(1)

Op 21 november 2018 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan de jaarlijkse groeianalyse en daarmee de aanzet gegeven tot het Europees Semester 2019 voor coördinatie van het economisch beleid. Daarin wordt terdege rekening gehouden met de Europese pijler van sociale rechten, die op 17 november 2017 door het Europees Parlement, de Raad en de Commissie werd geproclameerd. De prioriteiten van de jaarlijkse groeianalyse zijn op 21 maart 2019 door de Europese Raad bekrachtigd. Op 21 november 2018 heeft de Commissie op grond van Verordening (EU) nr. 1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad (2) ook het waarschuwingsmechanismeverslag aangenomen, waarin zij Polen niet heeft genoemd als een van de lidstaten die aan een diepgaande evaluatie zullen worden onderworpen.

(2)

Op 27 februari 2019 is het landverslag 2019 voor Polen gepubliceerd. Daarin werd de vooruitgang beoordeeld die Polen bij het opvolgen van de op 13 juli 2018 door de Raad aangenomen landspecifieke aanbevelingen (3) heeft gemaakt, alsmede het gevolg dat is gegeven aan de landspecifieke aanbevelingen die in de jaren voordien werden aangenomen, en de vooruitgang die Polen in de richting van zijn nationale Europa 2020-doelstellingen heeft geboekt.

(3)

Polen heeft zijn nationale hervormingsprogramma 2019 ingediend op 26 april 2019 en zijn convergentieprogramma 2019 op 29 april 2019. Om met de onderlinge verbanden tussen beide programma’s rekening te houden, zijn deze tegelijkertijd geëvalueerd.

(4)

De betrokken landspecifieke aanbevelingen zijn meegenomen in de programmering voor de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESI-fondsen) voor de periode 2014-2020. Op grond van artikel 23 van Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad (4) kan de Commissie een lidstaat verzoeken zijn partnerschapsovereenkomst en de desbetreffende programma’s opnieuw te bezien en wijzigingen daarop voorstellen indien dit nodig is om de uitvoering van de betrokken aanbevelingen van de Raad te ondersteunen. De Commissie heeft in richtsnoeren over de toepassing van de maatregelen die de effectiviteit van de ESI-fondsen koppelen aan gezonde economische governance, nader aangegeven hoe zij van die bepaling gebruik zou maken.

(5)

Polen valt momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact. In haar convergentieprogramma 2019 gaat de regering uit van een lichte terugval van het nominale saldo van een tekort van 0,4 % van het bruto binnenlands product (bbp) in 2018 tot een tekort van 0,6 % van het bbp in 2022, met een tekort van 1,7 % van het bpp in 2019 en een overschot van 0,2 % van het bbp in 2020. Het herberekende structurele saldo, met een tekort van 1,1 % van het bbp, komt in de buurt van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn, die is vastgesteld op een structureel tekort van 1,0 % van het bbp in 2022. Volgens het convergentieprogramma 2019 zal de overheidsschuldquote naar verwachting afnemen van 48,9 % van het bbp in 2018 tot 40,6 % tegen 2022. Het macro-economische scenario dat aan die begrotingsprognoses ten grondslag ligt, is plausibel. Tegelijkertijd zijn de operationele details van sommige maatregelen die nodig zijn om vanaf 2020 de geplande tekortdoelstellingen te ondersteunen, niet voldoende gespecificeerd.

(6)

Het convergentieprogramma 2019 geeft aan dat Polen droogtegerelateerde compenserende maatregelen heeft uitgevoerd en dat de budgettaire gevolgen ervan in 2018 aanzienlijk waren. In het convergentieprogramma wordt afdoende bewijs geleverd voor de omvang en de aard van die extra kosten voor de begroting. Uitgaven die verband houden met droogte, kunnen specifiek worden behandeld op basis van de clausule inzake buitengewone gebeurtenissen. Volgens de Commissie bedroegen de hieraan gerelateerde subsidiabele extra uitgaven in 2018 0,07 % van het bbp. Op grond van de bepalingen van artikel 9, lid 1, en artikel 10, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 kunnen deze extra uitgaven in aanmerking worden genomen, aangezien het uitzonderlijke karakter van de droogte wordt beschouwd als een buitengewone gebeurtenis, de gevolgen ervan voor de overheidsfinanciën van Polen aanzienlijk zijn en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën niet in gevaar zou worden gebracht door een tijdelijke afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de budgettaire middellangetermijndoelstelling toe te staan. Daarom is de vereiste aanpassing in de richting van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn voor 2018 naar beneden bijgesteld om rekening te houden met deze extra kosten.

(7)

Op 13 juli 2018 heeft de Raad Polen aanbevolen ervoor te zorgen dat het nominale groeipercentage van de netto primaire overheidsuitgaven (5) in 2019 niet hoger ligt dan 4,2 %, hetgeen neerkomt op een jaarlijkse structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp. Op basis van de voorjaarsprognoses 2019 van de Commissie bestaat het risico dat in 2019 significant zal worden afgeweken van die aanbevolen aanpassing.

(8)

Voor 2020 zou, gezien een voor Polen verwachte output gap van 2,0 % van het bbp, de nominale groei van de netto primaire overheidsuitgaven op niet meer dan 4,4 % mogen uitkomen, in overeenstemming met de structurele aanpassing van 0,6 % van het bbp die resulteert uit de gezamenlijk overeengekomen aanpassingsmatrix van vereisten in het kader van het stabiliteits- en groeipact. Op basis van de voorjaarsprognoses 2019 van de Commissie is er bij ongewijzigd beleid een risico dat er in 2020 een significante afwijking van dat vereiste zal optreden. Over het geheel genomen is de Raad van oordeel dat vanaf 2019 de nodige maatregelen moeten worden genomen om te voldoen aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact.

(9)

Polen heeft aanzienlijke vooruitgang geboekt op het gebied van een betere naleving van de belastingwetgeving. Tegelijkertijd heeft het land een sterke economische groei gekend, is de arbeidsmarkt sterk gegroeid en is het aandeel van de arbeidsovereenkomsten die aan socialezekerheidsbijdragen zijn onderworpen, geleidelijk aan toegenomen. Al deze factoren hebben bijgedragen tot een stijging van de overheidsinkomsten. Een deel van de stijging van de inkomsten is cyclisch van aard en kan afnemen wanneer het macro-economische klimaat verslechtert. Tegelijkertijd stegen de overheidsuitgaven in de afgelopen jaren als percentage van het bbp. Verschillende nieuwe uitgavencategorieën zijn van permanente aard en kunnen in de nabije toekomst niet gemakkelijk worden gewijzigd. Bovendien zullen de overheidsfinanciën van Polen in de toekomst onder druk komen te staan om de uitgaven te verhogen, met name als gevolg van de vergrijzing. Deze factoren versterken de behoefte aan nieuwe instrumenten om het uitgavenbeheer te versterken, met inbegrip van een regelmatige beoordeling van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de uitgaven. In 2018 bleef Polen werken aan een verbetering van het begrotingsstelsel, maar de algemene hervorming is complex en zal gespreid over meerdere jaren in fasen verlopen. Terwijl het begrotingskader in het algemeen sterk is en onafhankelijke instellingen sommige van de taken uitvoeren die doorgaans door begrotingsraden worden uitgevoerd, blijft Polen de enige lidstaat zonder een onafhankelijke begrotingsraad. Hoewel Polen geen vooruitgang heeft geboekt bij het beperken van het uitgebreide gebruik van verlaagde btw-tarieven, heeft de regering een hervorming opgestart waardoor de tarieven minder complex en minder foutgevoelig kunnen worden.

(10)

Tot 2017 steeg de gemiddelde pensioenleeftijd, als gevolg van eerdere hervormingen zoals het afschaffen van de mogelijkheden voor vervroegde uittreding en een geleidelijke verhoging van de wettelijke pensioenleeftijd. In 2018 is de gemiddelde pensioenleeftijd voor zowel mannen als vrouwen gedaald als gevolg van de verlaging van de wettelijke pensioenleeftijd eind 2017. Een blijvende verhoging van de effectieve pensioenleeftijd is cruciaal voor de arbeidsmarktparticipatie en de economische groei, gezien de daling van de bevolking in de werkende leeftijd. Ook is het van cruciaal belang dat de toekomstige pensioenen toereikend zijn, dat armoede op oudere leeftijd wordt voorkomen en dus ook dat de budgettaire houdbaarheid van het pensioenstelsel wordt verbeterd. De verlaging van de wettelijke pensioenleeftijd tot 60 jaar voor vrouwen en tot 65 jaar voor mannen in het najaar van 2017 zal aanzienlijke negatieve gevolgen hebben voor de toekomstige pensioenvoorzieningen en leidt tot een significante kloof tussen mannen en vrouwen op dit gebied. Bestaande preferentiële pensioenregelingen brengen begrotingskosten met zich en verminderen de mobiliteit van werknemers tussen sectoren. Het speciale socialeverzekeringsstelsel voor landbouwers, dat wordt gesubsidieerd tegen een kostprijs van ongeveer 0,8 % van het bbp, belemmert de arbeidsmobiliteit en draagt bij tot de verborgen werkloosheid in de landbouw.

(11)

Het gunstige macro-economische klimaat heeft de afgelopen jaren bijgedragen tot de sterke prestaties van de Poolse arbeidsmarkt. De arbeidsparticipatie is blijven stijgen, terwijl de werkloosheidscijfers na verscheidene jaren waarin de werkloosheid daalde, op een historisch laag percentage van minder dan 4 % in 2018 zijn gestabiliseerd. Toch is de participatie van bepaalde groepen werknemers, met name van laaggeschoolden, personen met een handicap en degenen die voor hen zorgen, en ouderen, laag gebleven in vergelijking met andere lidstaten. Het Poolse sociale uitkeringsstelsel biedt onvoldoende prikkels om aan het werk te gaan. De kinderbijslag heeft de armoede en ongelijkheid weliswaar verminderd, maar heeft een negatief effect gehad op de arbeidsparticipatie van ouders, meestal vrouwen, vanwege zijn omvang en ontwerp. Het inschrijvingspercentage van kinderen onder de drie jaar in de formele kinderopvang behoort nog steeds tot de laagste in de Unie. Bovendien wordt langdurige zorg meestal door familieleden verstrekt zonder bijna enige institutionele steun, waardoor zorgverleners niet kunnen werken. De verlaging van de wettelijke pensioenleeftijd heeft sommige oudere werknemers ertoe aangezet om de arbeidsmarkt te verlaten. Migratie uit landen buiten de Unie heeft geholpen om te voldoen aan de toegenomen vraag naar arbeidskrachten, maar er zijn tekenen dat een voortdurende instroom van arbeidsmigranten moeilijk te verwezenlijken is.

(12)

In de periode tussen 2015 en 2017 heeft Polen maatregelen genomen om de segmentatie van de arbeidsmarkt aan te pakken door de mogelijkheden te beperken om misbruik te maken van tijdelijk werk, door de sociale premies te verhogen voor bepaalde atypische arbeidscontracten en door een minimumuurloon in te voeren voor bepaalde van deze contracten. Hoewel het percentage tijdelijke contracten sinds 2015 is afgenomen dankzij de getroffen maatregelen en het tekort aan arbeidskrachten, en dit proces in 2018 is versneld, blijft het nog steeds tot de hoogste in de Unie behoren. Andere wetswijzigingen die tot doel hadden deze kwestie aan te pakken, werden niet verder in behandeling genomen, aangezien de hervorming van de arbeidswetgeving uiteindelijk niet werd uitgevoerd. De toereikendheid van de toekomstige pensioenen van werknemers die zelfstandig zijn en bepaalde atypische contracten hebben, kan een potentieel probleem worden.

(13)

Een hoogwaardig onderwijs- en opleidingssysteem dat zich uitstrekt tot het hele leven en door voldoende investeringen wordt ondersteund, zou een cruciale factor kunnen zijn ter ondersteuning van toekomstige groeivooruitzichten in Polen. Ervoor zorgen dat mensen beschikken over vaardigheden en competenties die nodig zijn om werk te vinden in een snel veranderende arbeidsmarkt is cruciaal om zowel de arbeidsparticipatie als het innovatieve vermogen van de economie te bevorderen. De participatiegraad van volwassenen in onderwijs en opleiding is veel lager dan het Uniegemiddelde en de beroepsopleiding in ondernemingen wordt onderbenut. Deze omstandigheid, in combinatie met bepaalde zwakke punten voor digitale vaardigheden en lees- en rekenvaardigheid, met name bij volwassenen zonder hogeronderwijsdiploma, is een obstakel voor hun inzetbaarheid. De ontoereikende kwaliteit van de lerarenopleiding en bepaalde lacunes in hun vaardigheden hebben waarschijnlijk een negatief effect op de kwaliteit van het onderwijs. Ook het kwaliteitsborgingssysteem van het hoger onderwijs vertoont tekortkomingen. Ondanks recente hervormingen in het beroepsonderwijs en in het hoger onderwijs ontbreekt het nog steeds aan een doeltreffende coördinatie van volwasseneneducatie en is het effect van de verschillende beleidsmaatregelen op de kwaliteit van onderwijs en opleiding en de vaardighedenniveaus niet duidelijk.

(14)

De economische vooruitzichten op lange termijn van Polen zijn afhankelijk van de ontwikkeling van de innovatiecapaciteit van de economie. Op het gebied van innovatie staat Polen echter nog steeds op een laag niveau, met lowtechsectoren die een belangrijk aandeel vertegenwoordigen in de economische structuur van het land en met belangrijke regionale verschillen in innovatieprestaties. Hoewel enkele maatregelen zijn genomen om de samenwerking tussen wetenschap en bedrijfsleven te verbeteren, blijft een aantal financiële en niet-financiële belemmeringen bestaan. Met name complexe administratieve procedures en beperkte vaardigheden van academici bij het beheer van gezamenlijke publiek-private onderzoeks- en ontwikkelingsprojecten (O & O) blijven belangrijke belemmeringen. De clusters en geformaliseerde netwerken van ondernemingen, in het bijzonder tussen kleine en middelgrote ondernemingen en grote ondernemingen, spelen een beperkte rol in de verspreiding van innovatieve oplossingen. Met de hervorming van het hoger onderwijs in 2018 komen verbeteringen tot stand van enkele aspecten van het Poolse wetenschappelijke landschap, maar deze hervorming verhelpt slechts ten dele belangrijke kwesties zoals de versnippering van de onderzoekssector, de lonen van onderzoekers of de internationalisering van de Poolse wetenschap. De binnenlandse bruto-uitgaven voor O & O bleven in 2017 stabiel op ongeveer de helft van het gemiddelde van de Unie, met grote regionale verschillen.

(15)

De gezondheidsresultaten zijn verder verbeterd, maar blijven onder het Uniegemiddelde, waarbij in 2017 de levensverwachting van mannen 7,9 jaar korter was dan die van vrouwen en in 2016 de kloof in levensverwachting tussen de hoogste en laagst opgeleide Polen 10 jaar bedroeg. De toegang tot en de doeltreffendheid van het gezondheidszorgstelsel wordt beïnvloed door geringe uitgaven en personeelstekorten. Het aantal praktiserende artsen en verpleegkundigen in verhouding tot de bevolkingsomvang behoort tot de laagste in de Unie, met een kwart van het medisch personeel boven de pensioenleeftijd. In 2017 deed zich een daling voor op het gebied van de onvervulde behoeften aan medische diensten, maar deze blijven tot de hoogste in de Unie behoren en de wachttijden voor bepaalde behandelingen zijn sinds 2010 aanzienlijk toegenomen. Polen heeft de zorgbehoeften in kaart gebracht, maar deze kaarten worden nog niet gebruikt als instrumenten ter ondersteuning van besluiten inzake de aankoop van gezondheidsdiensten en investeringen. De gezondheidszorg blijft te sterk op ziekenhuizen gebaseerd en de primaire en ambulante zorg blijft onderontwikkeld. Het systeem voor langdurige zorg is zwak en het ontbreekt aan gestandaardiseerde diensten en een coherente strategische aanpak. De meeste langdurige zorg wordt verstrekt door mantelzorgers, vaak familieleden met weinig institutionele ondersteuning. In 2017 bedroegen de Poolse overheidsuitgaven voor gezondheidszorg 4,7 % van het bbp, hetgeen ruim onder het Uniegemiddelde van 7 % van het bbp ligt. Polen is van plan deze uitgaven de komende jaren geleidelijk te verhogen. Dit kan evenwel moeilijk te verwezenlijken zijn, aangezien de onlangs aangekondigde plannen om de sociale overdrachten naar huishoudens met een gemiddeld of hoog inkomen te vergroten, de budgettaire ruimte in de toekomst zullen beperken.

(16)

Hoewel de infrastructuur in Polen aanzienlijk is verbeterd, vertonen sommige sectoren nog steeds belangrijke connectiviteitsproblemen. De investeringen in het wegvervoer die volgens het nationale wegenbouwprogramma tegen 2024 moeten zijn voltooid, zullen voornamelijk in het oostelijke deel van Polen worden geconcentreerd, waardoor sommige noordelijke gebieden minder goed aangesloten zijn. Er zijn nog steeds belangrijke lacunes in het trans-Europese spoorwegennet, en de investeringen in het spoor verlopen trager dan die in wegen. Het aantal verkeersdoden is nog steeds een van de hoogste in de Unie. Steden staan voor toenemende uitdagingen op het gebied van mobiliteit, zoals congestie en luchtvervuiling veroorzaakt door het toenemende aantal auto’s en het grote aandeel oude auto’s. De uitstoot van broeikasgassen door het wegvervoer is de laatste vijf jaar fors toegenomen. De bestaande prikkels om gebruik te maken van vormen van collectief vervoer, vervoer met lage emissies en actief vervoer, zijn onvoldoende om deze uitdagingen het hoofd te bieden. Vaste internetconnectiviteit in Polen blijft een van de laagste in de Unie, met supersnelle breedband die voornamelijk in grote steden beschikbaar is.

(17)

De Poolse economie behoort tot de minst koolstofefficiënte in de Unie. Slechte isolatie van openbare en particuliere gebouwen draagt bij tot meer energieverbruik en energiearmoede. Bovendien bevinden zich in Polen, met name in de zuidelijke en centrale regio’s, de steden met de hoogste luchtvervuiling van de Unie. Door te investeren in hogere energie-efficiëntie, met name in de bouwsector, het aandeel van koolstofarme en schonere energieproductie te vergroten en emissies in de vervoerssector verder terug te dringen, zou de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen verminderen en de luchtverontreiniging dalen, terwijl de sociale kosten worden verminderd en de levenskwaliteit wordt verbeterd. Het huidige wetgevingskader, met inbegrip van het besluit inzake het aanleggen van gasvoorraden, het besluit inzake de bevriezing van de elektriciteitsprijzen en de regelgeving inzake windmolenparken op land, kan investeringen in de elektriciteits- en gasmarkten belemmeren en het concurrentievermogen van de Poolse energiesector en energie-intensieve industrieën op de lange termijn ondermijnen.

(18)

De kwaliteit van nieuwe en herziene wetgeving en een stabiel en voorspelbaar ondernemingsklimaat zijn van groot belang voor het behoud van gunstige economische omstandigheden en voor het ondersteunen van de toename van particuliere investeringen. Het onstabiele regelgevingskader en andere belemmeringen voor de expansie van ondernemingen hebben negatieve gevolgen voor de investeringsactiviteit en de productiviteit. Een doeltreffende dialoog met alle belanghebbenden zou de kwaliteit van de wetgeving helpen verbeteren en zou — door het aantal vereiste herzieningen te beperken — een positieve bijdrage leveren aan de stabiliteit van het ondernemingsklimaat. Het versterken van de rol van de raadpleging van de sociale partners en openbare raadplegingen — door te zorgen voor voldoende tijd voor overleg, verbetering van het gebruik van de in loop van het proces bij de belanghebbenden ingewonnen standpunten, en beperking van het aantal wetten waarover geen overleg moet plaatsvinden — zou er dus in aanzienlijke mate toe bijdragen dat de administratieve lasten als gevolg van frequente wijzigingen in de wetgeving tot een minimum worden beperkt, de investeringen worden verhoogd en duurzame economische groei op lange termijn wordt bevorderd. In dit verband is het ook van wezenlijk belang om de rechtsstaat en de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht te garanderen. Er zij aan herinnerd dat de Commissie in december 2017 bij de Raad een met redenen omkleed voorstel heeft ingediend betreffende de constatering van een duidelijk gevaar van een ernstige schending, door Polen, van de rechtsstaat. Deze pijnpunten maken het voorwerp uit van een rechterlijke uitspraak en lopende procedures voor het Hof van Justitie van de Europese Unie. Rechtszekerheid en vertrouwen in de kwaliteit en voorspelbaarheid van regelgeving, fiscaliteit en andere beleidstakken en instellingen zijn belangrijke factoren voor het investeringsklimaat.

(19)

De programmering van de Uniemiddelen voor de periode 2021-2027 zou kunnen worden gericht op het helpen wegwerken van een aantal van de in de aanbevelingen geconstateerde leemten, met name op de gebieden die worden behandeld in bijlage D bij het landverslag 2019. Dit zou Polen in staat stellen optimaal gebruik te maken van deze middelen met betrekking tot de geïdentificeerde sectoren, rekening houdend met regionale verschillen.

(20)

De afgelopen jaren is de rol van de staat sterk toegenomen in de bank-, verzekerings- en energiesector. Het toegenomen overheidsbelang vormt een nieuwe uitdaging voor de mededinging en het regelgevings- en governancekader. De kwaliteit van het bestuur en de onafhankelijkheid van de regelgevende instanties en het toezicht worden derhalve steeds belangrijker gezien de potentieel tegenstrijdige belangen en de sterkere banden tussen de financiële sector en de overheid.

(21)

In het licht van deze beoordeling heeft de Raad het convergentieprogramma 2019 onderzocht en zijn advies daarover (6) is met name in de onderstaande aanbeveling 1 weergegeven,