echter vastgesteld dat chroomerts van oorsprong uit Zuid-Afrika sterk verschilt van chroomerts van oorsprong uit India ten aanzien van de twee belangrijkste parameters: chroomoxidegehalte en chroom-ijzerverhouding (“Cr/Fe-verhouding”) (51).

(276)

De alternatieve benchmark die werd voorgesteld door de klager was de uitvoerprijs van chroomerts van oorsprong uit Turkije (tevens één van de grootste producenten ter wereld) naar China. De Commissie merkte op dat de twee in overweging 275 genoemde parameters een veel grotere gelijkenis vertonen met Turks-Indiaas chroomerts dan met Zuid-Afrikaans-Indiaas chroomerts (52).

(277)

Na de mededeling van de definitieve bevindingen betwistte de Jindal Group de bevindingen van de Commissie dat het Indiase chroomerts op basis van parameters als chroomoxidegehalte en Cr/Fe-verhouding meer gelijkenis vertoont met Turks dan met Zuid-Afrikaans chroomerts. De onderneming gaf aan dat het van belang is de Cr/Fe-verhouding van chroomertsen met min of meer dezelfde chroomoxidegehalten te vergelijken. Volgens de onderneming heeft het Turkse chroomerts met een chroomoxidegehalte van 40-42 % een Cr/Fe-verhouding van 2,6-2,8, hetgeen veel hoger is dan voor Indiaas of Zuid-Afrikaans chroomerts met hetzelfde chroomoxidegehalte.

(278)

Zoals toegelicht in overweging 281, baseerde de Commissie zich niet op het chroomerts met een gehalte van 40-42 % waarnaar de Jindal Group verwees om de benchmark te bepalen. De door de Commissie geselecteerde benchmark heeft een chroomoxidegehalte van 46-48 % en een Cr/Fe-verhouding van 2,5 (53). Het vertoont derhalve grote gelijkenis met het Indiase chroomerts met een vergelijkbaar chroomoxidegehalte, zoals door de Jindal Group zelf wordt bevestigd in haar opmerkingen:

“Indiaas chroomerts heeft enkel bij een Cr203-gehalte van 46 % een Cr/Fe-verhouding van 2,4”  (54)

“Om een Cr/Fe-verhouding van 2,6 tot 2,8 te hebben, zou het Indiase chroomerts een veel hoger Cr2O3-gehalte moeten hebben, namelijk 48-50 % of hoger”  (55).

Het bovenstaande bevestigt dat Indiaas erts met zijn Cr/Fe-verhouding van 1,3 tot 1,5 veel meer gelijkenis vertoont met Turks erts dan met Zuid-Afrikaans erts (56).

(279)

Bovendien is volgens de specificatie voor chromiet voor de metallurgische industrieën van het Bureau of Indian Standards IS:10818-1984 (57) de gangbare Cr/Fe-verhouding voor de productie van ferrochroom met een hoog koolstofgehalte, dat wordt gebruikt bij de productie van roestvrij staal, ongeveer 2,8. Dit betekent dat de door de Commissie geselecteerde benchmark ook gelet op het eindgebruik van chroomerts door de Jindal Group, d.w.z. de omzetting in ferrochroom met een hoog koolstofgehalte voor de productie van roestvrij staal, representatiever is dan het Zuid-Afrikaanse alternatief.

(280)

Verder nam de Commissie nota van de argumenten van de Indiase producent-exporteur met betrekking tot de nog altijd bestaande verschillen tussen Turks en Indiaas chroomerts wat betreft hun fysieke vorm en chroomoxidegehalte. Deze verschillen werden echter in aanmerking gekomen door de in overweging 289 genoemde correcties.

(281)

De Commissie gebruikte vervolgens de gewogen gemiddelde Turkse uitvoerprijs naar China in het OT als basisbenchmark (58). De benchmark van 209 USD per ton had betrekking op chroomerts met een chroomoxidegehalte van 46-48 %, in de vorm van concentraat, geleverd op cif-basis.

(282)

De Commissie heeft ook rekening gehouden met de uitspraak van de Beroepsinstantie dat correcties met het oog op de kosten voor levering de algemeen toepasselijke kosten voor de levering van de desbetreffende waren in het land van levering moeten weerspiegelen (59). De door de Jindal Group vermelde aankoopprijzen van chroomerts waren voor 99,96 % tegen binnen de mijnbouwsector geldende leveringsvoorwaarden af fabriek.

(283)

De Commissie heeft derhalve de basisbenchmarkprijs aangepast aan het niveau af fabriek. De cif-prijs werd verlaagd met de zeevervoer- en verzekeringskosten (60) en de binnenlandse vervoerskosten in Turkije (61).

(284)

Na de mededeling van de definitieve bevindingen voerde de Indiase overheid aan dat de door de Commissie gebruikte gegevens om de cif-prijs voor de uitvoer van Turkije naar China aan te passen aan de prijs af fabriek slechts tot 2016 voorhanden waren. De Indiase overheid voerde verder aan dat extrapolatie van de relevante indicator naar het OT niet kan worden beschouwd als een objectieve beoordeling van prijzen.

(285)

De Commissie extrapoleerde echter niet alleen de door de OESO voor 2016 aangeleverde cif/fob-ratio. De correctie van het OT was gebaseerd op de feitelijke verschillen in vracht- en verzekeringskosten tussen 2016 en het eind van het OT zoals vermeld in de prijsopgave van Baltic Exchange Dry Index (“BDI”) voor de twintig voornaamste zeeroutes. Een gedetailleerde berekening van de basisbenchmarkprijs af fabriek werd aan de Jindal Group verstrekt in de mededeling van de specifieke bevindingen.

(286)

De door de Commissie uitgevoerde berekening van de gecorrigeerde vracht- en verzekeringskosten werd eveneens betwist in de door de Jindal Group na de mededeling van de bevindingen ingediende documenten. De onderneming stelde een alternatieve gegevensbron voor om de cif-prijs voor de uitvoer van Turkije naar China aan te passen aan de fob-prijs (62). Volgens de Jindal Group gaf deze gegevensbron de feitelijke vrachtkosten tussen Turkije en China in het OT beter weer dan de OESO- en BDI-gegevens die “een gewogen gemiddelde van alle scheepvaartroutes vormen”.

(287)

De door de Jindal Group verstrekte prijsopgave heeft echter betrekking op slechts één maand van het OT, op het vervoer tussen Turkije en “noordoost-Azië” in het algemeen en op het vervoer van natriumcarbonaat, niet van chroomerts. De door de Commissie gebruikte cif/fob-ratio van de OESO houdt rekening met het hele jaar, de specifieke zeeroute (Turkije-China) en het specifieke product (chroomerts en concentraten). Alleen bij de kostencorrectie door BDI tussen 2016 en het OT wordt een gemiddelde van meerdere zeeroutes gehanteerd.

(288)

Gezien het bovenstaande wordt de methode voor de correctie van de basisbenchmarkprijs aan de prijs af fabriek gehandhaafd.

(289)

De Commissie corrigeerde daarnaast de basisbenchmarkprijs af fabriek voor de fysieke vorm van het erts en het chroomoxidegehalte teneinde te komen tot specifieke benchmarkprijzen voor elk soort van het door de Jindal Group in het OT gekochte erts. De correctie voor de fysieke vorm was gebaseerd op de door Jindal vermelde kosten voor het briketteren (broos erts) en pelletiseren + sinteren (concentraaterts). De correctie voor het chroomoxidegehalte was gebaseerd op de door de klager vermelde kosten voor het smelten van chroomerts (63). Er werd geen correctie uitgevoerd voor de verschillen in Cr/Fe-verhouding, aangezien deze parameter vrijwel identiek is aan die voor Turks en Indiaas erts. Dit was een voorzichtige benadering, aangezien de Cr/Fe-verhouding van Indiaas erts feitelijk iets hoger is, hetgeen normaliter zou leiden tot een hogere prijs voor het erts in dezelfde vorm en met hetzelfde chroomoxidegehalte.

(290)

Aangezien het Turkse chroomerts niet beïnvloed wordt door de overheidsmaatregelen die de Indiase markt verstoren en aangezien de heersende marktomstandigheden in de twee landen, onder meer ten aanzien van kwaliteit, beschikbaarheid, verhandelbaarheid, vervoer en andere koop- en verkoopomstandigheden vergelijkbaar zijn, was de Commissie van mening dat de prijs van chroomerts in Turkije vergelijkbaar is met de prijs die in India zou gelden zonder de verstorende maatregelen van de Indiase overheid.

(291)

Tot slot vergeleek de Commissie de feitelijke kosten voor de aankoop van binnenlands chroomerts door de Jindal Group in het OT met de kosten die zouden zijn betaald als de prijzen voor elk soort erts waren vervangen door de respectieve benchmarkprijzen.

(292)

Het totale bedrag van het verschil komt overeen met de door de Indiase producent die chroomerts aankocht op de verstoorde Indiase markt verkregen “besparing” ten opzichte van de prijs die hij zonder de verstoringen zou hebben betaald. Uiteindelijk komt dit totale bedrag overeen met het in het OT door de Indiase producent van de Indiase overheid verkregen voordeel.

(293)

Gedetailleerde berekeningen van de benchmarks en het toegekende voordeel werden aan de Indiase producent-exporteur in kwestie verstrekt in de mededeling van de specifieke bevindingen.

(294)

Overeenkomstig artikel 7, lid 2, van de basisverordening heeft de Commissie dit subsidiebedrag omgeslagen over de totale omzet van de onderneming in het OT als geschikte noemer, omdat de subsidie een voordeel verleende aan de gehele productie van het betrokken product en zijn upstreamproduct (warmgewalste rollen) en niet enkel aan de voor uitvoer bestemde productie.

(295)

De interventie van de Indiase overheid voor wat betreft de levering van chroomerts tegen een ontoereikende prijs heeft tot doel om bepaalde bedrijfstak te bevoordelen, met name de roestvrijstaalsector, waaronder SSCR-producenten. De subsidie is daarom specifiek in de zin van artikel 4, lid 2, punt a), van de basisverordening. De inherente kenmerken van chroomerts beperken het mogelijke gebruik van de subsidie tot een bepaalde bedrijfstak, maar dit betekent niet dat de subsidie, teneinde specifiek te zijn, verder moet worden beperkt tot een onderdeel van deze bedrijfstak (64).

(296)

In het licht van het voorgaande was de Commissie van oordeel dat de interventies van de Indiase overheid specifiek zijn voor de SSCR-producenten in de zin van artikel 4, lid 2, punt a), van de basisverordening.

(297)

In het licht van alle hierboven vermelde elementen heeft de Commissie geconstateerd dat de levering van chroomerts door de Indiase overheid, als levering van goederen waardoor de ontvangende ondernemingen een voordeel hebben verkregen, moet worden aangemerkt als een specifieke subsidie in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), iii), en artikel 3, lid 2, van de basisverordening.

(298)

Het voor de Jindal Group vastgestelde subsidiepercentage bedroeg 0,45 %.

(299)

Na de mededeling van de definitieve bevindingen merkte de klager op dat uit de bevindingen van de Commissie bleek dat verreweg de meeste in kaart gebrachte subsidies voor de geïntegreerde producenten-exporteurs van invloed zijn op de upstreamfasen van het productieproces voor SSCR. Volgens de klager betekent dit dat de niet-geïntegreerde Indiase producent van SSCR — Chromeni — wellicht ook in aanmerking is gekomen voor aan Indiase en/of Indonesische upstreamproducenten toegekende subsidies. Dit zou het geval kunnen zijn bij de binnenlandse verkoop van upstreamproducten van de Jindal Group (India) aan Chromeni of wanneer Chromeni gesubsidieerde upstreamproducten van Indonesische oorsprong koopt.

(300)

Na het productieproces van Chromeni en de grondstoffenaankopen van de onderneming in het OT te hebben geanalyseerd, concludeerde de Commissie dat de onderneming geen gesubsidieerde upstreamproducten van Indiase oorsprong had kunnen kopen.

(301)

Chromeni kocht echter upstreamproducten, namelijk warmgewalste platen, van een verbonden onderneming in Indonesië, die door de Indonesische overheid mogelijk tegen een ontoereikende prijs is bevoorraad met nikkelerts (zie punt 4.3). In dit verband kon de Commissie niet tot bevindingen komen, aangezien het dossier geen elementen bevatte om deze zaak te kunnen beoordelen.

(302)

De hoogte van de tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidies werd als volgt vastgesteld:

(303)

Rekening houdend met de hoge mate (100 %) van medewerking van de Indiase producenten, achtte de Commissie het passend om het resterende subsidiebedrag voor India vast te stellen op het niveau van het hoogste bedrag aan individueel verleende subsidie, namelijk 7,56 %.

(304)

Op grond van de informatie in de klacht, het bericht van inleiding en de antwoorden op de vragenlijsten van de Commissie werd de vermeende subsidiëring via de volgende subsidies van de Indonesische overheid onderzocht:

(305)

In hun opmerkingen naar aanleiding van de mededeling van de definitieve bevindingen voerde de IRNC Group aan dat onjuiste verkoopgegevens waren gebruikt voor de berekening van de doorberekeningsratio’s voor twee verbonden ondernemingen.

(306)

Dit argument werd steekhoudend geacht en daarom besloot de Commissie de respectieve doorberekeningsratio’s navenant te herzien.

(307)

Indonesië beschikt over omvangrijke nikkelvoorraden. In 2020 bedroegen zijn voorraden naar schatting 21 miljoen ton nikkel (65) (1,1 miljard ton nikkelerts, circa 20 % van de bekende nikkelertsreserves in de wereld.

(308)

Van oudsher is Indonesië een van de grootste producenten van nikkelerts. Aangezien Indonesië in eigen land beperkte capaciteit heeft voor de verwerking van nikkelerts (slechts twee smelterijen zoals toegelicht in overweging 315), exporteert het sinds jaar en dag het grootste deel van zijn nikkelerts, veelal naar China.

(309)

De winningsgraad van nikkelerts in Indonesië is aanzienlijk gestegen, van circa 5 miljoen ton in 1996 tot circa 10 miljoen ton in 2007 en verder tot 70 miljoen ton in 2013. Deze onstuimige toename werd ingegeven door de vraag van de Chinese fabrieken/smelterijen die nikkelhoudend gietijzer produceren. Nikkelhoudend gietijzer is een legering van ijzer en nikkel met een laag nikkelgehalte. Het Indonesische nikkelerts is bijzonder geschikt voor de Chinese technologie om nikkelhoudend gietijzer te produceren.

Tabel 1

Uitvoer van nikkelerts door Indonesië (ton)

(310)

De Indonesische overheid besefte dus gaandeweg dat de uitvoer van het overgrote deel van haar nikkelertsreserves de potentiële voordelen voor het land uit deze schaarse grondstof beperkte. De voordelen voor het land zouden veel groter kunnen zijn als de Indonesische overheid de binnenlandse toegevoegde waarde van de nikkelertsreserves zou weten te verhogen. Om deze doelstelling te verwezenlijken, richtte de Indonesische overheid zich op de binnenlandse ontwikkeling van de gehele industriële waardeketen die gebruik maakt van nikkelerts tot aan de downstreambedrijfstak, namelijk de smelterijen en de roestvrijstaalsector als de eindgebruiker van deze grondstof. Hierdoor zou Indonesië veel meer binnenlandse voordelen kunnen behalen dan door nikkelerts enkel uit te voeren.

(311)

Deze doelstelling was niet eenvoudig te verwezenlijken voor Indonesië alleen. De voornaamste problemen waar de Indonesische overheid mee te maken kreeg waren de aanzienlijke financieringsvereisten voor het opzetten van smelterijen en de downstreambedrijfstakken (d.w.z. miljarden euro’s aan aanloopinvesteringen) en het relatieve gebrek aan knowhow en technologie om roestvrij staal te vervaardigen uit nikkelhoudend gietijzer dat overeenkwam met de kwaliteit van het nikkelerts dat in Indonesië wordt gewonnen. Daarom benaderde de Indonesische overheid potentiële partnerlanden die haar konden helpen om deze doelstelling te verwezenlijken (66). De logische keuze viel op China vanwege de historische banden en geografische nabijheid en vooral vanwege het feit dat Chinese producenten van roestvrij staal reeds gebruik maakten van Indonesisch nikkelerts. Verder was China voor de Indonesische overheid een perfecte kandidaat om een preferentieel bilateraal kader mee overeen te komen dat tot doel had de binnenlandse toegevoegde waarde van de Indonesische nikkelertsreserves te maximaliseren, daar China beschikte over omvangrijke financiële middelen en specifieke preferentiële regelingen om de roestvrijstaalsector te ondersteunen, onder meer voor investeringen in het buitenland op grond van het al lang bestaande “naar buiten gerichte” beleid, evenals de vereiste technologie en knowhow om Indonesisch nikkelerts op efficiënte wijze te gebruiken. Dit resulteerde in een jarenlang samenwerkingsverband dat nog altijd van kracht is. De voornaamste mijlpalen en relevante officiële documenten worden opgesomd in de volgende overwegingen.

(312)

De pogingen van de Indonesische overheid om Chinese investeringen in de Indonesische nikkelindustrie aan te trekken gaan terug tot minstens 2005, toen Indonesië het op zich nam om “een bevorderlijk investeringsklimaat” (67) voor investeerders uit China tot stand te brengen. Tijdens een bezoek aan Peking in juni 2005 maakte de Indonesische coördinerende minister van Economische Zaken de Chinese vice-premier deelgenoot van investeringsmogelijkheden in vier sectoren van de Indonesische economie, waaronder natuurlijke hulpbronnen en “sprak hij tevens de hoop uit dat meer Chinese ondernemingen in Indonesië zouden investeren en dat de Indonesische overheid een gunstig klimaat tot stand zou brengen om Chinese investeerders tegemoet te komen” (68). In antwoord op dit voorstel vroeg de Chinese vice-premier Indonesië om waarborgen dat de Chinese investeringen winstgevend zouden zijn (69). Daarnaast spraken Indonesische overheidsfunctionarissen hun dank uit aan China voor het verstrekken van “kosteloze en preferentiële leningen aan Indonesië.” (70)

(313)

Bijgevolg ondertekenden de Indonesische overheid en de Chinese overheid in 2005 een gezamenlijke verklaring die de aanzet gaf tot hun samenwerking in de mijnbouw- en metaalsectoren. Op basis van deze gezamenlijke verklaring ondertekenden de Indonesische overheid en de Chinese overheid in 2010 een actieplan ter bevordering van Chinese investeringen in op natuurlijke hulpbronnen gebaseerde bedrijfstakken in Indonesië, waaronder de mijnbouwsector, zoals nader toegelicht in de overwegingen 563 en 584. Deze overeenkomsten geven reeds aan wat de belangrijkste voorwaarden zijn van het specifieke samenwerkingsverband tussen de twee overheden en hoe de overheden hun strategie ten uitvoer wilden leggen door een beroep te doen op particuliere investeerders die in aanmerking zouden komen voor een aantal voorkeurs- en steunregelingen waarop de overheden nauwlettend zouden toezien.

(314)

In 2007 heeft de Indonesische overheid Wet nr. 27 inzake het nationaal ontwikkelingsplan op lange termijn voor de periode 2005-2025 ingevoerd. Het plan zag voor de industrie een voorname rol weggelegd als groeiaanjager om de economische structuur te versterken. Ook de mijnbouwsector moest hier zijn steentje aan bijdragen. Vergroting van de toegevoegde waarde in de primaire sector, waaronder mijnbouw, werd genoemd als de voornaamste doelstelling om lokale en internationale concurrentiekracht te bevorderen en de nationale industriële basis te versterken.

(315)

In de nikkelsector vertaalde het vergroten van de toegevoegde waarde zich in de bouw van smelterijen in Indonesië. In die tijd (en tot 2016) waren er slechts twee smelterijen in Indonesië: een nikkelsmelterij die in handen was van PT Vale met een capaciteit van circa 80 000 ton nikkel en een ferronikkelsmelterij die toebehoorde aan staatsonderneming PT. Aneka Tambang (“Antam”), met een productiecapaciteit van 26 000 ton nikkel.

(316)

De kosten voor de bouw van een smelterij kunnen oplopen tot 1 miljard euro al naar gelang de technologie en de productiecapaciteit. Zoals hierboven vermeld, beschikte Indonesië noch over de financiële middelen, noch over de juiste technologie om de smelterijen te bouwen, terwijl China over beide beschikte en ook Indonesisch nikkelerts nodig had voor de productie van roestvrijstalen producten.

(317)

Een van de voornaamste maatregelen om dit samenwerkingsverband tussen de Indonesische overheid en de Chinese overheid te bezegelen en om de Indonesische overheid in staat te stellen haar doelstelling te verwezenlijken, was de invoering van Wet nr. 4/2009 inzake de winning van mineralen en steenkool (“de Mijnbouwwet van 2009”) die in de plaats kwam van Wet nr. 11/1967 inzake mijnbouw (71). Van oudsher staat de mijnbouwsector onder strenge controle van de Indonesische overheid. Artikel 1 van Wet nr. 11/1967 inzake mijnbouw kende reeds een dominante rol en bevoegdheden toe aan de Indonesische overheid om deze sector te reguleren en stelde dat “alle mineralen die in de Indonesische mijnbouwjurisdictie worden gevonden in de vorm van natuurlijke hulpbronnen, als geschenk van de Almachtige God, tot de nationale rijkdommen van het Indonesisch volk behoren en derhalve door de staat gecontroleerd en gebruikt moeten worden om het volk zoveel mogelijk welvaart te bezorgen”. In de preambule van de Mijnbouwwet van 2009 staat verder dat “mineralen en steenkool die verborgen liggen in de mijnbouwgrond van Indonesië een niet-hernieuwbare natuurlijke rijkdom vertegenwoordigen die een geschenk is van de Almachtige God en die een belangrijke rol speelt bij de vervulling van de levensbehoeften van talloze mensen; daarom moet de staat toezien op het beheer van deze hulpbronnen teneinde echte waarde toe te voegen aan de nationale economie en daardoor op eerlijke wijze welvaart en rijkdom te bewerkstelligen voor de gemeenschap”. In artikel 4 van de Mijnbouwwet van 2009 is met name bepaalt dat: “1) mineralen en steenkool als niet-hernieuwbare natuurlijke hulpbronnen door de staat gecontroleerde nationale rijkdom vormen die zoveel mogelijk ten goede moeten komen aan het volk” en “2) de controle van mineralen en steenkool door de staat als bedoeld in lid 1 moet worden gerealiseerd door de overheid en/of regionale overheden”. Belangrijk is dat krachtens artikel 103 van de Mijnbouwwet van 2009 de verwerking van mineralen als toegevoegde waarde van het mineraal in Indonesië moest plaatsvinden. In de toelichting op dit artikel 103, lid 1, wordt vermeld dat de verplichting om verwerking en raffinage in eigen land uit te voeren bedoeld is om onder meer a) waarde toe te voegen aan de mijnbouw via haar basisproducten, b) grondstoffen te leveren voor de industrie, c) werkgelegenheid te creëren en d) de inkomsten van de staat te vergroten. Met andere woorden: deze bepalingen legden alle nikkelertsmijnbouwbedrijven een verplichting op om hun eigen installatie voor de verwerking/zuivering van nikkel te bouwen of om hun nikkelerts te verkopen aan een dergelijke binnenlandse faciliteit, teneinde de overkoepelende doelstelling te verwezenlijk om de binnenlandse toegevoegde waarde van het nikkelerts via preferentiële regelingen te vergroten ten behoeve van de roestvrijstaalsector. Verder voorzag artikel 170 van de Mijnbouwwet van 2009 in een “respijtperiode” van vijf jaar. Doel van de “respijtperiode” was de mijnbouwsector voor te bereiden op de binnenlandse verwerkingsverplichting en de ondernemingen in staat te stellen de nodige zuiveringsinstallaties te bouwen om het aanbod van nikkelerts te absorberen.

(318)

Als gevolg van de Mijnbouwwet van 2009, en in het bijzonder de verplichting tot binnenlandse verwerking, is de Indonesische uitvoer van nikkelerts onstuimig gegroeid, waarbij China vrijwel de gehele uitvoer absorbeert, zoals te zien is in de tabel hieronder.

Tabel 2

Uitvoer van nikkelerts door Indonesië (ton)

(319)

Aangezien de doelstelling van de Indonesische overheid om verwerkingscapaciteit tot stand te brengen niet werden gehaald, verbood de Indonesische overheid op 11 januari 2014, via diverse besluiten, de uitvoer van nikkelerts uit Indonesië (voor meer informatie over de uitvoerbeperkingen en het uitvoerverbod op nikkelerts, zie overwegingen 405 tot en met 413).

(320)

In 2017 versoepelde de Indonesische overheid het uitvoerverbod enigszins door de uitvoer van nikkelerts met een nikkelgehalte van minder dan 1,7 % in bepaalde hoeveelheden toe te staan. Voor deze uitvoer gold een uitvoerrecht van 10 % terwijl de exporteurs ook moesten aantonen dat de bouw van hun verwerkingsinstallatie op schema lag. De reden hiervoor was dat Indonesië in die tijd niet de technologie had om nikkelerts met een nikkelgehalte van minder dan 1,7 % te verwerken tot producten met een toegevoegde waarde, hetgeen geschikter was voor accu’s voor elektrische voertuigen dan voor staal (zie hieronder in punt 4.4). In 2020 heeft de Indonesische overheid echter een volledig verbod ingesteld op de uitvoer van nikkelerts. De reden voor de herinvoering van het verbod op de uitvoer van nikkelerts met een laag nikkelgehalte was dat Chinese ondernemingen plannen hebben om smelterijen te bouwen voor dit type nikkelerts dat zou kunnen worden gebruikt voor het vervaardigen van accu’s voor elektrische voertuigen.

(321)

In de loop der jaren en dankzij de binnenlandse verwerkingsverplichting en de door de Indonesische overheid opgelegde beperkingen ten aanzien van de uitvoer van nikkelerts, werden meerdere smelterijen voor nikkelerts gebouwd. Ook nam de binnenlandse vraag naar nikkelerts toe dankzij de maatregelen van de Indonesische overheid om de eerder in China tot stand gebrachte smelterijen ertoe te bewegen hun activiteiten naar Indonesië te verplaatsen. Zoals toegelicht in overweging 414, controleert de Indonesische overheid via de RKAB’s (de verplichte jaarlijkse werkplanning en begroting) namelijk de productie van nikkelerts. Ook houdt de Indonesische overheid de binnenlandse prijs aanzienlijk lager dan de internationale prijzen om de smelterijen en producenten van roestvrij staal tegemoet te komen.

Tabel 3

Nikkelerts in Indonesië (miljoen ton)

(322)

De bilaterale samenwerking tussen de Indonesische overheid en de Chinese overheid inzake de voorkeursbehandeling, die tot doel heeft om de Indonesische roestvrijstaalsector tot stand te brengen en verder te ontwikkelen, dateert uit het begin van de jaren 2000. Ze bestaat uit een aantal bilaterale documenten waarin het juridische en beleidskader wordt vastgesteld dat heeft geleid tot het goedkeuren van verschillende specifieke steunmaatregelen en preferentiële programma’s die tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidies vormen die onder dit onderzoek vallen (zie de belangrijkste bilaterale documenten in overweging 548).

(323)

De bilaterale samenwerking vond specifiek plaats in het Indonesia Morowali Industrial Park (“het Morowali Park”). Dit is een industriepark in de regio Sulawesi waar Indonesië en China besloten om de roestvrijstaalsector te ontwikkelen.

(324)

De beheersmaatschappij die belast is met de uitvoering van de bilaterale samenwerking in het Morowali Park is een Chinees-Indonesische onderneming, IMIP. Deze onderneming ging in oktober 2013 formeel met haar werkzaamheden van start.

(325)

De klager voerde aan dat de Indonesische overheid de nikkelertssector controleert en dat nikkelertsprijzen in Indonesië worden verstoord door de inmenging van de Indonesische overheid. Het nikkel in nikkelerts is het belangrijkste bestanddeel van roestvrij staal en bepaalt grotendeels de prijs ervan. Volgens de klager zorgde de Indonesische overheid er met haar interventie op de nikkelertsmarkt voor dat de prijs van grondstoffen voor de productie van roestvrij staal aanzienlijk lager is dan internationale prijzen, hetgeen de producenten-exporteurs van SSCR in Indonesië ten goede komt.

(326)

Het mijnbouwbeleid aangaande nikkelerts wordt beheerd via het Ministerie van Energie en Minerale Hulpbronnen (“MEMR”), vertegenwoordigd door de directeur-generaal voor Mineralen en Steenkool (“DGoMC“). De uitvoer van mineralen wordt tevens beheerd door het Ministerie van Handel, vertegenwoordigd door de directeur-generaal voor Buitenlandse Handel.

(327)

Zowel de centrale overheid als regionale overheden spelen een cruciale rol in de mijnbouwsector, door nationale regels, normen, richtlijnen en criteria voor de mijnbouw op te stellen en door besluiten te nemen over de procedures voor het verlenen van mijnbouwvergunningen. Verder is de Indonesische overheid actief betrokken bij de ontwikkeling, controle, beoordeling en conflictoplossing in de sector.

(328)

De mijnbouwsector in Indonesië is streng gereguleerd. Met een groot aantal door verschillende overheidsinstanties uitgevaardigde regels, die voortdurend worden veranderd, wordt toezicht uitgeoefend op elk aspect van de mijnbouwsector, zoals hieronder weergegeven. De rechtsgrondslag van de betreffende regelgeving wordt gevormd door:

(329)

De Commissie had bij aanvang vastgesteld dat één producent-exporteur van SSCR het nikkelerts in eigen land kocht van verbonden of niet-verbonden ondernemingen om het vervolgens te smelten en te gebruiken bij de vervaardiging van SSCR-producten.

(330)

De levering van nikkelerts tegen een ontoereikende prijs is een van de belangrijkste maatregelen die door de Indonesische overheid in het kader van de samenwerking met de Chinese overheid is genomen om de ontwikkeling van de hele industriële waardeketen van de roestvrijstaalsector in Indonesië te waarborgen.

(331)

In 2007 voerde de Indonesische overheid Wet nr. 27 inzake het nationaal ontwikkelingsplan op lange termijn (72) voor de periode 2005-2025 in. Het plan zag voor de industrie een voorname rol weggelegd als groeiaanjager om de economische structuur te versterken. Dit moest onder meer worden ondersteund door de mijnbouwsector, waaronder nikkelerts. Vergroting van de toegevoegde waarde in de primaire sector, waaronder mijnbouw, werd genoemd als de voornaamste doelstelling om lokale en internationale concurrentiekracht te bevorderen en de nationale industriële basis te versterken. De ontwikkeling van de waardeketen door productverwerking en -diversificatie (downstreamontwikkeling), structurele verdieping (upstreamontwikkeling) en verticale integratie (upstream- en downstreamontwikkeling) werd in het meerjarenplan uitdrukkelijk genoemd. De ontwikkeling van de verwerkende industrie zou worden toegespitst op subsectoren die voldeden aan diverse criteria, waaronder het verwerken van binnenlandse natuurlijke hulpbronnen en het ontwikkelingspotentieel voor de uitvoer.

(332)

Zoals beschreven in de overwegingen 317 en volgende, heeft de Indonesische overheid in 2009 de Mijnbouwwet van 2009 ingevoerd overeenkomstig haar doelstelling om de toegevoegde waarde van de winning van mineralen in Indonesië te vergroten. Diverse uitvoeringsbesluiten, waaronder een aantal amendementen, zijn door de Indonesische overheid uitgevaardigd om de doelen van de Mijnbouwwet van 2009 te verwezenlijken. De Mijnbouwwet van 2009 introduceerde een aantal belangrijke wijzigingen in de regelgeving met betrekking tot het vergunningensysteem, royalty’s, buitenlands eigenaarschap en de uitvoer van grondstoffen. In 2020 werd de Mijnbouwwet van 2009 vervangen door de Mijnbouwwet van 2020, die op 10 juni 2020 werd vastgesteld. Deze nieuwe wet, die van beperkte relevantie is voor dit onderzoek aangezien zij pas helemaal aan het einde van het OT in werking trad, bevestigde bepaalde vereisten voor mijnbouwbedrijven, of breidde deze verder uit.

(333)

De Mijnbouwwet van 2009 verleende vergunningsbevoegdheden aan zowel de centrale overheid als de regionale overheden, al naar gelang de locatie van het mijnbouwgebied, de oorsprong van de vergunning en de aard van de door het mijnbouwbedrijf verrichte investering.

(334)

De Mijnbouwwet van 2009 introduceerde een nieuw vergunningenstelsel dat in de plaats kwam van de oude regeling inzake werkcontracten (“Contracts of Work”, “CoW”) en het lokale systeem van mijnbouwrechten (“Kuasa Pertambangan”, “KP”). Op grond van het nieuwe systeem zijn er twee soorten commercieel relevante mijnbouwvergunningen:

(335)

De Mijnbouwwet van 2009 maakte geen onderscheid tussen IUP’s/IUPK’s voor exploitatie-/productiewerkzaamheden die geïntegreerd zijn met smelterijen/verwerkingsinstallaties en de IUP’s voor exploitatie-/productiewerkzaamheden die niet geïntegreerd zijn met dergelijke faciliteiten. Alle IUP’s voor exploitatie-/productiewerkzaamheden werden verleend voor een termijn van maximaal twintig jaar, die tweemaal met tien jaar kan worden verlengd.

(336)

Op grond van de industriële regels werd de “Industry Business License (“IUI”)” algemeen aanvaard als de belangrijkste vergunning voor industriële ondernemingen die meerdere soorten producten vervaardigen. De IUI wordt uitgegeven en beheerd door het Ministerie van Industrie. In 2013 voerde de centrale overheid een nieuw soort vergunning in; een exploitatie/productie-IUP voor verwerkings- en raffinagefaciliteiten (smelterijen), bij wijze van ministeriële besluiten (meest recentelijk bij MEMR-besluit 7/2020). De vergunning voorziet in de ontwikkeling en exploitatie van smelterijen en wordt uitgegeven onder toezicht van het MEMR. Verwerkingsondernemingen worden derhalve geëxploiteerd op basis van twee vergunningen.

(337)

De Mijnbouwwet van 2009 voorziet tevens in administratieve sancties voor de houders van een IUP, IPR of IUPK wegens overtredingen van de bepalingen zoals onder meer vermeld in de artikelen 102 en 103. Dergelijke administratieve sancties nemen de vorm aan van: “a. schriftelijke waarschuwingen; b. tijdelijke opschorting van alle of een deel van de exploratie- of productiewerkzaamheden, en/of c. annulering van de IUP, IPR of IUPK” (artikel 151 van de wet). Tot slot legt de Mijnbouwwet aan ondernemingen die niet voldoen aan de diverse bepalingen strafrechtelijke sancties op van maximaal 10 (tien) jaar gevangenisstraf en een maximale boete van 10 miljard IDR (tien miljard roepia) voor onjuiste verslaglegging van mijnbouw- en verkoopactiviteiten (zie artikel 159) en de verkoop of verwerking van mineralen van entiteiten die geen geldige vergunning hebben (zie artikel 161).

(338)

De Commissie heeft de Indonesische overheid ervan in kennis gesteld dat zij bij het onderzoek naar het bestaan en de omvang van de vermeende steun aan de staalindustrie onder meer door de levering van nikkelerts tegen een ontoereikende prijs, wellicht gebruik zou moeten maken van de beschikbare gegevens overeenkomstig artikel 28, lid 1, van de basisverordening.

(339)

De Commissie verzocht de Indonesische overheid in haar vragenlijst, in de aanmaningsbrief en tijdens de kruislingse controle op afstand om bepaalde inlichtingen te verstrekken over de leveranciers (de mijnbouwbedrijven) en de werking van de binnenlandse markt voor nikkelerts in Indonesië. Deze verzoeken om inlichtingen omvatten onder meer vragen over het juridische en institutionele kader, de organisatie van de nikkelertsmarkt, de producenten van nikkelerts in Indonesië, prijsmechanismen en prijzen voor de binnenlandse markt en voor de uitvoer, evenals de aandeelhoudersstructuur van ondernemingen.

(340)

Bij de opening van het onderzoek verzocht de Commissie de Indonesische overheid om aanhangsel B bij de antisubsidievragenlijst (vragenlijst voor leveranciers van nikkelerts) voor te leggen aan de tien grootste producenten en distributeurs en aan eventuele andere producenten en distributeurs van nikkelerts, die nikkelerts hebben geleverd aan de producenten-exporteurs. Aanhangsel B bestond uit een Word-document (“Appendix B_Input supplier”) en een Excel-bestand (“Appendix B — Input suppliers tables”). De Indonesische overheid legde de specifieke vragenlijst bestemd voor leveranciers van inputs inderdaad voor aan bekende leveranciers in Indonesië.

(341)

In haar aanmaningsbrief aan de Indonesische overheid van 4 oktober 2021 nam de Commissie kennis van het feit dat zij van geen van de grootste leveranciers van nikkelerts in Indonesië antwoord had ontvangen op aanhangsel B van de vragenlijst. De verbonden leveranciers van nikkelerts gaven evenmin antwoord.

(342)

Ondanks het feit dat er meer dan 290 nikkelertsmijnen zijn in Indonesië, zoals vermeld in overweging 378, ontving de Commissie slechts antwoord van een verbonden leverancier van nikkelerts (PT. Ekasa Yad Resources), die zijn antwoord overigens indiende als een aan de IRNC Group verbonden onderneming, en van slechts één niet-verbonden nikkelertsproducent (PT GAG Nikel). Naar aanleiding van de aanmaningsbrief verstrekte de Indonesische overheid slechts twee aanvullende antwoorden voor nikkelertsproducenten (PT Tiran Indonesia en PT Ceria Nugraha Indotama).

(343)

De antwoorden van de drie nikkelertsmijnen waren zeer ontoereikend. PT GAG Nikel weigerde een exemplaar te verschaffen van haar vergunning en notulen van de aandeelhouders- en directievergadering tijdens het OT, waarbij zij aangaf dat deze documenten vertrouwelijk waren.

(344)

PT Ceria Hugraha verstrekte de statuten en de oprichtingsakte alleen in het Bahasa. Hoewel verscheidene versies van de statuten werden verstrekt, waren ze allemaal in het Bahasa opgesteld en in een afbeeldingsformaat dat niet kon worden vertaald door een computer, waardoor de Commissie ze niet kon lezen.

(345)

PT Tiran Indonesia diende zelfs geen antwoord in op het Word-document “Appendix B_Input supplier”. Ze verstrekte slechts een bedrijfspresentatie in het Indonesisch, een concept-jaarrekening over 2019 en 2020 en het Excel-bestand “Appendix B — Input suppliers tables”. De onderneming overlegde noch haar statuten noch de vergunning.

(346)

Wat de onderneming betreft die aan een kruislingse controle werd onderworpen, PT. GAG Nikel, verzuimde de Indonesische overheid haar RKAB’s (verplichte jaarlijkse werkplanning en begroting) voor 2019 en 2020 en bij het MEMR ingediende driemaandelijkse, halfjaarlijkse en jaarlijkse productie- en verkoopverslagen voor 2019 en 2020 te overleggen. Na de kruislingse controle op afstand van GAG Nikel verstrekte de Indonesische overheid de oprichtingsakte van GAG Nikel, zij het enkel in het Bahasa en in een formaat dat niet kon worden vertaald door een computer, waardoor de Commissie de akte niet kon gebruiken.

(347)

Tot slot voerde de Indonesische overheid aan dat het in de RKAB vermelde productievolume zoals toegelicht in de overwegingen 414 tot en met 424, werd vastgesteld overeenkomstig de in de haalbaarheidsstudies vermelde volumes. Ze verstrekte echter slechts enkele bladzijden van de haalbaarheidsstudies en de milieueffectbeoordeling van de ondernemingen waarvoor ze de RKAB met enkele cijfers overlegde, terwijl de tekst waarop deze cijfers betrekking hadden zonder verdere toelichting zwart was gemaakt, waaruit blijkt dat de Indonesische overheid de Commissie er opzettelijk van weerhield om na te gaan hoe de mijnbouwbedrijven hun jaarlijkse productievolumes bepaalden.

(348)

Verder merkte de Commissie discrepanties op wat het totale verbruik van nikkelerts op de Indonesische markt betreft. De Commissie kon de gegevens niet rijmen met de aankopen van nikkelerts door de producenten-exporteurs van de SSCR. Ook verstrekte de Indonesische overheid geen cijfermatige gegevens over de binnenlandse prijzen van nikkelerts in Indonesië, hoewel zij deze gegevens op grond van de geldende wetgeving wel verzamelt.

(349)

Na de brief over de mogelijke toepassing van artikel 28 van de basisverordening (“artikel 28-brief”) te hebben ontvangen, interpreteerde de Indonesische overheid de artikel 28-brief als een aanmaningsbrief en diende zij diverse aanvullende documenten van GAG Nikel in, waaronder de RKAB van GAG Nikel voor 2019 en 2020, de aanvraag/het verslag ter verkrijging van de RKAB voor 2019 en 2020 en de kwartaalverslagen betreffende de productie en verkoop van nikkelerts in 2019 en 2020. Deze documenten waren allemaal alleen in het Bahasa opgesteld. Ook gaf de Indonesische overheid antwoord op aanhangsel B voor Antam.

(350)

Gezien de zeer late indiening van deze documenten en het feit dat ze niet in het Engels werden ingediend, het feit dat de juridische context de artikel 28-procedure was en geen aanmaningsprocedure, evenals het feit dat de Commissie hoe dan ook niet in een positie zou zijn om deze informatie controleren en te verzoeken om toelichting op deze documenten, konden ze niet worden gebruikt in het onderzoek. De Commissie besloot derhalve om deze informatie buiten beschouwing te laten, zoals bepaald in artikel 28, lid 3, van de basisverordening, en in plaats daarvan gebruik te maken van de beschikbare gegevens.

(351)

Wat de inconsistente gegevens over het verbruik van nikkelerts in Indonesië betreft, hield de Indonesische overheid vol dat deze gegevens juist waren en dat ze gebaseerd waren op de hoeveelheid door de IRNC Group verbruikt nikkelerts, aangezien dit de enige producent van roestvrij staal was die nikkelerts als input gebruikt. Opgemerkt wordt dat de Indonesische overheid werd gevraagd om inzage te verschaffen in het totale verbruik van nikkelerts in Indonesië, niet alleen het verbruik van nikkelerts door de producenten van roestvrij staal. Zoals benadrukt in de artikel 28-brief aan de Indonesische overheid, vallen deze gegevens hoe dan ook niet te rijmen met de kruislings gecontroleerde gegevens over de aankopen van nikkelerts door de IRNC Group.

(352)

Het argument van de Indonesische overheid dat zij niet beschikt over gegevens m.b.t. prijzen van nikkelerts in Indonesië, is verder in tegenspraak met de door GAG Nikel ingediende kwartaalverslagen en de RKAB. In deze documenten rapporteerde GAG Nikel aan de Indonesische overheid alle verkopen van nikkelerts per transactie, waardoor de Indonesische overheid dus op de hoogte was van het verkoopvolume, verkoopprijzen van het nikkelerts en de naam van haar afnemers.

(353)

Vanwege de gebrekkige medewerking kon de Commissie niet alle informatie verzamelen die zij relevant achtte voor haar bevindingen in dit onderzoek. Vanwege de niet-medewerking van de nikkelmijnen, kon de Commissie ook geen aanvullende documenten verzamelen en niet om aanvullende informatie vragen, namelijk over licentieovereenkomsten tussen de mijnbouwbedrijven en de Indonesische overheid, waaronder de onderliggende voorwaarden, royalty’s en verwijzingen naar het desbetreffende regelgevingskader. Bijgevolg heeft de Indonesische overheid niet de benodigde inlichtingen en bewijzen over de vermeende levering door de overheid van nikkelerts tegen een ontoereikende prijs verstrekt waar de Commissie in haar vragenlijst en tijdens de kruislingse controle op afstand om had verzocht.

(354)

Bij gebrek aan informatie van de Indonesische overheid waaruit het tegendeel blijkt, heeft de Commissie zich voor haar bevindingen in verband met die aspecten van het onderzoek dan ook gedeeltelijk gebaseerd op de beschikbare gegevens overeenkomstig artikel 28 van de basisverordening.

(355)

In de opmerkingen over de mededeling van de definitieve bevindingen lichtte de Indonesische overheid toe dat zij de statuten van GAG Nikel had ingediend als onderdeel van de oprichtingsakte, die per brief van 19 november 2021 was verstrekt. De Commissie bevestigde dat de statuten deel uitmaken van de oprichtingsakte. De Commissie merkte echter op dat deze documenten erg laat in het onderzoek werden ingediend en, belangrijker nog, dat de statuten enkel in het Bahasa waren ingediend. Daarom kon de Commissie ze niet gebruiken.

(356)

Bovendien liet de Indonesische overheid weten dat de vertaling van de statuten van PT. Ceria Hugraha tijd vergde. In elk geval voerde de Indonesische overheid aan dat de Commissie de vertaling van alle documenten in het Engels niet had geëist en dat het gebrek aan vertaling het onderzoek dus niet mocht belemmeren. Wat het bestandsformaat betreft, voerde de Indonesische overheid aan dat dit niet was gespecificeerd.

(357)

De Commissie merkte op dat in de instructies voor de antisubsidievragenlijst, waaraan de bijlage voor leveranciers van inputs was gehecht, duidelijk staat “Gelieve een Engelse vertaling te verstrekken van alle documenten en bronmateriaal dat u naar aanleiding van deze vragenlijst indient”. Bovendien werd de antisubsidievragenlijst op 18 mei 2021 naar de Indonesische overheid gestuurd en had de Indonesische overheid derhalve ruimschoots de tijd om de statuten van PT. Ceria Hugraha te vertalen. Wat het bestandsformaat betreft, maakte de Commissie in overweging 344 de opmerking over het formaat van het document omdat een computervertaling ervan niet mogelijk was en het document derhalve niet kon worden gebruikt. Dit argument werd dan ook afgewezen.

(358)

Met betrekking tot de RKAB’s herinnerde de Indonesische overheid eraan dat zij deze als bijlagen bij de brief van 8 december 2021 had ingediend. De Commissie herinnerde eraan dat in de brief van 19 november 2021 (hetgeen voor de Indonesische overheid de uiterste termijn was om bewijsstukken voor de kruislingse controle op afstand in te dienen) de Indonesische overheid de Commissie had laten weten dat GAG Nikel na intern beraad had besloten de RKAB’s niet te verstrekken. De brief van 8 december 2021 werd verstuurd naar aanleiding van de artikel 28-brief. De Commissie merkte op dat deze datum veel te laat in het onderzoek was, op een moment dat de Commissie geen nieuwe documenten meer in aanmerking kon nemen. Belangrijker is dat de artikel 28-procedure en de opmerkingen die belanghebbende partijen kunnen indienen, betrekking hebben op het verzuim om informatie in te dienen en door partijen niet kunnen worden gebruikt als een gelegenheid om nieuwe informatie in te dienen die in een eerder stadium van het onderzoek, of in het kader van de aanmaningsprocedure, had moeten worden ingediend. De Commissie heeft dit argument dan ook afgewezen.

(359)

De Indonesische overheid lichtte ook toe dat zij de tekst die geen betrekking had op productiehoeveelheden zwart had gemaakt om de tekst beter leesbaar te maken.

(360)

De Commissie merkte op dat de Indonesische overheid was verzocht om volledige documenten in te dienen en niet om delen van de tekst zwart te maken. De Commissie had toegang moeten hebben tot de volledige tekst om de volledige informatie in de RKAB’s naar behoren te kunnen beoordelen voor haar bevindingen. Dit argument werd dan ook afgewezen.

(361)

Met betrekking tot de statistische gegevens over het verbruik voerde de Indonesische overheid aan dat, aangezien de Commissie steekproeven hanteerde, zij de nationale verbruiksgegevens niet kon rijmen met door IRNC gekocht nikkelerts. De Commissie benadrukte en verduidelijkte dat de hoeveelheid door IRNC gekocht nikkelerts aanzienlijk hoger was dan het nationale verbruik zoals gerapporteerd door de Indonesische overheid. De door Indonesische overheid verstrekte gegevens lijken dan ook een aanzienlijke onderschatting te zijn van de nationale productie van nikkelerts. De Indonesische overheid droeg geen feiten aan om deze bevindingen te weerleggen. Dit argument werd dan ook afgewezen.

(362)

De Indonesische overheid lichtte verder toe dat zij op het moment dat de termijn verstreek nog altijd probeerde om informatie en gegevens te verstrekken, aangezien de Commissie in de artikel 28-brief stelde dat zij de toepassing van artikel 28 zou hebben overwogen. De Indonesische overheid voerde aan dat zij en GAG Nikel onvoldoende tijd hadden om de documenten te vertalen en dat de Commissie tijdens de kruislingse controle op afstand niets had aangegeven over de noodzaak om de documenten naar het Engels te vertalen. Wat de vertaling betreft, verwees de Commissie naar de instructies in de vragenlijst en herinnerde eraan dat zij niet bij elk verzoek om een document hoeft te herhalen dat dat document moet worden vertaald. Het niet verstrekken van de informatie in het Engels kan leiden tot de toepassing van beschikbare feiten doordat de ingediende documenten niet kunnen worden gebruikt. De Commissie herinnert eraan dat de Indonesische overheid geen verzoek om verlenging van de termijn heeft ingediend, noch heeft aangegeven dat er nog werd gewerkt aan de documenten die later werden ingediend via het antwoord op de artikel 28-brief. Verder wees de Commissie erop dat de Indonesische overheid betrokken was bij een aantal onderzoeken naar compenserende rechten en zich derhalve terdege bewust was van het feit dat documenten bij dergelijke onderzoeken in het Engels moeten worden ingediend. Dit argument werd dan ook afgewezen.

(363)

De Indonesische overheid herhaalde de inhoud van haar brief van 8 december 2021 met betrekking tot de publicatie van gegevens over het verbruik van Indonesisch nikkelerts en stelde dat zij gegevens over het verbruik van nikkelerts voor de bedrijfstak voor roestvrij staal had ingediend. Zoals toegelicht in overweging 361, herhaalde de Commissie opnieuw dat de Indonesische overheid was verzocht het totale verbruik van nikkelerts in Indonesië te vermelden, niet alleen het verbruik van nikkelerts voor de roestvrijstaalsector.

(364)

Ook voerde de Indonesische overheid aan dat zij en de mijnbouwbedrijven nooit hadden geweigerd bewijsmateriaal te verstrekken over de staatsdeelnemingen, de controle en de besluitvormingsprocessen. De Indonesische overheid gaf toe dat Antam de aandeelhouder van GAG Nikel had overgenomen, maar wees erop dat GAG Nikel nog altijd te boek staat als een buitenlandse entiteit, zoals toegelicht tijdens de kruislingse controle op afstand.

(365)

De Commissie was van oordeel dat uit het antwoord op de vragenlijst niet bleek dat de staat eigenaar is van de meerderheidsaandeelhouder van GAG Nikel, hetgeen pas tijdens de kruislingse controle op afstand werd vermeld. Bovendien is het feit dat GAG Nikel als een buitenlandse entiteit te boek staat niet relevant voor de vraag of ze in handen van de staat is. Dit argument werd dan ook afgewezen.

(366)

De Indonesische overheid lichtte verder toe dat PT. Vale niet op de lijst van de tien grootste producenten van inputs stond omdat zij de vragenlijst voor leveranciers van inputs slechts had toegezonden aan de leveranciers van inputs van de medewerkende producenten-exporteurs. PT. Vale stond dus niet op de verstrekte lijst van de tien grootste leveranciers van inputs.

(367)

De Commissie herinnert eraan dat in de instructies in de vragenlijst betreffende de lijst van de tien grootste producenten van inputs de Indonesische overheid duidelijk werd verzocht “een lijst te verstrekken met de volgende informatie over de tien grootste producenten van elk van deze inputs”. In de instructies werd niet verwezen naar de levering van inputs aan de producenten-exporteurs, en de lijst had dus de tien grootste producenten van inputs in Indonesië moeten bevatten.

(368)

Alle argumenten werden dan ook afgewezen. In elk geval merkte de Commissie op dat geen van deze opmerkingen, afzonderlijk of samen, aanleiding zou hebben gegeven tot het terugdraaien van de bevindingen van niet-medewerking of van andere aspecten van het onderzoek, die aldus werden bevestigd.

(369)

Om het bestaan van een tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie vast te stellen, moeten op grond van de artikelen 3 en 4 van de basisverordening drie elementen aanwezig zijn: a) een financiële bijdrage van de Indonesische overheid via een overheidsinstantie en/of het toevertrouwen aan particuliere lichamen van het leveren van het nikkelerts in het binnenland dan wel door hen daarmee te belasten; b) een voordeel voor de ontvanger en c) specificiteit.

(370)

Voor het eerste element ging de Commissie na of de door de Indonesische overheid aangenomen maatregelen leidden tot een financiële bijdrage in de vorm van de levering van nikkelerts door de overheid tegen een ontoereikende prijs aan de Indonesische producenten-exporteurs van SSCR via een overheidsinstantie of door deze levering toe te vertrouwen aan particuliere instanties of hen daarmee te belasten in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), van de basisverordening.

(371)

Het onderzoek ging eerst na of de Indonesische overheid nikkelerts leverde aan producenten van roestvrij staal via mijnbouwbedrijven die optraden als “overheidsinstantie”. De toepasselijke rechtsnorm en interpretatie voor deze beoordeling op grond van artikel 3, lid 1, punt a), van de basisverordening zijn gebaseerd op de WTO-jurisprudentie inzake “overheidsinstantie”, hetgeen is toegelicht in de overwegingen 225 tot en met 232.

(372)

Samengevat moet worden onderzocht of mijnbouwbedrijven in Indonesië “overheidsinstanties” door te kijken naar de essentiële kenmerken en functies van die ondernemingen en hun relatie met de Indonesische overheid.

(373)

De Indonesische overheid heeft een reguleringsmechanisme ingesteld waarmee aan nikkelertsmijnbouwbedrijven de bevoegdheid wordt verleend om overheidsfuncties uit te oefenen.

(374)

De winning en het beheer van mineralen in Indonesië zijn dusdanig van aard dat ze in Indonesië worden aangemerkt als aan de overheid gerelateerd. In dit verband stelt artikel 33, lid 3, van de Grondwet uit 1945 dat de bodem, het water en de rijkdom aan natuurlijke hulpbronnen die begraven liggen in de aarde door de staat gecontroleerd en gebruikt moeten worden om de gemeenschap zoveel mogelijk welvaart te bezorgen. Zoals vermeld in de preambule van de Mijnbouwwet van 2009: “de staat moet toezien op het beheer van deze hulpbronnen teneinde echte waarde toe te voegen aan de nationale economie en daardoor op eerlijke wijze welvaart en rijkdom te bewerkstelligen voor de gemeenschap”. Alle mineralen in Indonesië zijn derhalve openbare natuurlijke hulpbronnen, die worden gecontroleerd en gebruikt door de staat.

(375)

Via diverse wetten en regels bepaalt de Indonesische overheid welke onderneming nikkelerts mag winnen en waar (mijnbouwgebieden). Mijnbouwbedrijven moeten een vergunning bezitten om nikkelerts te winnen. De Indonesische overheid bepaalt tevens hoeveel nikkelerts mijnbouwbedrijven mogen winnen. Krachtens artikel 5, lid 3, van de Mijnbouwwet van 2009 “is de Indonesische overheid bevoegd om in elke provincie de jaarlijkse productiehoeveelheid van elke grondstof te bepalen”. Evenzeer kan de Indonesische overheid krachtens artikel 5, lid 1, en artikel 5, lid 5, van de Mijnbouwwet van 2009 in het landsbelang toezien op de productie en uitvoer van mineralen. Ook verplicht de Indonesische overheid de mijnbouwbedrijven om de toegevoegde waarde van de mineralen te vergroten door de verdere verwerking en zuivering van nikkelerts te vereisen en bepaalt zij aan wie de mijnbouwbedrijven nikkelerts mogen verkopen om verder te worden verwerkt (artikelen 102-104 van de Mijnbouwwet van 2009). Artikel 119 van de Mijnbouwwet van 2009 bepaalt verder dat de vergunning “kan worden ingetrokken door de minister, de gouverneur of de regent/de burgemeester krachtens hun bevoegdheden, wanneer: a. de houder van de vergunning niet voldoet aan zijn verplichtingen die reeds zijn vastgelegd in de vergunning en aan de wet- en regelgeving”.

(376)

De in Indonesië heersende juridische en economische omstandigheden, zoals ook verder toegelicht in de overwegingen 396 tot en met 400, duiden erop dat de mijnbouwbedrijven die nikkelerts winnen nauwe banden hebben met de overheid bij het uitoefenen van overheidsfuncties. Het doel van de mijnbouwbedrijven, die vaak in handen zijn van de staat, is met name Indonesisch beleid inzake het beheer van natuurlijke hulpbronnen ten uitvoer te leggen op een wijze die de nationale ontwikkeling het beste dient en daartoe bijdraagt.

(377)

De Commissie verzamelde allereerst informatie over staatseigendom en andere formele aanwijzingen voor zeggenschap van de overheid in de nikkelertsmijnen in staatseigendom. Hiertoe moest de Commissie zich vrijwel volledig baseren op de beschikbare gegevens overeenkomstig artikel 28 van de basisverordening, aangezien de Indonesische overheid en de nikkelmijnen geweigerd hebben bewijsmateriaal te verstrekken over de eigendom, de controle en het besluitvormingsproces die geleid hebben tot de levering van nikkelerts tegen een ontoereikende prijs, zoals uiteengezet in de overwegingen 338 tot en met 354.

(378)

De Indonesische overheid verklaarde dat er in het onderzoektijdvak meer dan 290 nikkelertsproducenten in Indonesië waren. De Indonesische overheid verstrekte een lijst met de tien grootste nikkelertsproducenten en gaf aan dat slechts één daarvan staatseigendom was, namelijk Antam. De Indonesische overheid stelde tevens dat zij geen belangen in, zeggenschap over of verbanden had met de als particulier aangemerkte ondernemingen. Verder voerde de Indonesische overheid aan dat geen enkele overheidsfunctionaris zitting heeft in de raad van bestuur van PT Aneka Tambang. Opgemerkt wordt dat Antam niet binnen de gestelde termijn heeft geantwoord op het in overweging 340 vermelde aanhangsel B. De Indonesische overheid diende een antwoord op aanhangsel B voor Antam pas in nadat zij was geïnformeerd over de toepassing van artikel 28, zoals vermeld in overweging 349, waardoor het antwoord niet meer aan een kruislingse controle kon worden onderworpen.

(379)

Verder stelde de Indonesische overheid dat 6 % en 4 % van de binnenlandse nikkelproductie in respectievelijk 2019 en 2020 werd gegenereerd door staatsondernemingen.

(380)

In de aanmaningsbrief verzocht de Commissie de Indonesische overheid om het marktaandeel voor elk van de tien grootste nikkelertsproducenten te vermelden of, indien niet voorhanden, hun respectieve omzetcijfers. In antwoord op deze vraag verstrekte de Indonesische overheid een andere lijst van de tien grootste nikkelertsproducenten op basis van de omvang van hun nikkelertsproductie in 2019 en 2020. In totaal vertegenwoordigden deze ondernemingen respectievelijk 37 % en 42 % van de totale binnenlandse productie. Slechts twee producenten kwamen voor in beide lijsten van de tien grootste nikkelertsproducenten.

(381)

In de aanmaningsbrief verzocht de Commissie de Indonesische overheid tevens om in te gaan op de aandeelhoudersstructuur van de tien grootste nikkelertsproducenten die zij in haar antwoord op de vragenlijst had vermeld. De Commissie verzocht de Indonesische overheid verder om de aandeelhoudersstructuur te verstrekken van tien nikkelertsproducenten die zij had geïdentificeerd als grote leveranciers van IRNC.

(382)

De Indonesische overheid antwoordde dat behalve Antam, een beursgenoteerde onderneming, de andere ondernemingen niet op de Indonesian Stock Exchange genoteerd waren en dat zij daarom geen informatie kon krijgen over hun aandeelhoudersstructuur. Verder gaf de Indonesische overheid inzage in de aandeelhoudersstructuur van twee ondernemingen uit de tweede lijst van de tien grootste nikkelertsproducenten, waaruit bleek dat deze twee ondernemingen in particuliere handen waren. Ook voor de door de Commissie verstrekte lijst van ondernemingen gaf de Indonesische overheid inzage in de aandeelhoudersstructuur van zes ondernemingen, die werden aangeduid als particuliere ondernemingen. Tot slot stelde de Indonesische overheid dat de enige producent-exporteur die nikkelerts in Indonesië kocht uitsluitend nikkelerts van particuliere leveranciers afnam.

(383)

Uit het onderzoek bleek dat de verklaring van de Indonesische overheid dat zij geen informatie had over de aandeelhoudersstructuur van de nikkelmijnen feitelijk onjuist was. In tegendeel: de Commissie constateerde dat de Indonesische overheid nauwlettend toeziet op het eigenaarschap van mijnbouwbedrijven. Ten eerste, wanneer een onderneming een aanvraag voor een mijnbouwvergunning indient (zoals IUP of IUPK), moet zij de desbetreffende Indonesische autoriteiten inzage verschaffen in de aandeelhoudersstructuur, aangezien er bepaalde beperkingen gelden voor buitenlands eigenaarschap. Krachtens GR 77/2014 (73) kunnen IUP’s en IUPK’s voor exploratiewerkzaamheden tot 75 % in buitenlandse handen zijn. De percentages voor buitenlandse deelnemingen in IUP’s/IUPK’s beginnen bij 49 % en nemen geleidelijk toe tot 60 % als de exploitatie gepaard gaat met verwerking of raffinage en tot 70 % als de exploitatie ondergronds plaatsvindt. Daarnaast is inzicht in de aandeelhoudersstructuur voor de Indonesische overheid nodig om de afstotingsvereiste krachtens de Mijnbouwwet van 2009 als toegepast door GR 1/2017 en MEMR 9/2017 (zoals gewijzigd door MEMR 43/2018) te handhaven, zoals toegelicht in de overwegingen 425 tot en met 433. Tot slot heeft de Indonesische overheid sinds de vaststelling van de Mijnbouwwet van 2009 diverse besluiten uitgevaardigd die vereisen dat de centrale of regionale overheid haar goedkeuring verleent voor het vervangen van aandeelhouders en directieleden binnen mijnbouwbedrijven. MEMR 27/2013 was het eerste besluit dat IUP-houders verplichtte om goedkeuring te verkrijgen voor het vervangen van aandeelhouders en directieleden. Dit besluit vereiste de goedkeuring door het MEMR of de hoofden van regionale overheden (al naar gelang hun respectieve bevoegdheid) voor het vervangen van aandeelhouders en directieleden binnen mijnbouwbedrijven die in het bezit zijn van een IUP. Het meest recente besluit op dit punt is GR 48/2017 (74). Bovendien werd de aandeelhoudersstructuur van GAG Nikel opgenomen in de aanvraag/het verslag ter verkrijging van de RKAB voor GAG Nikel, die/dat door de Indonesische overheid werd ingediend naar aanleiding van de toepassing van artikel 28 als vermeld in overweging 349. Daarom moet een mijnbouwbedrijf elk jaar, wanneer het de verplichte RKAB aanvraagt, als onderdeel van het informatiepakket dat het in dit verband indient, zijn aandeelhoudersstructuur aan het MEMR voorleggen. Daarom moest de Commissie gebruikmaken van de op grond van artikel 28 van de basisverordening beschikbare feiten om de ontbrekende gegevens op te vullen die te wijten waren aan het gebrek aan medewerking van de Indonesische overheid inzake eigendom en controle van de mijnbouwbedrijven.

(384)

De Commissie bestudeerde allereerst de zeer beperkte informatie over eigendom van en zeggenschap over mijnbouwbedrijven die in het kader van het onderzoek was verstrekt. In het antwoord op bijlage B van PT Gag Nikel werd verklaard dat Antam een minderheidsaandeelhouder was en dat de meeste aandelen in bezit waren van een andere onderneming. De Indonesische overheid verstrekte in haar antwoord op de vragenlijst geen specifieke informatie over het openbare karakter van de aandeelhouders van deze onderneming. Volgens openbare bronnen die door de Commissie werden geraadpleegd (75), was deze onderneming feitelijk echter volledig in handen van de Indonesische overheid. Dit werd vervolgens bevestigd tijdens de kruislingse controle op afstand van PT GAG Nikel. Als gevolg hiervan was het duidelijk dat de Indonesische overheid had verzuimd volledige en juiste informatie te verstrekken over wie daadwerkelijk de uiteindelijk eigenaar van deze onderneming is.

(385)

Verder wordt opgemerkt dat PT Vale door de Indonesische overheid niet was opgenomen in de lijst van de grootste nikkelertsmijnen in Indonesië. Op basis van openbaar beschikbare informatie heeft PT Vale in 2019 echter ongeveer 4,2 miljoen (76) ton nikkelerts gewonnen, wat meer is dan wat de grootste nikkelertsmijnen volgens de Indonesische overheid in 2019 hebben gewonnen. Verder heeft de staat via PT Indonesia Asahan Aluminium (Inalum) (77) ook een 20 % belang in PT Vale Indonesia (78). De Indonesische overheid werd in 2020 aandeelhouder in PT Vale in het kader van de vereiste afstoting van deelnemingen door buitenlandse ondernemingen. In antwoord op de artikel 28-brief stelde de Indonesische overheid verder dat PT Vale geen staatsonderneming was (maar zweeg zij over het 20 % belang dat de Indonesische overheid heeft in PT Vale) en dat de onderneming geen nikkelerts maar nikkelmatte produceerde en verkocht. PT Vale is inderdaad een producent van nikkelmatte, maar heeft ook een nikkelertsmijn in Indonesië (79) en wint nikkelerts voor intern gebruik.

(386)

Hieruit blijkt dat de Indonesische overheid onjuiste informatie heeft verstrekt over de grootste nikkelmijnen; ook sprak de Indonesische overheid zichzelf tegen tussen wat zij verklaarde in het antwoord op de vragenlijst en het antwoord op de aanmaningsbrief en wat zij tijdens de kruislingse controle op afstand verklaarde. Verder verstrekte de Indonesische overheid niet alleen onbetrouwbare gegevens betreffende het gebruik van nikkelerts, zoals toegelicht in overweging 351, maar ook het productievolume van nikkelerts is onbetrouwbaar, aangezien de Indonesische overheid de productie van nikkelerts voor intern verbruik buiten beschouwing liet. Deze flagrante tegenstrijdigheden zaaien twijfel over de juistheid en betrouwbaarheid van de Indonesische overheid wat deze aspecten van het onderzoek aangaat.

(387)

Gezien de beperkte en tegenstrijdige informatie die de Indonesische overheid had verstrekt, raadpleegde de Commissie openbaar beschikbare bronnen om de ontbrekende gegevens omtrent staatseigendom en de uitoefening van zeggenschap over de nikkelertsmijnbouwbedrijven aan te vullen. Helaas was er weinig openbaar beschikbare informatie over eigendom en controle van de mijnbouwbedrijven, ook niet voor de grote producenten. Niettemin bleek uit dit onderzoek dat de staat behalve in Antam (80) ook aandelen bezit in PT GAG Nikel en PT WEDA Bay Nickel (81) via Antam, hoewel de Indonesische overheid stelde dat zij geen informatie had over de aandeelhoudersstructuur van PT WEDA Bay Nickel.

(388)

Daarnaast kwam uit het onderzoek van de Commissie naar voren dat een andere staatsonderneming, PT Timah TbK, haar nikkelwinningsactiviteiten verricht via haar dochtermaatschappij PT Tim Nikel Sejahtera in Zuidoost-Sulawesi (82). De aandeelhouder van PT Tonia Mitra Sejahtera, één van de door de Indonesische overheid genoemde ondernemingen, is het Indonesische Ministerie van Handel.

(389)

De Commissie berekende vervolgens het aandeel van staatsondernemingen op basis van de door de Indonesische overheid in het onderzoek verstrekte percentages van de binnenlandse productie. Zelfs uit de openbare informatie die voorhanden was voor het zeer beperkte aantal ondernemingen (vijf) vergeleken met het totale aantal door de Indonesische overheid gemelde mijnbouwbedrijven (meer dan 290), viel op te maken dat het aandeel van de staatsondernemingen in de totale productie in 2020 groter was dan 27 % (83) (de aandelen van PT Vale en PT Tim Nikel Sejahtera waren niet opgenomen in de door Indonesische overheid verstrekte informatie). Dit alleen al vertegenwoordigt een aanzienlijk marktaandeel van de staatsondernemingen en moet als onderschat worden beschouwd, aangezien het zeer waarschijnlijk is dat er onder de talrijke andere mijnbouwbedrijven waarover geen openbare informatie beschikbaar was, nog andere staatsondernemingen zijn. Op basis van artikel 28 kon de Commissie derhalve afleiden dat een groter percentage mijnbouwbedrijven die nikkelerts produceren in feite staatseigendom was. Dit percentage kan alleen maar toenemen gezien de in overwegingen 425 tot en met 434 toegelichte afstotingsverplichting.

(390)

Wegens het gebrek aan medewerking van de Indonesische overheid moest de Commissie zich baseren op haar eigen onderzoek, ook met betrekking tot het beheer en de controle van de mijnbouwbedrijven. Wederom was er weinig openbaar beschikbare informatie. Ten aanzien van Antam constateerde de Commissie na raadpleging van het jaarverslag dat de raad van commissarissen bestaat uit vijf leden en dat de raad van bestuur vier leden telt. Het lijkt erop dat de Indonesische overheid zelf enkel serie A-aandelen in Antam bezit met “Dwiwarna Ownership”. Alle andere aandeelhouders bezitten serie B-aandelen. De Dwiwarna-aandeelhouders/-gemachtigden hebben de exclusieve bevoegdheid om bestuurders en de raad van commissarissen te benoemen. In 2018 werden twee van de vijf leden van de raad van commissarissen en drie van de vier leden van de raad van bestuur ontslagen en vervangen, op voorspraak van de Indonesische overheid en haar “gemachtigde”. In 2019 werden de president-commissaris, de bestuursvoorzitter en twee andere bestuurders ontslagen en vervangen, op voorspraak van de Indonesische overheid en haar “gemachtigde”. De huidige president-commissaris is bovendien een voormalig lid van de strijdkrachten, een andere commissaris is een huidig lid van de staatsinlichtingendienst en weer een andere commissaris bekleedt een functie binnen het MEMR. Slechts twee van de vijf commissarissen komen in aanmerking voor de kwalificatie “onafhankelijke commissarissen”. Tenslotte zit in de raad van commissarissen een voormalige werknemer van GAG Nikel, een voormalige werknemer van Inalum en een voormalige werknemer van een andere staatsonderneming. Slechts één bestuurder komt uit de particuliere sector.

(391)

Voorts bestaat de raad van commissarissen van GAG Nikel uit twee leden, terwijl de raad van bestuur volgens het antwoord van GAG Nikel op de vragenlijst uit twee, of volgens het jaarverslag van Antam over 2020 uit drie leden bestaat. Eén huidig lid van de raad van commissarissen van GAG Nikel is de voormalig directeur Mineral and Coal Revenue van het MEMR, terwijl de vorige president-commissaris (tot 20 juni 2020) een werknemer van Antam was. De huidige bestuursvoorzitter van GAG Nikel en een andere bestuurder zijn werknemers van Antam, en de derde bestuurder is een werknemer van Inalum.

(392)

De raad van bestuur van PT Vale bestaat uit vijf leden, en de raad van commissarissen telt tien leden. De huidige vice-voorzitter van de raad van commissarissen is de huidige Director of Strategic Services binnen Inalum (84). Een ander lid van de raad van commissarissen is de voormalige minister van Communicatie en Informatie van Indonesië en plaatsvervangend CEO van het Indonesische staatselektriciteitsbedrijf PT. PLN. Weer een ander lid van de raad van commissarissen is de voormalige directeur-generaal van het MEMR en voormalige president-commissaris van Antam en de huidige assistent van de minister van Industrie voor aangelegenheden betreffende Metaal, Aardgas en Natuurlijke Hulpbronnen.

(393)

Op basis van de informatie in het dossier en van haar eigen onderzoek wegens de algemene niet-medewerking van de Indonesische overheid, concludeerde de Commissie dat mijnbouwbedrijven die een aanzienlijke productie van nikkelerts vertegenwoordigen geheel of gedeeltelijk in handen van de staat zijn en tevens door de staat worden beheerd en/of gecontroleerd in een nauwe relatie met de Indonesische overheid.

(394)

De Commissie heeft niet alleen gekeken naar de staatseigendom en de formele banden tussen de staat en de mijnbouwbedrijven, maar ook of de mijnbouwbedrijven overheidsgezag bezitten en of zij dit gezag uitoefenen bij de uitvoering van overheidsfuncties.

(395)

Uit het onderzoek is gebleken dat alle mijnbouwbedrijven, ongeacht hun eigendomsstructuur, onderworpen zijn aan een aantal door de overheid voorgeschreven maatregelen betreffende de levering van nikkelerts en deze ten uitvoer moeten leggen, namelijk: 1) binnenlandse verwerkingsverplichting, 2) uitvoerbeperkingen en/of uitvoerverbod, 3) verplichte jaarlijkse werkplanning en begroting (“RKAB”), 4) afstotingsverplichtingen en 5) verplicht prijsmechanisme. Uit deze verplichtingen blijkt eenduidig dat de mijnbouwbedrijven overheidsfuncties uitoefenen.

(396)

Als relevante achtergrond bij al deze maatregelen herinnert de Commissie eraan dat de mineralen overeenkomstig artikel 4 van de Mijnbouwwet van 2009 worden gecontroleerd door de staat. De voornaamste doelstelling van de Mijnbouwwet van 2009 is verder om de toegevoegde waarde van de nikkelertsreserves voor de Indonesische economie te optimaliseren. Hiertoe voorziet de wetgeving in staatstoezicht op de activiteiten van mineralen- en steenkoolmijnen. In artikel 2, lid 2, is bepaald dat “de controle van mineralen en steenkool door de staat als bedoeld in lid 1 wordt uitgeoefend door de overheid en/of regionale overheden”. Verder kan de Indonesische overheid een beleid inzake mineralen voeren dat voorrang geeft aan binnenlandse belangen, met name via de controle van productie en uitvoer. In artikel 5, lid 2, is bepaald dat “de nationale belangen als bedoeld in lid 1 kunnen worden gerealiseerd via de controle van productie en uitvoer”. De Indonesische overheid is bevoegd om de jaarlijkse productie van elke grondstof voor elke provincie vast te stellen. In artikel 5, lid 3, is bepaald dat “Bij het uitoefenen van controle als bedoeld in lid 2 de overheid bevoegd is om de jaarlijkse productie van elke grondstof voor elke provincie vast te stellen.” Krachtens artikel 144 ziet de Indonesische overheid nauwlettend toe op het beheer van de mijnbouwsector. Ter uitvoering van dit artikel stelde de Indonesische overheid GR 55/2010 inzake de richtsnoeren voor en het toezicht op het beheer van mijnbouwactiviteiten vast. In artikel 22 is bepaald dat het toezicht door de Indonesische overheid onder meer verwijst naar “de verwezenlijking van productie- en verkoopdoelstellingen waaronder de kwaliteit en kwantiteit en de prijs van mineralen en steenkool”.

(397)

Ter uitvoering van de Mijnbouwwet van 2009 stelde de Indonesische overheid verder GR 23/2010 vast, zoals gewijzigd door GR 24/2012. In artikel 89, lid 1, is bepaald: “De minister ziet toe op de productie van mineralen en steenkool door houders van mijnbouwvergunningen voor de exploitatie/productie van mineralen en steenkool en houders van bijzondere mijnbouwvergunningen voor de exploitatie/productie van mineralen en steenkool” en in artikel 89, lid 2, is bepaald: “Het toezicht op de productie van mineralen en steenkool als bedoeld in punt 1) heeft tot doel: a. te voldoen aan de milieuvereisten; b. minerale hulpbronnen en steenkoolvoorraden te behouden; c. de prijzen van mineralen en steenkool te controleren.” Daarnaast is in artikel 90, lid 1, bepaald: “De minister bepaalt de omvang van de nationale mineralen- en steenkoolproductie op provinciaal niveau” en is in artikel 90, lid 2, bepaald: “De minister kan de gouverneurs machtigen om de omvang van de mineralen- en steenkoolproductie voor de respectieve districten/steden te bepalen.’ Verder is in artikel 84 bepaald: “1) Houders van mijnbouwvergunningen voor exploitatie-/productiewerkzaamheden en houders van bijzondere mijnbouwvergunningen voor exploitatie-/productiewerkzaamheden moeten voorrang geven aan de binnenlandse vraag naar mineralen en/of steenkool. 2) De minister bepaalt de binnenlandse vraag naar mineralen en steenkool als bedoeld in punt 1), rekening houdend met de behoeften van verwerkende bedrijfstakken en binnenlands rechtstreeks gebruik.”

(398)

De controle van de productie gaat verder gepaard met de controle van de binnenlandse verkoop en prijzen van mineralen. Krachtens artikel 92, lid 1, van dit besluit heeft de minister de bevoegdheid om “toe te zien op de verkoop van mineralen en steenkool door houders van mijnbouwvergunningen voor de exploitatie/productie van mineralen en steenkool en houders van bijzondere mijnbouwvergunningen voor de exploitatie/productie van mineralen en steenkool”. Verder is in artikel 92, lid 2, bepaald dat “Het toezicht op de verkoop van mineralen en steenkool als bedoeld in punt 1) tot doel heeft om: a. voorrang te geven aan de binnenlandse behoeften aan mineralen en steenkool, en b. de prijzen van mineralen en steenkool te stabiliseren.”

(399)

Naast het productievolume houdt de Indonesische overheid nauwlettend toezicht op alle verkooptransacties op de binnenlandse markt. Artikel 10 van MEMR 7/2017 luidt als volgt: “Houders van IUP’s voor de exploitatie/productie van metaalhoudende mineralen, IUP’s voor de exploitatie/productie van steenkool, IUPK’s voor de exploitatie/productie van metaalhoudende mineralen en IUPK’s voor de exploitatie/productie van steenkool moeten eventuele verkoopovereenkomsten betreffende metaalhoudende mineralen en steenkool voorleggen aan de minister via de directeur-generaal of de gouverneur, al naar gelang hun bevoegdheid.” Verder luidt artikel 11 als volgt: “1) Houders van IUP’s voor de exploitatie/productie van metaalhoudende mineralen, IUP’s voor de exploitatie/productie van steenkool, IUPK’s voor de exploitatie/productie van metaalhoudende mineralen en IUPK’s voor de exploitatie/productie van steenkool moeten hun maandelijkse verslagen over de verkoopactiviteiten betreffende metaalhoudende mineralen en steenkool uiterlijk 5 (vijf) kalenderdagen na het einde van elke maand voorleggen aan de minister via de directeur-generaal of de gouverneur overeenkomstig hun bevoegdheid. 2) Het verslag over de verkoop van metaalhoudende mineralen of steenkool als bedoeld in lid 1 bevat ten minste de verkoopprijs, het verkoopvolume, de kwaliteit van de verkochte metaalhoudende mineralen of verkocht steenkool, verkooppunten en het land of regio van verkoop.”

(400)

Uit deze maatregelen blijkt reeds de sterke inmenging en controle van de centrale overheid in de mijnbouwsector, waaronder nikkelertsmijnen, onder andere met betrekking tot de productie- en verkoopdoelstellingen, prijscontroles en voorrang voor de binnenlandse vraag naar in Indonesië gewonnen mineralen. Dit is niet louter een regelgevingskader voor de mijnbouwsector, maar een kader waarin mijnbouwbedrijven de bevoegdheid krijgen om overheidsfuncties uit te oefenen met betrekking tot de afzet en levering van mijnbouwproducten teneinde de desbetreffende overheidsdoelstellingen te verwezenlijken. De volgende maatregelen die specifiek gelden voor de nikkelertssector laten zien hoe de Indonesische overheid haar gezag en controle over mijnbouwbedrijven uitoefent.

(401)

Krachtens artikel 102 van de Mijnbouwwet van 2009 “moet de houder van een IUP en een IUPK bij de ontwikkeling, verwerking en zuivering, evenals bij de exploitatie van mineralen en steenkool, de toegevoegde waarde van minerale rijkdommen en/of steenkoolvoorraden vergroten”. Verder is in artikel 103, lid 1, het volgende bepaald: “De houder van een IUP en een IUPK voor exploitatie/productie is verplicht verwerkings- en zuiveringsactiviteiten uit te voeren voor binnenlandse mijnbouwproducten”, en staat in artikel 103, lid 2: “De houder van een IUP en een IUPK als bedoeld in lid 1 kan de mijnbouwproducten van andere IUP- en IUPK-houders verwerken en zuiveren”.

(402)

De verplichting om de verwerking en raffinage in eigen land uit te voeren, is onder meer bedoeld om a) de waarde van de mijnbouw door zijn grondstoffen te verhogen, b) grondstoffen voor de industrie te leveren, c) werkgelegenheid te creëren en d) de inkomsten van de staat te verhogen. Met andere woorden: deze bepalingen legden aan alle nikkelertsmijnbouwbedrijven de verplichting op om ofwel hun eigen nikkelverwerkings-/zuiveringsinstallatie te bouwen ofwel om hun product aan een dergelijke binnenlandse faciliteit te verkopen.

(403)

Verder voorzag artikel 170 van de Mijnbouwwet van 2009 in een “respijtperiode” van vijf jaar: “De houder van een werkcontract […] die reeds is begonnen met de productie moet uiterlijk 5 (vijf) jaar na de vaststelling van deze Wet van start gaan met de zuivering als bedoeld in artikel 103, lid 1”. In artikel 112, lid 4, van GR 23/2010, zoals gewijzigd bij GR 24/2012, is bevestigd dat houders van mijnbouwvergunningen de binnenlandse verwerking en raffinage uiterlijk vijf jaar na de vaststelling van de Mijnbouwwet van 2009 moeten uitvoeren: “Mijnbouwvergunningen, regionale mijnbouwvergunningen en kleinschalige mijnbouwvergunningen die voorafgaand aan deze overheidsbesluiten werden verleend op grond van wet- en regelgeving blijven geldig tot hun vervaldatum en […] c) binnenlandse verwerkings- en/of raffinage-/smeltactiviteiten moeten uiterlijk 5 (vijf) jaar na de inwerkingtreding van Wet nr. 4/2009 inzake mineralen- en steenkoolmijnen worden verricht”.

(404)

Uit deze verplichtingen blijkt dat mijnbouwbedrijven niet zelf hun productie- en verwerkingsactiviteiten kunnen organiseren op grond van zakelijke overwegingen. In plaats daarvan moeten ze zich conformeren aan deze verplichtingen om het erts in het binnenland te produceren en te verwerken teneinde de toegevoegde waarde in Indonesië te vergroten. Zij zijn derhalve bekleed met overheidsgezag en verrichten dientengevolge werkzaamheden in opdracht van de overheid.

(405)

Op 11 januari 2014 heeft de Indonesische overheid GR 1/2014 uitgevaardigd, waarbij artikel 112 van GR 24/2012 werd gewijzigd en een nieuw artikel 112C werd toegevoegd. De belangrijkste wijziging van artikel 112 was de schrapping van artikel 112, lid 4, punt c), in GR 23/2010, dat de houder van een mijnbouwvergunning (IUP) of kleinschalige mijnbouwvergunning (IPR) verplichtte tot binnenlandse verwerking en raffinage van mineralen binnen vijf jaar na de vaststelling van de Mijnbouwwet van 2009, aangezien de termijn daarvoor was verstreken. De belangrijkste bepalingen van dit aanvullende artikel 112C luidden als volgt: 1) Houders van werkcontracten als bedoeld in artikel 170 van de Mijnbouwwet van 2009 moeten hun mijnbouwproducten in eigen land raffineren en 2) houders van mijnbouwvergunningen voor exploitatie en productie (IUPOP) als bedoeld in artikel 112, lid 4, punt a), van dit besluit moeten hun mijnbouwproducten in eigen land verwerken en raffineren (85).

(406)

Op dezelfde dag werd MEMR 1/2014 (86) uitgevaardigd als een uitvoeringsbesluit van GR 1/2014. MEMR 1/2014 bevatte richtsnoeren over het vereiste niveau van raffinage voorafgaand aan de uitvoer. MEMR 1/2014 definieerde de elf metaalhoudende mineralen die met ingang van januari 2014 niet meer mochten werden uitgevoerd. Zes metalen, waaronder nikkel, mochten alleen worden uitgevoerd in verwerkte vorm.

(407)

In een poging de gevolgen van het verbod op de uitvoer van niet-verwerkte of onvoldoende verwerkte mineralen voor mijnbouwbedrijven en de exportinkomsten van het land te verzachten, heeft de Indonesische overheid GR 1/2017 uitgevaardigd, op grond waarvan mijnbouwbedrijven vanaf 11 januari 2017 gedurende een periode van vijf jaar halffabricaten en bepaalde soorten erts mogen blijven uitvoeren, met inachtneming van de in uitvoeringsbesluiten vastgestelde voorwaarden. In artikel 4 van MOT 01/M-DAG/PER/1/2017 werd het volgende bepaald: “In aanhangsel III genoemde mijnbouwproducten als bedoeld in artikel 3, lid 1, mogen alleen worden uitgevoerd met dien verstande dat: a. een bedrijf dat een IUP of IUPK voor de exploitatie en productie van nikkel bezit: 1. nikkel heeft gebruikt met een gehalte < 1,7 % (minder dan één komma zeven procent) voor ten minste 30 % (dertig procent) van de totale inputcapaciteit van de installatie voor de verwerking en zuivering van nikkel, en 2. een zuiveringsinstallatie heeft gebouwd of bezig is met de bouw ervan, zelfstandig of samen met andere partijen”.

(408)

Op grond van MEMR 25/2018 waren er specifieke regels van toepassing op metaalhoudende mineralen met specifieke criteria (d.w.z. nikkel met een gehalte van < 1,7 %). In artikel 46, lid 1, is bepaald: “De houders van een mijnbouwvergunning (IUP) voor exploitatie en productie of een bijzondere mijnbouwvergunning (IUPK) voor exploitatie en productie mogen nikkel met een gehalte van < 1,7 % (minder dan één komma zeven procent) of gewassen bauxiet met een Al2O3-gehalte ≥ 42 % (meer dan of gelijk aan tweeënveertig procent) tot uiterlijk 11 januari 2022 in de gespecificeerde hoeveelheden in het buitenland verkopen door gebruik te maken van het systeem van tariefposten/geharmoniseerde systeem (GS) overeenkomstig het bepaalde in de wet- en regelgeving.” Verder is in artikel 46, lid 2, bepaald: “De verkoop van nikkel met een gehalte van < 1,7 % (minder dan één komma zeven procent) of gewassen bauxiet met een Al2O3-gehalte ≥ 42 % (meer dan of gelijk aan tweeënveertig procent) als bedoeld in lid 1, vindt plaats met dien verstande dat de IUP/IUPK-houder: a. een zuiveringsinstallatie heeft of bezig is met de bouw ervan, en b. het uitvoerrecht overeenkomstig het bepaalde in de wet- en regelgeving afdraagt.” De raffinage-/smeltinstallatie mocht zelfstandig of samen met andere partijen worden gebouwd.

(409)

Deze producten mochten pas worden uitgevoerd na een beoordelingsprocedure door een onderzoeksbureau en nadat de goedkeuring van het directoraat-generaal Buitenlandse Handel (“DGoFT”) was verkregen op aanbeveling van het MEMR. Het doel van het onderzoek was ervoor te zorgen dat de mijnbouwproducten voldeden aan de minimumvereiste voor verwerking en/of raffinage.

(410)

In februari 2017 vaardigde de minister van Financiën Besluit PMK 13/PMK.010/2017 (87) uit (zoals vervolgens gewijzigd door Besluit PMK 164/PMK.010/2018 van de minister van Financiën) inzake de uitvoerrechten voor de diverse vormen van verwerkte metaalhoudende mineralen. Voor nikkelerts met een concentratie van < 1,7 % Ni bedroeg de uitvoerbelasting 10 %.

(411)

Krachtens MEMR 11/2019 werd het verbod op de uitvoer van nikkelerts met een gehalte lager dan 1,7 % Ni vervroegd tot 31 december 2019. Eventuele uitvoeraanbevelingen die door het MEMR voorafgaand aan MEMR 11/2019 waren uitgevaardigd voor de uitvoer van nikkelerts met een gehalte lager dan 1,7 % Ni bleven van kracht. Die aanbeveling verviel echter op 31 december 2019. MEMR 11/2019 werd op 1 januari 2020 van kracht. Het MEMR kon tot 31 december 2019 nog altijd uitvoeraanbevelingen voor nikkelerts met een gehalte lager dan 1,7 % Ni uitvaardigen.

(412)

Vanaf 1 januari 2020 geldt derhalve voor alle soorten nikkelerts een uitvoerverbod.

(413)

Deze uitvoerbeperkingen en het uitvoerverbod voor nikkelerts beperken in aanzienlijke mate de vrijheid van de mijnbouwbedrijven om nikkelerts te verkopen aan afnemers die wereldwijd de hoogste prijs bieden. Deze ondernemingen mogen hun producten alleen op de Indonesische markt verkopen ten behoeve van de downstreambedrijfstak, vooral de roestvrijstaalsector, ondanks het feit dat de wereldwijde nikkelertsvoorraden schaars zijn en Indonesië een zeer grote producent is. Deze beperkingen leiden tot een zeer beperkt aantal binnenlandse afnemers onder de verwerkende ondernemingen en tevens tot neerwaartse druk op de binnenlandse prijzen voor nikkelerts. Eens te meer blijkt hieruit dat mijnbouwbedrijven allesbehalve vrije marktdeelnemers zijn, maar “overheidsinstanties” die feitelijk overheidsactiviteiten verrichten.

(414)

Krachtens artikel 101 van GR 23/2010, zoals gewijzigd door GR 24/2012, “moeten houders van mijnbouwvergunningen en bijzondere mijnbouwvergunningen alle tijdens de exploratie- en productiewerkzaamheden verkregen gegevens voorleggen aan de bevoegde minister, gouverneurs of regenten/burgemeesters.” Voorts wordt in artikel 103 bepaald: “De in artikel 101 bedoelde verslagen zijn voortgangsverslagen over werkzaamheden binnen een gespecificeerd tijdsbestek en een gespecificeerde activiteit, die worden ingediend door houders van mijnbouwvergunningen voor exploratie en houders van bijzondere mijnbouwvergunningen voor exploratie alsmede door houders van mijnbouwvergunningen voor exploitatie en productie en houders van bijzondere mijnbouwvergunningen voor exploitatie en productie.” Voorts wordt bepaald: “De jaarlijkse werkplanning en begroting (RKAB) als bedoeld in artikel 101 worden uiterlijk 45 (vijfenveertig) werkdagen voor het einde van elk kalenderjaar voorgelegd aan de bevoegde minister, gouverneurs of regenten/burgemeesters”.

(415)

MEMR 11/2018 (88) (zoals gewijzigd door MEMR 22/2018 en MEMR 51/2018) definieert de jaarlijkse RKAB als “jaarlijkse werk- en begrotingsplanning voor de winning van mineralen en steenkool, die betrekking heeft op de zakelijke, technische en milieugerelateerde aspecten”. MEMR 11/2018 verplicht houders van mijnbouwvergunningen om de jaarlijkse RKAB op te stellen en ter goedkeuring voor te leggen aan de minister of gouverneur, al naar gelang hun bevoegdheid (artikel 61, lid 1, punt b). Behalve deze verplichting verbiedt MEMR 11/2018 houders van een mijnbouwvergunning om over te gaan tot bouw, winning, verwerking en/of raffinage evenals transport- en verkoopactiviteiten voordat hun jaarlijkse RKAB is goedgekeurd.

(416)

De jaarlijkse RKAB moet door de houders van mijnbouwvergunningen en houders van bijzondere mijnbouwvergunningen in ieder geval 90 kalenderdagen, en uiterlijk 45 kalenderdagen, voor het einde van het boekjaar worden ingediend; dit omvat tevens het verkrijgen van de goedkeuring voor de jaarlijkse RKAB.

(417)

Namens het MEMR of de gouverneur dient het directoraat-generaal voor mineralen en steenkool (“DGoMC”) de jaarlijkse RKAB te beoordelen en goed te keuren, of erop te reageren, binnen 14 werkdagen na de datum waarop de jaarlijkse RKAB volledig en naar behoren werd ontvangen. De IUP-houders moeten de herziene versie van de jaarlijkse RKAB, waarin het antwoord van het DGoMC moet zijn verwerkt, niet later indienen dan vijf dagen na de datum waarop het antwoord van het DGoMC is ontvangen. Het DGoMC moet binnen 14 werkdagen na de datum waarop de herziene jaarlijkse RKAB volledig en naar behoren werd ontvangen, zijn goedkeuring hechten aan de herziene versie van de jaarlijkse RKAB. Houders van IUP’s en IUPK’s voor exploratie, IUP-OP’s, IUPK-OP’s of specifiek voor verwerking en/of raffinage geldende IUP-OP’s kunnen één wijziging van de jaarlijkse RKAB in het lopende jaar aanvragen, mocht zich een verandering van hun productiecapaciteit voordoen. De aanvraag voor een wijziging van de jaarlijkse RKAB moet worden ingediend nadat de IUP-houder zijn tweede kwartaalverslag heeft ingediend, en de aanvraag moet uiterlijk op 31 juli van het lopende jaar worden ingediend. Houders van IUP-OP’s en IUPK-OP’s moeten wijzigingen van hun verslagen over de haalbaarheidsstudie indienen, mochten zich veranderingen voordoen in de technische, economische of milieugerelateerde variabelen, overeenkomstig het bepaalde in de geldende wet- en regelgeving. Houders van IUP’s en IUPK’s voor exploratie, IUP-OP’s, IUPK-OP’s of specifiek voor verwerking en/of raffinage geldende IUP-OP’s moeten eventuele wijzigingen in het gebruik van hun mijnbouwgerelateerde diensten in het lopende jaar melden.

(418)

MEMR 11/2018 is ingetrokken en vervangen door MEMR 7/2020 (89). MEMR 7/2020 bevat dezelfde bepalingen als MEMR 11/2018 wat betreft de eis om te beschikken over de jaarlijkse RKAB.

(419)

Tijdens het onderzoek diende de Indonesische overheid vier RKAB’s in voor nikkelertsmijnen. De Commissie merkte op dat een RKAB gedetailleerde kwantitatieve, kwalitatieve en financiële informatie bevat over de exploratiewerkzaamheden, hulpbronnen en reserves, mijnbouwwerkzaamheden, verwerkings- en raffinagevolumes, afzet en leveringen op export- en binnenlandse markten, milieu, veiligheid, personele bezetting, geschatte kerncijfers (verkopen, royalty’s, inkomsten, vennootschapsbelasting).

(420)

De Indonesische overheid heeft helaas verzuimd daadwerkelijke haalbaarheidsstudies voor te leggen en is niet ingegaan op de vraag hoe de productiedoelstellingen voor elke onderneming worden vastgesteld en vervolgens hoe de Indonesische overheid toeziet op en handelt ten aanzien van de feitelijk gerealiseerde productie in de periode waarop de haalbaarheidsstudie betrekking heeft. Wegens het gebrek aan medewerking op dit belangrijke punt moest de Commissie zich baseren op gevolgtrekkingen op grond van artikel 28 van de basisverordening.

(421)

De Indonesische overheid vermeldde het productievolume van nikkelerts van 2017 tot en met 2020 in Indonesië evenals het binnenlands verbruik van nikkelerts gedurende dezelfde periode. Uit deze gegevens bleek dat er een aanzienlijke discrepantie bestond tussen het productievolume en het verbruiksvolume van nikkelerts. Verder viel het door de Indonesische overheid vermelde volume van het binnenlands verbruik van nikkelerts niet te rijmen met het volume van de aankopen van nikkelerts door IRNC die werden gecontroleerd in het kader van de kruislingse controle op afstand, hetgeen lijkt erop te duiden dat de Indonesische overheid onjuiste informatie over het verbruik van nikkelerts verstrekte.

(422)

Verder wordt opgemerkt dat behalve de eis tot indiening van de jaarlijkse RKAB zoals toegelicht in de overwegingen 414 tot en met 419, de IUP-houders volgens MEMR 11/2018 ook drie aanvullende verslagen moeten indienen: a) een periodiek verslag; b) een eindverslag, en c) een bijzonder verslag, met verschillende verplichtingsniveaus, al naar gelang het type IUP-houder. Tot de informatie die IUP-houders moeten indienen behoort informatie over de productie- en verkoopactiviteiten.

(423)

Tijdens de kruislingse controle op afstand bevestigde GAG Nikel dat zij kwartaal-, halfjaar- en jaarverslagen uitbracht over het productievolume en over het volume en de waarde van het verkochte nikkelerts. De Commissie verzocht de onderneming om deze verslagen voor het onderzoektijdvak te overleggen. De Commissie gaf de Indonesische overheid na het einde van de kruislingse controle op afstand enkele dagen de tijd om deze informatie te verstrekken. De Indonesische overheid diende deze informatie echter pas in nadat de Commissie haar had geïnformeerd over de toepassing van artikel 28 van de basisverordening, zoals toegelicht in overweging 349.

(424)

De regels inzake de RKAB leggen nog een ander aspect bloot van de betekenisvolle en strikte zeggenschap die de Indonesische overheid uitoefent over met name de jaarlijkse productiedoelstellingen van elk mijnbouwbedrijf. De Commissie concludeerde dat als gevolg van deze regels inzake RKAB’s, de mijnbouwbedrijven als essentiële kenmerken en functies hebben nikkelerts te leveren in overeenstemming met de doelstelling van de regering om de downstreambedrijfstak voor roestvrij staal te ondersteunen. De mate van gemeenschappelijkheid of overlapping wat betreft de wezenlijke kenmerken van de mijnbouwbedrijven met de doelstellingen en functies van de Indonesische overheid duidt erop dat de mijnbouwbedrijven overheidsgezag bezitten, uitoefenen of daarmee zijn bekleed.

(425)

Krachtens de Mijnbouwwet van 2009 moeten buitenlandse mijnbouwbedrijven hun aandelen afstoten aan Indonesische partijen om binnenlandse investeringen in de mijnbouwsector te bevorderen. In de Mijnbouwwet van 2009 werd gezwegen over het niveau van de af te stoten deelnemingen, zodat dit verder door de centrale overheid kan worden geregeld in desbetreffende uitvoeringsbesluiten.

(426)

De centrale overheid heeft het minimumpercentage van de afstotingsvereiste sinds de afkondiging van de Mijnbouwwet van 2009 geleidelijk gewijzigd. Momenteel bedraagt de minimale afstotingsvereiste 51 %, zoals toegepast door de vierde wijziging van GR 23/2010 in 2017 (GR 1/2017) (90) en MEMR 9/2017 (91) (zoals gewijzigd door MEMR 43/2018 (92)).

(427)

In artikel 97 is bepaald: “Houders van mijnbouwvergunningen en bijzondere mijnbouwvergunningen moeten in het kader van buitenlandse investeringen na 5 (vijf) productiejaren hun aandelen gefaseerd afstoten, zodat in het tiende jaar ten minste 51 % (eenenvijftig procent) van hun aandelen in handen is van de Indonesische deelnemers.” Verder is bepaald: “De afstoting van aandelen als bedoeld in lid 1 geschiedt aan Indonesische deelnemers, met inbegrip van de overheid, provinciale overheden of districts-/gemeentebesturen, staatsentiteiten, entiteiten in regionaal eigendom of nationale particuliere entiteiten”.

(428)

De aandelen van buitenlandse investeerders mogen alleen worden verkocht aan Indonesische particuliere ondernemingen als de overheid, provinciale overheden of districts-/gemeentebesturen, staatsentiteiten, entiteiten in regionaal eigendom eerst geweigerd hebben om de aandelen te kopen. De afstoting kan plaatsvinden via de uitgifte van nieuwe aandelen en/of de overdracht of verkoop van bestaande aandelen, hetzij direct of indirect. In tegenstelling tot mijnbouwbedrijven zijn smelterijen niet onderworpen aan een afstotingsverplichting.

(429)

In MEMR 9/2017 is bepaald dat de aandelenkoers bij afstoting is gebaseerd op de “reële marktwaarde”, ongeacht de waarde van de delfstoffenreserves ten tijde van de afstoting. Deze bepaling betreffende de aandelenkoers bij afstoting is gewijzigd door MEMR 43/2018, waarin wordt gesteld dat de reële marktwaarde geen rekening houdt met de mineralen- of steenkoolreserves, behalve die welke binnen de afstotingsperiode kunnen worden gewonnen voor IUP-OP’s of IUPK-OP’s. Verder moet de reële marktwaarde worden berekend aan de hand van de methode op basis van de discounted-cashflowmethode, gebruikmakend van de economische voordelen binnen de periode voor het voltooien van de afstoting tot aan het einde van de IUP-OP of IUPK-OP en/of de benchmarking van marktgegevens.

(430)

Op basis van MEMR 9/2017 wordt de gereguleerde aandelenkoers bij afstoting: a. de maximumprijs die aan de centrale overheid, provinciale overheid of het regentschaps-/gemeentebestuur wordt aangeboden, of b. de minimumprijs die wordt aangeboden aan een staatsonderneming (“BUMN”), een onderneming in handen van de regionale overheid (“BUMD”) of een nationale particuliere bedrijfsentiteit.

(431)

Bij PerMen 43/2018 werd de bovenstaande bepaling gewijzigd en werd de gereguleerde aandelenkoers bij afstoting bepaald op: a. de maximumprijs die wordt aangeboden aan de centrale overheid, provinciale overheid of het regentschaps-/gemeentebestuur, BUMN, BUMD, of een voor een speciaal doel opgericht investeringsvehikel dat door de overheid tot stand is gebracht via het MEMR, evenals de provinciale overheid of het regentschaps-/gemeentebestuur, BUMN en/of BUMD, of b. de minimumprijs die in het kader van een aanbesteding wordt aangeboden aan een nationale particuliere bedrijfsentiteit.

(432)

De overheid (via het MEMR) kan een onafhankelijke evaluator inschakelen om de aandelenkoers bij afstoting te beoordelen. In MEMR 9/2017 is bepaald dat, indien geen overeenstemming kan worden bereikt over de aandelenkoers bij afstoting, de afgestoten aandelen worden aangeboden op basis van de aandelenkoers bij afstoting die is berekend aan de hand van de door de overheid uitgevoerde beoordeling. Deze bepaling is inmiddels verwijderd in MEMR 43/2018.

(433)

In de Mijnbouwwet van 2020 is de afstotingsvereiste inzake buitenlands eigendom gehandhaafd en is specifiek bepaald dat buitenlandse investeerders een aantal aandelen moeten afstoten om ervoor te zorgen dat ten minste 51 % van de totale aandelen van de onderneming in handen is van Indonesische investeerders. Deze minimale afstotingsvereiste is in overeenstemming met de huidige afstotingsvereisten die van toepassing zijn krachtens GR 23/2010. Wat betreft het tijdschema en de procedures voor een dergelijke afstoting, is in de Mijnbouwwet van 2020 bepaald dat deze kwesties worden geregeld in desbetreffende overheidsbesluiten (momenteel GR 23/2010), waarin wordt vereist dat het afstotingsproces na het vijfde productiejaar van de mijn van start gaat.

(434)

Uit deze bepalingen blijkt dat de Indonesische overheid haar betekenisvolle zeggenschap over de mijnbouwbedrijven wil uitbreiden door haar aanwezigheid te vergroten en buitenlandse mijnbouwbedrijven uit de markt te drijven. Om haar overkoepelende doelstelling om nikkelerts te leveren voor de binnenlandse downstreambedrijfstak te verwezenlijken, worden deze entiteiten na een betrekkelijk korte periode verplicht om hun aandelenbelang van de hand te doen, waarbij de Indonesische overheid en andere overheidsbedrijven een eerste recht van terugkoop krijgen. Daarnaast zijn er specifieke regels inzake de waardering van de aandelen die niet in overeenstemming lijken met de reguliere marktonderhandelingen die zonder deze bepalingen zouden plaatsvinden tussen marktdeelnemers. Op basis hiervan concludeerde de Commissie dat de afstotingsverplichtingen lieten zien hoe de Indonesische overheid betekenisvolle zeggenschap uitoefent over het eigendom en beheer van mijnbouwbedrijven opdat deze overheidsfuncties blijven uitoefenen die overeenstemmen met de beleidsdoelstellingen van de Indonesische overheid.

(435)

Uit het onderzoek bleek dat de prijsstelling van nikkelerts onderworpen was aan een overheidsmechanisme dat de normale marktwerking van vraag en aanbod om de prijs te bepalen in de weg stond. De ontwikkeling van de desbetreffende wetgeving inzake prijsstelling laat zien dat de Indonesische overheid al sinds 2010 actief toeziet op nikkelertsprijzen met specifieke maatregelen. In de begindagen stelde de Indonesische overheid dat het prijsmechanisme voornamelijk van toepassing was op het innen van royalty’s. Vervolgens is de interventie van de Indonesische overheid op het gebied van prijzen in de loop der jaren versterkt tot de formele invoering van een specifiek verplicht prijsmechanisme dat een feitelijk reeds bestaand prijsmechanisme wettelijk verankerde. Door de jaren heen, en met name sinds 2017, was dit mechanisme altijd bedoeld om de prijs aanzienlijk lager vast te stellen dan de internationale marktprijs, teneinde de ontwikkeling van de roestvrijstaalsector te bevorderen overeenkomstig de overeenkomst en de bilaterale samenwerking met de Chinese overheid.

(436)

Het belangrijkste doel van het prijsmechanisme is om ervoor te zorgen dat nikkelerts wordt geleverd tegen een aanzienlijk lagere prijs dan de internationale prijzen, hetgeen ten goede komt aan de roestvrijstaalsector. Tegelijkertijd tracht de gereguleerde prijs ook rekening te houden met de belangen van mijnbouwbedrijven om te zorgen voor continuïteit van aanbod tegen deze lagere prijs en om faillissementen en sociale onrust te voorkomen. Tot slot zorgt het prijsmechanisme voor een minimumniveau aan inkomsten voor de staat, zij het een veel lager niveau dan als de prijs niet lager zou zijn dan de internationale prijs. Dit is bevestigd door de waarnemend directeur-generaal voor mineralen en steenkool die, zoals hieronder vermeld, zei dat het mechanisme tot doel had “recht te doen aan smelterijen die de laagst mogelijke prijzen willen. Anderzijds moet het er echter voor zorgen dat de nikkelwinningsactiviteiten voldoende marge bieden voor mijnbouwbedrijven.” (93)

(437)

Op basis van het beschikbare bewijsmateriaal concludeerde de Commissie dat de Indonesische overheid via de gereguleerde prijs specifiek wilde garanderen dat de prijs van nikkelerts een aanzienlijke korting zou opleveren ten opzichte van de internationale marktprijzen, ten voordele van de roestvrijstaalsector. Via dit mechanisme oefende de Indonesische overheid betekenisvolle zeggenschap uit over het vermogen van de mijnbouwbedrijven om prijzen op een ander niveau vast te stellen op basis van vraag en aanbod op de markt.

(438)

Aanvullend bewijsmateriaal dat aantoont dat mijnbouwbedrijven bekleed zijn met overheidsgezag is hun formele aanduiding als “objecten van vitaal nationaal belang”.

(439)

Uit het onderzoek bleek dat de nikkelmijnbouwbedrijven PT. Antam TBK UPBN Southeast Sulawesi, PT. Ceria Nugraha Indotama en PT Vale formeel worden erkend als objecten van vitaal nationaal belang in de mineralen- en steenkoolsector (94). Er wordt aan herinnerd dat Antam een staatsonderneming is en dat de staat ook aandelen bezit in PT Vale, terwijl PT Ceria Nugraha Indotama een particuliere onderneming is.

(440)

Deze status is gebaseerd op MEMR-besluit 202.K/HK.02/MEM.S/2021 inzake de tweede wijziging van Overheidsbesluit 77 K/90/MEMILIKI/2019 van de minister van Energie en Minerale Hulpbronnen inzake objecten van vitaal nationaal belang in de energie- en mineralensector, van 18 oktober 2021 (95). 34 ondernemingen in de mineralen- en steenkoolsector staan te boek als objecten van vitaal nationaal belang.

(441)

De ondernemingen die recht hebben op deze erkenning zijn ondernemingen die van vitaal belang zijn voor de economische ontwikkeling van het land of bronnen van staatsinkomsten met een strategisch karakter. Voor de mineralen- en steenkoolsector. De objecten van vitaal nationaal belang krijgen voorrang van de Indonesische nationale politie wat betreft bijstand op het gebied van veiligheid wanneer er een verstoring van operaties of een dreiging is. In Overheidsbesluit 63/2004 inzake de veiligheid van de objecten van vitaal nationaal belang wordt gesteld: “de beheerder van objecten van vitaal nationaal belang is verantwoordelijk voor de bescherming van de binnenlandse veiligheid van elk object van nationaal belang, steevast gebaseerd op het beginsel van binnenlandse veiligheid”. Verder wordt gesteld: “De staatspolitie van de Republiek Indonesië wordt geacht bijstand te verlenen aan de veiligheid van het object van vitaal nationaal belang” en “De staatspolitie van de Republiek Indonesië heeft de beschermingsmacht ingezet voor de objecten van vitaal nationaal belang al naar gelang de behoefte en de inschatting van de dreiging en/of onrust die mogelijk kan ontstaan.” Staatsingrijpen is ook gewaarborgd bij acties van vakbonden (96).

(442)

Op basis van het bovenstaande concludeerde de Commissie dat het feit dat mijnbouwbedrijven die actief zijn in de nikkelertssector — ongeacht of het om openbare of particuliere ondernemingen gaat — in aanmerking komen voor de formele erkenning als “objecten van vitaal nationaal belang”, eens te meer aantoont dat zij overheidsgezag bezitten, uitoefenen of daarmee zijn bekleed.

(443)

Uit het algemene juridische kader en de beoordeling blijkt dat de mijnbouwbedrijven die nikkelerts leveren “overheidsinstanties” zijn. Uit het in Indonesië gehanteerde juridische en economische kader blijkt dat mijnbouwbedrijven overheidsfuncties uitoefenen door namens de Indonesische overheid nikkelerts te leveren. Nikkelerts, net als andere mineralen in Indonesië, is namelijk een natuurlijke hulpbron die volledig wordt gecontroleerd en beheerd door de Indonesische overheid. Ondanks het algemene gebrek aan medewerking door de Indonesische overheid, bleek uit het onderzoek dat een aantal mijnbouwbedrijven die een aanzienlijke binnenlandse productie van nikkelerts vertegenwoordigen volledig of gedeeltelijk in handen zijn van de staat en/of dat ze worden beheerd en/of gecontroleerd door de Indonesische overheid.

(444)

Behalve de formele indicatoren voor controle heeft de Indonesische overheid een compleet normatief kader opgesteld waaraan mijnbouwbedrijven zich moeten houden. Als zodanig laten de essentiële kenmerken van de mijnbouwbedrijven zien dat nikkelertsmijnen geen normale marktdeelnemers zijn maar eenvoudigweg het door de Indonesische overheid uiteengezette kader hanteren bij het uitoefenen van overheidsfuncties met betrekking tot de SSCR-bedrijfstak. Het aanhoudende en systematische karakter van alle door de Indonesische overheid vastgestelde maatregelen betreft alle aspecten van de productie en verwerking, verkoop, uitvoerbeperkingen en de marktprijs van nikkelerts, alsmede strenge controle op buitenlandse ondernemingen via afstotingsverplichtingen en de formele aanduiding van binnenlandse mijnbouwbedrijven als nationale strategische objecten.

(445)

De Commissie concludeerde dat de Indonesische overheid een financiële bijdrage levert door nikkelerts te leveren aan smelterijen die banden hebben met producenten van roestvrij staal via binnenlandse mijnbouwbedrijven die optreden als overheidsinstanties in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), iii), van de basisverordening.

(446)

Naast de bevinding dat de mijnbouwbedrijven “overheidsinstanties” zijn in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), van de basisverordening, ging de Commissie ook na of de Indonesische overheid een financiële bijdrage leverde door de verkoop van nikkelerts aan de producenten van roestvrij staal tegen een ontoereikende prijs, overeenkomstig artikel 3, lid 1, punt a), iv), van de basisverordening, toe te vertrouwen aan nikkelertsmijnbouwbedrijven (als particuliere lichamen) of hen daarmee te belasten.

(447)

In artikel 3, lid 1, punt a), iv), tweede streepje, van de basisverordening is bepaald dat een financiële bijdrage bestaat wanneer een overheid: “aan een particulier lichaam een of meer van de onder i), ii) en iii) genoemde soorten functies toevertrouwt of dat lichaam daarmee belast, welke functies zij normaal zelf zou vervullen, en de praktijk in werkelijkheid niet afwijkt van praktijken die overheidsinstanties plegen te volgen”. Van de in artikel 3, lid 1, punt a), iii), van de basisverordening beschreven soort functies is sprake wanneer “de overheid goederen levert of diensten biedt, niet bestaande uit algemene infrastructuur, of goederen aankoopt…”. Deze bepalingen weerspiegelen hetgeen is bepaald in artikel 1.1, punt a), onder 1), iii) en iv), van de SCM-overeenkomst en moeten worden geïnterpreteerd en toegepast in het licht van de desbetreffende WTO-jurisprudentie.

(448)

Het WTO-panel in de zaak US — Export Restraints heeft bepaald dat de gewone betekenis van de twee woorden “toevertrouwen” en “belasten” in artikel 1.1, punt a), onder 1), iv), van de SCM-overeenkomst vereist dat de handeling van de overheid duidelijk een notie van delegeren (in het geval van toevertrouwen) of opdragen (in het geval van belasten) inhoudt. Het panel heeft het “argument betreffende oorzaak en gevolg” van de VS verworpen en verzocht om een expliciete en positieve handeling die delegeren of opdragen inhoudt. In een latere zaak (US — Countervailing duties on DRAMS) was de Beroepsinstantie echter van oordeel dat de vervanging van de woorden “toevertrouwen” en “belasten” door “delegeren” en “opdragen” te streng is als norm. Volgens de Beroepsinstantie komt “toevertrouwen van functies” voor wanneer een overheid een verantwoordelijkheid geeft aan een particulier lichaam, en verwijst “belasten met functies” naar situaties waarin de overheid haar gezag uitoefent ten aanzien van een particulier lichaam. In beide gevallen gebruikt de overheid een particulier lichaam als gemachtigde om de financiële bijdrage te leveren en “in de meeste gevallen kan men verwachten dat het toevertrouwen van functies aan of het belasten met functies van een particulier lichaam gepaard gaat met een vorm van dreiging of aansporing”.

(449)

Tegelijkertijd mogen leden overeenkomstig artikel 1.1, punt a), onder 1), iv), van de SCM-overeenkomst geen compenserende maatregelen instellen tegen producten “indien de overheid louter haar algemene regelgevende bevoegdheden uitoefent” of indien overheidsinterventie “al dan niet een bepaald resultaat als gevolg kan hebben, enkel gebaseerd op de gegeven feitelijke omstandigheden en op de uitoefening van vrije keuze door de deelnemers aan die markt”. Het toevertrouwen van functies of belasten met functies impliceert eigenlijk “een actievere rol van de overheid dan louter aansporing”. Verder was de WTO niet van mening dat “het overlaten van beoordelingsvrijheid aan een particulier lichaam noodzakelijkerwijs in strijd is met het toevertrouwen of belasten van dat particuliere lichaam [...]. Hoewel er gevallen kunnen zijn waarin de beoordelingsvrijheid van het particuliere lichaam zo ruim is dat het onmogelijk wordt om naar behoren te concluderen dat (de uitvoering van een bepaalde taak) aan dat particuliere lichaam is toevertrouwd of dat het daarmee is belast, is dit een op feiten/bewijsmateriaal gebaseerde kwestie die per geval moet worden bekeken.” In lijn met deze WTO-uitspraken zijn niet alle overheidsmaatregelen waardoor voordelen worden verkregen van het niveau van een financiële bijdrage in de zin van artikel 3 van de basisverordening en artikel 1.1, punt a), van de SCM-overeenkomst.

(450)

Kort samengevat wordt in de desbetreffende WTO-uitspraken bepaald:

(451)

In het licht van die jurisprudentie onderzocht de Commissie de aard van de interventie door de Indonesische overheid, d.w.z. of de interventie gepaard gaat met het aan nikkelertsproducent toevertrouwen om nikkelerts tegen een ontoereikende prijs te leveren aan smelterijen, of hen daarmee te belasten; de aard van de lichamen waaraan functies worden toevertrouwd of die met functies worden belast in de zin van artikel 3, lid 1, punt a), iv), van de basisverordening, en de handelingen van de lichamen waaraan functies worden toevertrouwd of die met functies worden belast. d.w.z. of de producenten van nikkelerts waaraan functies werden toevertrouwd of die met functies werden belast nikkelerts hebben geleverd aan de Indonesische smelterijen tegen een ontoereikende prijs en zij derhalve hebben gehandeld als een gemachtigde van de Indonesische overheid. De Commissie heeft bovendien beoordeeld of de uitgevoerde functie normaal door de overheid zou worden vervuld, d.w.z. of het leveren van nikkelerts aan smelterijen in Indonesië een normale activiteit van de overheid is en of een dergelijke functie in werkelijkheid niet afwijkt van de normale praktijken van overheden, d.w.z. of het werkelijke leveren van nikkelerts door producenten/mijnbouwbedrijven in werkelijkheid afwijkt van wat de overheid zelf zou hebben gedaan.

(452)

Gezien de WTO-jurisprudentie waarnaar in het vorige deel wordt verwezen ging de Commissie allereerst na of de steun van de Indonesische overheid aan de Indonesische staalindustrie in de vorm van levering van nikkelerts tegen een ontoereikende prijs daadwerkelijk een doelstelling is van de diverse overheidsmaatregelen in kwestie en niet enkel een “neveneffect” van de uitoefening van algemene regelgevende bevoegdheid. Tijdens het onderzoek werd met name onderzocht of de vastgestelde lagere prijzen voor nikkelerts deel uitmaakten van de doelstellingen van de overheid of dat de lagere prijzen van nikkelerts veeleer een “onwillekeurig” bijkomend gevolg waren van algemene overheidsbesluiten. De Commissie concludeerde dat de diverse interventies door de Indonesische overheid als doelstelling hadden om de roestvrijstaalsector te ondersteunen en dat de lagere nikkelertsprijzen een beoogd doel waren van deze maatregelen.

(453)

De Indonesische overheid heeft in de loop der jaren een aantal maatregelen genomen om haar beleidsdoelstelling te verwezenlijken. In punt 4.4. wordt de relevante achtergrondsituatie uiteengezet die heeft geleid tot het besluit van de Indonesische overheid om de toegevoegde waarde van de omvangrijke nikkelertsvoorraden te maximaliseren door in het binnenland een smeltindustrie en downstreambedrijfstak voor roestvrij staal te ontwikkelen. Dit algemene beleid van de Indonesische overheid had mede tot doel smelterijen ertoe aan te zetten smeltcapaciteit in Indonesië te bouwen en in stand te houden, onder meer door deze smelterijen te verzekeren van lage prijzen voor nikkelerts, en met name door middel van uitvoerbeperkingen in combinatie met aanvullende overheidsmaatregelen; met name binnenlandse verwerkingsvereisten en een verplicht prijsmechanisme dat de prijzen kunstmatig laag houdt.

(454)

Meer bepaald verplichtte de Mijnbouwwet van 2009 alle nikkelertsmijnbouwbedrijven om ofwel hun eigen installatie voor de verwerking/zuivering van nikkel te bouwen, ofwel hun product te verkopen aan een dergelijke binnenlandse faciliteit. Dit kwam feitelijk neer op een uitvoerverbod voor onverwerkt nikkelerts. Een van de belangrijkste doelstellingen van de Mijnbouwwet van 2009 op dit punt is: “de nationale capaciteit ondersteunen en uitbreiden zodat het concurrentievermogen op nationaal, regionaal en internationaal niveau wordt vergroot” (artikel 3, punt d)). De Mijnbouwwet van 2009 bevestigt dat de Indonesische overheid de downstreambedrijfstakken voor mineraalverwerking wil ontwikkelen en hen op internationaal niveau een concurrentievoordeel wil bezorgen. Aangezien nikkelerts vooral wordt gebruikt voor de productie van roestvrij staal, is het duidelijk dat producenten-exporteurs de voornaamste begunstigden van de Mijnbouwwet van 2009 zijn.

(455)

Zoals uitvoerig toegelicht in het vorige deel over mijnbouwbedrijven die optreden als overheidsinstanties, heeft de Indonesische overheid in het bijzonder de volgende maatregelen betreffende nikkelerts doorgevoerd die van toepassing zijn op alle mijnbouwbedrijven, ongeacht of het gaat om staatsondernemingen of particuliere ondernemingen:

(456)

Kort samengevat vereiste de binnenlandse verwerkingsverplichting dat smelterijen nikkelerts in eigen land verwerken, waaruit blijkt dat de Indonesische overheid wilde dat nikkelerts in het eigen land zou worden geproduceerd en verwerkt, en niet zou worden uitgevoerd. De daaruit voortvloeiende de facto of de jure uitvoerbeperkingen en verboden op de uitvoer van nikkelerts vanaf 2014, na de overgangsperiode die in 2009 begon, en met name het volledige uitvoerverbod vanaf 1 januari 2020, waren specifiek bedoeld om ervoor te zorgen dat het nikkelerts in eigen land moest worden verwerkt en niet kon worden uitgevoerd. In plaats daarvan moest het nikkelerts op de binnenlandse markt blijven ten behoeve van de roestvrijstaalsector, wat leidde tot lagere nikkelertsprijzen in eigen land.

(457)

De lage nikkelertsprijzen als gevolg van de uitvoerbeperkingen (en de verplichting tot binnenlandse verwerking) werden verder in de hand gewerkt door een verplicht prijsmechanisme dat in 2020 werd ingevoerd.

(458)

De Indonesische overheid begon reeds in 2010 bepaalde aspecten van nikkelertsprijzen te reguleren via artikel 85 van GR 23/2010. De wetgeving voorzag onder meer in een referentieprijs, die vooral bedoeld was om het niveau van de aan de Indonesische overheid verschuldigde royalty’s te berekenen. De Indonesische overheid ging nog niet over tot regulering van de transactieprijzen tussen mijnbouwbedrijven en smelterijen. In deze begintijd was de referentieprijs verder alleen van toepassing op binnenlandse transacties van nikkelerts. Gezien het potentieel lage niveau van binnenlandse prijzen ten opzichte van uitvoerprijzen, wilde de Indonesische overheid zich ervan verzekeren een redelijk niveau aan royalty’s op de binnenlandse verkoop te kunnen innen. Het in artikel 85 uiteengezette prijsmechanisme onderging in 2017 een belangrijke wijziging met GR 1/2017, op grond waarvan de Indonesische overheid niet alleen de nikkelertsprijs begon te reguleren ten aanzien van royalty’s maar ook de feitelijke transactieprijs. De gewijzigde versie van artikel 85 in GR 1/2017 luidt als volgt: “1) Houders van IUP’s voor de exploitatie en productie van zowel mineralen als steenkool moeten bij de verkoop van mineralen en steenkool de referentieprijs hanteren. 2) De bij punt 1) genoemde prijs wordt vastgesteld door: a. de minister voor metaal en steenkool b. de gouverneur of regent/burgemeester, afhankelijk van zijn rol, voor niet-metaalhoudende mineralen en gesteenten. 3) De bij punt 1) genoemde prijs wordt bepaald door het marktmechanisme en/of is afhankelijk van de prijs die gangbaar is op de internationale markt. 4) Nadere informatie over de prijsafspraken met betrekking tot metaalhoudende mineralen en steenkool wordt geregeld bij ministerieel besluit.” (97)

(459)

De Indonesische overheid heeft het eigenlijke mechanisme vastgesteld om de referentieprijzen voor transacties tussen mijnbouwbedrijven en smelterijen vast te stellen via haar specifieke besluiten om een aanzienlijke korting te krijgen op de prijs van het nikkelerts op de internationale markten. De referentieprijs voor nikkel (HPM) was gebaseerd op een formule in MEMR-besluit 2946K/30/MEM/2017, die als volgt luidt: referentieprijs voor nikkelerts (HPM Nickel Ore) = % Ni × CF × referentieprijs voor nikkel (HMA). “1. De referentieprijs voor nikkelerts is de referentieprijs van metaalhoudend mineraal in de vorm van nikkelerts, uitgedrukt in USD/DMT 2. % Ni is het nikkelgehalte van het nikkelerts. 3. CF is de correctiefactor, d.w.z. het percentage dat de waarde van de korting of hogere prijs aanpast aan de kwaliteit van de verkochte grondstof, met dien verstande dat: a. CF voor nikkelerts waarbij 1,9 % Ni = 20 %, en b. CF 1 % hoger/lager ligt voor elke toename van het Ni-gehalte met 0,1 %.” MEMR 7/2017 definieert de referentieprijs voor nikkelerts (HPM) als “de prijs van metaalhoudende mineralen die wordt vastgesteld op een verkooppunt, franco aan boord (fob), voor elke basisproduct van metaalhoudende mineralen;” en de referentieprijs voor nikkel (HMA) als “de prijs die wordt verkregen uit de gemiddelde gepubliceerde prijzen voor metaalhoudende mineralen in de voorafgaande maand of de prijs op dezelfde datum als de transactie volgens de prijsnotering van de gepubliceerde prijs van metaalhoudende mineralen”. De HMA wordt elke maand vastgesteld door de minister en is gekoppeld aan internationale prijzen zoals de nikkelprijs op de Londen Metal Exchange (LME).

(460)

De formule voor het berekenen van de gereguleerde HPM voor het nikkelerts is weliswaar gekoppeld aan de internationale nikkelertsprijs, maar bevat een aanzienlijke correctiefactor die ervoor zorgt dat de Indonesische binnenlandse nikkelertsprijs aanzienlijk lager is dan internationale prijzen.

(461)

Uit de prijsregulering blijkt ook uitdrukkelijk het voornemen van de Indonesische overheid om de prijzen ten gunste van de binnenlandse roestvrijstaalsector te regelen op een niveau dat lager is dan het marktconforme niveau. Het mechanisme was bedoeld om een aanzienlijk lagere prijs dan de internationale marktprijs tot stand te brengen. Dit werd bevestigd door diverse verklaringen van de Indonesische overheid. Het prijsmechanisme diende ook de beleidsdoelstellingen van de Indonesische overheid doordat het ervoor zorgde dat de mijnbouwbedrijven konden blijven produceren en de downstreambedrijfstak konden blijven bevoorraden, omdat het op de smelterijen gerichte voorkeursbeleid van de Indonesische overheid het voortbestaan van diverse mijnbouwbedrijven in gevaar had gebracht.

(462)

In persbericht nr. 253.Pers/04/SJI/2020 van het MEMR over het nieuwe besluit inzake de referentieprijs van mineraalerts (98) wordt bevestigd dat de Indonesische overheid met het prijsreguleringsmechanisme de nikkelertsprijs bovenal op een laag niveau wil houden ten behoeve van de binnenlandse smeltindustrie en tegelijkertijd de nikkelertsproductie wil veiligstellen. De waarnemend directeur-generaal voor mineralen en steenkool stelt ronduit dat “de overheid de HPM vaststelt onder de internationale prijs om de schaalvoordelen van smelterijen te vergroten”, en dat “hoe lager de HPM is, des te efficiënter de smelterijen zijn. Wij stellen de HPM altijd lager dan de internationale marktprijs.” De Director of Mineral Fostering and Enterprise, Yunus Saefulhak, illustreerde de vaststelling van de HPM onder de internationale prijs. “Als de internationale prijs bijvoorbeeld USD 60 (per metrieke ton) is, is onze prijs (Indonesië) USD 30 (per metrieke ton)” (99).

(463)

Ook andere waarnemers berichten dat de Indonesische overheid het belang van smelterijen nadrukkelijk voor ogen hadden bij het vaststellen van de nikkelertsprijzen. De waarnemend directeur-generaal voor mineralen en steenkool bevestigde dat het mechanisme tot doel had “recht te doen aan smelterijen die de laagst mogelijke prijzen willen. Anderzijds moet [het] er echter voor zorgen dat de nikkelwinningsactiviteiten voldoende marge bieden voor mijnbouwbedrijven” (100), en voegde daaraan toe “uiteraard moet worden opgemerkt dat na de berekening van het gemiddelde de mineraalprijs nog altijd 30 procent lager is dan de internationale prijs. Hiermee wordt beoogd het investeringsklimaat van smelterijen te bevorderen om in Indonesië verwerkings- en raffinage-installaties te bouwen.’ (101) De gereguleerde prijs voor nikkelerts, die los staat van de marktomstandigheden, kan alleen werken met de parallelle toepassing van het uitvoerverbod, waardoor de mijnbouwbedrijven geen andere afzetmogelijkheden hebben en ook niet de mogelijkheid om de prijsbeperkingen te ontwijken door hun producten tegen een hogere prijs in het buitenland te verkopen.

(464)

Door mijnbouwbedrijven te onderwerpen aan uitvoerbeperkingen voor nikkelerts, in combinatie met andere overheidsmaatregelen waaronder met name i) een prijsregulering die de nikkelertsprijzen kunstmatig laag hield en ii) de verplichtingen tot binnenlandse verwerking die leiden tot overaanbod en aan neerwaartse druk onderhevige prijzen, bracht de Indonesische overheid de nikkelmijnen in een economisch irrationele situatie, waarbij ze gedwongen werden om het nikkelerts in eigen land te verkopen tegen kunstmatig lage prijzen vergeleken met de aanzienlijk hogere prijzen die ze zonder de vergunningsverplichtingen en het prijsmechanisme hadden kunnen verkrijgen van veel meer potentiële afnemers. De nikkelertsmijnen wordt derhalve een rationele zakelijke keuze ontzegd en worden zij ertoe aangezet zich te schikken naar de beleidsdoelstelling van de Indonesische overheid om de roestvrijstaalsector te bevoordelen.

(465)

Afgaand op de door de Indonesische overheid verstrekte gegevens betreffende de productie en het verbruik van nikkelerts in Indonesië, en ervan uitgaand dat de gegevens juist zijn zoals de Indonesische overheid stelt (zie de overwegingen 348 en 351), valt de productie van nikkelerts aanzienlijk hoger uit dan het verbruik van nikkelerts.

(466)

Met andere woorden: al deze maatregelen vormen een expliciete en positieve handeling van de Indonesische overheid die delegeren of opdragen inhoudt, om nikkelertsmijnen ertoe te aan te zetten nikkelerts aan smelterijen te leveren tegen een ontoereikende prijs. De rol van de Indonesische overheid ging veel verder dan een gewone interventie als markttoezichthouder in de mijnbouwsector. De desbetreffende maatregelen reguleerden niet alleen algemene aspecten van de markt maar schreven mijnbouwbedrijven specifiek gedrag voor door hen te verplichten het erts in eigen land te verwerken, door de exportmarkten te sluiten en door een prijs vast te stellen die beduidend lager is dan de internationale marktprijs. Al deze maatregelen werden genomen opdat mijnbouwbedrijven nikkelerts tegen een ontoereikende prijs leveren, hetgeen ten goede komt aan de downstreambedrijfstak. Die intentie kwam duidelijk naar voren uit talloze beleidsverklaringen en handelingen.

(467)

Door mijnbouwbedrijven te verplichten deze maatregelen na te leven (onder meer door boetes en intrekking van de vergunningen, zie de overwegingen 337 tot en met 375), ontnam de Indonesische overheid hen de mogelijkheid om hun productie- en verkoopstrategieën zelf te bepalen al naar gelang de marktomstandigheden. Met andere woorden: deze maatregelen vormen ontegenzeggelijk een “aantoonbaar verband” tussen het overheidsoptreden en het gedrag van particuliere mijnbouwbedrijven. De Indonesische overheid gebruikte de mijnbouwbedrijven om de smelterijen en producenten van roestvrij staal te ondersteunen. Bovendien had de Commissie reeds opgemerkt dat de Indonesische overheid de ontginning van natuurlijke hulpbronnen, waaronder nikkelerts, beheert en controleert in het kader van haar overheidsfuncties (zie overweging 374). De levering van nikkelerts kan derhalve worden beschouwd als een functie die de overheid normaal zelf vervult bij de uitoefening van haar regelgevende bevoegdheden.

(468)

In plaats van nikkelerts tegen een ontoereikende prijs rechtstreeks aan de roestvrijstaalsector te leveren teneinde de beleidsdoelstellingen van de Indonesische overheid te verwezenlijken, namelijk het aantrekken van smeltcapaciteit door lage nikkelertsprijzen, heeft de Indonesische overheid de mijnbouwbedrijven er immers via een reeks uiterst doelgerichte wetten en regels toe aangezet dit namens haar te doen.

(469)

In de opmerkingen over de mededeling van de definitieve bevindingen maakte de Indonesische overheid in de eerste plaats bezwaar tegen de verwijzing naar de Grondwet van 1945 in overweging 374 als volledige irrelevant in verband met de vaststelling van de financiële bijdrage. In dit verband herinnerde de Indonesische overheid aan het beginsel van staatssoevereiniteit, dat het beginsel van soevereiniteit over nationale hulpbronnen omvat, zoals erkend door het WTO-panel in China — Raw Materials (102).

(470)

De Commissie merkte bij aanvang op dat de verwijzing naar de Grondwet van 1945 het beginsel van staatssoevereiniteit, waaronder het beginsel van soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen, onverlet laat. De Commissie trok de mogelijkheid of het vermogen van de Indonesische overheid om beleids- en regelgevingskeuzes te maken namelijk niet in twijfel. De enige conclusie die de Commissie in overweging 374 trok uit de Grondwet van 1945, evenals de Mijnbouwwet van 2009, is dat alle mineralen in Indonesië openbare natuurlijke hulpbronnen zijn, die gecontroleerd en gebruikt worden door de staat. De Commissie heeft, enkel op basis van de verwijzing naar artikel 33, punt 2 van de Grondwet van 1945, niet vastgesteld dat de Indonesische overheid een financiële bijdrage leverde bij de levering van nikkelerts tegen een ontoereikende prijs. De relevantie van de Grondwet van 1945 wordt gerechtvaardigd door het feit dat artikel 33 tweemaal wordt vermeld in de preambule van de Mijnbouwwet van 2009, die de mijnbouwsector feitelijk reguleert en het in de Grondwet van 1945 verankerde beginsel ten uitvoer legt. Verder merkte de Commissie op dat het beginsel van staatssoevereiniteit niet uitsluit dat bepaalde beleids- en regelgevingskeuzes, die in alle vrijheid worden gemaakt door de Indonesische overheid, samen met al het andere beschikbare bewijsmateriaal, mogelijk worden aangemerkt als een financiële bijdrage overeenkomstig de verplichtingen van de Indonesische overheid in het kader van de WTO. In China — Raw Materials erkende het panel weliswaar: “het vermogen internationale overeenkomsten aan te gaan — zoals de WTO-overeenkomst — is een typisch voorbeeld van de uitoefening van soevereiniteit’ (103), maar herinnerde eraan: “leden moeten hun soevereiniteit over natuurlijke hulpbronnen uitoefenen in overeenstemming met hun WTO-verplichtingen” (104). Dientengevolge, wat de grond van de zaak betreft, adviseerde het panel in China — Raw Materials (105) — en de Beroepsinstantie bekrachtigde dit (106) — dat China zijn uitvoerrechten en uitvoerquota inzake een aantal grondstoffen in overeenstemming moest brengen met zijn WTO-verplichtingen. De Commissie was derhalve van oordeel dat de verwijzing naar Grondwet relevant was om de juridische context te begrijpen en wees dit bezwaar af.

(471)

De Indonesische overheid voerde verder aan dat de door de Commissie geciteerde mijnbouwwetten, besluiten en regelingen irrelevant zijn in verband met de vaststelling van de financiële bijdrage, omdat ze geen rol spelen bij de handelstransacties tussen marktdeelnemers. De Indonesische overheid voerde aan dat de Commissie de betekenis van het woord “controle” verkeerd interpreteerde, onder meer in een aantal bepalingen; feitelijk zou hiermee het beheer en de monitoring van mijnbouwactiviteiten of activiteiten ter bestrijding van illegale mijnbouw bedoeld zijn, om milieuschade veroorzaakt door mijnbouwactiviteiten te voorkomen en om ervoor te zorgen dat de exploratie volledig overeenstemt met goede mijnbouwpraktijken. In dit verband verwees de Indonesische overheid naar de definities van sturing, monitoring, bescherming van het publiek en uitvoeringsrichtsnoeren in hoofdstuk XIX van de Mijnbouwwet van 2009 en in artikel 3 van GR 55/2010, en drong zij er bij de Commissie op aan rekening te houden met de hele wetgeving, waaronder uitvoeringsmaatregelen, met name GR 55/2010. De Indonesische overheid was van oordeel dat deze bepalingen niet bewezen dat zij bemoeienis had met particuliere handelstransacties en mijnbouwbedrijven opdroeg om nikkelerts tegen een ontoereikende prijs te leveren.

(472)

Meer in het bijzonder betwistte de Indonesische overheid de rol op de nikkelertsmarkt die de Commissie haar in overweging 327 toeschreef door te verwijzen naar de preambule van MEMR 26/2018 inzake de implementatie van goede mijnbouwpraktijken en het toezicht op steenkoolmijnen, die GR 55/2010 ten uitvoer legt en stelt dat de taak van de Indonesische overheid enkel is om toe te zien op en richtsnoeren op te stellen voor de tenuitvoerlegging van goede mijnbouwbeginselen en -praktijken.

(473)

De Indonesische overheid reageerde tevens op de bevinding in overweging 374 dat alle natuurlijke hulpbronnen door haar worden gecontroleerd en voerde aan dat zij de mijnbouwsector moet controleren om de negatieve gevolgen van mijnbouwactiviteiten te voorkomen, zoals aantasting en vervuiling van het milieu in mijnbouwgebieden.

(474)

De Commissie was in de eerste plaats van oordeel dat zij rekening moest houden met elk stuk wetgeving of regelgeving inzake de mijnbouwsector, waaronder de uitvoeringsbesluiten, om een conclusie te treken over de financiële bijdrage in verband met de levering van nikkelerts tegen een ontoereikende prijs. Een juridische beoordeling die slechts gebaseerd is op gedeeltelijke informatie en bewijsstukken in het dossier, die potentieel relevante informatie en bewijsstukken veronachtzamen, zou de juistheid en de toereikendheid van de bevindingen van de Commissie ondermijnen. De Commissie was derhalve wettelijk verplicht om al het relevante bewijsmateriaal te analyseren, in tegenstelling tot wat de Indonesische overheid aanvoerde. Dit argument werd dan ook afgewezen.

(475)

Wat de andere argumenten betreft, zijn de beweringen dat de Commissie de betekenis van het woord “controle” verkeerd interpreteerde en beperkte citaten van bepaalde stukken wetgeving als zodanig niet toereikend om de bevindingen van de Commissie te weerleggen.

(476)

De Commissie betwist namelijk niet het feit dat de controle door de Indonesische overheid door beheer en monitoring tevens wordt uitgeoefend om illegale mijnbouw tegen te gaan, milieuschade te voorkomen en goede mijnbouwpraktijken te waarborgen. De controle door de Indonesische overheid beperkt zich echter niet alleen tot deze activiteiten. Zoals het onderzoek en het bewijsmateriaal overduidelijk hebben aangetoond, diende de controle door de Indonesische overheid eveneens de overkoepelende doelstelling om de binnenlandse verwerkende industrie te ontwikkelen, onder meer door de productie en de verkoopprijzen van nikkelerts te controleren. Het feit dat de controle mogelijk andere concurrerende en/of bijkomende doelstellingen heeft, doet aan dit gegeven niets af. Dit alleen al zou volstaan om dit argument af te wijzen.

(477)

Volledigheidshalve analyseerde de Commissie ook de definities van sturing, monitoring en bescherming van het publiek in hoofdstuk XIX van de Mijnbouwwet van 2009. De Commissie merkte op dat ze verwijzen naar de sturing en monitoring die de centrale Indonesische overheid in het kader van haar bevoegdheden voor het beheer van de mijnbouwsector uitoefent op de provinciale en gemeentelijke/stedelijke bestuurslagen. Dit blijkt uit de paragrafen waarin de door de Indonesische overheid vermelde definities worden ingeleid, namelijk artikel 139: “De Minister stuurt in het kader van zijn/haar bevoegdheid het door de provinciale en gemeentelijke/stedelijke overheden gevoerde beheer van de mijnbouwsector aan”, en artikel 140, punt 1: “De Minister ziet in het kader van zijn/haar bevoegdheid toe op het door de provinciale en gemeentelijke/stedelijke overheden gevoerde beheer van de mijnbouwsector.” Dit wordt tevens bevestigd door de in artikel 6, punt 1, onder n), van de Mijnbouwwet van 2009 aan de centrale Indonesische overheid toegekende bevoegdheden: “de aansturing en monitoring van het beheer van mineralen- en steenkoolmijnen door regionale overheden”. De aansturing en monitoring, evenals de definities ervan, betreffen derhalve de aansturing en monitoring door de centrale Indonesische overheid van de lokale overheden. Dit is echter slechts één van de aan de centrale Indonesische overheid toegekende bevoegdheden. Zo merkt de Commissie op dat de Indonesische overheid in haar argumenten niet verwees naar hoofdstuk III van de Mijnbouwwet van 2009, dat uitdrukkelijk luidt “Controle van mineralen en steenkool”. Deze controle wordt op alle niveaus van de Indonesische overheid uitgeoefend (artikel 4, punt 2: “moet door de overheid en/of de regionale overheden worden uitgeoefend”), in tegenstelling tot de aansturing en monitoring in hoofdstuk XIX, die specifiek wordt uitgeoefend door de minister van Energie en Minerale Hulpbronnen. In artikel 5 van de Mijnbouwwet van 2009 wordt bovendien nader ingegaan op het concept controle, en wordt gesteld: “in het landsbelang … kan de overheid … een voorkeursbeleid voor de binnenlandse vraag naar mineralen en steenkool hanteren” (punt 1), en “nationale belangen … kunnen worden gerealiseerd door toezicht op productie en uitvoer uit te oefenen” (punt 2) en “bij het uitoefenen van toezicht … is de overheid bevoegd om voor elke provincie de jaarlijkse productiehoeveelheid van grondstoffen vast te stellen” (punt 3). Het toezicht waarnaar in artikel 5 wordt verwezen verschilt sterk van het toezicht waarnaar in hoofdstuk XIX wordt verwezen. In de door de Indonesische overheid gehanteerde definitie van toezicht, opgenomen in artikel 141 in hoofdstuk XIX van de Mijnbouwwet van 2009, wordt niet verwezen naar productie en uitvoer. De Indonesische overheid leverde geen bewijs dat het concept controle wordt gedefinieerd als toezicht in artikel 141, noch dat het toezicht waarvan in artikel 5 sprake is overeenkomt met de definitie van artikel 141. De definitie van toezicht in artikel 141 verwijst duidelijk naar “toezicht als bedoeld in artikel 140”, d.w.z. naar het toezicht van de centrale Indonesische overheid op de lokale overheidsniveaus bij het beheer van de mijnbouwsector.

(478)

Wederom, ook met het oog op artikel 3 van GR 55/2010, hanteert de Indonesische overheid een beperkte interpretatie van de wetgeving. Hoewel de Commissie de definitie van richtsnoeren in artikel 3 niet betwist, merkt zij namelijk op dat dit niet relevant is voor de beoordeling van controle. Wel relevant is bijvoorbeeld het feit: “de minister, gouverneur, of regent/burgemeester zien overeenkomstig hun bevoegdheid toe op het beheer van mijnbouwbedrijven …” (artikel 13, punt 2) en “het toezicht als bedoeld in artikel 13, lid 2, moet worden uitgeoefend op: … b. verkoopbevordering” (artikel 16, punt b)), en tot slot: “het toezicht op verkoopbevordering als bedoeld in artikel 16, punt b), moet ten minste het volgende omvatten: a. de opbrengst van productie en verkoop, met inbegrip van de kwaliteit en kwantiteit en de prijs van mineralen en steenkool” (artikel 22). De Indonesische overheid ging niet in op deze duidelijke rechtsgrondslagen voor de controle die zij uitoefent en voor haar inmenging in de prijsstelling van nikkelerts.

(479)

Onder verwijzing naar MEMR 26/2018 betwistte de Commissie daarnaast niet dat, volgens de preambule ervan, de Indonesische overheid enkel tot taak heeft toezicht uit te oefenen op en richtlijnen op te stellen voor de tenuitvoerlegging van goede mijnbouwbeginselen en -praktijken. De Commissie is van oordeel dat deze verklaring alleen niet voldoende is om de rol van de Indonesische overheid te beschrijven. Daarentegen moet worden opgemerkt dat de definitie van goede mijnbouwpraktijken “moet omvatten … b. beheer van de mijnbouwsector” (artikel 3, punt 2, onder b)), dat op zijn beurt “gepaard moet gaan met: a. verkoopbevordering” (artikel 3, punt 4, onder a)). Deze bepalingen inzake verkoopbevordering zijn van toepassing op houders van IUP’s en IUPK’s voor exploitatie en productie en “moeten ten minste bestaan uit: … c. de verkoopprijs van mineralen en steenkool die gebaseerd is op de referentieprijs van mineralen, de referentieprijs van steenkool of de door de Minister voorgeschreven verkoopprijs; d. de prijzen in de relevante verkoopovereenkomsten die gebaseerd zijn op de referentieprijs van mineralen of de referentieprijs van steenkool” (artikel 30, punt 1, onder c) en d)). Ook in dit verband baseerde de Indonesische overheid zich op selectieve prijsopgaven en liet zij de meest relevante bepalingen van de stukken wetgeving die zij in de door haar ingediende documenten citeerde, opzettelijk buiten beschouwing. Deze argumenten werden dan ook afgewezen.

(480)

Verder hield de Indonesische overheid vol dat het nikkelertsmijnen en smelterijen volledig vrij stond om bij hun transacties onafhankelijk van de Indonesische overheid te onderhandelen, onder meer over de prijs van nikkelerts. Volgens de Indonesische overheid was de HPM bedoeld om te zorgen voor i) royaltybetalingen en ii) eerlijk zakendoen, waarbij de HPM fungeerde als de verplichte bodemprijs voor nikkelerts.

(481)

De Commissie merkte bij aanvang op dat de Indonesische overheid zichzelf sowieso tegenspreekt door enerzijds aan te voeren dat het de nikkelertsmijnen en smelterijen volledig vrij staat om te onderhandelen over de nikkelertsprijs en anderzijds te stellen dat de HPM fungeerde als een verplichte bodemprijs. Alleen al het bestaan van de HPM en de rol ervan laat zien dat het de nikkelertsmijnen en smelterijen niet volledig vrij staat om te onderhandelen over nikkelertsprijzen. Het argument dat de HPM een bodemprijs is, wordt bovendien tegengesproken door het overweldigende bewijsmateriaal in het dossier, waaruit blijkt dat de nikkelertsprijzen gedurende het hele tijdvak feitelijk overeenkwamen met de HPM voor de transacties tussen zowel verbonden als niet-verbonden partijen (zie overweging 518). Dit laat zien dat de HPM een gereguleerd en verplicht prijsmechanisme was dat door alle partijen werd nageleefd en dat de willekeurige correctiefactor werd ontwikkeld en toegepast om een aanzienlijk lagere prijs dan internationale nikkelertsprijzen teweeg te brengen. Dit argument werd dan ook afgewezen.

(482)

In antwoord op de bevinding dat de Indonesische binnenlandse prijs aanzienlijk lager wordt gehouden dan internationale prijzen, voerde de Indonesische overheid aan dat van regulering op deze wijze geen sprake is. De Indonesische overheid voerde aan dat volgens MEMR 7/2017 de HPM juist werd bepaald op basis van de gangbare marktprijs en dat de verplichte invoering ervan krachtens MEMR 11/2020 laat zien hoe de Indonesische overheid de internationale prijs handhaaft, temeer daar de HPM de HMA omvat, waarin een internationaal prijselement verrekend is. Desondanks hield de Indonesische overheid vol dat de beslissingen bij handelstransacties volledig in handen lagen van de marktdeelnemers, zonder enige inmenging door de Indonesische overheid.

(483)

De Commissie heeft het argument van de Indonesische overheid ongegrond verklaard en resoluut afgewezen. Hoewel de HPM inderdaad verwijst naar de HMA, die de internationale nikkelprijs volgens de LME weergeeft, wordt de HMA vervolgens gecorrigeerd door een willekeurige correctiefactor, zoals toegelicht in overweging 460. Deze correctiefactor leidt tot een aanzienlijke “meer- of minderwaarde afgezet tegen de kwaliteit van de verkochte grondstof” (bijlage bij MEMR-besluit 2946 K/30/MEM/2017), waardoor de binnenlandse prijzen van nikkelerts altijd lager uitvallen dan de internationale prijzen. Dit argument werd dan ook afgewezen.

(484)

Wat betreft de rol van mijnbouwbedrijven die optreden als overheidsinstantie, voerde de Indonesische overheid aan, onder verwijzing naar overweging 373, dat zij mijnbouwbedrijven nooit heeft gemachtigd om overheidsfuncties uit te oefenen en dat hiervoor geen bewijs voorhanden is in het dossier.

(485)

Ook vermeldde de Indonesische overheid, in reactie op overweging 375, dat zij nooit had voorgeschreven aan wie de mijnbouwbedrijven het nikkelerts voor verdere verwerking moesten verkopen. In het bijzonder verwees de Indonesische overheid naar artikel 104, punt 1, van de Mijnbouwwet van 2009, waarin de formulering “mag samenwerken met” veronderstelt dat het de mijnbouwbedrijven vrij staat om met andere marktdeelnemers samen te werken.

(486)

De Commissie merkte op dat de bevinding dat nikkelertsmijnen optreden als overheidsinstanties stoelt op het overweldigende bewijs en de daaruit voortvloeiende bevindingen in de overwegingen 371 tot en met 445. Wat betreft de instructies over aan wie de mijnbouwbedrijven nikkelerts zouden moeten verkopen, erkende de Commissie dat de Indonesische overheid de mijnbouwbedrijven niet direct dwingt om samen te werken met andere houders van mijnbouwvergunningen of bijzondere mijnbouwvergunningen. De mijnbouwbedrijven zijn op grond van artikel 102 van de Mijnbouwwet van 2009 echter verplicht om de toegevoegde waarde van hun productie te vergroten. Als zij dit zelf niet kunnen, moeten ze samenwerken met andere houders van mijnbouwvergunningen of bijzondere mijnbouwvergunningen. Zodra zij besluiten samen te werken, beperkt de Mijnbouwwet van 2009 het aantal potentiële samenwerkende marktdeelnemers door in artikel 103 te stellen dat de productie in Indonesië moet worden verwerkt en door de deelname aan de verwerking van de productie te beperken tot houders van mijnbouwvergunningen of bijzondere mijnbouwvergunningen. Verder worden mijnbouwvergunningen of bijzondere mijnbouwvergunningen afgegeven door de Indonesische overheid. Dit argument werd dan ook afgewezen.

(487)

De Indonesische overheid voerde verder aan dat zij nooit had bepaald welke ondernemingen nikkelerts mochten winnen en in welke gebieden. Zij stelde dat de mijnbouwvergunningen een controle- en regelgevingsfunctie hebben om ervoor te zorgen dat activiteiten niet in met elkaar in strijd zijn en er geen misbruik wordt gemaakt van verleende vergunningen. Ter staving verwees de Indonesische overheid naar MEMR 7/2020, waarin wordt gesteld dat het doel van mijnbouwvergunningen is om juridische zekerheid te garanderen, doeltreffendheid en efficiëntie bij mijnbouwactiviteiten te waarborgen en de ontwikkeling van de bedrijfstak te bevorderen. Wederom verzocht de Indonesische overheid de Commissie ook te kijken naar uitvoeringsbesluiten, zoals MEMR 25/2018 inzake mineralen- en steenkoolmijnen, die de planning en de administratieve processen bij de winning van nikkelerts toelicht. In het bijzonder, wat betreft de RKAB’s, wees de Indonesische overheid erop dat de hoeveelheid te winnen nikkelerts afhangt van de bevindingen van door de ondernemingen uitgevoerde exploratie- en haalbaarheidsstudies. De Indonesische overheid keurt RKAB’s goed zolang deze overeenstemmen met de haalbaarheidsstudie en van mijnbouwbedrijven slechts eisen dat zij het mineraal verder verwerken om te komen tot een zekere mate van raffinage. De Indonesische overheid voerde aan dat deze vereiste gebruikelijk is en niet ontleend is aan de roestvrijstaalsector.

(488)

De Commissie merkte op dat de diverse doelstellingen voor het verlenen van de mijnbouwvergunning de bevinding onverlet laten dat de Indonesische overheid, via de mijnbouwvergunningen, bepaalt welke ondernemingen nikkelerts mogen winnen. Bovendien merkt de Commissie op dat de Indonesische overheid de bevinding dat de Indonesische overheid, via planning en besluitvorming op nationaal en lokaal niveau, bepaalt welke gebieden nikkelerts mogen winnen, niet heeft betwist. Daarnaast bevestigde de Commissie dat zij bij haar analyse rekening had gehouden met MEMR 25/2018 en dat dit niet had geleid tot andere bevindingen dan die welke zijn vermeld in dit besluit. Tot slot, wat de RKAB’s betreft, merkte de Commissie op dat de Indonesische overheid geen volledige haalbaarheidsstudies verstrekte en niet inging op de vraag hoe de productiedoelstellingen voor elke onderneming worden gesteld, en vervolgens hoe ze toeziet op en achteraf handelt ten aanzien van de feitelijk gerealiseerde productie in de periode waarop de haalbaarheidsstudie betrekking heeft. Wegens het gebrek aan medewerking op dit belangrijke punt moest de Commissie zich baseren op gevolgtrekkingen op grond van artikel 28 van de basisverordening. Deze argumenten, die verder niet waren onderbouwd, werden dan ook afgewezen.

(489)

In antwoord op de conclusie in overweging 393 dat een groot deel van de nikkelertsmijnen in handen is van de Indonesische overheid, herinnerde de Indonesische overheid eraan dat overeenkomstig artikel 2 van Wet nr. 19/2003, staatsondernemingen worden opgezet met als doelstelling zoveel mogelijk winst te maken bij hun zakelijke activiteiten.

(490)

In dit verband voerde de Indonesische overheid aan dat het toevertrouwen van functies aan mijnbouwbedrijven, of hen daarmee belasten, formele wetgeving zou vereisen, die in dit geval ontbreekt. De Indonesische overheid haalde het voorbeeld aan van de steenkoolsector, waar MEMR-besluit 261/2019 een prijsplafond introduceerde voor het steenkool dat wordt gebruikt voor elektriciteitsopwekking door de overheid. De Indonesische overheid stelde daarentegen dat een dergelijk plafond niet bestaat voor de nikkelerts- of de roestvrijstaalsector. De Indonesische overheid herhaalde dat de enige vereiste de extra verwerking van nikkelerts is om tot een minimumniveau van zuivering te komen, overeenkomstig MEMR 25/2018.

(491)

De Indonesische overheid hield vol dat geen van de drie elementen voor het bestaan van toevertrouwen en belasten, zoals uiteengezet door het Panel in US — Export Restraints (107), in de onderhavige zaak voorhanden zijn. Zij voegde daaraan toe dat zelfs uitgaande van de economische effecten van een overheidsmaatregel er geen sprake is van toevertrouwen en belasten, en verwees daarbij naar het Panel in US — Countervailing Measures on Softwood Lumber from Canada (108).

(492)

De Commissie merkte op dat staatsondernemingen weliswaar worden opgezet met als doelstelling om zoveel mogelijk winst te maken, maar dat dit volgens de wetgeving niets afdoet aan het staatseigendom en alle andere elementen die ten grondslag liggen aan de conclusie dat nikkelertsmijnen optraden als overheidsinstanties. De maatregelen inzake verplichte binnenlandse verwerkingsverplichtingen, de uitvoerbeperkingen en het verplichte prijsmechanisme geven stuk voor stuk aan dat deze staatsondernemingen en andere mijnbouwbedrijven allesbehalve streven naar winstmaximalisatie, maar werden gedwongen om in economisch opzicht irrationeel te handelen doordat ze verplicht waren om het erts in het binnenland te verwerken, een uitvoerverbod opgelegd kregen en daardoor niet in de gelegenheid werden gesteld om op internationale markten een hogere prijs te realiseren. Zelfs in het binnenland konden ze het erts alleen verkopen tegen de lage, door de overheid vastgestelde prijs (d.w.z. de HPM). Het door de Indonesische overheid tot stand gebrachte juridische klimaat is objectief dan ook niet verenigbaar met het vermeende wetgevingsdoel om deze ondernemingen zoveel mogelijk winst te laten maken.

(493)

Wat het toevertrouwen en belasten betreft, merkte de Commissie bij aanvang op dat haar voornaamste bevindingen erop neerkwamen dat de nikkelertsmijnen handelden als overheidsinstanties. Dus zelfs wanneer dit argument van de Indonesische overheid gegrond zou zijn, hetgeen niet het geval is, zou dit niet van invloed zijn geweest op de conclusie betreffende de financiële bijdrage door een overheid of overheidsinstantie. In wezen heeft de Commissie in de overwegingen 446 tot en met 499 aangetoond dat er sprake is van het toevertrouwen en het belasten van de mijnbouwbedrijven door de Indonesische overheid. Het gevonden bewijsmateriaal voldeed naar het oordeel van de Commissie aan de in de ter zake dienende WTO-jurisprudentie uiteengezette voorwaarden en voorschriften. Zoals de Commissie in overweging 448 in herinnering riep, moeten de bevindingen in US — Export Restraints in samenhang met de bevindingen van de Beroepsinstantie worden gelezen, zoals ook werd erkend door het Panel in US — Countervailing Measures on Softwood Lumber from Canada. De combinatie van door de Indonesische overheid genomen maatregelen, waaronder binnenlandse verwerkingsverplichtingen, de uitvoerbeperkingen en het verplichte prijsmechanisme, evenals de daarover gedane verklaringen, lieten zien dat de Indonesische overheid deze maatregelen opzettelijk doorvoerde om leveranciers van nikkelerts op te dragen nikkelerts tegen een ontoereikende prijs te leveren. De door deze maatregelen teweeggebrachte effecten waren niet onbedoeld of een loutere bijkomstigheid van de economische effecten van dit beleid. Deze argumenten werden dan ook afgewezen.

(494)

Wat betreft het uitvoerverbod waarnaar in de overwegingen 405 tot en met 413 wordt verwezen, voerde de Indonesische overheid aan dat dit verbod niet tot doel had om de nikkelertsprijs in Indonesië te verstoren. In plaats daarvan was het bedoeld om delfstoffenreserves te behouden en het milieu te beschermen. Ook herhaalde de Indonesische overheid dat nikkelertstransacties onafhankelijk tot stand kwamen, zonder inmenging van de Indonesische overheid en met de HPM als bodemprijs, die wordt vastgesteld op basis van de gangbare internationale marktprijs en -praktijken.

(495)

In dit verband wees de Indonesische overheid op het Panel in US — Export Restraints, dat oordeelde dat het aanmerken van uitvoerbelemmeringen als een financiële bijdrage enkel en alleen op basis van de reactie op een maatregel, onverenigbaar was met de SCM-overeenkomst (109). Het Panel stelde dat het bestaan van een financiële bijdrage moet worden aangetoond door te verwijzen naar de overheidshandeling. In de onderhavige zaak voerde de Indonesische overheid aan dat zij eenvoudigweg haar functies uitoefent en dat haar beleid inzake nikkelerts niet gericht is op het verlenen van subsidies. De Indonesische overheid bevestigde dat de bevindingen van de Commissie betrekking hebben op de reactie of het effect van het beleid inzake nikkelerts.

(496)

De Commissie verwees naar haar argumenten in overweging 493 en merkte op dat haar bevindingen omtrent het bestaan van een financiële bijdrage niet alleen gebaseerd zijn op het door Indonesië ingevoerde uitvoerverbod, maar ook op een aantal maatregelen en mechanismen waartoe de Indonesische overheid heeft besloten, waaronder met name de binnenlandse verwerkingsverplichting, de RKAB’s, de afstotingsverplichting, het mechanisme voor prijsstelling voor nikkelerts en de aanduiding van mijnbouwbedrijven als “objecten van vitaal nationaal belang”. De toepassing van al deze maatregelen getuigt van het doelbewuste optreden van de Indonesische overheid ter verwezenlijking van haar beleidsdoelstelling om de bedrijfstak voor de verwerking van nikkel, met name SSCR-producenten, te ondersteunen. Dit argument werd dan ook ongegrond bevonden en afgewezen.

(497)

Wat betreft de bevinding in overweging 330 inzake de relatie tussen het nikkelertsbeleid van de Indonesische overheid en de samenwerking tussen de Indonesische overheid en de Chinese overheid, voerde de Indonesische overheid aan dat de overeenkomst tussen de Indonesische overheid en de Chinese overheid inzake de uitbreiding en verdieping van de bilaterale economische en commerciële samenwerking niets te maken heeft met de levering van nikkelerts tegen een ontoereikende prijs. Volgens de Indonesische overheid beperkte de samenwerking met de Chinese overheid zich namelijk niet tot de roestvrijstaalsector. In elk geval wees de Indonesische overheid erop dat de tenuitvoerlegging van een internationale overeenkomst onderworpen is aan Indonesisch recht, dat van toepassing is op alle marktdeelnemers in Indonesië.

(498)

De Commissie merkte op dat de samenwerking tussen de Chinese overheid en de Indonesische overheid zoals die aan het licht is getreden bij dit onderzoek, liet zien dat toegang tot Indonesisch nikkelerts een van de belangrijkste doelstellingen achter de samenwerking met China bij het Morowali-project was. De overeenkomst tussen de Indonesische overheid en de Chinese overheid inzake de uitbreiding en verdieping van de bilaterale economische en commerciële samenwerking dateert uit 2011, toen de uitvoer van nikkelerts naar China op een hoog niveau lag, zoals te zien is in tabel 2, en het uitvoerverbod van 2014 nog niet van kracht was. Niettemin bevatte de overeenkomst reeds een verwijzing naar de “staalindustrie” (artikel III) als een van de gebieden voor samenwerking, temeer daar de Mijnbouwwet van 2009 reeds voorzag in een binnenlandse verwerkingsverplichting met een respijtperiode van vijf jaar. In elk geval heeft de doelstelling van de samenwerking met China geen invloed op de bevindingen betreffende de vraag of de levering van nikkelerts tegen een ontoereikende prijs aanleiding geeft tot compenserende maatregelen, aangezien ze slechts de context vormde waarin dat programma ten uitvoer werd gelegd. Wat relevant was voor de bevinding betreffende dit programma zijn de door de Indonesische overheid genomen maatregelen. Dit argument werd dan ook afgewezen.

(499)

De Commissie concludeerde dan ook dat er volop bewijs was dat de door de Indonesische overheid genomen maatregelen specifiek bedoeld waren om naleving van de beleidsdoelstellingen toe te vertrouwen aan nikkelmijnen, of hen daarmee te belasten, ten behoeve van de roestvrijstaalsector, en wel op een wijze die neerkomt op een tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidie zoals gespecificeerd in artikel 3, lid 1, punt a), iii) en iv), van de basisverordening, zoals geïnterpreteerd en toegepast in overeenstemming met de relevante WTO-norm krachtens artikel 1.1, punt a), iii) en iv), van de SCM-overeenkomst.

(500)

De Commissie concludeerde dat nikkelertsmijnbouwbedrijven een overheidsinstantie vormden en/of dat de Indonesische overheid de levering van nikkelerts aan de roestvrijstaalsector aan hen toevertrouwde of hen daarmee belastte.

(501)

Vervolgens ging de Commissie na of de mijnbouwbedrijven, die optraden als overheidsinstanties of waaraan de Indonesische overheid functies toevertrouwde of hen daarmee belastte, daadwerkelijk nikkelerts tegen een ontoereikende prijs leverden. Hiervoor was een gedetailleerde analyse nodig van de marktontwikkelingen in Indonesië, ten opzichte van een passende benchmark.

(502)

Overeenkomstig artikel 3, lid 2, artikel 5 en artikel 6, punt d), van de basisverordening heeft de Commissie de hoogte van de tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidies beoordeeld in termen van het door de ontvanger daarmee verkregen voordeel waarvan het bestaan in het onderzoektijdvak werd vastgesteld.

(503)

De Commissie ging derhalve eerst na of door mijnbouwbedrijven in Indonesië vastgestelde prijzen konden worden aangemerkt als een passende benchmark.

(504)

Zoals opgemerkt in de overwegingen 435 tot en met 437, bleek uit het onderzoek dat de prijsstelling van nikkelerts door de overheid werd onderworpen aan een prijsmechanisme en andere overheidsinterventies die de normale marktwerking van vraag en aanbod om de prijs te bepalen in de weg stonden.

(505)

Zoals uiteengezet in overweging 458, begon de Indonesische overheid reeds in 2010 bepaalde aspecten van nikkelertsprijzen te reguleren.

(506)

Met de geleidelijke invoering van uitvoerbeperkingen en de andere maatregelen vanaf 2014 om haar doel te bereiken, namelijk de vestiging van de downstreambedrijfstak voor roestvrij staal op de binnenlandse markt en de ondersteuning van deze vestiging onder meer door middel van lage nikkelertsprijzen, heeft de Indonesische overheid geleidelijk de manier veranderd waarop de prijs werd vastgesteld. Met deze regelingen slaagde de Indonesische overheid erin om een overaanbod van nikkelerts op de Indonesische markt tot stand te brengen ten behoeve van de roestvrijstaalsector. Die bedrijfstak kreeg zo een aanzienlijke macht over de prijsstelling ten opzichte van de mijnbouwbedrijven en wist daardoor de nikkelertsprijzen in Indonesië beduidend te verlagen.

(507)

In deze context, zoals hierboven toegelicht, werd het in artikel 85 uiteengezette mechanisme voor prijsstelling in 2017 gewijzigd toen de Indonesische overheid begon niet alleen de nikkelertsprijs te reguleren voor wat betreft de royalty’s, maar ook de feitelijke transactieprijs.

(508)

Er wordt aan herinnerd dat de Indonesische overheid het feitelijke mechanisme voor de vaststelling van de referentieprijzen voor transacties tussen mijnbouwbedrijven en smelterijen via specifieke besluiten opzette om een prijs voor nikkelerts te bewerkstelligen die aanzienlijk lager was dan de internationale marktprijs. De referentieprijs voor nikkel (HPM) was gebaseerd op een formule in MEMR-besluit 2946K/30/MEM/2017 (“MEMR 7/2017”), die als volgt luidt: referentieprijs voor nikkelerts (HPM Nickel Ore) = % Ni × CF × referentieprijs voor nikkel (HMA). “1. HPM Nickel Ore is de referentieprijs van metaalhoudend mineraal in de vorm van nikkelerts, uitgedrukt in USD/DMT 2. % Ni is het nikkelgehalte van het nikkelerts. 3. CF is de correctiefactor, d.w.z. het percentage dat de waarde van de korting of hogere prijs aanpast aan de kwaliteit van de verkochte grondstof, met dien verstande dat: a. CF voor nikkelerts waarbij 1,9 % Ni = 20 %, en b. CF 1 % hoger/lager ligt voor elke toename van het Ni-gehalte met 0,1 %.” MEMR 7/2017 definieert de referentieprijs voor nikkelerts (HPM) als “de prijs van metaalhoudende mineralen die wordt vastgesteld op een verkooppunt, franco aan boord (fob), voor elke basisproduct van metaalhoudende mineralen;” en de referentieprijs voor nikkel (HMA) als “de prijs die wordt verkregen uit de gemiddelde gepubliceerde prijzen voor metaalhoudende mineralen in de voorafgaande maand of de prijs op dezelfde datum als de transactie volgens de prijsnotering van de gepubliceerde prijs van metaalhoudende mineralen”. Het bedrag van de HMA wordt maandelijks vastgesteld door de minister en is gekoppeld aan internationale prijzen zoals de nikkelprijs op de Londen Metal Exchange (LME).

(509)

Verder luidt artikel 2 van MEMR 7/2017 als volgt: “1) Houders van IUP’s voor de exploitatie en productie van metaalhoudende mineralen, IUP’s voor de exploitatie en productie van steenkool, IUPK’s voor de exploitatie en productie van metaalhoudende mineralen en IUPK’s voor de exploitatie en productie van steenkool moeten bij de verkoop van metaalhoudende mineralen gebruikmaken van de HPM of HPB.”

(510)

De Indonesische overheid stelde dat de HPM gekoppeld was aan internationale prijzen en als bodemprijs moest worden gehanteerd voor de daadwerkelijke transactie tussen producenten van nikkelerts en afnemers van nikkelerts. De Commissie merkt op dat de formule voor het berekenen van de gereguleerde HPM voor het nikkelerts weliswaar is gekoppeld aan de internationale nikkelertsprijs, maar een aanzienlijke correctiefactor bevat die ervoor zorgt dat de Indonesische binnenlandse nikkelertsprijs aanzienlijk lager is dan de internationale prijzen. De feitelijke transactieprijzen moeten per definitie aanzienlijk lager zijn dan de internationale prijzen.

(511)

Hoewel de HPM in die tijd geen verplichte prijs was, was hij van belang om de mijnbouwbedrijven en smelterijen te beschermen bij het kopen en verkopen van mineralen. De directeur-generaal van het MEMR stelde dat de overheid de prijs in oktober 2017 zou implementeren en dat deze maandelijks zou worden aangekondigd. Verder werd gesteld dat de “HPM een referentieprijs zal worden zodat mijnbouwbedrijven niet tegen een hogere prijs verkopen; anders kopen smelterijen geen nikkel tegen een prijs die ver onder de marktprijs ligt. In dit geval wil de overheid niet dat één partij superieur is aan de andere bij het vaststellen van grondstoffenprijzen” (110). Dit werd bevestigd door een publicatie van de Indonesian Processing and Refining Industry Companies Association (AP3I) uit september 2017, waarin werd gesteld dat de HPM was bedoeld om smelterijen en mijnbouwbedrijven te beschermen bij aan- en verkooptransacties van mineralen (111). Met andere woorden: de HPM — vastgesteld op een niveau dat ver onder de internationale prijs ligt — werd de referentieprijs voor nikkelerts in Indonesië.

(512)

Aangezien het beleid van de Indonesische overheid om de roestvrijstaalsector te ontwikkelen daadwerkelijk ten uitvoer was gelegd en succes had gehad, hadden de daaruit voortvloeiende lage nikkelertsprijzen in combinatie met de door de overheid gestimuleerde koopkracht van de roestvrijstaalsector de moeilijke financiële situatie van de mijnbouwbedrijven nog verergerd, waardoor de meeste van hen failliet dreigden te gaan. De mijnbouwbedrijven organiseerden daarnaast protesten uit onvrede over het voorkeursbeleid ten aanzien van de roestvrijstaalsector. Daarom moest de Indonesische overheid haar toevlucht nemen tot de HPM als een manier om de roestvrijstaalsector te bevoordelen, maar tegelijkertijd om te voorkomen dat de mijnbouwbedrijven failliet zouden gaan of hun sociale onvrede tegen de overheid verder zouden aanwakkeren. Dit zou een verstoring van het aanbod en mogelijke prijsstijgingen ten koste van de roestvrijstaalsector hebben veroorzaakt, hetgeen de overkoepelende beleidsdoelstelling van de Indonesische overheid in gevaar zou brengen. De HPM had daarnaast als neveneffect dat deze de overheid een minimumniveau aan inkomsten uit royalty’s garandeerde, die eveneens aanzienlijk waren gedaald door het overaanbod van nikkelerts en de daarmee gepaard gaande lage prijzen vanwege het succesvolle voorkeursbeleid ten aanzien van de roestvrijstaalsector.

(513)

In januari 2020 voerde de Indonesische overheid het volledige uitvoerverbod voor nikkelerts voor alle zuiverheidsgraden opnieuw in. Dit versterkte het reeds bestaande onevenwicht op de Indonesische markt voor nikkelerts ten gunste van de smelterijen, en als gevolg hiervan besloot de Indonesische overheid de prijs van nikkelerts te reguleren door specifieke wetgeving en door gebruik te maken van de HPM. Daarom herzag het MEMR in april 2020 MEMR 7/2017 en vaardigde het MEMR 11/2020 uit. In dit besluit wordt artikel 2 betreffende richtsnoeren inzake de verkoop van metaalhoudende mineralen en steenkool gewijzigd. Het nieuwe artikel 2 luidt als volgt: “1) Houders van IUP’s voor de exploitatie en productie van metaalhoudende mineralen, IUP’s voor de exploitatie en productie van steenkool, IUPK’s voor de exploitatie en productie van metaalhoudende mineralen en IUPK’s voor de exploitatie en productie van steenkool moeten bij de verkoop van metaalhoudende mineralen de HPM of HPB hanteren.” Krachtens MEMR 7/2017 moesten de mijnbouwbedrijven zich bij hun verkooptransacties dus laten leiden door de HPM, en krachtens MEMR 11/2020 moesten ze de HPM hanteren als transactieprijs. Zoals vermeld in overweging 508, wordt onder HPM verstaan “de prijs van metaalhoudende mineralen die wordt vastgesteld op een verkooppunt.” Met andere woorden: mijnbouwbedrijven waren verplicht om de prijs vast te stellen in overeenstemming met de HPM, en deden dit in de praktijk ook.

(514)

Verder voegde MEMR 11/2020 artikel 2A betreffende procedures en verplichtingen voor de verkoop van nikkelerts toe, dat als volgt luidt: “1) Houders van IUP’s voor de exploitatie en productie van metaalhoudende mineralen en IUPK’s voor de exploitatie en productie van metaalhoudende mineralen die nikkelerts produceren moeten bij de verkoop van geproduceerd nikkelerts de HPM hanteren. 2) De in lid 1 genoemde verplichting om de HPM te hanteren geldt ook voor houders van IUP’s voor de exploitatie/productie van metaalhoudende mineralen en houders van IUPK’s voor de exploitatie/productie van metaalhoudende mineralen wanneer deze nikkelerts aan hun groepsvennootschappen verkopen. 3) Andere partijen die nikkelerts afkomstig van houders van IUP’s voor de exploitatie/productie van metaalhoudende mineralen en IUPK’s voor de exploitatie/productie van metaalhoudende mineralen raffineren, moeten bij de aankoop van nikkelerts de HPM hanteren.”

(515)

Artikel 3 luidt als volgt: “1) HPM Metal als bedoeld in artikel 2 is: a. de laagste limietprijs bij het berekenen van door de houders van IUP’s voor de exploitatie/productie van metaalhoudende mineralen en houders van IUPK’s voor de exploitatie/productie van metaalhoudende mineralen verschuldigde productievergoedingen”. Hetzelfde artikel stelt verder dat “3) Bij een verschil tussen de periode waarop de bij de berekening van de HPM Metal gehanteerde referentieprijs voor metaalhoudende mineralen betrekking heeft en de noteringsperiode, worden er voor de verkoop van nikkelerts boetes voor onzuiverheden, of bonussen voor bepaalde mineralen, toegepast met dien verstande dat: a. als de transactieprijs in de noteringsperiode lager is dan de HPM Metal volgens de referentieprijs voor metaalhoudende mineralen of als er een boete wordt opgelegd voor onzuiverheden, kan de verkoop plaatsvinden tegen een prijs die lager is dan de HPM Metal, waarbij het verschil hoogstens 3 % (drie procent) mag bedragen, of b. als de transactieprijs in de noteringsperiode hoger is dan de HPM Metal volgens de referentieprijs voor metaalhoudende mineralen of als een bonus wordt toegekend voor bepaalde mineralen, moet bij de verkoop de transactieprijs worden gehanteerd die hoger is dan de HPM Metal”.

(516)

Als voortzetting van het prijsmechanisme dat eind 2017 werd vastgesteld, weerspiegelt de gereguleerde prijs voor nikkelerts, zoals omgezet in wetgeving, dezelfde aanpak en logica. Het is een prijs die door de regering wordt vastgesteld en die vooral tot doel heeft ervoor te zorgen dat nikkelerts met een aanzienlijke korting ten opzichte van de internationale LME wordt geleverd ten bate van de roestvrijstaalsector. Tegelijkertijd houdt de prijs ook rekening met de belangen van mijnbouwbedrijven om de continuïteit van het aanbod tegen deze lagere prijs te waarborgen en faillissementen en sociale onrust te voorkomen. Tot slot waarborgt het een minimimniveau aan inkomsten voor de staat, zij het een veel lager niveau dan als de prijs niet lager zou zijn dan de internationale prijs. Dit is bevestigd door de waarnemend directeur-generaal voor mineralen en steenkool die zei, zoals hieronder vermeld, dat het mechanisme tot doel had “recht te doen aan smelterijen die de laagst mogelijke prijzen willen. Anderzijds moet het er echter voor zorgen dat de nikkelwinningsactiviteiten voldoende marge bieden voor mijnbouwbedrijven.” (112) Met andere woorden: de prijs van nikkelerts in Indonesië wordt niet vrij bepaald al naar gelang de marktomstandigheden, maar binnen een krappe bandbreedte vastgesteld door de Indonesische overheid om haar respectieve beleidsdoelstellingen te verwezenlijken.

(517)

Het feit dat de in april 2020 de wettelijk vastgelegde HPM in het verlengde lag van het mechanisme uit 2017, werd tevens bevestigd in het onderzoek. Het voornaamste verschil was dat vóór de inwerkingtreding van MEMR 11/2020, in de koop- en verkoopovereenkomsten voor nikkelerts de prijs van nikkelerts werd aangeduid als een absolute waarde. Na de inwerkingtreding van MEMR 11/2020 werd de prijs van nikkelerts in de koop- en verkoopovereenkomsten vastgesteld als de door de overheid vastgestelde HPM. Het empirische bewijs dat werd verzameld tijdens het onderzoek (d.w.z aankopen van nikkelerts door de IRNC Group) bevestigde dat de prijzen tijdens het OT vóór en na de inwerkingtreding van MEMR 11/2020 vrijwel gelijk zijn, d.w.z. in overeenstemming met het HPM-mechanisme in de versie vóór en na april 2020.

(518)

Het onderzoek toonde verder aan dat de prijsformule vanaf april 2020 werd aangepast met “1-vochtgehalte%”. IRNC stelde dat de overheidsformule betrekking had op droog nikkelerts en aangezien nikkelerts in een natte vorm werd verkocht, moest deze formule navenant worden aangepast. Als dit het geval is, dan was dat in tegenspraak met het argument van de Indonesische overheid dat de HPM in het verleden enkel werd gebruikt voor de berekening van royalty’s. Uit het onderzoek bleek namelijk dat de aankoopprijs van IRNC en zijn verbonden ondernemingen tijdens het onderzoektijdvak zeer dicht in de buurt van de overheidsprijs lag. Bovendien was er geen prijsverschil tussen aankopen van nikkelerts van verbonden leveranciers vergeleken met aankopen van niet-verbonden leveranciers. Tot slot bleek uit de verkooptransacties tijdens het onderzoektijdvak van de enige nikkelmijnonderneming die deze informatie in het kader van het onderzoek had verstrekt, dat aan alle afnemers een zeer vergelijkbare prijs werd aangerekend voor dezelfde soort nikkelerts. Hieruit blijkt dat de door de overheid vastgestelde prijs voor nikkelerts in de praktijk werd gevolgd.

(519)

Op basis van al het hiervoor aangevoerde bewijsmateriaal heeft de Commissie besloten dat de Indonesische overheid tussenkomt op de nikkelertsmarkt door de transactieprijs voor nikkelerts tussen mijnbouwbedrijven en smelterijen te reguleren. Dit is bijgevolg geen marktprijs, maar een prijs die door de overheid is vastgesteld met het oog op specifieke beleidsdoelstellingen. Alleen al daarom is de Commissie van mening dat de nikkelertsprijzen in Indonesië verstoord zijn en niet als benchmark kunnen dienen om een voordeel vast te stellen.

(520)

Naast het overheidsbesluit inzake nikkelertsprijzen is er echter ook sprake van andere marktverstoringen door de Indonesische overheid die in het bijzonder van invloed zijn op de nikkelertsprijzen in Indonesië, waardoor wordt bevestigd dat deze prijzen niet als benchmark kunnen worden gebruikt. Met name het feit dat de overheid smelterijen verplicht om nikkelerts in eigen land te verwerken, gecombineerd met specifieke productiedoelstellingen, leidt tot een overaanbod op de binnenlandse markt en drukt bijgevolg de binnenlandse prijzen. Ook de uitvoerbeperkingen hebben bijgedragen tot een overaanbod van nikkelerts op de binnenlandse markt en dus tot een neerwaartse druk op de prijzen. Geen enkele transactie voor nikkelerts in Indonesië ontsnapt aan het feit dat de uiteenlopende marktverstoringen die de prijzen rechtstreeks of onrechtstreeks beïnvloeden, tot gevolg hebben dat alle nikkelertsprijzen in Indonesië verstoord zijn.

(521)

Om die reden heeft de Commissie geconcludeerd dat de gehele nikkelertsmarkt door deze maatregelen wordt beïnvloed en dat het gezien de heersende binnenlandse voorwaarden onmogelijk was om een niet-verstoorde prijs van nikkelerts op de Indonesische markt vast te stellen. Er waren dus geen binnenlandse prijzen die als passende benchmark konden worden gebruikt.

(522)

Daarom moest de Commissie op zoek gaan naar een passende benchmark buiten het land (113). In dat verband heeft de Commissie opgemerkt dat in 2014 een einde kwam aan de Indonesische uitvoer van nikkelerts, waardoor de uitvoer van nikkelerts vanuit de Filipijnen aanzienlijk is toegenomen, met name naar de belangrijkste verbruiksmarkt, de VRC. Het lateriet nikkelerts uit de Filipijnen heeft dezelfde eigenschappen als het Indonesische lateriet nikkelerts. Het wordt gewonnen volgens dezelfde processen van open mijnbouw als in Indonesië en het nikkelgehalte is vergelijkbaar met dat van het Indonesische erts. Het Filipijnse en het Indonesische erts worden beide in een vergelijkbaar nat klimaat gewonnen, zodat zij een betrekkelijk hoog en vergelijkbaar watergehalte hebben. Aangezien het Filipijnse nikkelerts niet wordt beïnvloed door de overheidsmaatregelen die de Indonesische markt verstoren, en aangezien de heersende marktvoorwaarden in beide landen, met inbegrip van de kwaliteit, de beschikbaarheid, de verhandelbaarheid, het vervoer en andere aankoop- of verkoopvoorwaarden vergelijkbaar zijn, was de Commissie van mening dat ook het Filipijnse en het Indonesische nikkelerts vergelijkbaar zijn. Er is ook geografische nabijheid, die er eveneens toe bijdraagt dat de situatie van het Filipijnse nikkelerts vergelijkbaar is met die welke in Indonesië zou heersen indien de verstorende maatregelen van de Indonesische overheid niet zouden worden toegepast.

(523)

Derhalve is de Commissie van mening dat de prijs bij uitvoer uit de Filipijnen overeenkomstig artikel 6, punt d), tweede alinea, onder ii), van de basisverordening een passende benchmark vormt om te beoordelen of het Indonesische nikkelerts al dan niet werd verkocht tegen een ontoereikende prijs. De prijs die als referentie voor het Filipijnse nikkelerts wordt beschouwd, is de door FerroAlloyNet gerapporteerde fob-prijs met een nikkelgehalte van 1,8 %. Deze informatie werd door de klager op kwartaalbasis ingediend. Daarnaast verstrekte de klager (eveneens op kwartaalbasis) benchmarks voor producten met een nikkelgehalte van 1,5 %, 1,6 %, 1,9 % en 2,0 %. Deze benchmarks dienden als basis om benchmarkprijzen vast te stellen voor andere door de IRNC Group aangekochte kwaliteitsklassen op basis van het nikkelgehalte (1,3 %, 1,4 %, 1,7 %, 2,1 %, 2,2 %, 2,3 % en 2,4 %).

(524)

Deze benchmarks werden vergeleken met de aankoopprijzen die in het OT werden gemeld door de ondernemingen in de IRNC Group (IRNC, GCNS, ITSS, SMI en TSI) volgens het nikkelgehalte en het passende kwartaal. De verschillen die uit deze vergelijking voortvloeiden, werden voor elke onderneming van de groep in IDR berekend. Uit de bovenstaande overwegingen blijkt dat de Indonesische binnenlandse nikkelertsprijzen altijd lager waren dan de vervangende benchmarkprijs (Filipijnse fob-prijzen). Derhalve heeft de Commissie geconcludeerd dat de Indonesische overheid via haar maatregelen de nikkelertsmijnbouwbedrijven verplicht om als overheidsinstantie op te treden en/of hen de functie toevertrouwt of hen met de functie belast om nikkelerts aan te bieden aan de Indonesische roestvrijstaalsector tegen een ontoereikende prijs.

(525)

Om die reden heeft de Commissie de werkelijke binnenlandse aankoopprijs van nikkelerts aan de medewerkende producenten vergeleken met de niet-verstoorde benchmarkprijs in de Filipijnen.

(526)

In hun opmerkingen over de mededeling van de definitieve bevindingen waren de Indonesische overheid en de IRNC Group het niet eens over de op het nikkelerts uit de Filipijnen gebaseerde benchmarkprijs voor nikkelerts, omdat: i) lateriet uit de Filipijnen de eigenschappen van nikkelerts met Ni <1,5 % (limoniet) heeft, terwijl het Indonesische lateriet nikkelerts de eigenschappen van nikkelerts met Ni >1,5 % heeft, ii) in Indonesië tweemaal zoveel lateriet nikkelerts wordt geproduceerd als in de Filipijnen en iii) de kosten/ton productie van nikkel in Indonesië lager zijn dan in de Filipijnen, aangezien de gemiddelde dikte van nikkel-lateriet 30 meter is in Indonesië, terwijl dit in de Filipijnen slechts 20 meter is, en de nikkelafzetting in Indonesië een nikkelgehalte heeft van 1,8 %, terwijl die in de Filipijnen een nikkelgehalte heeft van 1,6 %. Zowel de Indonesische overheid als IRNC voerden aan dat het Indonesische uitvoerverbod weliswaar de binnenlandse prijs drukte, maar de prijzen van nikkelerts uit de Filipijnen opdreef. Volgens de Indonesische overheid wordt de juiste benchmarkprijs gevormd door de feitelijke productiekosten van nikkelerts van IRNC, zoals vastgesteld tijdens het antidumpingonderzoek naar de invoer van bepaalde warmgewalste platen en rollen van roestvrij staal (114), of, volgens de IRNC Group, de feitelijke productiekosten, feitelijke VAA-kosten en een passende winstmarge van de onderzochte Indonesische nikkelertsproducenten.

(527)

De klager antwoordde dat naar zijn oordeel het Filipijnse nikkelerts nog altijd de meest geschikte benchmark was voor Indonesisch nikkelerts. De klager voegde daaraan toe dat, mocht de Commissie van mening zijn dat Filipijns nikkelerts geen passende benchmark vormt, hij zich kon vinden in het hanteren van de internationale LME-nikkelprijs als de enige alternatieve benchmark. De klager herhaalde dat de gepubliceerde Indonesische HMA-prijs voor nikkel, die wordt gebruikt om de binnenlandse verkoopprijs van nikkelerts (HPM) te bepalen, zelf gebaseerd is op de LME-prijs. Omdat de LME droge metrische tonnen hanteert, moet de prijs volgens de klager worden gecorrigeerd voor het vochtgehalte. De klager verduidelijkte dat dit een conservatieve benadering zou zijn, omdat ze geen rekening houdt met het ijzergehalte van nikkelerts.

(528)

IRNC sloot zich aan bij het antwoord van Eurofer betreffende het gebruik van de LME-prijs als alternatieve benchmark. De IRNC Group benadrukte allereerst dat nikkel, waarop de LME-prijs is gebaseerd, een ander product is dan nikkelerts. Volgens de IRNC Group zou de uiteenlopende ontwikkeling van de LME-nikkelprijs, die een dalende trend vertoonde, en de prijs van Filipijns nikkelerts, die een opwaartse trend vertoonde, twijfel doen rijzen over het gebruik ervan omdat vraag en aanbod van nikkel en nikkelerts verschillend zouden zijn. Ten tweede voerde de IRNC Group aan dat de door Eurofer voorgestelde formule de nikkelertsprijs overschat omdat: i) niet al het in nikkelerts aanwezige nikkel uit het nikkelerts kan worden gehaald en verder worden verwerkt tot puur nikkel; in plaats daarvan zou een verhoudingsgetal voor de omzetting van nikkelerts in nikkel moeten worden gehanteerd; ii) de prijs van puur nikkel alle kosten en uitgaven weerspiegelt die vereist zijn om puur nikkel op de markt te brengen (bv. kosten van nikkelerts, energiekosten, afschrijvingen van machines, arbeidskosten, vervoerskosten, VAA-kosten, winsten van producenten en handelaren enz.). De IRNC Group concludeerde dat naar haar oordeel de op de LME-prijs gebaseerde formule de benchmarkprijs overschatte en dat een geschikte benchmarkprijs gebaseerd zou zijn op de feitelijke productiekosten, de feitelijke VAA-kosten en een passende winstmarge van onderzochte Indonesische nikkelertsproducenten.

(529)

De Commissie heeft alle argumenten die door de partijen werden aangevoerd zorgvuldig overwogen. Uitgaande van het verzoek van de Indonesische overheid en de IRNC Group om een binnenlandse benchmark te hanteren die is gebaseerd op de productiekosten, VAA-kosten en een passende winstmarge van Indonesische producenten van nikkelerts, concludeerde de Commissie dat dit niet haalbaar zou zijn en hoe dan ook niet overeen zou stemmen met de relevante wetgeving. Vanwege de niet-medewerking van nikkelertsproducenten, beschikte de Commissie in het dossier niet over nationale gegevens betreffende productiekosten en VAA-kosten van Indonesische nikkelertsproducenten en had zij evenmin informatie over een in Indonesië passende winstmarge. Daarom zou het niet haalbaar zijn om de benchmark te construeren zoals door deze partijen gevraagd. In elk geval merkte de Commissie op dat gezien de wijdverbreide binnenlandse verstoringen op de Indonesische nikkelertsmarkt zoals uiteengezet in punt 4.4.3.2.2, de Commissie in overweging 521 concludeerde dat zij geen geschikte binnenlandse benchmark kon vinden en dus terug moest grijpen op een buitenlandse benchmark. Deze alternatieve binnenlandse benchmark werd dan ook afgewezen.

(530)

De Commissie onderwierp vervolgens de argumenten betreffende de op de LME-nikkelprijs gebaseerde formule aan een zorgvuldige beoordeling. De Commissie stelde allereerst vast dat de LME een van de grootste financiële markten voor basismetalen ter wereld is. Met betrekking tot de nikkelprijs merkte de Commissie op dat de LME-prijs gebaseerd is op feitelijke transacties en dat de voorwaarden ervan goed overeenstemmen met de Indonesische marktvoorwaarden. Belangrijker is dat de Commissie het argument overtuigend achtte dat de LME-nikkelprijs het uitgangspunt is voor de methodologie die de Indonesische overheid zelf gebruikt om de binnenlandse referentieprijs van nikkelerts vast te stellen, aangezien dit nauwer zou aansluiten op de Indonesische markt en situatie. De LME-nikkelprijzen vormen derhalve een passende grondslag voor de berekening van nikkelertsprijzen in Indonesië. Tegelijkertijd merkte de Commissie op dat de door de klager voorgestelde formule met betrekking tot nikkelprijzen zou moeten worden aangepast om een aantal door de IRNC Group in haar weerlegging aangedragen elementen te weerspiegelen. Door het ontbreken van voldoende bewijsmateriaal en het extreem late stadium van het onderzoek, was het voor de Commissie echter ondoenlijk om de voornoemde aanpassing door te voeren en daarmee LME-prijzen als benchmark in het onderzoek te gebruiken.

(531)

Gezien het voorgaande heeft de Commissie zich vervolgens gebogen over de argumenten van de partijen om de benchmark op de feitelijke prijzen van nikkelerts in de Filipijnen te baseren en het voordeel op fob-basis te berekenen. De Commissie merkte op dat de Indonesische overheid en de IRNC Group niet onderbouwden hoe de door hen genoemde verschillen in technische kenmerken en productiehoeveelheden tussen Indonesisch en Filipijns nikkelerts van invloed waren op die Filipijnse prijzen, en evenmin bewijs leverden op grond waarvan eventueel uit deze verschillen voortvloeiende correcties van de als benchmark gebruikte Filipijnse prijzen konden worden gekwantificeerd. Het argument dat het Indonesische uitvoerverbod de binnenlandse Indonesische prijzen kunstmatig laag hield en tevens leidde tot hogere Filipijnse prijzen deed niets af aan het feit dat de Filipijnse prijzen een geschikte benchmark vormden, omdat ze de feitelijke marktprijzen van nikkelerts weerspiegelden die voortkwamen uit de samenloop van marktomstandigheden en regelgevingskeuzes in de diverse landen (waaronder Indonesië) en derhalve geen afbreuk deden aan de feitelijke marktrepresentativiteit van deze prijzen. Wat betreft het argument dat Filipijns nikkelerts een ander nikkelgehalte heeft, houdt de door de Commissie gebruikte benchmark rekening met dat verschil (de Commissie stelde een benchmark samen voor elke door de IRNC Group gekochte soort nikkelerts). Wat betreft het argument dat de kosten voor de productie van nikkelerts in Indonesië lager zijn dan in de Filipijnen, zoals vermeld in overweging 528, hebben de Indonesische nikkelertsmijnen geen medewerking verleend aan het onderzoek en kon de Commissie deze kosten derhalve niet beoordelen. De Commissie bevestigde dan ook haar keuze om de Filipijnse benchmark te gebruiken als de meest geschikte benchmark in deze omstandigheden, ook gezien de aanzienlijke hoeveelheden die vanuit de Filipijnen worden uitgevoerd en het feit dat de grootste afnemers van Filipijns nikkelerts Chinese producenten van roestvrij staal waren die dezelfde technologie gebruikten als de IRNC Group om het betrokken product te vervaardigen. De door de Indonesische overheid en IRCN Group op dit punt aangevoerde argumenten werden derhalve afgewezen.

(532)

De Indonesische overheid voerde daarnaast aan dat nikkelerts geen directe grondstof was voor SSCR. In tegendeel: nikkelerts was een grondstof voor nikkelhoudend gietijzer en warmgewalste producten van roestvrij staal, die op hun beurt upstreaminputs vormen voor SSCR. Volgens de Indonesische overheid moest dit feit in aanmerking worden genomen bij de berekening van het voordeel.

(533)

De IRNC Group voerde aan dat de entiteit IRNC het gekochte nikkelerts binnen de IRNC Group verkocht en derhalve moest het aan de aankoop van nikkelerts ontleende voordeel niet worden opgenomen in de berekening van het voordeel. Dit argument werd door de IRNC Group herhaald na de aanvullende mededeling van de definitieve bevindingen.

(534)

De Commissie bevestigde dat zij beide aspecten in aanmerking heeft genomen bij de berekening van de hoogte van de subsidiëring van de IRNC Group. Allereerst, wat betreft de verbonden leveranciers van inputs, werd het voordeel van deze ondernemingen toegekend al naar gelang het deel van hun omzet dat gerelateerd was aan de producent-exporteur. Dit toegekende voordeel werd vervolgens opgeteld bij het voordeel van de producent-exporteur en opgenomen in de subsidieberekeningen voor deze producent. Op het niveau van de producent-exporteur was de noemer van het voordeel de totale omzet van de onderneming. De gedetailleerde berekeningsmethode werd afzonderlijk meegedeeld aan de IRNC Group in haar mededeling van feiten en overwegingen, aangezien deze vertrouwelijke informatie bevatte.

(535)

De Commissie merkte op dat het eindgebruik van het gekochte nikkelerts, of het nu wordt gebruikt voor het betrokken product of wordt verkocht aan verbonden ondernemingen voor verdere verwerking, niet relevant is, aangezien bij de berekening van het subsidiepercentage de noemer de totale omzet van de IRNC Group is. Het argument werd dan ook afgewezen.

(536)

Het aldus berekende voordeel bedroeg 9,64 % voor de IRNC Group.

(537)

De reeks maatregelen van de Indonesische overheid was erop gericht een voordeel op te leveren voor bepaalde bedrijfstakken, met name de binnenlandse roestvrijstaalsector. Hoewel de verstoringen met betrekking tot nikkelerts ook ten goede komen aan andere downstreamproducten dan roestvrij staal (namelijk aan de producenten van elektrische batterijen die in nieuwe energievoertuigen worden gebruikt), komt het voordeel immers alleen ten goed aan bepaalde bedrijfstakken in Indonesië, namelijk voor bedrijfstakken die actief zijn in de nikkelwaardeketen. De maatregelen van de Indonesische overheid zijn daarom specifiek in de zin van artikel 4, lid 2, punt a), van de basisverordening. De inherente kenmerken van nikkelerts beperken het mogelijke gebruik van de subsidie tot bepaalde bedrijfstakken, maar dit betekent niet dat de subsidie, teneinde specifiek te zijn, verder moet worden beperkt tot een onderdeel van deze bedrijfstak (115).

(538)

In haar opmerkingen over de mededeling van de definitieve bevindingen voerde de Indonesische overheid aan dat er geen sprake was van specificiteit in het nikkelertsbeleid, omdat dit niet alleen van toepassing was op de roestvrijstaalsector, maar op een uiteenlopende reeks producten.

(539)

De Commissie heeft dit argument afgewezen. Het beleid van de Indonesische overheid inzake nikkelerts was namelijk altijd al gericht op nikkelerts als grondstof voor de roestvrijstaalsector. Uit documenten in het onderzoeksdossier blijkt namelijk dat nikkelerts dat gebruikt wordt voor de productie van roestvrij staal een nikkelgehalte van > 1,7 % moet hebben. Nikkelerts met een nikkelgehalte van < 1,7 % daarentegen heeft diverse toepassingen, bijvoorbeeld in accu’s van elektrische voertuigen. Bewijs daarvoor is het feit dat, vanaf GR 1/2017 en tot aan MEMR-besluit 11/2019, het uitvoerverbod enkel betrekking had op nikkelerts met een nikkelgehalte van > 1,7 %, d.w.z. alleen nikkelerts dat wordt gebruikt in de roestvrijstaalsector. Het argument werd dan ook afgewezen.

(540)

Via een specifieke reeks maatregelen van de Indonesische overheid, waarbij de mijnbouwbedrijven als overheidsinstanties optreden en/of deze functie krijgen toevertrouwd of met deze functie worden belast door de Indonesische overheid, verstrekken zij nikkelerts aan de roestvrijstaalsector tegen een ontoereikende prijs. De levering van goederen vormt een financieel voordeel voor de ontvanger en is specifiek, en derhalve geeft deze aanleiding tot compenserende maatregelen.

(541)

Er was niet voldoende bewijsmateriaal aanwezig om vast te stellen in welke mate Jindal Stainless Indonesia een voordeel haalt uit deze regeling, aangezien Jindal Stainless Indonesia niet verticaal is geïntegreerd en het productieproces begint op het niveau van warmgewalste rollen.

(542)

Het vastgestelde subsidiebedrag voor de levering van nikkelerts tegen een ontoereikende prijs tijdens het onderzoektijdvak was voor de IRNC Group als volgt:

(543)

In de klacht werd aangevoerd dat de Indonesische overheid in het kader van haar plan om de roestvrijstaalsector te ontwikkelen, een beroep had gedaan op financiële steun van de Chinese overheid. Deze steun hield specifiek verband met de ontwikkeling van het Morowali Park, dat voornamelijk wordt beheerd door Chinese ondernemingen, met name door Shanghai Decent Investment (Group), de holdingmaatschappij van Tsingshan Group. Volgens de klacht heeft de Indonesische overheid de Chinese financiering niet alleen actief nagestreefd, erkend en als haar eigen financiering aangenomen, maar zou zij naar verluidt ook druk hebben uitgeoefend op de Chinese overheid om Chinese ondernemingen die zich voordien in China bezighielden met het smelten van uit Indonesië ingevoerd nikkelerts tot nikkelhoudend gietijzer te ondersteunen om hun smeltactiviteiten naar Indonesië te verplaatsen.

(544)

De historische en feitelijke achtergrond van de zeer nauwe samenwerking tussen Indonesië en China met het oog op de ontwikkeling van een volledig geïntegreerde downstreambedrijfstak voor roestvrij staal die afhankelijk is van de beschikbare nikkelertsreserves in Indonesië en van de door China ingebrachte financiering en knowhow, wordt uiteengezet in punt 4.3. Zoals reeds aangegeven beschikt Indonesië over aanzienlijke nikkelertsreserves en is het land wereldwijd een van de grootste spelers op de nikkelertsmarkt. Vanaf 2005 is de winning van nikkelerts sterk toegenomen, evenals de uitvoer ervan (zie de tabellen 1 en 2). Uit de tabellen blijkt ook dat China geleidelijk aan de belangrijkste uitvoerbestemming van nikkelerts werd, aangezien het Indonesische erts het meest geschikt was voor de productie van roestvrij staal. De Indonesische overheid was bezorgd dat de nikkelertsreserves uitgeput zouden raken door de uitvoer, aangezien het land onvoldoende binnenlandse capaciteit had om het erts verder te verwerken en hier dus niet voldoende voordeel uit zou halen.

(545)

Via de nieuwe Mijnbouwwet van 2009 besloot de Indonesische overheid om de binnenlandse toegevoegde waarde te vergroten door de binnenlandse verwerking van mineralen, waaronder nikkelerts, te bevorderen, voornamelijk via een verplichting tot binnenlandse verwerking (zie de overwegingen 401 tot en met 404). Ze besloot ook om na een respijtperiode van vijf jaar uitvoerbeperkingen in te voeren om ervoor te zorgen dat voldoende binnenlandse capaciteit kon worden opgebouwd om de productie van nikkelerts te absorberen en dat mijnbouwbedrijven het tegen een ontoereikende prijs zouden aanbieden (zie het vorige punt).

(546)

In dit verband heeft de Indonesische overheid onderhandelingen begonnen met potentieel geïnteresseerde derde landen die over een binnenlandse roestvrijstaalsector beschikken. Zo trachtte de Indonesische overheid Japan en diens nikkelertsverwerkende sector er bijvoorbeeld van te overtuigen om in Indonesië te investeren. De Japanse overheid was echter gekant tegen de geplande Indonesische uitvoerbeperkingen, omdat zij deze onverenigbaar achtte met de WTO-regels, en zij dreigde ermee Indonesië bij de WTO aan te klagen (116).

(547)

De Indonesisch overheid had wel succes toen zij de Chinese overheid benaderde. Naar aanleiding van de bilaterale samenwerking die werd bekrachtigd in de overeenkomsten van 2011 en 2013 en die nadien werd geïntensiveerd, begonnen de Chinezen smelterijen te bouwen en te ontwikkelen in Indonesië. De uitvoer naar China bereikte in 2013 een piek met 58 miljoen ton, terwijl de binnenlandse capaciteit in Indonesië geleidelijk aan toenam van 7,81 miljoen ton in 2014 (toen de verplichting tot binnenlandse verwerking en de uitvoerbeperkingen in werking traden) tot 61 miljoen ton in 2019 (zie tabel 3).

(548)

De desbetreffende overeenkomsten die in de loop van de jaren door de Indonesische overheid en de Chinese overheid werden ondertekend en de gezamenlijke verklaringen die werden afgelegd, zijn onder meer de volgende:

(549)

Daarnaast werden de bovengenoemde bilaterale overeenkomsten door een aantal door de Indonesische overheid vastgestelde binnenlandse wetgevingsbesluiten ten uitvoer gelegd of hielden zij daarmee verband:

(550)

De Commissie heeft de Indonesische overheid verzocht om bepaalde inlichtingen te verschaffen met betrekking tot het door de Indonesische overheid en de Chinese overheid vastgestelde bilateraal samenwerkingskader, met name de omstandigheden waaronder het Morowali Park oorspronkelijk werd opgericht, en of en in welke mate het Morowali Park en de financiële steun van de Chinese overheid deel uitmaakten van de bilaterale samenwerking tussen de respectieve overheden van Indonesië en China.

(551)

De Commissie heeft de Indonesische overheid meer bepaald verzocht om een document over te leggen dat op 3 oktober 2013 werd ondertekend door Xiang Guanda van Shanghai Decent Investment en door Halim Mina van Bintang Delapan Group in de aanwezigheid van de Chinese en Indonesische presidenten. De Indonesische overheid heeft dit document, dat volgens de informatie waarover de Commissie beschikt de overeenkomst vermeldt voor de gezamenlijke oprichting van IMIP en de daaropvolgende ontwikkeling van het Morowali Industrial Park, niet overgelegd (117). Bovendien heeft de Indonesische overheid tijdens de kruislingse controles op afstand bevestigd dat deze overeenkomst inderdaad werd gesloten; De Indonesische overheid stelde echter dat dit document niet in haar bezit was.

(552)

Zoals uiteengezet in overweging 573 heeft de Commissie de Indonesische overheid verzocht om de lijst van prioritaire projecten te verstrekken die overeenkomstig de bepalingen van het Indonesië-China-programma voor uitvoering werden geselecteerd. De Indonesische overheid heeft in plaats daarvan een andere lijst van projecten overgelegd, d.w.z. de lijst van samenwerkingsprojecten van Indonesië en China in het kader van het economisch overleg op hoog niveau (HLED, high-level economic dialogue).

(553)

Zoals vermeld in de overwegingen 639 en volgende, heeft de Commissie de Indonesische overheid daarnaast verzocht om documentatie over te leggen betreffende de uitvoering van de verstrekte overeenkomsten en betreffende de overlegmechanismen die door de Chinese overheid en de Indonesische overheid in dit verband werden opgezet. De Indonesische overheid gaf echter aan dat het in dit verband opgerichte KIT Indonesia-team geen zinvolle beleidsmaatregelen had gegenereerd, en zij weigerde enige documentatie in dat verband over te leggen.

(554)

Daarom deelde de Commissie de Indonesische overheid mee dat zij wellicht zou moeten gebruikmaken van de beschikbare gegevens overeenkomstig artikel 28, lid 1, van de basisverordening bij haar onderzoek naar het bestaan en de omvang van de vermeende subsidiëring voor in het Morowali Industrial Park gevestigde ondernemingen.

(555)

Bij gebreke van de verzochte inlichtingen was de Commissie van mening dat zij cruciale en noodzakelijke informatie over dit aspect van het onderzoek niet had ontvangen. Daarom heeft de Commissie artikel 28 van de basisverordening toegepast en heeft zij zich voor deze aangelegenheden gebaseerd op de beschikbare gegevens.

(556)

Zoals in overweging 15 is aangegeven, heeft de Commissie de Chinese overheid in het bericht van inleiding uitgenodigd om een belanghebbende partij te worden en heeft zij het bericht van inleiding op de dag van de bekendmaking aan de Chinese overheid toegezonden en nadrukkelijk de aandacht gevestigd op deze uitnodiging. De Chinese overheid heeft op 19 februari 2021 per e-mail bevestigd dat zij zich als belanghebbende partij had geregistreerd.

(557)

De Commissie stuurde de Chinese overheid een verzoek om inlichtingen teneinde informatie te verzamelen om een overzicht te krijgen van de financiële sector in China, informatie over de Chinese regelgevende commissie voor het bankwezen (China Banking Regulatory Commission) en informatie over financiële ondersteuning, uitvoergaranties en verzekeringen in het kader van het Morowali Park en buitenlandse handels- en samenwerkingszones. De Chinese overheid heeft echter geweigerd om deze informatie over te leggen.

(558)

Daarom heeft de Commissie de Chinese overheid meegedeeld dat zij overeenkomstig artikel 28, lid 1, van de basisverordening wellicht zou moeten gebruikmaken van de beschikbare gegevens voor de desbetreffende subsidieregeling. Van de Chinese overheid zijn geen opmerkingen ontvangen.

(559)

Bij gebreke van de verzochte inlichtingen was de Commissie van mening dat zij cruciale en noodzakelijke informatie over dit aspect van het onderzoek niet had ontvangen. Daarom heeft de Commissie artikel 28 van de basisverordening toegepast en heeft zij zich voor deze aangelegenheden gebaseerd op de beschikbare gegevens.

(560)

De samenwerking die op initiatief van de Indonesische overheid met de Chinese overheid op gang is gebracht met betrekking tot de preferentiële behandeling om de Indonesische roestvrijstaalsector op te zetten en ontwikkeling ervan te bevorderen, kan worden teruggevoerd tot de vroege jaren 2000. Ze bestaat uit een aantal bilaterale documenten waarin het juridische en beleidskader wordt vastgesteld dat heeft geleid tot het aannemen van verschillende specifieke steunmaatregelen en preferentiële programma’s die de tot compenserende maatregelen aanleiding gevende subsidies behelzen die onder dit onderzoek vallen.

(561)

Uit deze documenten blijkt dat beide landen in de loop der jaren een samenwerkingskader hebben gecreëerd op basis van een aantal bilaterale juridische en beleidsdocumenten om hun samenwerking geleidelijk aan te intensiveren. Zij bevatten alle voorwaarden van de samenwerking en de hoofddoelstelling om in Indonesië een binnenlandse roestvrijstaalsector op te zetten en te ontwikkelen via een aantal verschillende preferentiële maatregelen en beleidsvormen die van toepassing zijn op Chinees-Indonesische entiteiten die door de respectieve regeringen worden aangemoedigd en gesteund om deze samenwerking ten uitvoer te leggen.

(562)

De samenwerking tussen de Indonesische overheid en de Chinese overheid in de mijnbouw- en metaalverwerkende sector ging in 2005 van start met de ondertekening van een gezamenlijke verklaring van Indonesië en China over een strategisch partnerschap, waarin is aangegeven dat beide partijen “de investeringssamenwerking zullen versterken door wederzijds begrip en netwerkactiviteiten tussen investeringsinstanties, waaronder particuliere sectoren, op te voeren en een gunstiger eco-socio-politiek en juridisch klimaat te scheppen voor investeringsstromen”. Toen al had de Chinese overheid de Indonesische overheid om zekerheid gevraagd om de belangen van buitenlandse investeerders te garanderen, zodat zij winst zouden kunnen maken (118). Verder werd op dat moment aangegeven dat de Chinese overheid tijdens de voorgaande tien jaar van economische ontwikkeling er steeds op toe had gezien dat alle investeringen in China winstgevend waren. Deze samenwerking was in overeenstemming met het “naar buiten gerichte” beleid dat een aanvang nam in 1999 en gericht was op de buitenlandse oprichting, uitvoer en internationalisering van Chinese ondernemingen.

(563)

In januari 2010 hebben Indonesië en China ter uitvoering van de gezamenlijke verklaring van 2005 het document voor het actieplan tussen Indonesië en China (“actieplan 2010”) ondertekend om hun strategisch partnerschap te bevorderen. In dit document is een plan opgenomen om Chinese investeringen in bedrijfstakken die op natuurlijke hulpbronnen zijn gebaseerd, waaronder mijnbouw, in Indonesië te bevorderen (119). In artikel 3.2.14 van punt 3.2 over “Handelssamenwerking” wordt melding gemaakt van de “opstelling en uitvoering van het vijfjarenplan voor de economische en handelssamenwerking tussen China en Indonesië”, dat kort nadien inderdaad werd ondertekend (zie hieronder). Het hoofdstuk over “Investeringssamenwerking” voorziet in het aanmoedigen van de deelname van particuliere actoren (artikel 3.4.3) en het aanmoedigen van “Chinese investeringen in op natuurlijke hulpbronnen gebaseerde bedrijfstakken in Indonesië, zoals (...) mijnbouw en energie (...)” (artikel 3.4.8). In het document wordt ook verwezen naar een memorandum van overeenstemming tussen de Indonesische overheid en de Chinese overheid over samenwerking inzake infrastructuur en natuurlijke hulpbronnen, dat op 25 april 2005 werd ondertekend.

(564)

Uit het onderzoek bleek dat tijdens een bezoek van de toenmalige premier van China, Wen Jiabao, eind april 2011 in Jakarta drie memoranda van overeenstemming en een technisch besluit zijn ondertekend door de vertegenwoordigers van de Chinese overheid en de Indonesische overheid. De Commissie heeft de Indonesische overheid verzocht om deze drie memoranda van overeenstemming en de technische verordening te verstrekken.

(565)

De Indonesische overheid heeft drie documenten ingediend. Het eerste document was een protocol tot wijziging van het memorandum van overeenstemming inzake mariene samenwerking tussen het Indonesische Ministerie van Mariene Zaken en Visserij en het oceanisch overheidsbestuur van de VRC, ondertekend op 29 april 2011.

(566)

Het tweede document was een overeenkomst tussen de Indonesische overheid en de Chinese overheid inzake de uitbreiding en de verdieping van de bilaterale economische en handelssamenwerking, ondertekend op 29 april 2011. Overeenkomstig deze overeenkomst “kwamen beide overheden overeen ondernemingen aan te moedigen” om uiteenlopende vormen van economische samenwerking aan te gaan op verschillende gebieden, zoals de staalindustrie, industrieparken en exportproductiezones.

(567)

Het derde document was een gezamenlijk communiqué van de Indonesische overheid en de Chinese overheid inzake de verdere versterking van het strategisch partnerschap tussen China en Indonesië, ondertekend op 29 april 2011. Overeenkomstig dit communiqué “uitten beide partijen hun tevredenheid over het actieplan voor de uitvoering van de gezamenlijke verklaring inzake het strategisch partnerschap tussen de Chinese overheid en de Indonesische overheid ondertekend op 21 januari 2010, en kwamen zij concrete maatregelen overeen om het actieplan uit te voeren en om pragmatische samenwerking op verschillende gebieden tussen beide landen te bevorderen”. Verder “bestaat aan Chinese zijde de hoop dat de samenwerking met de Indonesische zijde zal zorgen voor de ontwikkeling van de zone voor economische en commerciële samenwerking”.

(568)

Op 25 maart 2012 zijn de Indonesische overheid en de Chinese overheid in een gezamenlijke verklaring aan het eind van een officieel bezoek van de Indonesische president Yudhoyono in Peking overeengekomen een bilaterale economische en handelssamenwerkingsovereenkomst tussen Indonesië en China op te stellen, overeenkomstig de specifieke preferentiële beleidsmaatregelen die in het twaalfde vijfjarenplan van de Chinese overheid en in het MP3EI van de Indonesische overheid zijn opgenomen (120). Bovendien moedigde de Indonesische overheid Chinese ondernemingen aan om de industriële capaciteit van Indonesië te helpen versterken en beloofde ze “een gunstig investeringsklimaat te zullen scheppen voor buitenlandse investeerders, met inbegrip van investeerders uit China”. Meer in het bijzonder verwachtte de Indonesische overheid van de Chinese ondernemingen dat zij “meer zouden investeren in de Indonesische mijnbouwsector” en “lichtte ze China in over haar inspanningen om het beheer van de minerale hulpbronnen te verbeteren”. Tot slot kwamen beide partijen overeen om “de inspanningen voor het consolideren en uitbreiden van de samenwerking op het gebied van [...] mijnbouw op te voeren”. Uit deze verklaring blijkt dat beide zijden ernaar streefden hun respectieve binnenlandse preferentiële beleidsmaatregelen, namelijk om de Indonesische industriële downstreamcapaciteit te versterken, uit te voeren door China te betrekken en op de hoogte te houden van de ontwikkelingen van het grondstoffenbeleid.

(569)

Met betrekking tot Indonesië wordt in het MP3EI erkend dat de industrie in Indonesië verder moet worden ontwikkeld en wordt Sulawesi aangemerkt als een ontwikkelingsgebied voor deze industrie. Om de ontwikkeling van de staalindustrie te ondersteunen, voorzag de Indonesische overheid naast andere maatregelen in wijzigingen in de regelgeving om de toevoer van grondstoffen te vergemakkelijken, nationale, zakelijke upstream- en downstreampartnerschappen uit te bouwen, de clusterontwikkeling van de downstreamstaalindustrie te bevorderen en de integratie van de staalsmeltsector en van de productie van roestvrij staal te prioriteren (121). Daarnaast werd voor natuurlijke hulpbronnen, en in het bijzonder mijnbouw en nikkel, beoogd om de industriële verwerking in Indonesië te doen toenemen en zo aanspraak te kunnen maken op een hogere toegevoegde waarde. Voor nikkel wordt bijzondere aandacht geschonken aan het versterken van de downstreamnikkelsector en het bevorderen van sterke partnerschappen tussen upstream- en downstreambedrijfstakken. (122)

(570)

Wat de VRC betreft, wordt in het twaalfde vijfjarenplan voor de nationale economische en sociale ontwikkeling (“het twaalfde vijfjarenplan”), dat bij de oprichting van IMIP van kracht was, de nadruk gelegd op de strategische visie van de Chinese overheid om de belangrijkste bedrijfstakken te verbeteren en te bevorderen. Daaruit blijkt dat de Chinese overheid een beleid formuleert om technische verbeteringen van ondernemingen te ondersteunen teneinde het concurrentievermogen op de markt te verbeteren. Uit eerdere onderzoeken blijkt dat de staalindustrie onder die bedrijfstakken een prominente plaats inneemt (123). De Chinese overheid heeft ook een specifiek plan voor de staalindustrie vastgesteld, namelijk het twaalfde vijfjarenplan voor de staalindustrie (“het twaalfde vijfjarenplan staal”), dat bij de oprichting van IMIP eveneens van kracht was. In het twaalfde vijfjarenplan staal wordt beklemtoond dat de staalindustrie een belangrijke basisindustrie voor de nationale economie is, en wordt het belang benadrukt van de “versterking van de band tussen het beleid inzake belastingen, financiën, handel, land, energiebesparing, milieubescherming, veiligheid en andere met het staalindustriebeleid”. Eerdere onderzoeken hebben aangetoond dat deze plannen juridisch bindend zijn (124) en brachten aan het licht dat de Chinese overheid via staatsondernemingen een dominante rol speelde in de staalsector (125). De dominante rol van de Chinese overheid in de staalsector en de daaruit voortvloeiende marktverstoringen van betekenis worden voorts bevestigd in het werkdocument van de diensten van de Commissie betreffende aanzienlijke verstoringen van de economie van de VRC in het kader van handelsbeschermingsonderzoeken, waarin werd verklaard dat “door de hoge mate van overheidsingrijpen in de staalindustrie en het grote aantal staatsondernemingen in de sector, zelfs particuliere staalproducenten niet onder marktvoorwaarden kunnen optreden” en werd de “aanzienlijke mate van eigenaarschap, controle en/of overheidsingrijpen met betrekking tot de zogenaamd particuliere staalbedrijven” erkend (126).

(571)

Op 2 oktober 2013 hebben de Indonesische minister van Economische Zaken en de Chinese minister van Handel in Jakarta het “vijfjarig ontwikkelingsprogramma voor economische en handelssamenwerking tussen Indonesië en China (het Indonesisch-Chinese programma)” ondertekend. Het Indonesisch-Chinese programma was erop gericht “de handelsinvesteringen tussen beide landen te stimuleren en vooruitgang te boeken met de uitvoering van gemeenschappelijke prioritaire projecten” (127), die naar verwachting concreet uitdrukking zouden geven aan het programma.

(572)

In hoofdstuk III van het Indonesisch-Chinese programma werd door de Indonesische en Chinese overheden toegelicht dat het programma in praktijk wordt gebracht via prioritaire projecten waarvan “het selectiebeginsel moet voldoen aan de strategische belangen en de sociaaleconomische ontwikkelingsbehoeften van beide landen, in overeenstemming moet zijn met de planning voor de economische ontwikkeling op middellange en lange termijn van beide landen en moet passen in de plannen van de betrokken ondernemingen”.

(573)

De Commissie heeft de Indonesische overheid verzocht om de lijst van prioritaire projecten te verstrekken die overeenkomstig de bepalingen van het Indonesisch-Chinese programma voor uitvoering waren geselecteerd. De Indonesische overheid heeft echter in plaats daarvan een andere lijst van projecten overgelegd, d.w.z. de lijst van samenwerkingsprojecten tussen Indonesië en China in het kader van het economisch overleg op hoog niveau (HLED, high-level economic dialogue). Naar aanleiding van deze weigering om medewerking te verlenen heeft de Commissie op grond van het bepaalde in artikel 28, lid 1, geconcludeerd dat het Morowali-project ook was opgenomen in de lijst van prioritaire projecten in het kader van de bilaterale samenwerking. Dit is immers een belangrijk project waarbij Chinese ondernemingen sterk vertegenwoordigd zijn.

(574)

In hoofdstuk I, punt 1.2.3, van het Indonesisch-Chinese programma wordt ook de verklaring van 2012 bevestigd dat een van de belangrijkste doelstellingen van de samenwerking de uitvoering van een preferentieel beleid voor de staalsector was en wordt gesteld dat een van de overkoepelende doelstellingen van de bilaterale samenwerking bestond uit “concurrerende en gerenommeerde Chinese ondernemingen en financiële instellingen aanmoedigen om deel te nemen aan de ontwikkeling van zes economische corridors in Indonesië en het project dat in het MP3EI van de Indonesische overheid is opgenomen, en om concurrerende en gerenommeerde Indonesische ondernemingen aan te moedigen bij de ontwikkeling van het twaalfde vijfjarenplan van de Chinese overheid” (128).

(575)

Uit het Indonesisch-Chinese programma blijkt dat beide overheden de belangrijkste gebieden (129) voor samenwerking hebben vastgesteld, onder meer mijnbouw, de metaalverwerkende industrie en industrieparken (met inbegrip van speciale economische zones). In de op mijnbouw gericht maatregelen (punt 2.4.2), kwamen de Indonesische overheid en de Chinese overheid uitdrukkelijke overeen om “samen te werken voor de exploratie, raffinage en verwerking van minerale hulpbronnen, met inbegrip van... nikkel...”, “de bilaterale samenwerking inzake mijnbouw en metaalverwerkende projecten te bevorderen en te bespoedigen”, “de ontwikkeling van minerale hulpbronnen te bevorderen door specifieke industrieparken en -zones te bouwen in de zes economische corridors...”, “samen te werken voor de ontwikkeling van minerale hulpbronnen in Indonesië”.

(576)

In punt 2.7.8 van het Indonesisch-Chinese programma, dat gericht is op de metaalverwerkende industrie, zijn de Indonesische en de Chinese overheden overeengekomen om “Chinese metaalverwerkende producenten aan te moedigen om directe investeringen te doen in Indonesië, om de Indonesische natuurlijke hulpbronnen te benutten en te investeren in geïntegreerde metaalverwerkende industrieparken teneinde de keten van de metaalverwerkende industrie te helpen verbeteren en de toegevoegde waarde van projecten inzake mineralen te vergroten” (130). Uit het programma blijkt ook dat Chinese metaalverwerkende producenten worden aangemoedigd om joint ventures op te richten met Indonesische ondernemingen. In punt 2.9 over industrieparken (met inbegrip van speciale economische zones) zijn de Indonesische overheid en de Chinese overheid met betrekking tot de bevordering van industrieparken overeengekomen “Chinese ondernemingen aan te moedigen om in Indonesische industrieparken te investeren...”, “... beleidsondersteuning te verlenen en te bevorderen bij de ontwikkeling van industrieparken”. De Indonesische overheid heeft de beleidsondersteuning die de Chinese overheid aan specifieke projecten zoals het industriepark in Morowali heeft toegekend, dus actief nagestreefd en aanvaard.

(577)

Op 27 maart 2015 hebben beide overheden de “gezamenlijke verklaring inzake de versterking van het alomvattende strategische partnerschap tussen de VRC en Indonesië” uitgebracht (131). In deze verklaring “...hebben beide partijen toegezegd om het vijfjarig ontwikkelingsprogramma voor economische en handelssamenwerking tussen Indonesië en China actief uit te voeren en de lijst van prioritaire projecten spoedig te voltooien met het oog op...”. Evenzo waren beide overheden “...van mening dat het initiatief voor de Maritieme Zijderoute van de 21e eeuw dat door president Xi Jinping werd voorgesteld en de strategie voor het mondiaal maritiem steunpunt (Global Maritime Fulcrum) dat door president Joko Widodo werd opgestart, sterk complementair zijn”. Evenzo hebben beide overheden “...beloofd de aanleg van de geïntegreerde Indonesisch-Chinese industrieparken te versnellen en zo spoedig mogelijk het intergouvernementele coördinatiecomité op te richten.” Aan de Indonesische zijde “…. worden preferentiële beleidsmaatregelen voor industrieparken ingevoerd om meer Chinese ondernemingen waarborgen en mogelijkheden te bieden om toegang te krijgen tot het park overeenkomstig de Indonesische wet- en regelgeving, teneinde de ontwikkeling van de industrieparken te versnellen”, en China heeft zich ertoe verbonden om “…via bilaterale en multilaterale financiële kanalen financiële ondersteuning te blijven bieden voor de aanleg van infrastructuur en grote projecten in Indonesië.”

(578)

Op 7 mei 2018 ondertekenden de Indonesische overheid en de Chinese overheid het memorandum van overeenstemming “voor de bevordering van de samenwerking inzake de ontwikkeling van regionale uitgebreide economische corridors”, waarbij beide zijden overeenkwamen om samen te werken voor de ontwikkeling van onder meer Noord-Sulawesi. In dit memorandum kwamen beide partijen overeen om “relevante overheidsinstanties, gekwalificeerde ondernemingen en instellingen te mobiliseren en te coördineren om het ontwikkelingsplan voor deze corridors te helpen opstellen”.

(579)

Op 23 oktober 2018 ondertekenden de Indonesische overheid en de Chinese overheid een memorandum van overeenstemming “voor de oprichting van een gemengd stuurcomité voor de ontwikkeling van regionale uitgebreide economische corridors”. In dit memorandum werd de organisatiestructuur voor de samenwerking vastgesteld: gemeenschappelijk secretariaat, gezamenlijke werkgroepen, werkmechanismen, stuurcomité enz. Uit deze structuur blijkt wederom dat het bilateraal samenwerkingskader gezamenlijk wordt uitgevoerd via specifieke gezamenlijke administratieve organen.

(580)

Uit de bovenstaande bilaterale overeenkomsten en documenten blijkt dat de bilaterale samenwerking concreet vorm krijgt via overeenkomsten waarin de voorwaarden en de bijdrage van elke overheid nader worden gespecificeerd. Details over de financiering, het beheer via IMIP en de andere bilaterale administratieve mechanismen worden in de volgende punten uiteengezet. De documenten in dit punt bevestigen echter dat beide overheden specifieke overeenkomsten hebben gesloten om hun preferentiële beleidsmaatregelen ten behoeve van de specifieke bedrijfstakken en projecten die onder deze samenwerking vallen, uit te voeren. Zij tonen aan dat de beleidsmaatregelen ter bevordering van de nikkelertsverwerkende industrie en de downstreambedrijfstak voor roestvrij staal in Indonesië door de Chinese investeringen aan te moedigen via preferentiële Chinese steun, specifiek aan bod komen. De IRNC Group was duidelijk een begunstigde van deze in het kader van de bilaterale samenwerking overeengekomen beleidsmaatregelen.

(581)

Uit de bovenstaande overeenkomsten en documenten blijkt het kader van de samenwerking tussen Indonesië en China, evenals de ontwikkeling en de voortdurende verdieping van de samenwerking in de loop der jaren. Door de verdieping van deze samenwerking kunnen Chinese investeringen en ondernemingen de vruchten plukken van de grondstoffen en de geografische ligging van Indonesië. Aan Chinese zijde wordt voorzien in financiering voor de geselecteerde “corridors” in de Nieuwe Zijderoute (“BRI”, Belt and Road Initiative), terwijl aan Indonesische zijde actief een gunstig wettelijk, beleids- en politiek kader wordt gehandhaafd om te stimuleren dat projecten worden uitgevoerd in specifieke delen van het eigen grondgebied. De oprichting van het Morowali Park in de provincie Sulawesi en de vaststelling van de belangrijkste producent-exporteur die hierin volledig is geïntegreerd vond in dit kader en deze context plaats, zoals uiteengezet in de nadere bijzonderheden in de volgende punten.

(582)

Een van de pijlers van de bilaterale samenwerking in de roestvrijstaalsector was het feit dat aan Chinese zijde preferentiële financiële steun werd verleend aan Chinese ondernemingen om de roestvrijstaalsector in Indonesië te ontwikkelen. Dit was een voorwaarde die door Indonesië werd opgelegd om de Chinese ondernemingen toegang te verlenen tot zijn grote nikkelertsreserves die geschikt zijn voor hun productieproces.

(583)

Zoals hierboven aangegeven, heeft de Chinese overheid al in 2005, in het kader van de gezamenlijke verklaring van Indonesië en China over het strategisch partnerschap, benadrukt dat de belangen van de investeerders beschermd moeten worden om winst te boeken en aangetoond dat de Chinese overheid er in de voorgaande jaren steeds voor heeft gezorgd dat dit doel zou worden bereikt. In die jaren werd het Chinese “naar buiten gerichte” beleid met succes ingezet na de invoering ervan in 1999, onder meer om Chinese buitenlandse investeringen en uitbreiding van de uitvoer te bevorderen en te stimuleren.

(584)

In artikel 3.1.10 van het actieplan van 2010 in het kader van “financiële samenwerking” is bepaald dat beide partijen “het regelmatig bilateraal overleg en de coördinatie zullen versterken om het gebruik en de uitvoering van de faciliteit voor preferentieel krediet aan afnemers van exporterende ondernemingen, concessionele leningen en andere financiële regelingen voor ontwikkelingsondersteuning te bespoedigen.”

(585)

In de pers (132) is melding gemaakt van het feit dat de Industrial and Commercial Bank of China (ICBC) en de Bank of China al in 2011 hebben toegezegd om kapitaalleningen ter waarde van 8 miljard USD te verstrekken aan in China gevestigde ondernemingen die bereid waren in Indonesië te investeren.

(586)

Het belangrijkste document waarin de Chinese preferentiële financiering wordt bekrachtigd, is de schriftelijke overeenkomst tussen de Indonesische overheid en de Chinese overheid van 29 april 2011 over de uitbreiding en verdieping van de bilaterale economische en commerciële samenwerking. In artikel VI wordt ondubbelzinnig gesteld dat “de partijen overeenkomen hun respectieve financiële en verzekeringsinstellingen aan te moedigen om voorrang te verlenen aan financierings- en verzekeringsondersteuning voor deze projecten […]”.

(587)

In het Indonesisch-Chinese programma voor economische en handelssamenwerking van 2 oktober 2013 staat in punt 5.2.1 van hoofdstuk V inzake Financiële diensten ook uitdrukkelijk vermeld dat “Chinese financiële instellingen worden aangemoedigd om financiering te ondersteunen voor investeringen en projectopbouw die door met Chinese middelen gefinancierde ondernemingen in Indonesië worden ondernomen met inachtneming van de binnenlandse wet- en regelgeving”.

(588)

Zoals in het vorige punt aan bod kwam, werd de financiering verstrekt in het kader van de hoofddoelstelling van de bilaterale samenwerking, namelijk “concurrerende en gerenommeerde Chinese ondernemingen en financiële instellingen aanmoedigen om deel te nemen aan de ontwikkeling van zes economische corridors in Indonesië en het project dat in het MP3EI van de Indonesische overheid is opgenomen, en om concurrerende en gerenommeerde Indonesische ondernemingen aan te moedigen bij de ontwikkeling van het twaalfde vijfjarenplan van de Chinese overheid” (133). De verwijzing naar de respectieve binnenlandse preferentiële beleidsmaatregelen, waaronder die voor hun roestvrijstaalsector, sluit aan bij de doelstelling om preferentiële financiering te verstrekken voor de verwezenlijking van de bilaterale overeenkomst over het Morowali Industrial Park ten gunste van de roestvrijstaalsector.

(589)

Tijdens de Indonesisch-Chinese topontmoeting en in aanwezigheid van de respectieve presidenten hebben de oprichtende aandeelhouders van IMIP, PT Bintangdelapan Investama (“BDI”) en Shanghai Decent Investment Group (“SDI”) (zie overwegingen 626 en 777) op 2 oktober 2013 een investerings- en financieringsovereenkomst ondertekend met het China-ASEAN Investment Cooperation Fund (CAF) om activiteiten te ontwikkelen in het Morowali Park (134). Het China-ASEAN Fund (CAF) is een offshore-aandelenfonds dat is goedgekeurd door de Staatsraad van de Volksrepubliek China en de nationale ontwikkelings- en hervormingscommissie. De oprichting van het fonds werd gesponsord door de Export-Import Bank of China en andere Chinese en internationale institutionele beleggers. Het CAF is toegespitst op investeringen in de sectoren infrastructuur, energie en natuurlijke hulpbronnen in de Asean-landen en vervult een voortrekkersrol om de “zuid-zuid-samenwerking” tussen China en opkomende markten te bevorderen, en bevordert de “naar buiten gerichte” strategie voor Chinese ondernemingen.

(590)

Ook werd bekendgemaakt dat tijdens het bezoek van de Chinese president aan Indonesië in oktober 2013, 23 overeenkomsten werden ondertekend, in het bijzonder met betrekking tot nikkel. Daarvan ging maar liefst 60 procent naar de verwerkende industrie, met een totale investering van 32,8 miljard USD (36,1 biljoen IDR) (135). Hieruit blijkt eens te meer dat de Indonesische overheid rechtstreeks de Chinese financiering in de nikkelindustrie heeft gezocht.