(1)

Op 7 december 2018 heeft Hrvatska pošta (“Kroatische post”, hierna ook de “verzoeker” genoemd) per e-mail bij de Commissie een verzoek (2) ingediend op grond van artikel 35, lid 1, van Richtlijn 2014/25/EU (hierna het “verzoek” genoemd). Overeenkomstig artikel 35, lid 2, van die richtlijn heeft de Commissie Kroatië daarvan per e-mail van 7 februari 2019 op de hoogte gesteld. Kroatië heeft op 26 februari 2019 per e-mail geantwoord. Op 16 mei 2019 heeft de Commissie de verzoeker om aanvullende informatie verzocht en op 17 mei 2019 en 21 mei 2019 de antwoorden van de verzoeker ontvangen. Bovendien heeft de Commissie op 24 mei 2019 de Kroatische autoriteiten om aanvullende informatie verzocht, met als uiterste antwoordtermijn 31 mei 2019, en op 11 juni 2019 het antwoord van de Kroatische autoriteiten ontvangen.

(2)

Het verzoek heeft betrekking op bepaalde postdiensten en bepaalde andere diensten dan postdiensten, zoals bedoeld in artikel 13, lid 1, van Richtlijn 2014/25/EU, die door de verzoeker op het grondgebied van Kroatië worden verstrekt. In het verzoek worden deze diensten als volgt omschreven:

Postdiensten:

De laatste categorie betreft andere diensten dan postdiensten, namelijk de massadistributie van niet-geadresseerd reclamedrukwerk, marketing- of publiciteitsmateriaal op de binnenlandse markt.

(3)

Het verzoek ging niet vergezeld van een gemotiveerd standpunt van een onafhankelijke nationale instantie die bevoegd is voor de betrokken activiteit, dat een diepgaande analyse bevat van de voorwaarde om artikel 34, lid 1, van Richtlijn 2014/25/EU op de betrokken activiteiten te kunnen toepassen, overeenkomstig de leden 2 en 3 van dat artikel. In overeenstemming met bijlage IV, punt 1, bij Richtlijn 2014/25/EU moet de Commissie binnen 105 werkdagen over het verzoek een uitvoeringsbesluit nemen. De aanvankelijke termijn is op 23 mei 2019 verstreken (3). Deze termijn werd door de Commissie met instemming van de verzoeker verlengd tot en met 4 juli 2019 en overeenkomstig bijlage IV, punt 2, bij Richtlijn 2014/25/EU verder opgeschort tot en met 12 juli 2019.

(4)

Op 13 juni 2019 heeft de verzoeker het verzoek ingetrokken, voor zover dit zich uitstrekt tot de markt voor de bezorging van perspublicaties en kranten, tijdschriften en boeken aan klanten op de binnenlandse markt. Afgezien daarvan werd het verzoek gehandhaafd ten aanzien van de andere in overweging 2 genoemde diensten.

(5)

Richtlijn 2014/25/EU is van toepassing op de gunning van opdrachten voor het uitvoeren van activiteiten met betrekking tot postdiensten en andere diensten dan postdiensten, op voorwaarde dat deze diensten worden aangeboden door een entiteit die ook postdiensten in de zin van Richtlijn 2014/25/EU levert, tenzij de activiteit op grond van artikel 34 van die richtlijn is uitgezonderd.

(6)

Overeenkomstig Richtlijn 2014/25/EU horen opdrachten voor activiteiten waarop de richtlijn van toepassing is, niet onder die richtlijn te vallen wanneer de activiteit in de lidstaat waarin zij wordt uitgeoefend rechtstreeks aan concurrentie blootstaat op marktgebieden waarvoor de toegang niet beperkt is. De rechtstreekse blootstelling aan concurrentie wordt getoetst aan de hand van objectieve criteria, die kunnen betrekking hebben op de kenmerken van de desbetreffende producten of diensten, het voorhanden zijn van alternatieve producten of diensten die aan de vraag- of aanbodzijde substitueerbaar zijn, de prijzen en de werkelijke of potentiële aanwezigheid van meer dan één leverancier van deze producten of meer dan één aanbieder van deze diensten.

(7)

De toegang tot een markt wordt als niet-beperkt beschouwd indien de betrokken lidstaat de desbetreffende wetgeving van de Unie tot openstelling van een bepaalde (deel)sector voor concurrentie ten uitvoer heeft gelegd en heeft toegepast. Deze wetgeving is vermeld in bijlage III bij Richtlijn 2014/25/EU; voor postdiensten gaat het met name om Richtlijn 97/67/EG van het Europees Parlement en de Raad (4).

(8)

Kroatië heeft (5), zoals het heeft bevestigd en zoals blijkt uit de informatie waarover de Commissie beschikt, Richtlijn 97/67/EG ten uitvoer gelegd (6) en past deze ook toe. Bijgevolg wordt de toegang tot de relevante markt overeenkomstig artikel 34, lid 3, van Richtlijn 2014/25/EU als niet-beperkt beschouwd.

(9)

De rechtstreekse blootstelling aan concurrentie moet worden beoordeeld aan de hand van diverse indicatoren, waarbij geen van deze indicatoren op zichzelf doorslaggevend is. Wat de markten betreft waarop dit besluit betrekking heeft, is het marktaandeel van de voornaamste spelers op een bepaalde markt een van de te hanteren criteria. Aangezien er voor de onderscheiden activiteiten waarop het verzoek betrekking heeft uiteenlopende omstandigheden gelden, moet bij het onderzoek naar de concurrentiesituatie met die uiteenlopende situaties op de relevante markten rekening worden gehouden.

(10)

Dit besluit laat de toepassing van de mededingingsregels en andere gebieden van het recht van de Unie onverlet. Met name zijn de criteria en methode die worden gebruikt om rechtstreekse blootstelling aan concurrentie te beoordelen overeenkomstig artikel 34 van Richtlijn 2014/25/EU niet noodzakelijk identiek aan die welke worden gebruikt om een beoordeling te verrichten volgens artikel 101 of 102 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie of Verordening (EG) nr. 139/2004 van de Raad (7). Het Gerecht heeft dit bevestigd (8).

(11)

Het doel van dit besluit is vast te stellen of de activiteiten waarop het verzoek betrekking heeft, op markten waarvoor de toegang niet beperkt is in de zin van artikel 34 van Richtlijn 2014/25/EU aan een mate van concurrentie blootstaan die ervoor zal zorgen dat, ook zonder de discipline die door de toepassing van de in Richtlijn 2014/25/EU vastgelegde nadere regels voor het plaatsen van opdrachten wordt opgelegd, de plaatsing van opdrachten voor de uitoefening van de activiteiten waarop het verzoek betrekking heeft op een transparante, niet-discriminerende wijze zal plaatsvinden op basis van criteria die afnemers in staat stellen uit te maken welke in het algemeen de economisch voordeligste oplossing is.

(12)

In dit verband is het belangrijk te vermelden dat niet alle marktspelers op de betrokken markten aan de regels voor het plaatsen van overheidsopdrachten onderworpen zijn. De ondernemingen die niet aan die regels onderworpen zijn, zouden bijgevolg — wanneer zij actief zijn op die markten — normaliter concurrentiedruk kunnen uitoefenen op de marktspelers die wel aan die regels onderworpen zijn (9).

(13)

De Commissie was in haar eerdere praktijk (10) van oordeel dat de markt voor postbezorgdiensten kan worden onderverdeeld in de markten voor expres- en standaard- (of “vertraagde”) besteldiensten. Bij deze onderverdeling wordt er rekening mee gehouden dat expresdiensten sneller en betrouwbaarder zijn dan een standaarddienst, dat elk van die diensten een verschillende infrastructuur vereist en dat expresdiensten bijkomende kenmerken van diensten met toegevoegde waarde omvatten, zoals traceerdiensten, en doorgaans ook duurder zijn.

(14)

In een eerdere beschikking (11) heeft de Commissie ook een onderscheid gemaakt tussen binnenlandse en internationale besteldiensten van pakketten. De Commissie was van oordeel dat binnenlandse besteldiensten van pakketten worden aangeboden door bedrijven die nationale distributienetwerken beheren, terwijl de internationale bezorging van pakketten bestaat in het ophalen van pakketten die moeten worden vervoerd en afgeleverd in het buitenland.

(15)

De verzoeker is van mening dat de relevante productmarkten voor expresbesteldiensten van pakketten overeenkomen met de twee soorten postdiensten die betrekking hebben op pakketten die onder het verzoek vallen en zijn opgenomen onder a) en b) van overweging 2. Deze benadering is in overeenstemming met de eerdere Commissiepraktijk.

(16)

Op basis van de overwegingen 13, 14 en 15 kan, met het oog op de beoordeling in het kader van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht, worden aangenomen dat de relevante productmarkten voor expresbesteldiensten van pakketten de markt voor binnenlandse expresbesteldiensten van pakketten en de markt voor internationale expresbesteldiensten van pakketten zijn.

(17)

Wat de geografische markt betreft, oordeelde de Commissie in haar eerdere praktijk (12) dat de markten voor expresbesteldiensten van pakketten, ongeacht het onderscheid tussen binnenlandse en internationale expresbesteldiensten, van nationale omvang zijn. Het standpunt van de verzoeker is in overeenstemming met de Commissiepraktijk.

(18)

De verzoeker verleent zowel binnenlandse als internationale besteldiensten van pakketten in Kroatië.

(19)

Bij gebrek aan aanwijzingen voor een andere omvang van de geografische markt kan er, met het oog op de beoordeling in het kader van dit besluit en onverminderd het mededingingsrecht, van worden uitgegaan dat de geografische omvang van de binnenlandse en internationale expresbesteldiensten van pakketten het grondgebied van Kroatië dekt.

(20)

Met betrekking tot de beoordeling van de vraag of de activiteit rechtstreeks aan concurrentie blootstaat, kan worden vastgesteld dat meer dan twintig marktdeelnemers (13) actief zijn in de binnenlandse expresbesteldiensten van pakketten, waaronder internationale marktdeelnemers zoals DHL en GLS. Volgens de beschikbare informatie bedroeg het marktaandeel van de verzoeker in dit segment van de markt […] % (14) in 2015, […] % in 2016 en […] % in 2017 in termen van volume (15) en […] % in 2015, […] % in 2016 en […] % in 2017 in termen van waarde (16).

(21)

De marktaandelen van de concurrenten van de verzoeker zijn vergelijkbaar met die van de verzoeker. De respectievelijke marktaandelen van de grootste concurrenten in termen van waarde (17) zijn als volgt: DHL […] % in 2015, […] % in 2016 en […] % in 2017; Overseas […] % in 2015, […] % in 2016 en […] % in 2017 en GLS […] % in 2015 en […] % in 2016 en 2017 (18).

(22)

Wat de markttoegang betreft, merkt de Commissie op dat in de afgelopen vijf jaar nieuwe marktdeelnemers tot deze markt zijn toegetreden: Cash on Delivery Express, Gebruder Weiss, Orbis Express en Schenker (19).

(23)

De Kroatische regelgevende instantie voor netwerkindustrieën heeft aangegeven (20) dat de postdiensten met betrekking tot expresbesteldiensten van pakketten in het binnenlandse en het internationale verkeer concurrerend zijn en dat de verzoeker bij de verrichting van die diensten op het grondgebied van Kroatië aan concurrentie blootstaat.

(24)

Voor de doeleinden van dit besluit en onverlet het mededingingsrecht moeten de in de overwegingen 20, 21, 22 en 23 beschreven elementen worden beschouwd als een indicatie van blootstelling van die activiteit aan concurrentie in Kroatië. Aangezien aan de voorwaarden van artikel 34 van Richtlijn 2014/25/EU is voldaan, kan worden geconcludeerd dat Richtlijn 2014/25/EU bijgevolg niet van toepassing is op opdrachten voor die activiteit in Kroatië.

(25)

Momenteel zijn meer dan twintig marktdeelnemers (21) actief in de internationale expresbesteldiensten van pakketten, met inbegrip van internationale marktdeelnemers zoals DHL en DPD. Volgens de beschikbare informatie bedroeg het marktaandeel van de verzoeker in dit segment van de markt […] % in 2015, […] % in 2016 en […] % in 2017 in termen van volume (22) en […] % in 2015, […] % in 2016 en […] % in 2017 in termen van waarde (23).

(26)

De verzoeker behoort niet tot de eerste drie marktdeelnemers in dit marktsegment. De eerste marktdeelnemer, DHL, had in termen van waarde (24) een marktaandeel van […] % in 2015, […] % in 2016 en […] % in 2017. DPD had een marktaandeel van […] % in 2015, […] % in 2016 en […] % in 2017. Overseas had in 2015, 2016 en 2017 een stabiel marktaandeel van […] % (25).

(27)

Wat de markttoegang betreft, merkt de Commissie op dat in de afgelopen vijf jaar nieuwe marktdeelnemers tot deze markt zijn toegetreden: Cash on Delivery Express, Gebruder Weiss, Orbis Express en Schenker (26).

(28)

De Kroatische regelgevende instantie voor netwerkindustrieën heeft aangegeven (27) dat de postdiensten met betrekking tot expresbesteldiensten van pakketten in het binnenlandse en het internationale verkeer concurrerend zijn en dat de verzoeker bij de verrichting van die diensten op het grondgebied van Kroatië aan concurrentie blootstaat.

(29)

Voor de doeleinden van dit besluit en onverlet het mededingingsrecht moeten de in de overwegingen 25, 26, 27 en 28 genoemde elementen worden beschouwd als een indicatie van blootstelling van die activiteit aan concurrentie in Kroatië. Aangezien aan de voorwaarden van artikel 34 van Richtlijn 2014/25/EU is voldaan, kan worden geconcludeerd dat Richtlijn 2014/25/EU bijgevolg niet van toepassing is op opdrachten voor die activiteit in Kroatië.

(30)

Niet-geadresseerd reclamedrukwerk wordt gekenmerkt door de afwezigheid van een specifiek bestemmingsadres waardoor de geadresseerde individueel kan worden geïdentificeerd. Het betreft ongevraagd reclamedrukwerk dat voldoet aan bepaalde criteria, zoals eenvormig(e) gewicht, formaat, inhoud en opmaak, met het oog op verspreiding onder een groep van ontvangers.

(31)

De Commissie heeft eerder vastgesteld dat de markt voor postbesteldiensten kan worden onderverdeeld in de markten voor geadresseerde post en de markten voor niet-geadresseerde post (28). De verzoeker is van mening dat de relevante productmarkt in dit geval de markt voor niet-geadresseerde post is.

(32)

Op basis van de informatie van de verzoeker en gelet op de bestaande Commissiepraktijk is de relevante productmarkt voor de doeleinden van dit besluit, en onverlet het mededingingsrecht, de markt voor diensten in verband met de binnenlandse postbestelling van niet-geadresseerde postzendingen.

(33)

Met betrekking tot de beoordeling van de vraag of de activiteit van de verzoeker rechtstreeks aan concurrentie is blootgesteld, kan worden vastgesteld dat Weber Escal de grootste marktdeelnemer is, met meer dan […] % van de marktaandelen tussen 2014 en 2017 in termen van waarde (29). De verzoeker had een marktaandeel van […] % in 2015, […] % in 2016 en […] % in 2017 (30) in termen van waarde en […] % in 2015, 2016 en 2017 in termen van volume (31).

(34)

Voor de doeleinden van dit besluit en onverlet het mededingingsrecht moeten de in overweging 33 vernoemde elementen worden beschouwd als een indicatie van blootstelling van Kroatische post aan concurrentie op het grondgebied van Kroatië. Aangezien aan de voorwaarden van artikel 34 van Richtlijn 2014/25/EU is voldaan, kan worden geconcludeerd dat Richtlijn 2014/25/EU bijgevolg niet van toepassing is op opdrachten voor die activiteit in Kroatië.

(35)

Dit besluit is gebaseerd op de juridische en feitelijke situatie van december 2018 tot en met juni 2019 zoals deze blijkt uit de informatie die door de verzoeker, de Kroatische regelgevende instantie voor netwerkindustrieën en het Kroatische Ministerie van Maritieme Zaken, Vervoer en Infrastructuur is verstrekt. Het kan worden herzien wanneer de juridische of feitelijke situatie zodanig verandert dat niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden waaronder artikel 34 van Richtlijn 2014/25/EU van toepassing is,