(1)

Bij schrijven van 27 november 2006 heeft een burger bij de Commissie een klacht neergelegd met betrekking tot vermeende staatssteun in verband met NERES („New and Existing Routes Expansion Scheme”) en een winstpoolingsovereenkomst tussen Flughafen Dortmund GmbH (hierna „FD” genoemd) en de openbare nutsonderneming Dortmunder Stadtwerke AG (hierna „DSW21” genoemd).

(2)

Bij schrijven van 10 juli 2007 heeft de Commissie Duitsland in kennis gesteld van haar besluit om de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden ten aanzien van NERES en de financiering van FD (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure van 2007” genoemd).

(3)

Duitsland heeft op 5 oktober 2007 zijn opmerkingen ten aanzien van het besluit tot inleiding van de procedure van 2007 toegezonden.

(4)

Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (3). De Commissie heeft de belanghebbenden verzocht hun opmerkingen over de maatregel te maken.

(5)

De Commissie heeft van elf belanghebbenden opmerkingen ter zake ontvangen. De Commissie heeft deze op 11 januari 2008 voor een reactie aan Duitsland doorgezonden en heeft bij schrijven van 28 februari 2008 diens opmerkingen ontvangen.

(6)

De Commissie heeft vervolgens op 10 november 2008 en 26 oktober 2009 om aanvullende inlichtingen verzocht, die Duitsland respectievelijk op 19 december 2008 en 12 november 2009 heeft verstrekt.

(7)

Bij faxbericht van 14 september 2009 heeft de Commissie een klacht ontvangen van een particuliere burger volgens wie de kortingsregeling NEO („Neue Entgeltordnung” = nieuwe regeling voor luchthavengelden) onrechtmatige en onverenigbare staatssteun zou vormen ten gunste van luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaken van FD. Voorts heeft de klager aangegeven dat er tevens onrechtmatige en onverenigbare staatssteun zou zijn verstrekt aan de publiekrechtelijke luchthavenexploitant FD. Deze klacht werd geregistreerd onder steunmaatregel nr. SA.29404 (CP 284/2009).

(8)

Bij schrijven van 13 juli 2010 heeft de Commissie deze klacht naar Duitsland doorgezonden en om informatie verzocht. Het antwoord van Duitsland werd bij schrijven van 14 oktober 2010 ontvangen.

(9)

Op 14 december 2010 heeft de Commissie een klacht van het district Paderborn. Deze klacht werd geregistreerd onder steunmaatregel nr. SA.32091.

(10)

Bij schrijven van 20 december 2011 heeft de Commissie deze klacht naar Duitsland doorgezonden en om informatie verzocht. Op 1 februari 2012 hebben de Duitse autoriteiten hun opmerkingen ingediend.

(11)

De Commissie heeft op 21 februari 2012 en 4 maart 2012 om aanvullende inlichtingen verzocht. Duitsland heeft respectievelijk op 12 april 2012 en op 24 april 2012 zijn antwoorden meegedeeld.

(12)

Bij schrijven van 21 maart 2012 heeft de Commissie Duitsland meegedeeld dat zij besloten had de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden (hierna „het besluit tot inleiding van de procedure van 2012” genoemd). Duitsland heeft op 23 april 2012 zijn opmerkingen ten aanzien van het besluit tot inleiding van de procedure van 2012 toegezonden.

(13)

Het besluit van de Commissie tot inleiding van de procedure is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (4). De Commissie heeft de belanghebbenden opgeroepen om binnen één maand vanaf de datum van publicatie hun opmerkingen over de betrokken maatregelen kenbaar te maken.

(14)

De Commissie heeft van zeven belanghebbenden opmerkingen ter zake ontvangen. Zij heeft deze op 6 maart 2013 doorgezonden naar Duitsland, dat de gelegenheid kreeg te reageren. Duitsland heeft zijn opmerkingen ingediend bij schrijven van 8 april 2013.

(15)

Op 10 december 2013 heeft de Commissie om nadere informatie verzocht. Duitsland heeft hierop geantwoord bij schrijven van 9 januari 2014 en 17 februari 2014.

(16)

Bij schrijven van 22 februari 2014 heeft de Commissie Duitsland in kennis gesteld van de vaststelling van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 (5) en van het feit dat die richtsnoeren op deze zaak van toepassing zouden worden vanaf de datum van hun bekendmaking in het Publicatieblad van de Europese Unie, en heeft zij Duitsland verzocht zijn opmerkingen in te dienen.

(17)

De richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 zijn op 4 april 2014 in het Publicatieblad van de Europese Unie bekendgemaakt (6). Zij vervingen de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 (7) (8).

(18)

Op 15 april 2014 is in het Publicatieblad van de Europese Unie een kennisgeving bekendgemaakt waarin de lidstaten en de belanghebbenden werden uitgenodigd hun opmerkingen over de toepassing van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 te maken, in dit geval binnen een termijn van 20 werkdagen vanaf de bekendmakingsdatum van deze kennisgeving (9).

(19)

De Commissie heeft van zes belanghebbenden opmerkingen ter zake ontvangen. Zij heeft deze op 28 mei 2014 doen toekomen aan Duitsland, dat de gelegenheid kreeg te reageren. Duitsland heeft zijn opmerkingen ingediend bij schrijven van 13 juni 2014.

(20)

Omdat er dringend een besluit moest worden vastgesteld en bekendgemaakt, heeft Duitsland er bij schrijven van 17 juni 2014 mee ingestemd dat dit besluit in het Engels werd vastgesteld.

(21)

De luchthaven Dortmund ligt op ongeveer 14 km van de stad Dortmund in de deelstaat Noordrijn-Westfalen, met een bevolking van ongeveer 17,6 miljoen inwoners. De luchthaven bedient het Ruhrgebied met 5,2 miljoen inwoners, en met name de stad Dortmund.

(22)

Tabel 1 biedt een overzicht van de luchthavens met geregelde lijnverbindingen in de nabijheid van de luchthaven Dortmund.

Tabel 1

Overzicht van luchthavens in de nabijheid van de luchthaven Dortmund

(23)

De luchthaven Dortmund is eigendom van en wordt geëxploiteerd door FD, dat voor 100 % in handen is van de staat (10).

(24)

Reeds in 1969 besliste het stadsbestuur van Dortmund om het algemeen plan voor de luchthaven Dortmund (11) vast te stellen. In dit kader zijn er verschillende programma's voor infrastructuurontwikkeling uitgevoerd, zoals de aanleg van een nieuwe landingsbaan in 1983 en de verlenging ervan in 1987.

(25)

In het licht van de structurele en politieke veranderingen in Duitsland (zoals de deïndustrialisering van het Rijn-Ruhrgebied, de hereniging van Duitsland en de opening van de grenzen in Midden- en Oost-Europa) gaf FD in 1992/1993 de opdracht om onderzoeken naar het groeipotentieel van het passagiersaantal in de regio te verrichten (12). Uit deze onderzoeken is gebleken dat 90 % van de passagiers gebruikmaakte van de luchthaven Dortmund voor zakenreizen tegenover privéreizen. Chartervluchten naar toeristische bestemmingen speelden een geringe rol. De prognoses gingen ervan uit dat het passagiersverkeer van de luchthaven zou stijgen van 196 000 in 1991 tot minstens 664 000 à 731 000 in 2000 en 1,1 miljoen passagiers per jaar in 2010.

(26)

Tegen deze achtergrond besloten de publieke aandeelhouders van FD in 1993 om de bestaande infrastructuur te moderniseren en uit te breiden. Naar aanleiding hiervan werden de nieuwe terminal van de luchthaven Dortmund en de verlenging van de landingsbaan tot 2 000 m in 2000 voltooid. Sindsdien had de luchthaven Dortmund een capaciteit om ongeveer 2,5 miljoen passagiers per jaar te ontvangen. Tussen 2001 en 2003 werd slecht ongeveer 30 % van de maximale capaciteit van de luchthaven benut.

(27)

Na de terroristische aanslagen van 11 september 2001 verloor de luchthaven veel zakelijke passagiers. Lufthansa en Eurowings verlaagden hun frequenties en aangeboden routes aanzienlijk. Air Berlin nam tijdelijk de plaats van deze twee luchtvaartmaatschappijen in, maar in 2003 besloot zij om haar activiteiten te concentreren op de luchthaven Düsseldorf.

(28)

Tabel 2 schetst een beeld van de ontwikkeling van de passagiersaantallen op de luchthaven Dortmund van 1999 tot en met 2013.

Tabel 2

Ontwikkeling van de passagiersaantallen op de luchthaven Dortmund 1999-2013

(29)

In 2003 werkten er 1 338 mensen op de luchthaven Dortmund: 274 waren direct voor de luchthavenexploitant werkzaam, 614 voor de luchtvaartmaatschappijen die vanuit de luchthaven opereerden, 365 voor de bedrijven die actief waren op de luchthaven en de overige 85 voor overheidsinstanties (zoals politie, douane en brandweer).

(30)

Teneinde de benuttingsgraad te verhogen, besloten de aandeelhouders van FD in 2004 om van strategie te veranderen en lagekostenmaatschappijen aan te trekken door verbindingen aan te bieden naar toeristische bestemmingen, alsook naar Midden- en Oost-Europa. Op 1 juli 2004 werd een regeling voor lagere luchthavengelden, onder de naam NERES („New and Existing Routes Expansion Scheme”), ingevoerd. On 1 juli 2009 werd een nieuwe regeling voor luchthavengelden, onder de naam NEO („Neue Entgeldordnung”), ingevoerd.

(31)

De Commissie heeft de volgende vier maatregelen onderzocht: een staatsgarantie van 100 % voor leningen aan FD, een winstpoolingsovereenkomst tussen FD en de openbare nutsonderneming DSW21, en twee maatregelen in verband met de verlaging van luchthavengelden voor bepaalde luchtvaartmaatschappijen, NERES en NEO.

(32)

De programma's voor infrastructuurontwikkeling op de luchthaven Dortmund werden rechtstreeks door FD gefinancierd door middel van leningen die voor 100 % waren gedekt door staatsgaranties die tussen 1987 en 2000 zijn verstrekt.

(33)

Op 20 december 1991 hebben de aandeelhouders van FD (de stad Dortmund en DSW21) besloten om een winstpoolingsovereenkomst (Profit and Loss Transfer Agreement, hierna „PLTA van 1991” genoemd) te sluiten tussen de luchthaven en DSW21 (13). Ingevolge deze overeenkomst dekt DSW21 alle verliezen van FD. Deze overeenkomst is op 1 januari 1992 in werking getreden.

(34)

De PLTA van 1991 bevat onder andere de volgende bepalingen:

(35)

Om aan de belastingwetgeving te voldoen, werd in 1999 een addendum aangenomen. De PLTA van 1991 werd op 12 december 2008 met terugwerkende kracht vanaf 1 januari 2008 gewijzigd, teneinde de fiscale doeltreffendheid van de dekking van verliezen te garanderen. Om deze reden werd een verwijzing naar de momenteel geldende versie van de AktG (Aktiengezetz — wet op de naamloze vennootschappen) in verband met de dekking van verliezen ingevoegd en werd met het oog op de rechtszekerheid (in overeenstemming met de oorspronkelijke versie) een minimale looptijd van vijf jaar met automatische jaarlijkse verlenging gespecificeerd.

(36)

De volgende tabellen (tabel 3, tabel 4 en tabel 5) bevatten de investerings- en exploitatiekosten die door de PLTA van 1991 zijn gefinancierd, alsmede de kosten voor activiteiten die tot de overheidstaken behoren.

Tabel 3

Investeringen goedgekeurd na het arrest-Aéroports de Paris en gefinancierd door de PLTA

Tabel 4

Exploitatiekosten inclusief kosten voor activiteiten die tot de overheidstaken behoren gefinancierd door de PLTA van 1991

Tabel 5

Kosten verbonden aan de overheidstaken gefinancierd door de PLTA van 1991

(37)

In zijn laatste ingediende informatie heeft Duitsland uitgelegd dat het de kosten voor de volgende door de PLTA van 1991 gedekt activiteiten beschouwd als verbonden aan de overheidstaken:

(38)

Voorts heeft Duitsland de kosten verstrekt in verband met activiteiten die tot de overheidstaken behoren en die worden gedekt door de deelstaat Noordrijn-Westfalen:

(39)

Om zijn inkomsten (uit luchthavengelden en niet-luchtvaartgebonden activiteiten) te verhogen en om het gebruik van zijn infrastructuur te optimaliseren, heeft FD op 1 juli 2004 NERES ingevoerd. Deze regeling bleef van kracht tot en met 30 juni 2009. Luchtvaartmaatschappijen konden lagere luchthavengelden aanvragen voor elke nieuwe verbinding en voor alle bestaande verbindingen. De aanvraag moest tussen 1 juli 2004 en 30 juni 2009 worden ontvangen door de luchthaven en drie maanden vóór de opening van een nieuwe verbinding worden ingediend.

(40)

Voor verbindingen die reeds op 1 juli 2004 bestonden, gold de korting enkel op alle latere passagiers. Een luchtvaartmaatschappij kreeg bij de opening van een nieuwe verbinding geen steun van NERES, indien de verbinding een bestaande verving waarvoor een steunmaatregel reeds was toegekend. De goedkeuring van steun was enkel beperkt door de capaciteit van de luchthaven Dortmund.

(41)

Indien een luchtvaartmaatschappij voldeed aan de criteria van de regeling, kende NERES een marketingbijdrage per passagier en een korting op de één enkele luchthavenheffing per vliegtuig toe, al naargelang het totale jaarlijkse passagiersverkeer van de luchtvaartmaatschappij.

(42)

Volgens de regeling voor luchthavengelden werden de luchthavengelden in principe vastgesteld op basis van alle vliegbewegingen en niet het aantal passagiers. De luchthavengelden omvatten de volgende posten: landingsheffingen, parkeerheffingen, heffingen voor infrastructuurdiensten (check-in, bagageafhandeling en parkeerheffingen voor luchtvaartuigen) en heffingen voor grondafhandelingsdiensten (check-in van passagiers, bagage-uitlevering, laden en lossen, en grondafhandeling).

(43)

De regeling werd samen met de toenmalige regeling voor luchthavengelden van FD toegepast, die sinds 1 november 2000 van kracht was (hierna „de regeling van 2000” genoemd), in overeenstemming met de goedkeuring van het ministerie van Vervoer van Noordrijn-Westfalen. Voor verbindingen waarop NERES van toepassing was, verving de NERES-regeling de regeling van 2000. In plaats van de verschillende heffingen die in de regeling van 2000 waren vastgesteld, betaalden de betrokken luchtvaartmaatschappijen één enkele luchthavenheffing per passagier. Deze heffing omvatte op haar beurt alle heffingen voor alle luchthavendiensten, met uitzondering van de heffing voor vluchtbeveiliging.

(44)

Het bedrag van de één enkele luchthavenheffing hing af van het aantal zitplaatsen van het individuele luchtvaartuig. Er werd tussen de volgende vijf categorieën een onderscheid gemaakt op basis van het aantal zitplaatsen, zoals uiteengezet in de tabellen 6 en 7:

Tabel 6

De vijf categorieën zitplaatsen

Tabel 7

Eén enkele luchthavenheffing per categorie

(45)

Naast de kortingen op de één enkele luchthavenheffing, kende de luchthaven ook een marketingbijdrage per passagier toe voor de opening van een nieuwe verbinding. Deze bijdrage was afhankelijk van de frequentie van de nieuwe verbinding en van het aantal beschikbare zitplaatsen voor de verbinding.

Tabel 8

Marketingbijdrage

(46)

Op 1 juli 2005 is een verdere korting in werking getreden die afhankelijk was van het totale aantal vertrekkende passagiers per luchtvaartmaatschappij per jaar. De korting werd toegekend bovenop de één enkele luchthavenheffing die luchtvaartmaatschappijen moesten betalen. Als tevens rekening wordt gehouden met de korting uit hoofde van de marketingbijdrage, dan mochten de gebruikersheffingen echter niet minder dan 5 EUR zijn.

Tabel 9

Kortingen op het totaal aantal vertrekkende passagiers

(47)

NEO werd op 1 juli 2009 ingevoerd, ter vervanging van zowel de vorige kortingsregeling NERES (16), als de op 1 november 2000 ingevoerde regeling voor luchthavengelden. NEO was aanvankelijk niet beperkt in de tijd en de beslissing om NEO in te voeren, was gebaseerd op het in 2008 goedgekeurde bedrijfsplan, waarin de prognoses tot 2019 waren opgenomen. NEO werd op 1 november 2011 gewijzigd toen sommige heffingen werden verhoogd.

(48)

Voor lijnvluchten voorzag NEO in één enkele start- en landingsheffing (17). De startheffing (met inbegrip van landingsheffingen) was afhankelijk van het aantal passagiers aan boord, het totale aantal vervoerde passagiers per jaar en de grootte van het luchtvaartuig. De minimumheffing werd vastgesteld op 100 EUR. De heffingen waren onderverdeeld in drie categorieën volgens het type luchtvaartuig en het aantal beschikbare zitplaatsen.

(49)

Tabel 10 biedt een overzicht van de toepasselijke startheffingen voor lijnvluchten die op 1 juli 2009 zijn ingevoerd.

Tabel 10

NEO-startheffingen (incl. landingsheffingen) voor lijnvluchten op de luchthaven Dortmund in de periode juli 2009-november 2011

(50)

Voor niet-lijnvluchten maakte NEO een onderscheid tussen startheffingen en landingsheffingen. De landingsheffing bedroeg 2,23 EUR per 1 000 kg MTOW (maximale startmassa). De startheffing was afhankelijk van de MTOW van het luchtvaartuig en van andere criteria zoals geluidsbeschermingsniveau.

(51)

Bovendien was er een parkeerheffing voor luchtvaartuigen die langer dan drie uur op de luchthaven bleven. Het bedrag van de parkeerheffing was afhankelijk van de MTOW van het luchtvaartuig. Normaal gesproken was deze heffing niet van toepassing op lagekostenmaatschappijen omdat zij hun omlooptijden zo kort mogelijk hielden.

(52)

De beveiligingsheffing bedroeg 0,30 EUR per vertrekkende passagier en de PBM-heffing (18) bedroeg 0,36 EUR per vertrekkende passagier.

(53)

Er werden heffingen voor grondafhandelingsdiensten voor lijnvluchten vastgesteld in individuele contracten tussen de luchtvaartmaatschappijen en de luchthaven op basis van de omvang van de verleende diensten. Een op volume gebaseerde korting werd toegekend afhankelijk van het aantal vervoerde passagiers.

(54)

In 2010 bestonden er individuele contracten met Wizz Air, EasyJet, Air Berlin, Germanwings, Sky Airlines en Sun Express. Op 1 november 2011 was er daarnaast sprake van contracten met Corendon, Tailwind, Germania, Pegasus, Freebird, Air Arabia, Bulgarian Air Charter en Air Via.

(55)

Voor niet-lijnvluchten waren de heffingen voor grondafhandelingsdiensten afhankelijk van de grootte van het luchtvaartuig. Passagiersdiensten werden berekend op basis van de individuele contracten. De prijs voor het ijsvrij maken van luchtvaartuigen werd vastgesteld op basis van de MTOW.

(56)

Tabel 11 geeft het niveau weer van de kostendekking voor grondafhandelingsheffingen op de luchthaven Dortmund tussen 2009 en 2019. De grondafhandelingsheffingen in tabel 11 zijn de gemiddelde heffingen voor de voornaamste klanten van de luchthaven Dortmund. De laagste afhandelingsheffingen van […] EUR (voor […]) in 2009 dekten de kosten van de diensten, die ongeveer […] EUR bedroegen.

Tabel 11

Kostendekking van grondafhandelingsheffingen

(57)

Duitsland heeft tabel 12 verstrekt om de daadwerkelijke inkomsten van de luchthaven per passagier te tonen die voortvloeien uit startheffingen en uit alle andere heffingen na aftrek van de bedragen van de marketingbijdragen ten gunste van de luchtvaartmaatschappijen vanaf 1 november 2011. De startheffingen zijn gestegen tussen de invoering van NEO in 2009 en 2011.

Tabel 12

Inkomsten per vertrekkende passagier vanaf 1 november 2011

(58)

In de besluiten tot inleiding van de procedure van 2007 en 2012 heeft de Commissie onderzoeken ingesteld naar de staatsgaranties van 100 %, de PLTA van 1991, de NERES-regeling voor luchthavengelden en de NEO-regeling voor luchthavengelden, met inbegrip van de bijbehorende kortingen.

(59)

Met betrekking tot de staatsgarantie van 100 % heeft de Commissie haar twijfels geuit over het feit of een marktdeelnemer handelend in een markteconomie onder normale marktomstandigheden eveneens garanties van 100 % zou hebben verstrekt voor de leningen ter financiering van infrastructuurprogramma's op de luchthaven Dortmund. Indien wordt geconcludeerd dat dit niet het geval was, heeft de Commissie betwijfeld of dergelijke steun kan worden geacht verenigbaar te zijn met de interne markt.

(60)

In het besluit tot inleiding van de procedure van 2012 heeft de Commissie er met name aan getwijfeld of de wijzigingen van 1999 en 2008 hebben geleid tot een wezenlijke wijziging van de PLTA van 1991. Derhalve heeft de Commissie vraagtekens geplaatst bij het feit of de gewijzigde PLTA van 1991 moet worden beoordeeld als een nieuwe maatregel.

(61)

De Commissie had voorts ook twijfels bij het feit of bepaalde verliezen in verband met activiteiten die tot de overheidstaken behoren, zoals douane, luchtverkeersleiding en brandweer, al dan niet onder het staatssteuntoezicht vallen.

(62)

Daarnaast heeft de Commissie betwijfeld of DSW21 als een marktdeelnemer handelend in een markteconomie heeft gehandeld door de PLTA van 1991 met FD te sluiten en te wijzigen. Derhalve had de Commissie twijfels over het feit of de dekking van de jaarlijkse verliezen van FD staatssteun vormde en of deze steun kon worden geacht verenigbaar te zijn met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Met name de dekking van exploitatieverliezen van FD leek exploitatiesteun te omvatten, hetgeen waarschijnlijk niet zou voldoen aan de vereisten van de afwijkingen van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU.

(63)

Met betrekking tot NERES heeft de Commissie eraan getwijfeld of een marktdeelnemer handelend in een markteconomie NERES zou hebben ingevoerd en op basis hiervan soortgelijke overeenkomsten zou zijn aangegaan met luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaken van de luchthaven Dortmund. Indien blijkt dat de regeling en de overeenkomst staatssteun vormen, dan heeft de Commissie bovendien betwijfeld dat deze maatregelen kunnen worden geacht verenigbaar te zijn met de interne markt.

(64)

Met betrekking tot NEO heeft de Commissie eraan getwijfeld of een marktdeelnemer handelend in een markteconomie NEO zou hebben ingevoerd en op basis hiervan soortgelijke overeenkomsten zou zijn aangegaan met luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaken van de luchthaven Dortmund. Indien dit niet het geval zou zijn, dan heeft de Commissie ook hier betwijfeld of de steun in het kader van de regeling en de overeenkomsten kan worden geacht verenigbaar te zijn met de interne markt.

(65)

Volgens Duitsland heeft de Commissie er geen rekening mee gehouden dat de garanties deel uitmaken van het programma voor infrastructuurontwikkeling voor de luchthaven Dortmund. In dit opzicht heeft Duitsland verklaard dat de luchthaven Dortmund sinds 1991 een belangrijke rol heeft gespeeld in het vervoerconcept van Noordrijn-Westfalen.

(66)

Duitsland heeft verduidelijkt dat de staatsgaranties van 100 % zijn toegekend door de stad Dortmund en door DSW21 teneinde de leningen ter financiering van de infrastructuurontwikkeling op de luchthaven Dortmund te dekken.

(67)

Duitsland heeft een uitgebreid overzicht verstrekt van alle (staats)garanties (van 100 %) die tussen 1987 en 2000 zijn toegekend ten gunste van FD. Een samenvatting hiervan is te vinden in tabel 13 (19).

Tabel 13

Overzicht van staatsgaranties van 100 % ter dekking van de leningen van FD 1987-2000

(68)

Duitsland heeft verklaard dat deze garanties onherroepelijk zijn toegekend tussen 1987 en 2000, dus voordat duidelijk werd dat luchthavens onder de staatssteunregels vallen. Voorts heeft Duitsland aangevoerd dat de garanties onherroepelijk zijn toegekend, vóór het arrest-Aéroports de Paris en sindsdien niet zijn gewijzigd. Duitsland heeft bovendien benadrukt dat deze garanties noch uitgebreid, noch gewijzigd zijn.

(69)

Daarnaast heeft Duitsland aangevoerd dat de luchthavenexploitant een marktgebaseerde heffing heeft betaald voor deze garanties.

(70)

Duitsland heeft in verband met de interpretatie en toepasselijkheid van artikel 107, lid 1, VWEU op de PLTA van 1991 aangevoerd dat deze overeenkomst onherroepelijk is gesloten vóór het arrest van het Gerecht in de zaak-Aéroports de Paris (20). Duitsland heeft bevestigd dat de PLTA van 1991 reeds onherroepelijk was gesloten in 1991 en in werking is getreden op 1 januari 1992 en dat de dekking van jaarlijkse verliezen door DSW21 volledig gebaseerd was op die overeenkomst. Duitsland is derhalve van oordeel dat de staatssteunregels niet van toepassing mogen zijn op de overeenkomst.

(71)

Duitsland heeft het standpunt ingenomen dat de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 niet van toepassing kunnen zijn in deze zaak, aangezien de PLTA van 1991 is ondertekend in het kader van de infrastructuurmaatregelen die begin jaren negentig zijn uitgevoerd, voorafgaand aan de goedkeuring en bekendmaking van de richtsnoeren. Voorts heeft Duitsland verklaard dat de PLTA van 1991 noodzakelijk was voor de uitbreiding van de luchthaven. Dienovereenkomstig heeft Duitsland verduidelijkt dat het stadsbestuur van Dortmund heeft ingestemd met de overeenkomst, als alternatief voor een directe subsidie ter financiering van de uitbreiding van de luchthaven. Duitsland heeft aangevoerd dat de nieuwe infrastructuur toegankelijk zou zijn voor elke potentiële gebruiker, zonder discriminatie van enigerlei aard. De luchthaven Dortmund moest een openbare luchthaven worden, hetgeen volgens Duitsland van gemeenschappelijk belang was.

(72)

Duitsland heeft studies voorgelegd waarin de mogelijkheden en vooruitzichten van de ontwikkeling van het voormalige vliegveld Dortmund-Wickede uiteen werden gezet (21). Het resultaat was dat een ontwikkeling van het vliegveld tot een luchthaven zou hebben geleid tot een toename tot 196 000 passagiers in 1991, tot 664 000-731 000 passagiers in 2001 en zelfs tot 1,1 miljoen passagiers in 2010. Duitsland heeft beweerd dat de capaciteit van de luchthaven vóór de uitbreiding afgestemd was op slechts 750 000 passagiers, en dat de uitbreiding daarom noodzakelijk was. In dit opzicht heeft Duitsland bevestigd dat de prognoses van de studies correct waren. In 2000 maakten reeds 719 365 passagiers gebruikt van de luchthaven Dortmund en de voorspelde cijfers voor 2010 werden met 1 064 153 passagiers reeds in 2001 bereikt.

(73)

Duitsland heeft verklaard dat de PLTA van 1991 niet is uitgebreid, gewijzigd of beëindigd en dat deze niet beperkt was in de tijd. Duitsland heeft erop gewezen dat zowel het addendum van 1999, als de wijziging van 2008 uitsluitend zijn overeengekomen om te voldoen aan de vereisten van de Duitse belastingwetgeving en geen invloed hadden op het beginsel van onbeperkte dekking van jaarlijkse verliezen. Bijgevolg vormde de wijziging van 2008 van de PLTA van 1991 tussen FD en DSW21, volgens Duitsland, geen nieuwe maatregel, maar betrof dit nog steeds dezelfde overeenkomst die in het kader van het besluit tot inleiding van de procedure van 2007 is onderzocht.

(74)

Bovendien is Duitsland van mening dat het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie enkel kan worden toegepast in de context van de situatie op dat moment. Aangezien op dat moment de exploitatie en bouw van luchthavens niet werden beschouwd als een economische activiteit, heeft Duitsland daarnaast aangevoerd dat luchthavens niet werden beschouwd als ondernemingen die onder het toepassingsgebied van artikel 107, lid 1, VWEU vallen.

(75)

Duitsland heeft voorts verduidelijkt dat bepaalde exploitatie- en kapitaalkosten (afschrijvingen en financieringskosten) verband hielden met overheidstaken en dus buiten het toepassingsgebied van staatssteunregels zouden vallen. Volgens Duitsland ging het daarbij om kosten voor, onder meer, politie, douane en luchtverkeersleiding.

(76)

Duitsland heeft erop gewezen dat de PLTA van 1991 voldeed aan het arrest-Altmark (22) van 24 juli 2003. In zijn informatieverstrekking heeft Duitsland verklaard dat FD door het stadsbestuur van Dortmund officieel belast was met de verdere ontwikkeling van de infrastructuur op de luchthaven Dortmund en dat er daarbij geen sprake was van overcompensatie. Hoewel de exploitatie van de luchthaven niet werd aanbesteed, was FD volgens Duitsland wel degelijk een goed beheerde onderneming.

(77)

Duitsland heeft voorts verklaard dat de verliezen van de luchthaven kosten omvatten in verband met investeringen, waartoe vóór het arrest-Aéroports de Paris van 2000 was beslist, alsmede kosten verbonden aan de overheidstaken.

(78)

In deze context heeft Duitsland meermaals verschillende lijsten van activiteiten verstrekt die werden geacht tot de overheidstaken te behoren. Het overzicht van de meest recente informatieverstrekking is samengevat in tabel 4 en tabel 5.

(79)

Verwijzend naar het arrest in de zaak-Flughafen Leipzig/Halle vielen deze maatregelen volgens Duitsland buiten het toepassingsgebied van het staatssteuntoezicht. Indien deze kosten niet werden opgenomen in de kostenbasis, dan zou FD volgens Duitsland een positieve ebitda hebben.

(80)

Duitsland heeft er hoe dan ook op gewezen dat de maatregel niet mag worden beschouwd als exploitatiesteun, maar als investeringssteun, wat kan worden geacht verenigbaar te zijn met het VWEU overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder b) en c). Duitsland heeft evenwel erkend dat projecten van gemeenschappelijk Europees belang in de zin van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU moeten worden uitgevoerd door meer dan één lidstaat. Niettemin heeft Duitsland aangevoerd dat de globale structurele transformatie, waarvan de opbouw van de luchthaveninfrastructuur deel uitmaakte, in het gemeenschappelijke belang van de Unie was en derhalve verenigbaar was met de interne markt.

(81)

Duitsland heeft aangevoerd dat de maatregelen van het NERES-programma niet konden worden geacht staatssteun te vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Duitsland heeft NERES beschouwd als een programma ter ondersteuning van de uitbreiding van de luchthaven Dortmund, waarvoor elke luchtvaartmaatschappij een aanvraag kon indienen, en derhalve was het niet discriminerend. Volgens Duitsland werd NERES in elk geval toegepast voor minstens drie luchtvaartmaatschappijen en om deze reden kon er geen sprake zijn van een feitelijke discriminatie ten gunste van EasyJet. Voorts heeft Duitsland ook benadrukt dat het programma beperkt was in de tijd en enkel van toepassing was op luchtvaartmaatschappijen die in deze periode hun activiteiten op de luchthaven Dortmund hebben opgestart of uitgebreid. Volgens Duitsland waren de maatregelen in het kader van NERES niet selectief, omdat zij niet alleen een voordeel opleverden voor bepaalde luchtvaartmaatschappijen.

(82)

Volgens Duitsland is NERES niet toerekenbaar aan de staat omdat de directie van FD het programma ambtshalve en op eigen verantwoordelijkheid heeft vastgesteld. Duitsland heeft bevestigd dat noch de raad van toezicht, noch de aandeelhouders van DSW21, noch de stad Dortmund betrokken waren bij de ontwikkeling van NERES.

(83)

Duitsland heeft alternatieve scenario's met en zonder NERES gepresenteerd en is tot de conclusie gekomen dat een marktdeelnemer handelend in een markteconomie op dezelfde wijze zou hebben gehandeld. Volgens deze scenario's werden met de NERES-regeling hogere winsten verwacht dan zonder de invoering ervan, aangezien de regeling gericht was op een toename van het aantal passagiers. Met de NERES-regeling werd verwacht dat de luchthaven vanaf 2008 winstgevend zou worden. Duitsland heeft de Commissie eraan herinnerd dat een sluiting van de luchthaven eveneens kosten zou hebben veroorzaakt en erop gewezen dat § 45 van de Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (hierna „LuftVZO” genoemd), veeleer een goed beheer en onderhoud van een luchthaven vereist, dan een sluiting.

(84)

Na de aanslagen van 11 september 2001 is het aantal passagiers gedaald en zijn de marktomstandigheden dienovereenkomstig veranderd in Duitsland. Derhalve moest NERES worden ingevoerd om het aantal passagiers en het gebruik van de infrastructuur opnieuw te verhogen. Duitsland heeft aangevoerd dat FD, dankzij NERES, in staat was zijn passagiersaantal te handhaven, in tegenstelling tot andere luchthavens in die periode.

(85)

Volgens Duitsland was de vraag in heel Europa bovendien gericht op lagekostenmaatschappijen. Duitsland heeft aangevoerd dat FD zich genoodzaakt zag stimulansen, zoals NERES, in te voeren, aangezien de belangrijkste klant van de luchthaven Dortmund, Air Berlin, steeds meer vluchten naar andere luchthavens verplaatste. Duitsland heeft evenwel uitgelegd dat NERES niet alleen gericht was op lagekostenmaatschappijen. FD had immers ook interesse om zakelijke luchtvaartmaatschappijen naar de luchthaven Dortmund aan te trekken, maar Lufthansa heeft niet positief geantwoord op een verzoek van FD.

(86)

Duitsland heeft verklaard dat FD geen risico's heeft genomen met NERES, maar eerder een strategie tot stand heeft gebracht om opnieuw winstgevend te worden. Een marktdeelnemer handelend in een markteconomie zou, volgens Duitsland, eveneens op deze wijze hebben gehandeld, met name omdat de luchthaven reeds EasyJet kon overhalen met de invoering van NERES-stimulansen. Duitsland heeft het bedrijfsplan overgelegd dat is gebruikt voor de invoering van NERES. In het bedrijfsplan werden het optimistische scenario, het basisscenario en het pessimistische scenario van FD met elkaar vergeleken met en zonder de invoering van NERES. In elk scenario werd een jaarlijkse groei van het passagiersaantal van 4-7 % verwacht. Deze verwachting was gebaseerd op de Europa- en wereldwijde prognoses van het „Luftverkehrsinitiative”. Het bedrijfsplan verwachtte in elk scenario dat FD ook in staat zou zijn de niet-luchtvaartgebonden inkomsten te verhogen met 5 % per jaar. Deze verwachtingen waren gebaseerd op de ontwikkeling in de periode tussen 1999 en 2003, toen het passagiersaantal gemiddeld 14,39 % steeg en de inkomsten uit parkeerheffingen tegelijk gemiddeld 27,64 % stegen door een gemiddelde jaarlijkse stijging van de parkeerheffingen met 13,25 %.

(87)

Bovendien berustten de scenario's op de veronderstelling dat FD in staat zou zijn kosten te besparen door werknemers te outsourcen. Alle scenario's gingen er, rekening houdend met de stimulansen, van uit dat de luchthaven Dortmund in staat zou zijn de parkeerheffingen andermaal met 10 % te verhogen door de stijging van het passagiersaantal. In het optimistische scenario zou de luchthaven naar verwachting volledig winstgevend worden tegen 2015. In het pessimistische scenario werd voorspeld dat deze stijging slechts mogelijk zou zijn voor de resterende periode waarin EasyJet bleef. Duitsland heeft erop gewezen dat het resultaat van FD, zelfs in het pessimistische scenario met de invoering van stimulansen, beter zou zijn dan zonder stimulansen. Volgens Duitsland werd ook verwacht dat zo veel luchtvaartmaatschappijen zich uiteindelijk zouden vestigen op de luchthaven Dortmund, dat de stijging van het passagiersaantal zelfs de prognoses en verwachtingen zou overstijgen. Duitsland heeft verklaard dat de luchthaven met de invoering van de NERES-stimulansen, winstgevender zou zijn door een stijging van het passagiersaantal en het hogere gebruik. Duitsland heeft alle scenario's in detail gepresenteerd. Zonder de invoering van stimulansen zou de luchthaven Dortmund in het optimistische scenario 60 % van zijn capaciteit gebruiken, wat neerkomt op 1,7 miljoen passagiers. In het pessimistische scenario zou de luchthaven 44 % van zijn capaciteit gebruiken. Zelfs in het optimistische scenario zou FD exploitatieverliezen blijven lijden en zou een herstel niet te verwachten zijn in de komende jaren. In het pessimistische scenario zouden de exploitatieverliezen eerst stijgen en vervolgens lichtjes dalen rond 2014, maar dan nog zouden zij aanzienlijk hoger zijn dan in 2003.

(88)

Duitsland heeft verklaard dat de invoering van NERES de meest winstgevende optie was voor FD, zelfs ten opzichte van de sluiting van de luchthaven Dortmund. Het was met name winstgevender dan het alternatief om de oorspronkelijke op 1 november 2000 ingevoerde regeling voor luchthavengelden toe te passen. Voorts heeft Duitsland verduidelijkt dat uit de uitgevoerde beoordeling is gebleken dat FD met NERES in staat zou zijn het passagiersaantal, de luchtvaartgebonden en niet-luchtvaartgebonden inkomsten en zijn winst voor rente, belastingen, afschrijvingen en amortisatie (hierna „ebitda” genoemd) te maximaliseren.

(89)

In dit verband bevat tabel 14 een overzicht van de resultaten van de incrementele winstgevendheid van NERES. Daaruit blijken de verwachte verschillen wat betreft het passagiersaantal, de kosten, inkomsten en resultaten van FD ten opzichte van alternatieve scenario's. Deze resultaten zijn specifiek het gevolg van de invoering van NERES.

Tabel 14

Incrementele kosten van NERES ten opzichte van de regeling voor luchthavengelden van 2000

(90)

Duitsland heeft verklaard dat de globale doelstelling van de maatregelen erin bestond de hoogst mogelijke winst op middellange tot lange termijn te genereren en dat de verliezen op korte termijn in evenwicht zouden worden gebracht door de winsten in de toekomst, aangezien de invoering van NERES naar verwachting vanaf 2015 zou leiden tot een positieve ebitda (met uitzondering van kosten verbonden aan de overheidstaken).

(91)

Duitsland heeft tevens prognoses verstrekt op basis van de berekeningen voor de totale kosten en totale inkomsten, zoals samengevat in tabel 15.

Tabel 15

Winst-of-verliesprognose in het NERES-scenario

(92)

Duitsland heeft voorts aangevoerd dat er na de invoering van NERES reeds in de tweede helft van 2004 positieve effecten te zien waren. In 2005 waren de verliezen van de luchthaven Dortmund reeds met 8,5 % gedaald ten opzichte van 2004. Duitsland heeft een bijgewerkt bedrijfsplan voor FD gepresenteerd waarin een positieve ontwikkeling werd verwacht voor de komende jaren en een herstel van de winstgevendheid tegen 2011, wat betreft het ebitda-niveau.

(93)

Duitsland heeft verklaard dat een sluiting van de luchthaven gepaard zou zijn gegaan met 170 miljoen EUR aan kosten. In geval van een sluiting van de luchthaven had men volgens Duitsland rekening moeten houden met het volgende: versnelde afschrijving voor activa (187 miljoen EUR), afbraakwerken (8,5 miljoen EUR) en schadeloosstellingen wegens inkrimpingen van het personeelsbestand (14 miljoen EUR). De verkoop van het onroerend goed, gebouwen en apparatuur zou hoogstens 38,75 miljoen EUR opleveren. Bij een sluiting zouden ook de gebouwen moeten worden bewaakt (450 000 EUR per jaar) en de werknemers met een vast contract worden overgenomen (1,3 miljoen EUR). Uit de vergelijking van de sluiting van de luchthaven met de bovengenoemde scenario's heeft Duitsland geconcludeerd dat een voortzetting van de activiteiten van FD de beste optie was (23).

(94)

Duitsland heeft verklaard dat het aantal beschikbare bestemmingen vanuit de luchthaven Dortmund, dankzij de invoering van NERES, is gestegen van 37 vóór NERES tot 53 bestemming daarna.

(95)

Uit de ingediende stukken is duidelijk gebleken dat de winst uit parkeerheffingen effectief zijn gestegen zoals verwacht. De personeelskosten waren hoger dan verwacht, hetgeen volgens Duitsland evenwel het gevolg was van de aanvankelijke aanpassing. Volgens de ingediende stukken bedroegen de algemene resultaten van de luchthaven in 2004 en 2005 respectievelijk 20 995 000 EUR en 24 111 000 EUR. Deze resultaten waren beter dan het optimistische scenario zonder de invoering van stimulansen, maar ook iets lager dan het basisscenario met de invoering van de NERES-stimulansen.

(96)

Duitsland heeft aangevoerd dat, indien de Commissie NERES als staatssteun zou aanmerken, deze regeling verenigbaar zou zijn met het VWEU op grond van artikel 107, lid 3, onder c), omdat het programma in het gemeenschappelijk belang was. Onder verwijzing naar de beschikking van de Commissie inzake Charleroi heeft Duitsland aangevoerd dat staatssteun aan regionale luchthavens kan helpen om deze te ontwikkelen en zodoende kan helpen om de congestie op internationale luchthavens te reduceren. Duitsland was van oordeel dat NERES tevens de ontwikkeling van bepaalde economische activiteiten heeft bevorderd, met name door meer routes vanuit de luchthaven Dortmund te creëren, en zo de mededinging en handel in heel Europa te versterken.

(97)

Bovendien heeft Duitsland erop gewezen dat de grondafhandelingsactiviteiten steeds hun kosten hebben gedekt.

(98)

Duitsland heeft de noodzaak van het programma onderstreept en daarbij gewezen op het feit dat er door de invoering van stimulansen zich meer lagekostenmaatschappijen op de luchthaven Dortmund hebben gevestigd. Uit de passagiersaantallen in 2004 en 2006 blijkt dat dit cijfer bijna is verdubbeld, van 1,15 miljoen passagiers tot 2,02 miljoen passagiers. Duitsland heeft tevens verklaard dat het aantal vliegbewegingen met 30 % is gestegen en dat het aantal lijnvluchten met 36 % is gestegen.

(99)

Ten aanzien van NEO heeft Duitsland gesteld dat FD als een marktdeelnemer handelend in een markteconomie heeft gehandeld bij de beslissing om NEO in te voeren.

(100)

Net als voor NERES heeft Duitsland aangevoerd dat de NEO-regeling eveneens de meest winstgevende optie voor FD was ten opzichte van de alternatieve scenario's, zoals geen invoering van NEO en een combinatie van NEO en de oorspronkelijke regeling van 2000. Duitsland heeft verder verduidelijkt dat uit de uitgevoerde beoordeling is gebleken dat FD met deze optie in staat zou zijn het passagiersaantal, de luchtvaartgebonden en niet-luchtvaartgebonden inkomsten en de ebitda te maximaliseren. Duitsland heeft herhaald dat de invoering van NEO, zelfs vergeleken met de sluiting van de luchthaven, nog steeds de meest winstgevende optie zou zijn voor de te volgen koers.

(101)

In dit verband bevatten tabel 16 en tabel 17 een overzicht van de resultaten van de incrementele winstgevendheid van NEO. Daaruit blijken de verwachte verschillen wat betreft het passagiersaantal, de kosten, inkomsten en resultaten van FD ten opzichte van alternatieve scenario's. Deze resultaten zijn specifiek het gevolg van de invoering van NEO.

Tabel 16

Incrementele kosten van NEO ten opzichte van de regeling voor luchthavengelden van 2000

Tabel 17

Incrementele kosten van NEO ten opzichte van de gecombineerde regeling

(102)

Duitsland heeft verklaard dat de globale doelstelling van de maatregelen erin bestond de hoogst mogelijke winst op middellange tot lange termijn te genereren. In dit opzicht heeft Duitsland verduidelijkt dat de verliezen op korte termijn in evenwicht zouden worden gebracht door de winsten in de toekomst, aangezien de invoering van NEO naar verwachting vanaf 2016 zou leiden tot een positieve ebitda (met uitzondering van kosten verbonden aan de overheidstaken).

(103)

Duitsland heeft tevens de prognoses verstrekt op basis van de berekeningen voor de totale kosten en totale inkomsten, zoals samengevat in de tabellen 18 en 19.

Tabel 18

Winst-en-verliesprognose in het NEO-scenario

Tabel 19

Gecorrigeerde winst-en-verliesprognose in het NEO-scenario

(104)

Duitsland heeft voorts aangetoond dat de prognoses vooraf voor NEO zijn bevestigd door de huidige resultaten, zoals weergegeven in tabel 20.

Tabel 20

Huidige resultaten van NEO

(105)

Duitsland heeft voorts de één enkele startheffing gepresenteerd die samen met NEO is ingevoerd en afhangt van het aantal door de luchtvaartmaatschappij vervoerde passagiers. In dit verband heeft Duitsland aangevoerd dat een hoger passagiersaantal zou leiden tot hogere luchtvaartgebonden en vooral niet-luchtvaartgebonden inkomsten, en dat dit de hogere kortingen rechtvaardigde.

(106)

Duitsland heeft gesteld dat alle heffingen gebaseerd waren op NEO, zelfs als FD individuele overeenkomsten met luchtvaartmaatschappijen aanging. Derhalve is Duitsland van mening dat NEO transparant is.

(107)

Duitsland heeft bovendien verduidelijkt dat een vergelijking tussen de aan FD betaalde heffingen en de op andere nabijgelegen luchthavens betaalde heffingen niet dienstig is. Duitsland is van mening dat de Commissie niet heeft geverifieerd hoe de heffingen op deze luchthavens zijn bepaald. Daarnaast moeten de heffingen, volgens Duitsland, rekening houden met de verschillende bedrijfsmodellen die door de luchthavens worden nagestreefd (zoals point-to-point tegenover hub-and-spoke of lagekostenvluchten), alsmede regionale verschillen.

(108)

Duitsland verklaart voorts dat over de heffingen voor grondafhandelingsdiensten individueel is onderhandeld om rekening te houden met het niveau van de dienstverlening dat door de verschillende luchtvaartmaatschappijen wordt vereist. Volgens Duitsland dekken de grondafhandelingsheffingen in elk geval de onderliggende kosten (zie tabel 11).

(109)

FD heeft het belang van de luchthaven Dortmund benadrukt voor de mobiliteit van de bevolking, voor de economie in het oostelijke deel van de deelstaat Noordrijn-Westfalen, en voor de regio's rond Dortmund. Bijgevolg levert de luchthaven Dortmund, volgens FD, een aanzienlijke bijdrage aan de economische ontwikkeling van de regio die was gestagneerd als gevolg van de structurele verandering die op gang is gebracht aan het einde van jaren 1980. FD heeft tevens gewezen op de relevantie van de luchthaven en daarbij verwezen naar de uitbreidingen naar het oosten van de Unie.

(110)

Bovendien heeft FD een analyse van de Airports Council International overgelegd waarin wordt gesteld dat luchthavens gemiddeld 950 banen per miljoen vervoerde passagiers creëren. FD heeft erop gewezen dat het aantal aangeboden banen zelfs hoger is in het geval van regionale luchthavens. Uit de analyse is bovendien gebleken dat luchthavens, naast deze banen, ook zorgen voor een hogere regionale en lokale werkgelegenheid.

(111)

Volgens FD waren de prognoses voor de ontwikkeling van FD positief. FD heeft verklaard dat de in 1992 gemaakt prognoses voor 2000 accuraat waren en dat de prognoses voor de daaropvolgende jaren niet zijn gerealiseerd door de gebeurtenissen van 11 september 2001, wat onmogelijk kon worden voorzien. Dit betekende dat het passagiersaantal slechts langzaam groeide, met name in het marktsegment voor lagekostenvluchten. Derhalve heeft FD NERES gebruikt om EasyJet en andere luchtvaartmaatschappijen aan te trekken. In deze context heeft FD nogmaals gewezen op het effect van de stimulans die is teweeggebracht met lage luchthavengelden en marketingbijdragen.

(112)

FD heeft verklaard dat het er dankzij de lage luchthavengelden in het kader van NERES in geslaagd is nieuwe routes te creëren en zodoende het aantal passagiers te verhogen teneinde beter gebruik te maken van de infrastructuur en de winstgevendheid op operationeel niveau te herstellen.

(113)

Volgens FD werden de voordelen niet bekostigd met overheidsmiddelen, waardoor zij niet kunnen worden beschouwd als onrechtmatige staatssteun. FD heeft erop gewezen dat het de beslissingen heeft genomen zonder overleg te plegen met de raad van toezicht van de luchthaven, die bezwaar kon aantekenen tegen NERES, maar geen alternatief kon opleggen. Volgens FD kon NERES derhalve niet worden toegerekend aan de overheid. FD heeft tevens gesteld dat ook een particuliere investeerder NERES zou hebben ingevoerd. FD heeft erop gewezen dat het met Virgin Express en Ryanair onderhandelingen was begonnen, die zijn afgesprongen omdat beide maatschappijen nog lagere luchthavengelden wilden dan NERES toestond. Bovendien heeft FD opgemerkt dat het tevens onderhandelingen heeft gevoerd met Germanwings en dat Germanwings uiteindelijk contracten heeft gesloten met de luchthaven Keulen-Bonn. Volgens FD heeft de luchthaven Keulen-Bonn dus luchthavengelden aangeboden die vergelijkbaar waren met of lager waren dan die van de luchthaven Dortmund.

(114)

Verwijzend naar zijn vooraf opgestelde bedrijfsplan voor de invoering van NERES, is FD ervan overtuigd dat een particuliere investeerder op dezelfde wijze zou hebben gehandeld, aangezien de invoering van NERES en de gunstige behandeling van lagekostenmaatschappijen alleen al zouden hebben geleid tot een herstel van de winstgevendheid op operationeel niveau. FD heeft voorts verklaard dat de luchthavengelden in het kader van NERES transparant waren en dat elke luchtvaartmaatschappij er een aanvraag voor kon indienen, waardoor NERES niet selectief was. Bovendien heeft FD aangevoerd dat de maatregel beperkt was tot vijf jaar en dat deze niet kon worden aangemerkt als staatssteun in overeenstemming met artikel 107, lid 1, VWEU, rekening houdend met de wijze waarop de criteria zijn toegepast in de beschikkingen van de Commissie inzake Manchester en Charleroi.

(115)

DSW21 heeft verklaard dat zijn taak erin bestond de infrastructuur van de stad Dortmund te beheren en te exploiteren, waardoor de exploitatie van de luchthaven deel uitmaakt van zijn taken. De PLTA van 1991 werd gesloten als een doeltreffend fiscaal alternatief voor de financiering van de bouw en de exploitatie van de luchthaven in vergelijking met een rechtstreekse subsidie. De uitbreiding van de luchthaven had tot doel de structurele overgang van de regio van kolen- en staalindustrie naar een moderne diensteneconomie te vergemakkelijken.

(116)

DSW21 heeft verklaard dat het de beslissing van de luchthaven om NERES in te voeren, heeft gesteund. Volgens DSW21 was NERES het beste alternatief om de winstgevendheid en groei van de luchthaven te verbeteren. Andere strategieën, zoals een sluiting of verschillende positionering op de markt, waren economisch minder voordelig. DSW21 heeft verklaard dat het succes van NERES is gebleken uit het hogere aantal routes, het aantal luchtvaartmaatschappijen en de betere economische situatie op de luchthaven dan zonder NERES het geval was geweest.

(117)

De stad Dortmund heeft verklaard dat zij noch rechtstreeks, noch onrechtstreeks betrokken was bij het besluitvormingsproces dat heeft geleid tot de invoering van NERES. De stad Dortmund heeft tevens verduidelijkt dat FD sinds de ondertekening van de PLTA van 1991 geïntegreerd was in DSW21, waarvan de bestuursorganen en raad van toezicht bestaan uit vertegenwoordigers van de stad Dortmund (24), die gebonden zijn door de besluiten en instructies van het stadsbestuur. Bovendien moeten vertegenwoordigers van de stad handelen in het belang van de stad (25).

(118)

De stad Dortmund heeft gesteld dat de luchthaven een taak van algemeen economisch belang uitvoert. Volgens een studie van de universiteit van Münster/Osnabrück van 2006 werkten er 1 550 personen op de luchthaven in dienst van FD en ongeveer zeventig andere ondernemingen. De investeringen van deze ondernemingen verschaften indirecte banen voor 2 100 werknemers en de consumptie van deze ondernemingen creëerde geïnduceerde banen voor 630 werknemers. Bovendien heeft de stad Dortmund verklaard dat de luchthaven belangrijk is voor de toeristische sector van de regio, alsmede voor de concurrentiepositie van de regio, met name voor moderne dienstverleners die in heel Europa actief zijn.

(119)

EasyJet heeft verklaard dat de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 niet van toepassing waren omdat NERES reeds was ingevoerd in 2004, toen de richtsnoeren nog niet waren aangenomen en bekendgemaakt. Derhalve is EasyJet van mening dat de Commissie een besluit moet nemen op basis van haar vorige besluiten, zoals in de zaak-Ryanair/Charleroi. EasyJet heeft tevens opgemerkt dat NERES voldeed aan de vereisten van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en derhalve verenigbaar was met de interne markt.

(120)

Voorts heeft EasyJet verklaard dat het geen voordeel heeft ontleend aan de lagere luchthavengelden, aangezien zij de luchthaven heeft verlaten voordat deze winstgevend werd. EasyJet heeft erop gewezen dat haar bedrijfsmodel niet berustte op het profiteren van gunstige afspraken, maar dat zij in plaats daarvan bereid was een verbintenis aan te gaan met de luchthaven en de risico's te delen, hetgeen wordt gestaafd door het feit dat EasyJet nog nooit een vestiging heeft gesloten sinds 1995.

(121)

Volgens EasyJet zou NERES ook door een marktdeelnemer handelend in een markteconomie zijn ontwikkeld en toegepast. EasyJet heeft verklaard dat het aantal vluchten dankzij NERES opnieuw is gestegen tussen 2002 en 2004. EasyJet heeft erop gewezen dat een marktdeelnemer handelend in een markteconomie niet de meest winstgevende investering op korte termijn hoeft te kiezen en dat hij ook geen winsten op korte termijn hoeft te boeken. Indien een bestaande investering later zou renderen, zou de investeerder volgens de luchtvaartmaatschappij eerder geneigd zijn om tijdelijk lagere rendementen te aanvaarden, zoals het geval was in Dortmund. EasyJet heeft voorbeelden van luchthavens aangehaald, zoals die van Liverpool, Glasgow Prestwick of London Stansted, waar sprake was van particulier kapitaal en andere dan staatsmiddelen, en waar stimulansen zijn gebruikt om het aantal passagiers te verhogen en de winstgevendheid te verbeteren.

(122)

In haar opmerkingen van 6 mei 2014 heeft EasyJet benadrukt dat de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 verduidelijken dat enkel incrementele kosten in aanmerking moeten worden genomen met het oog op de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. EasyJet heeft aangevoerd dat dit een winstgevendheidsanalyse vooraf op basis van stevige vooruitzichten op middellange termijn vereist, die FD ook heeft uitgevoerd in de marktstudies in verband met de twee scenario's voor toekomstige ontwikkeling, d.w.z. de invoering van NERES en de handhaving van de bestaande regeling voor luchthavengelden zonder NERES. Volgens deze scenario's zouden de niet-luchtvaartgebonden inkomsten hoger zijn, indien NERES werd toegepast. Volgens EasyJet heeft FD in zijn oorspronkelijke bedrijfsplan voor NERES rekening gehouden met kosten die verder gaan dan de incrementele kosten.

(123)

EasyJet heeft erop gewezen dat de luchthavengelden samen met de niet-luchtvaartgebonden inkomsten alle kosten voortvloeiend uit de regelingen tussen luchtvaartmaatschappijen en de luchthaven konden dekken met een redelijke winstmarge op basis van solide vooruitzichten op middellange termijn. Volgens EasyJet zou NERES daarom waarschijnlijk leiden tot een aanzienlijke stijging van de passagiersaantallen en dus ook van de niet-luchtvaartgebonden inkomsten. Bovendien heeft EasyJet erop gewezen dat de voorspelde stijging van het passagiersaantal tegen 2014 realistisch was, omdat uit ervaring is gebleken dat het aantal passagiers van de luchthaven in de jaren tussen 2004 en 2007 aanzienlijk was toegenomen door de invoering van NERES.

Tabel 21

Stijging van het aantal passagiers sinds de invoering van NERES (verstrekt door EasyJet)

(124)

EasyJet heeft aangevoerd dat de exploitant in 2004 geen reden zou hebben gehad om pessimistisch te zijn over de potentiële groei van het aantal passagiers, aangezien de luchthaven een groot verzorgingsgebied had, namelijk het Ruhrgebied met meer dan 10 miljoen inwoners, en EasyJet was vastberaden om een basis te openen op de luchthaven. De aaneenschakeling van omstandigheden sinds 2008, namelijk de stijging van de olieprijzen, de financiële crisis en het verbod op nachtvluchten door de plaatselijke autoriteiten, konden niet worden voorspeld. EasyJet heeft verklaard dat dit de redenen waren waarom zij haar activiteiten moest beperken, ondanks het aanvankelijke optimisme. EasyJet heeft evenwel aangevoerd dat deze omstandigheden niet hadden kunnen worden voorspeld en daarom had een marktdeelnemer handelend in een markteconomie met de kennis van 2004 geen reden gehad om minder optimistisch dan de luchthaven te zijn met betrekking tot de vooruitzichten van de groei van het passagiersverkeer.

(125)

Rekening houdend met de gevoeligheid van passagiers van lagekostenvluchten voor een verhoging van parkeerheffingen, was EasyJet het niet eens met de twijfels van de Commissie. Volgens EasyJet zou er geen reden zijn om aan te nemen dat een passagier die bespaart op de prijs van een vliegticket zo gevoelig is voor bescheiden verhogingen van de parkeerheffingen dat hij automatisch alleen zal reizen met openbaarvervoermiddelen.

(126)

Tot slot heeft EasyJet verklaard dat men zich in het licht van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 moet concentreren op de vraag of de luchthavengelden en de bijbehorende gegenereerde extra niet-luchtvaartgebonden inkomsten door de toepassing van NERES voldoende waren om de incrementele kosten met een redelijke winstmarge te dekken. Derhalve moeten de kosten verbonden aan de overheidstaken worden uitgesloten en moet het desbetreffende tijdsbestek voor de berekening tien jaar bedragen. EasyJet concludeert dat de NERES-stimulansen voldoen aan de voorwaarden van het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(127)

Samen met Soest, dat nu het district Lippstadt vormt, heeft het district Paderborn de luchthaven Paderborn/Lippstadt opgericht. In zijn opmerkingen heeft het district Paderborn zich voornamelijk toegespitst op het feit dat de luchthaven Dortmund de mededinging heeft verstoord door slechts 95 km verwijderd te zijn van de luchthaven Paderborn/Lippstadt. Er wordt gesteld dat de luchthaven Paderborn/Lippstadt de enige Duitse regionale luchthaven is die een positieve balans kan voorleggen en winstgevend is, maar te lijden heeft onder het feit dat de luchthaven Dortmund en de luchthaven Kassel-Calden voornamelijk worden gefinancierd door staatssteun. Het district Paderborn heeft bovendien gesteld dat de startheffingen en de heffingen voor grondafhandelingsdiensten slechts […] % van de kosten van FD dekten.

(128)

Air France heeft aangevoerd dat NERES discriminerend was ten gunste van lagekostenmaatschappijen en dat de maatregelen niet beperkt waren. Air France heeft gesteld dat NERES, aangezien de regeling routes begunstigt die soortgelijk zijn aan en concurreren met die van de naburige luchthaven Düsseldorf (zoals Alicante, Barcelona, Boedapest, Londen, Malaga, Nice, Palma, Praag, Rome, Thessaloniki), niet kan worden geacht verenigbaar te zijn met de interne markt als aanloopsteun voor de ontwikkeling van nieuwe routes.

(129)

Volgens de Vereniging van Europese Luchtvaartmaatschappijen leek het erop dat NERES specifieke luchtvaartmaatschappijen en lagekostenbedrijfsmodellen begunstigde en dat de regeling niet voldeed aan de voorwaarden voor de toekenning van aanloopsteun.

(130)

De Industrie- und Handelskammer zu Dortmund (hierna „IHK” genoemd) heeft benadrukt dat het noodzakelijk was om lagekostenmaatschappijen naar de luchthaven Dortmund te halen, aangezien de regio zich na de structurele omschakeling van de staalindustrie naar een diensteneconomie moest toespitsen op de luchtvaart. Volgens de IHK zijn de moeilijkheden pas begonnen toen Lufthansa aandeelhouder werd van Eurowings AG en vliegroutes vanuit de luchthaven Dortmund veranderde, waardoor de luchthaven zijn belangrijkste klant verloor.

(131)

De IHK heeft verklaard dat de luchthaven Dortmund de enige luchthaven in de regio rond de stad Dortmund was die gespecialiseerd was in lagekostenverkeer en dat de luchthavengelden niet ongebruikelijk laag waren in dit segment. Volgens de IHK heeft NERES de mededinging in deze regio dus niet beïnvloed. De IHK heeft ook aangevoerd dat de PLTA van 1991 tussen FD en DSW21 rechtmatig was, omdat de ontwikkeling van de luchthaven tijdens de structurele veranderingen in de regio een positief effect had op de economie en de bevolking. Derhalve diende de PLTA van 1991 de algemeen economisch belangen van de regio.

(132)

Volgens het Verkehrsverband Westfalen e.V. (hierna „VVW” genoemd) zou een marktdeelnemer handelend in een markteconomie eveneens hebben besloten te investeren in de luchthaven Dortmund, omdat de periode van aanloopverliezen te verwachten en aanvaardbaar was in de context van het beheer van de luchthaveninfrastructuur. Bovendien heeft het VVW aangevoerd dat de mogelijke steun niet als onrechtmatig kon worden beschouwd, omdat het op het ogenblik van het investeringsbesluit algemeen aanvaard was dat de financiering van luchthaveninfrastructuur geen staatssteun vormde. Het VVW heeft bovendien verklaard dat FD niet concurreerde met de omliggende luchthavens Düsseldorf (die zelfs geen capaciteit meer zou hebben voor EasyJet), Münster/Osnabrück en Paderborn/Lippstadt (die allebei geen lagekostenmaatschappijen bedienden). Derhalve was de interne markt, volgens het VVW, niet beïnvloed door NERES.

(133)

Er zijn in het kader van de staatssteunprocedure met betrekking tot de luchthaven Dortmund en NERES tevens opmerkingen ingediend door particuliere partijen. Zij hebben gesteld dat geen enkele marktdeelnemer handelend in een markteconomie de getroffen maatregelen op de luchthaven Dortmund zou hebben goedgekeurd, omdat de economische situatie er in feite niet op vooruit ging. Zij hebben voorts verklaard dat de voorgelegde toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie tekortschoot, omdat deze de luchthaven Dortmund abusievelijk beschouwde als een internationale luchthaven en de luchthaven niet zo ver van de stad gelegen was als in de toetsing werd gesteld. Daarnaast waren deze particuliere partijen ook van oordeel dat de financiering meer dekte dan de kosten voor activiteiten die tot de overheidstaken behoren, zoals brandweer en reddingsdiensten.

(134)

Ook hebben de particuliere partijen aangevoerd dat de staatssteun is toegekend via de verstrekking van staatsgaranties voor leningen door de stad Dortmund.

(135)

Bovendien waren de particuliere partijen het niet eens met het argument dat de raad van bestuur niet zou hebben deelgenomen aan de ontwikkeling van NERES. Als bewijs van het tegendeel hebben zij de notulen van een vergadering verstrekt tijdens welke de directie NERES heeft voorgelegd aan de raad van toezicht.

(136)

De opmerkingen van DSW21 en FD stemden volledig overeen met de opmerkingen van Duitsland. Bovendien hebben DSW21 en FD verklaard dat een marktdeelnemer handelend in een markteconomie de PLTA van 1991 eveneens zou hebben gesloten, met name rekening houdend met de kosten verbonden aan de sluiting van de luchthaven.

(137)

EasyJet heeft verklaard dat NEO in overeenstemming is met het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie en dus geen staatssteun vormt. Vanuit economisch oogpunt is EasyJet van mening dat de invoering van NEO de meest haalbare te volgen koers was voor de exploitant van de luchthaven Dortmund.

(138)

Voorts heeft EasyJet verklaard dat stimuleringsregelingen op basis van de groei van het aantal passagiers, zoals in onderhavige zaak, luchthavens helpen om schaalvoordelen te verwezenlijken. EasyJet stelt dat er soortgelijke stimuleringsregelingen zijn ingevoerd in Zweden, bijvoorbeeld op de luchthavens Stockholm-Arlanda, Stockholm-Bromma en Göteborg-Landvetter. EasyJet heeft benadrukt dat het onderzoek met betrekking tot NEO overeenkomstig de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 uitsluitend betrekking mag hebben op de vraag of dezelfde voorwaarden zouden zijn aangeboden door een winstgerichte luchthavenexploitant. EasyJet heeft voorts verklaard dat de winstgevendheidsbeoordeling vooraf op basis van solide vooruitzichten op middellange termijn van NEO is opgenomen in het bedrijfsplan en in de vergelijking van de verschillende scenario's, en dat derhalve zou zijn voldaan aan de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie. EasyJet heeft benadrukt dat de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie enkel gericht moet zijn op incrementele kosten en inkomsten. Daarnaast heeft EasyJet erop gewezen dat het bij de opstelling van een individueel contract met een luchtvaartmaatschappij of een algemene regeling voor luchthavengelden mogelijk is om de incrementele kosten met een redelijke winstmarge te dekken op basis van solide vooruitzichten op middellange termijn.

(139)

In dit verband heeft EasyJet aangevoerd dat FD in het bedrijfsplan voor NEO rekening heeft gehouden met kosten die verder gaan dan de incrementele kosten. Dienovereenkomstig heeft EasyJet geconcludeerd dat de winstgevendheid van NEO nog hoger zou zijn, als deze kosten werden uitgesloten van de winstgevendheidsbeoordeling. Voorts was EasyJet van mening dat kosten verbonden aan de overheidstaken en kosten verbonden aan historische investeringen evenmin in aanmerking mogen worden genomen bij de uitvoering van de toetsing aan het criterium van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(140)

Bovendien heeft EasyJet verklaard dat de verlaagde luchthavengelden overeenkomstig NEO toegankelijk waren voor alle luchtvaartmaatschappijen die actief waren op de luchthaven. Individuele overeenkomsten tussen EasyJet en de luchthaven gingen niet verder dan het toepassingsgebied van NEO.

(141)

Germanwings heeft verduidelijkt dat haar uiteindelijke heffingen, waaronder heffingen voor vertrekkende passagiers en grondafhandelingsheffingen, gemiddeld tussen […] en […] EUR per vertrekkende passagier bedroegen.

(142)

Daarnaast heeft Germanwings verklaard dat voor de vergelijking van heffingen gebruik moet worden gemaakt van de markt voor heffingen die op lagekostenluchthavens worden betaald. Voorts heeft Germanwings verduidelijkt dat de heffingen op de luchthaven Dortmund niet verschillend zouden zijn van de heffingen op de luchthavens Graz of Maastricht.

(143)

Germanwings heeft bovendien verklaard dat een marktdeelnemer handelend in een markteconomie ten minste in de eerste jaren van een nieuw project eveneens verliezen zou moeten aanvaarden.

(144)

Wizz Air heeft verklaard dat NEO in overeenstemming is met het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie en geen staatssteun vormt. Wizz Air was het er met name mee eens dat NEO economisch voordeliger was dan de sluiting van de luchthaven. Volgens Wizz Air moet de Commissie in het kader van de sluiting van de luchthaven rekening houden met de hoge sluitingskosten die de stad Dortmund zou hebben gemaakt.

(145)

Wizz Air heeft betoogd dat de marktconformiteit van luchthavengelden moet worden vergeleken met heffingen die door lagekostenmaatschappijen worden betaald op verschillende Europese regionale luchthavens, omdat een lagekostenmaatschappij haar bestemmingen niet op basis van één verzorgingsgebied kiest, maar over heel Europa.

(146)

Tot slot heeft Wizz Air haar standpunt uitgedrukt dat haar regelingen met FD eveneens marktconform waren, omdat zij incrementeel winstgevend waren voor de luchthaven. Bij een dergelijke beoordeling moet rekening worden houden met netwerkeffecten.

(147)

Ter ondersteuning van haar argument in verband met de marktconformiteit, heeft Wizz Air de studie van Oxera overgelegd.

(148)

Oxera heeft ten eerste de heffingen die Wizz Air heeft betaald op de luchthaven Dortmund vergeleken met de heffingen die zijn betaald op de luchthavens Doncaster, Liverpool, Memmingen, Prestwick en Stockholm-Skavsta. Deze luchthavens zouden qua verkeersvolume, type luchthavenverkeer en verzorgingsgebied vergelijkbaar zijn met de luchthaven Dortmund. Volgens Oxera zijn deze luchthavens in handen van particuliere eigenaars. Zij ontvingen overheidsfinanciering, die evenwel betrekkelijk gering was in vergelijking met hun totale activabasis.

(149)

Oxera heeft aangevoerd dat de heffingen die Wizz Air heeft betaald op de luchthaven Dortmund gemiddeld aanzienlijk hoger zijn dan die welke Wizz Air heeft betaald op de in de vergelijking opgenomen luchthavens, voor zover de veiligheidsheffing van de overheid in aanmerking wordt genomen. Voorts heeft Oxera aangevoerd dat de door Wizz Air betaalde heffingen (na aftrek van de veiligheidsheffing) vergelijkbaar zijn met de bedragen van de luchthavengelden die zijn betaald op de in de vergelijking opgenomen luchthavens. Oxera heeft derhalve geconcludeerd dat Wizz Air een marktprijs heeft betaald op de luchthaven Dortmund en dat de regeling tussen luchthaven en luchtvaartmaatschappij in overeenstemming is met het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie.

(150)

Ten tweede heeft Oxera een incrementele winstgevendheidsanalyse uitgevoerd van de bijdrage van Wizz Air aan de winstgevendheid van FD in de periode tussen 2009 en 2014. Oxera heeft een benadering gepresenteerd voor de berekening van incrementele kosten en inkomsten die afwijkt van die welke Duitsland heeft gepresenteerd. Oxera heeft in deze analyse incrementele luchtvaartgebonden en niet-luchtvaartgebonden inkomsten opgenomen, alsmede incrementele kosten per passagier.

(151)

Oxera heeft rekening gehouden met de luchtvaartgebonden inkomsten voortvloeiend uit de luchthavengelden, na aftrek van de desbetreffende kortingen, op basis van de volgende overeenkomsten tussen Wizz Air en FD:

(152)

Oxera heeft op basis van het door FD overgelegde bedrijfsplan een raming uitgevoerd van de niet-luchtvaartgebonden inkomsten (bijvoorbeeld in verband met parkeerterreinen, autoverhuur en andere verhuuractiviteiten in verband met renovaties).

(153)

Op basis van het bedrijfsplan van FD heeft Oxera de incrementele kosten voor marketing, stimulansen en financiële ondersteuning uit hoofde van de in overweging 151, onder a) tot en met h), opgesomde overeenkomsten in de analyse opgenomen. Bovendien heeft Oxera een raming van extra kosten uit het bedrijfsplan van de luchthaven opgenomen, zoals kosten voor personeel, materiaal en andere exploitatiekosten die niet specifiek voor Wizz Air zijn.

(154)

Volgens Oxera is er een regressieanalyse uitgevoerd met het oog op de beoordeling van het bedrag van de algemene kosten dat incrementeel is aan de overeenkomst. Op basis hiervan zou het volgens Oxera mogelijk zijn om te bepalen welke fractie van de kosten vast is en welke fractie varieert naargelang het aantal passagiers. Oxera heeft geraamd dat de volgende kosten variëren naargelang het aantal passagiers:

(155)

Deze kosten zijn gemiddelden voor de hele luchthaven en alle luchtvaartmaatschappijen, en Oxera heeft ze vervolgens toegeschreven aan Wizz Air op basis van haar aandeel in het aantal vertrekkende passagiers.

(156)

Oxera heeft voorts de incrementele investeringskosten geraamd op basis van een regeling voor investeringen voor de periode tussen 2009 en 2019, alsook op basis van de daadwerkelijke investeringen tussen 2004 en 2008 toen Wizz Air ook actief was op de luchthaven Dortmund. Investeringen vóór de aankomst van Wizz Air op de luchthaven werden beschouwd als verzonken kosten en dus niet als kosten die incrementeel waren aan de overeenkomst. Volgen Oxera kunnen de investeringskosten niet worden toegeschreven aan de klanten in het jaar van de investeringen, maar moeten zij worden gespreid over de levensduur van de investering. Derhalve heeft Oxera rekening gehouden met de jaarlijkse afschrijvingskosten en financieringskosten van de desbetreffende investering. De totale jaarlijkse kosten van nieuwe investeringen werden toegewezen aan passagiersaandeel van Wizz Air in de passagierscapaciteit van de luchthaven van 2,5 miljoen, zoals aangegeven door FD. Volgens Oxera was dit een zeer conservatieve raming, aangezien niet alle beoogde investeringen incrementeel waren aan de aanwezigheid van Wizz Air, bijvoorbeeld de voor 2014 geplande verlenging van de landingsbaan.

Tabel 22

Verwachte incrementele inkomsten en kosten voortvloeiend uit de aanwezigheid van Wizz Air (miljoen EUR)

(157)

Oxera heeft de incrementele bijdrage van de aanwezigheid van Wizz Air berekend als een verschil tussen de incrementele inkomsten en incrementele kosten. Tot slot heeft Oxera geconcludeerd dat, vanuit ex ante-perspectief, zowel de gesloten overeenkomsten tussen Wizz Air en FD, als NEO hebben bijgedragen aan de winstgevendheid van de luchthaven.

(158)

Volgens Oxera hebben de overeenkomsten tijdens hun looptijd (2009 tot 2014) geleid tot een positieve geraamde netto contante waarde van ongeveer [300 000-400 000] EUR, en derhalve zou een particuliere investeerder bereid zijn geweest soortgelijke overeenkomsten met Wizz Air te sluiten.

(159)

Het district Paderborn, de eigenaar van de luchthaven Paderborn, heeft verklaard dat de mogelijkheid uit hoofde van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 om voor een nieuwe periode van tien jaar verdere exploitatiesteun aan verliesgevende luchthavens te verstrekken, een ongerechtvaardigd voordeel verschaft ten opzichte van winstgevende luchthavens.

(160)

Verscheidene particulieren hebben in het kader van de procedure opmerkingen gemaakt, waarin werd gesteld dat de aan de luchthaven toegekende overheidsfinanciering staatssteun was en dat NEO niet marktconform was.

(161)

In zijn opmerkingen bij de opmerkingen van belanghebbenden was Duitsland van mening dat de verklaringen in de meeste gevallen zijn standpunt ondersteunden en daarom heeft Duitsland met nadruk gewezen op het feit dat de PLTA van 1991 niet kan worden aangemerkt als staatssteun. Duitsland heeft er andermaal op gewezen dat de PLTA van 1991 vergelijkbaar was met een historische investeringssubsidie voor de infrastructuur en in elk geval verenigbaar was met de interne markt. Dit werd ondersteund door FD, het Verkehrsverband Westfalen e.V., de IHK Dortmund, DSW21 en de stad Dortmund.

(162)

In overleg met de FD heeft Duitsland verklaard dat, als de Commissie tot de conclusie zou komen dat de PLTA van 1991 tussen DSW21 en FD moet worden aangemerkt als onrechtmatige staatssteun, dit enkel kan worden beoordeeld aan de hand van de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 en vanaf de datum van hun inwerkingtreding. Bovendien heeft Duitsland beklemtoond dat de door DSW21 verstrekte financiering moet worden beschouwd als een financiering van een dienst van algemeen economisch belang (hierna „DAEB” genoemd) waarvoor de Commissie de lidstaten doorgaans een ruime beoordelingsbevoegdheid geeft. Duitsland heeft het argument opgeworpen dat het voor de stad Dortmund goedkoper was om de investeringen op de luchthaven te financieren aan de hand van de PLTA van 1991 dan door directe subsidies, aangezien de totale verliezen tussen 1998 en 2008 lager waren dan de eventuele afschrijvingen en rente. Zich aansluitend bij het Verkehrsverband Westfalen e.V. en DSW21, heeft Duitsland verklaard dat de sluiting nog minder kostenefficiënt zou zijn geweest, omdat FD ten minste in staat was een deel van zijn eigen vaste kosten te betalen en positieve vooruitzichten voor de toekomst had wat betreft de toename van het aantal passagiers. Een marktdeelnemer handelend in een markteconomie zou op dezelfde wijze hebben gehandeld als de stad en DSW21, en ten minste gedurende een beperkte periode hebben geïnvesteerd. Duitsland was het vooral eens met de belanghebbenden over het feit dat luchthavens een lange economische levensduur hebben en dat een periode van verliezen aanvaardbaar was.

(163)

Duitsland heeft vervolgens aangevoerd dat NERES op basis van objectieve criteria toegankelijk was voor alle luchtvaartmaatschappijen. Zoals de belanghebbenden hebben bevestigd, voldeden Wizz Air, Germanwings, Sterling, Air Berlin and EasyJet aan deze criteria. Volgens Duitsland, en ook volgens EasyJet en FD, waren een stijging van het aantal passagiers en een stijging van de inkomsten te verwachten als gevolg van NERES.

(164)

Wat betreft de opmerkingen van de IHK en het Verkehrsverband Westfalen e.V. dat NERES geen invloed had op de mededinging en de interne markt, was Duitsland het hiermee eens en heeft het verklaard dat de nabijgelegen luchthavens Münster/Osnabrück, Paderborn, Keulen-Bonn en Düsseldorf geen lagekostenmaatschappijen bedienden.

(165)

Duitsland heeft duidelijk gemaakt dat NERES werd ingevoerd na de uitbreiding van de luchthaven Dortmund. Dit was een reactie op de daling van het aantal passagiers na 11 september 2001, teneinde het gebruik van de onderbenutte capaciteit van de luchthaven te verhogen.

(166)

Duitsland heeft verklaard dat het niet akkoord gaat met de opmerkingen van Air France en de Vereniging van Europese Luchtvaartmaatschappijen omdat zij duidelijk op geen enkele wijze zijn bewezen of gestaafd.

(167)

Duitsland heeft opgemerkt dat de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 enkel vanaf 1 juni 2007 kunnen worden toegepast. Mochten de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2005 worden toegepast, dan was NERES volgens Duitsland verenigbaar met de interne markt.

(168)

In het algemeen was Duitsland het eens met de opmerkingen van EasyJet, Germanwings, Wizz Air, DSW21 en FD. Duitsland heeft aangegeven dat NEO, evenals de individuele overeenkomsten met de luchtvaartmaatschappijen die gebruikmaakten van de luchthaven, niet discriminerend was, omdat deze regeling van toepassing was op elke luchtvaartmaatschappij die de luchthaven wenste te bedienen.

(169)

Daarnaast was Duitsland het ermee eens dat NEO in overeenstemming was met het beginsel van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie en dat de verschillende scenario's hebben aangetoond dat een verhoging van de heffingen boven het niveau van NEO zou leiden tot een daling van het aantal passagiers, wat door de vaste kosten van de luchthaven dan weer zou leiden tot hogere verliezen. Duitsland heeft aangevoerd dat een particuliere investeerder verliezen zou hebben aanvaard gedurende een bepaalde periode. Volgens Duitsland is een ex-anteperspectief in deze context doorslaggevend, aangezien NEO vanuit ex-anteperspectief het beste economische alternatief was. Duitsland heeft er duidelijk op gewezen dat NEO gebaseerd was op een bedrijfsplan.

(170)

Duitsland was het er voorts mee eens dat de desbetreffende markt om te bepalen of er een effect was op de mededinging, ruimer is dan point-to-pointverbindingen en dat vergelijkbare concurrerende luchthavens niet binnen een straal van 100 km van de luchthaven Dortmund zouden mogen liggen. Duitsland was ingenomen met de conclusies van de door Oxera uitgevoerde en door Wizz Air voorgelegde vergelijkende studie inzake heffingen op andere luchthavens.

(171)

Duitsland heeft de opmerkingen van de particuliere partijen afgewezen, omdat zij zich volgens Duitsland deels hebben gebaseerd op onnauwkeurige feiten. Duitsland heeft verduidelijkt dat de jaarlijkse compensatie van verliezen niet automatisch kon worden beschouwd als steun, omdat, in tegenstelling tot de veronderstellingen van de particuliere partijen, bedrijfsresultaten tevens kosten omvatten voor activiteiten die tot de overheidstaken behoren en de marketingsteun deel uitmaakte van de luchthavengelden.

(172)

Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU „zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt”.

(173)

Om als staatssteun in de zin van deze bepaling te worden aangemerkt, moet bijgevolg voldaan zijn aan de volgende cumulatieve voorwaarden:

(174)

De Commissie herinnert eraan dat een steunmaatregel bestaande steun is op grond van artikel 1, onder b), v), van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad (27) als kan worden vastgesteld dat hij op het moment van inwerkingtreding geen steun vormde, maar vervolgens steun is geworden vanwege de ontwikkeling van de interne markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht.

(175)

Duitsland merkt op dat de staatsgaranties van 100 % ten gunste van de luchthaven Dortmund, voor zover zij steun vormen, bestaande steun vormen overeenkomstig artikel 1, onder b), punt v), van Verordening (EG) nr. 659/1999, aangezien zij in werking zijn getreden toen de overheidsfinanciering van luchthavens nog niet werd beschouwd als staatssteun en zij sindsdien niet zijn gewijzigd.

(176)

Aan de aanleg van luchthavens lagen tot voor kort immers vaak louter op ruimtelijke ordening gebaseerde overwegingen of, in bepaalde gevallen, militaire eisen ten grondslag. De exploitatie ervan was georganiseerd als onderdeel van de bestuurlijke taken en niet als commerciële onderneming. Ook de concurrentie tussen luchthavens en luchthavenexploitanten was beperkt, maar nam geleidelijk toe. Rekening houdend met die voorwaarden werd overheidsfinanciering van luchthavens en luchthaveninfrastructuur voordien door de Commissie zelf beschouwd als een algemene economische beleidsmaatregel waarop de Commissie geen invloed kan uitoefenen op grond van de regels van het VWEU inzake staatssteun.

(177)

De situatie is echter gewijzigd. Het Gerecht heeft in zijn arrest in de zaak-Aéroports de Paris verklaard dat de exploitatie van een luchthaven, die de levering van luchthavendiensten aan luchtvaartmaatschappijen en de verschillende dienstverleners op een luchthaven omvat, een economische activiteit is (28). Bijgevolg is het sinds de vaststelling van dat arrest (12 december 2000) niet langer mogelijk om de bouw en exploitatie van luchthavens te beschouwen als een door een overheidsdienst uitgevoerde overheidstaak die buiten het staatssteuntoezicht valt.

(178)

Zoals bevestigd door het Gerecht in het arrest in de zaak-Flughafen Leipzig/Halle kan niet bij voorbaat worden uitgesloten dat luchthavens binnen het toepassingsgebied van de regels inzake staatssteun vallen, aangezien de exploitatie van een luchthaven een economische activiteit is waarvan de bouw van de luchthaveninfrastructuur een onscheidbaar deel is (29). Zodra een luchthavenexploitant zich gaat bezighouden met economische activiteiten die losstaan van zijn juridische statuut en zijn financieringswijze, is het een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU en zijn de regels van het VWEU inzake staatssteun daarop van toepassing (30).

(179)

In het licht van de overwegingen 176 tot en met 178 is de Commissie van oordeel dat overheidsinstanties vóór het arrest van het Gerecht in de zaak-Aéroports de Paris terecht konden veronderstellen dat financieringsmaatregelen die definitief genomen waren vóór het arrest-Aéroports de Paris geen staatssteun vormden en daarom niet bij de Commissie moesten worden aangemeld. Hieruit volgt dat de Commissie individuele financieringsmaatregelen die niet op grond van een steunregeling (31) zijn toegekend en die definitief werden vastgesteld vóór het arrest in de zaak-Aéroports de Paris, op grond van de staatssteunregels niet in twijfel mag trekken.

(180)

Dienovereenkomstig moet de Commissie ten eerste beoordelen of de staatsgaranties van 100 % in werking zijn getreden vóór het arrest in de zaak-Aéroports de Paris (12 december 2000), en ten tweede of de maatregel sindsdien is gewijzigd. Ten derde moet de Commissie ook beoordelen of de maatregelen in kwestie kunnen worden aangemerkt als „individuele steun” overeenkomstig artikel 1, onder e), van Verordening (EG) nr. 659/1999 dan wel als een „steunregeling” overeenkomstig artikel 1, onder d), van Verordening (EG) nr. 659/1999. Enkel met betrekking tot een steunregeling kan de Commissie passende maatregelen voorstellen overeenkomstig artikel 108, lid 1, VWEU en artikel 17 van Verordening (EG) nr. 659/1999.

(181)

Ten aanzien van de betrokken staatsgaranties van 100 % die tussen 1987 en 2000 zijn verstrekt (zie tabel 13), merkt de Commissie op dat zij onherroepelijk zijn toegekend vóór het arrest-Aéroports de Paris.

(182)

Zoals Duitsland tijdens de formele onderzoeksprocedure heeft verduidelijkt, zijn de staatsgaranties van 100 % sindsdien niet gewijzigd. Zij zijn inmiddels wel verstreken. Bovendien waren de staatsgaranties van 100 % beperkt in de tijd en ook de bedragen ervan waren beperkt. Deze garanties van 100 % hadden ook tot doel concrete leningen ter financiering van specifieke investeringen in de luchthaveninfrastructuur op de luchthaven Dortmund te dekken. Derhalve dienen zij te worden beschouwd als individuele maatregelen.

(183)

Toen deze garanties, die eind 2008 een waarde hadden van 74,182 miljoen EUR, onherroepelijk werden toegekend, beschouwde de Commissie de financiering van luchthavens niet als staatssteun. Ook als zij staatssteun vormden, zouden zij individuele bestaande steun zijn en op dit ogenblik niet in twijfel kunnen worden getrokken. In dit licht is het niet nodig om verder te onderzoeken of de staatsgaranties van 100 % steun vormden.

(184)

Volgens vaste rechtspraak moet de Commissie eerst vaststellen of FD een onderneming is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Het begrip onderneming omvat elke entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht de rechtsvorm van de entiteit en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. Onder economische activiteit wordt verstaan elke activiteit bestaande in het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt.

(185)

In zijn arrest in de zaak-Flughafen Leipzig/Halle heeft het Hof van Justitie bevestigd dat de exploitatie van een luchthaven voor commerciële doeleinden en de bouw van luchtvaartinfrastructuur een economische activiteit is. Zodra een luchthavenexploitant economische activiteiten uitoefent door tegen betaling luchthavendiensten aan te bieden, is hij, ongeacht zijn rechtsvorm of de manier waarop hij wordt gefinancierd, een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Bijgevolg kunnen de regels van het VWEU met betrekking tot staatssteun van toepassing zijn op voordelen aan die luchthavenexploitant die door de staat worden toegekend of met staatsmiddelen worden bekostigd.

(186)

FD is actief betrokken bij de bouw, het onderhoud en de exploitatie van de luchthaven Dortmund. FD biedt luchthavendiensten aan en laat gebruikers betalen voor het gebruik van de luchthaveninfrastructuur, en exploiteert de infrastructuur dus commercieel. In het licht van het gestelde in de overwegingen 184 en 185, moet derhalve worden geconcludeerd dat FD sinds de datum van het arrest-Aéroports de Paris (12 december 2000) betrokken is bij een economische activiteit en een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt.

(187)

Daaruit vloeit voort dat de Commissie de compensatie voor investeringskosten van projecten voor infrastructuurinvesteringen waartoe onherroepelijk is besloten vóór 12 december 2000, niet in twijfel zal trekken.

(188)

Ten aanzien van onderhavige zaak heeft Duitsland de in tabel 23 opgenomen gegevens verstrekt in verband met kapitaalkosten verbonden aan investeringen waartoe onherroepelijk is besloten vóór het arrest-Aéroports de Paris en andere investeringskosten in de jaren 2000 tot en met 2012.

Tabel 23

Kapitaalkosten voor investeringen in infrastructuur waartoe is besloten vóór Aéroports de Paris (in duizend EUR)

(189)

Bijgevolg concludeert de Commissie dat zij niet het recht heeft om de overdrachten van verliezen ter dekking van de in kolom 7 van tabel 23 vermelde bedragen te onderzoeken en in twijfel te trekken.

(190)

Hoewel FD moet worden beschouwd als een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moet eraan worden herinnerd dat niet alle activiteiten van een luchthaveneigenaar en -exploitant noodzakelijkerwijs van economische aard zijn (32).

(191)

Overeenkomstig de richtsnoeren luchtvaartsteun van 2014 en de rechtspraak van het Hof van Justitie (33), zijn de activiteiten die normaal gesproken onder de verantwoordelijkheid van de staat vallen bij de uitoefening van zijn overheidsmacht, niet van economische aard en vallen zij niet onder het toepassingsgebied van de staatssteunregels. Dergelijke activiteiten omvatten bijvoorbeeld beveiliging, luchtverkeersleiding, politie en douane. De financiering moet strikt beperkt blijven tot de vergoeding van de kosten die deze activiteiten meebrengen, en mag niet worden gebruikt om andere economische activiteiten te financieren (34).

(192)

Daarom is de financiering van activiteiten die tot de overheidstaken behoren, of van infrastructuur die rechtstreeks met deze activiteiten in verband staat, doorgaans geen staatssteun (35). Op een luchthaven worden activiteiten zoals luchtverkeersleiding, politietaken, douane, brandweer en activiteiten om de burgerluchtvaart te beveiligen tegen wederrechtelijke daden, en de investering met betrekking tot de infrastructuur en de uitrusting die nodig is om deze activiteiten te verrichten, doorgaans geacht geen economisch karakter te hebben (36).

(193)

Overheidsfinanciering van niet-economische activiteiten die in nauw verband staan met het verrichten van een economische activiteit, mogen echter niet leiden tot onrechtmatige discriminatie tussen luchtvaartmaatschappijen en luchthavenbeheerders. Het is immers vaste rechtspraak dat er van een voordeel sprake is wanneer overheidsinstanties ondernemingen bevrijden van de kosten die inherent zijn aan hun economische activiteiten (37). Als het daarom in een bepaald rechtssysteem normaal is dat luchtvaartmaatschappijen of luchthavenbeheerders de kosten van bepaalde diensten dragen, terwijl sommige luchtvaartmaatschappijen of luchthavenbeheerders die namens dezelfde overheid dezelfde diensten verlenen, deze kosten niet moeten dragen, kunnen deze laatste genieten van een voordeel, ook al worden de diensten op zich als niet-economisch van aard beschouwd. Daarom is het nodig om het juridisch kader te bekijken waaronder de luchthavenexploitant valt, om te beoordelen of krachtens dat juridisch kader luchthavenbeheerders of luchtvaartmaatschappijen de kosten van sommige activiteiten moeten dragen die op zich misschien niet-economisch van aard zijn, maar inherent aan de uitoefening van hun economische activiteiten.

(194)

Het standpunt van Duitsland over de omvang van de overheidstaken is doorheen de procedure geëvolueerd. Op een bepaald moment heeft Duitsland in de overheidstaken tevens kosten opgenomen in verband met salarissen van overheidsambtenaren die voor de luchthaven werken. Hoewel de extra kosten van overheidsambtenaren die werkzaam zijn in een onlangs geliberaliseerde sector kunnen worden beschouwd als verzonken kosten van de liberalisering, zijn de luchthavens in Duitsland wettelijk niet verplicht om deze ambtenaren in dienst te nemen. Derhalve vormt deze post geen kost verbonden aan de overheidstaken.

(195)

Duitsland heeft bovendien aangegeven dat de kosten die voortvloeien uit de volgende maatregelen, zij het als investeringskosten of als exploitatiekosten, moeten worden geacht tot de overheidstaken te behoren: maatregelen ter beveiliging van de luchthaven overeenkomstig § 8 Luftsicherheitsgesetz (wet inzake luchtruimbeveiliging), maatregelen voor operationele veiligheid, luchtverkeersleiding en luchtverkeersveiligheid overeenkomstig § 27, onder c), punt 2, Luftverkehrsgesetz (wet inzake luchtverkeer), meteorologische diensten en de brandweer.

(196)

De Commissie is van oordeel dat maatregelen overeenkomstig § 8 Luftsicherheitsgesetz, maatregelen overeenkomstig §27, onder c), punt 2, Luftverkehrsgesetz (waaronder meteorologische diensten) en de brandweer, in beginsel en op basis van de onderstaande analyse, kunnen worden beschouwd als activiteiten die tot de overheidstaken behoren.

(197)

Voor wat betreft maatregelen die louter op de operationele veiligheid betrekking hebben, vindt de Commissie echter dat het garanderen van veilige operaties op de luchthaven een normaal onderdeel van de economische activiteit van de exploitatie van een luchthaven is (38). Behoudens een grondigere doorlichting van de individuele activiteiten en kosten is de Commissie van oordeel dat maatregelen die bestemd zijn om een veilige luchthavenexploitatie te garanderen, geen activiteiten zijn die tot de overheidstaken behoren. Elke onderneming die een luchthaven wil exploiteren, moet de veiligheid van de infrastructuur, zoals de landingsbaan en de platformen, waarborgen.

(198)

Wat betreft het rechtskader, heeft Duitsland meegedeeld dat er voor de brandweer geen wettelijke regels zijn die strikt opleggen dat deze kosten door de luchthavenexploitant worden gedragen. Daarnaast merkt de Commissie op dat de vergoeding van de kosten voor de brandweer van regionale verantwoordelijkheden afhankelijk is en dat deze kosten doorgaans door de betrokken regionale overheden worden vergoed. De vergoeding van deze kosten is beperkt tot de mate die nodig is om deze kosten te dekken.

(199)

Wat betreft luchtverkeersleiding en meteorologische diensten, merkt de Commissie op dat § 27, onder d) en f), Luftverkehrsgesetz bepaalt dat de kosten verbonden aan §27, onder c), Luftverkehrsgesetz voor enkele specifieke luchthavens door de overheid worden betaald. Hoewel de Commissie in onderhavige zaak niet hoeft te beslissen of de bepaling een voordeel kan verlenen aan de luchthavens die overeenkomstig § 27, onder d) en f), Luftverkehrsgesetz overheidsfinanciering krijgen, is het duidelijk dat in de wet is bepaald dat alle andere luchthavens de relevante kosten zelf moeten dragen. In dit licht moeten de kosten voor luchtverkeersleiding en meteorologische diensten worden beschouwd als normale exploitatiekosten van ten minste die luchthavens die onder § 27, onder d) en f), Luftverkehrsgesetz vallen.

(200)

Voor wat betreft de maatregelen op grond van § 8 Luftsicherheitsgesetz, blijkt dat Duitsland van mening is dat alle kosten verbonden aan de hierin voorgeschreven maatregelen door de desbetreffende overheidsinstanties mogen worden gedragen. De Commissie merkt echter op dat op grond van § 8, lid 3, Luftsicherheitsgesetz alleen de kosten verbonden aan de bouw en het onderhoud van ruimten en gebouwen die nodig zijn om de daarin opgesomde maatregelen te treffen, mogen worden vergoed. Alle andere kosten moeten door de luchthavenexploitant worden gedragen. In de mate waarin overheidsfinanciering aan FD deze onderneming heeft bevrijd van kosten die zij op grond van §8, lid 3, Luftsicherheitsgesetz had moeten dragen, moet die overheidsfinanciering dus aan de staatssteunregels van de Unie worden getoetst.

(201)

In het licht van bovenstaande overwegingen acht de Commissie het gepast om meer specifieke conclusies te trekken over de investerings- en exploitatiekosten die tot de taken van de overheid zouden behoren.

(202)

Voor de investerings- en exploitatiekosten die aan de brandweer zijn verbonden, aanvaardt de Commissie dat deze kosten kunnen worden aangemerkt als kosten verbonden aan de taken van de overheid, voor zover de vergoeding van deze kosten strikt beperkt blijft tot wat noodzakelijk is om deze activiteiten te verrichten.

(203)

Met betrekking tot de investerings- en exploitatiekosten die verband houden met de overeenkomstig § 8 Luftsicherheitsgesetz genomen maatregelen, is de Commissie van mening dat slechts de kosten die overeenkomstig § 8, lid 3, Luftsicherheitsgesetz voor vergoeding aan de luchthavenexploitant in aanmerking komen, als kosten verbonden aan de overheidstaken kunnen worden aangemerkt.

(204)

Wat betreft maatregelen voor luchtverkeersleiding en luchtverkeersveiligheid overeenkomstig § 27, onder c), punt 2, Luftverkehrsgesetz en rekening houdend met het feit dat de luchthaven Dortmund niet een van de luchthavens is waarvoor de federale overheid overeenkomstig § 27, onder d), punt 1, en § 27, onder f), punt 1, Luftverkehrsgesetz een daarmee samenhangende behoefte heeft erkend, is de Commissie van mening dat exploitatiekosten verbonden aan maatregelen voor luchtverkeersleiding en luchtverkeersveiligheid, alsook meteorologische diensten niet als kosten verbonden aan de overheidstaken kunnen worden aangemerkt.

(205)

Ongeacht of deze kosten wettelijk al dan niet als kosten verbonden aan de overheidstaken kunnen worden aangemerkt, is in ieder geval aangetoond dat ze in overeenstemming met het juridisch kader door de luchthavenexploitant moeten worden gedragen. Dienovereenkomstig geldt dat als de staat deze kosten zou betalen, de luchthavenexploitant zou worden bevrijd van een kost die hij normaal gezien had moeten dragen.

(206)

De exploitatiekosten om de operationele veiligheid van de luchthaven te waarborgen, kunnen ook niet als kosten verbonden aan de overheidstaken worden aangemerkt.

(207)

De investeringen om de operationele veiligheid van de luchthaven te waarborgen, kunnen niet als kosten verbonden aan de taken van de overheid worden aangemerkt. De Commissie merkt op dat de verbetering van de veiligheid van de luchthavenexploitatie overeenstemt met normale kosten van een economische activiteit die niet kan worden geacht tot overheidstaken te behoren (39). Dit houdt in het bijzonder in dat de investeringen in de verlichting en markering van de landingsbaan, enz. niet kunnen worden beschouwd als behorend tot de taken van de overheid.

(208)

Elk voordeel dat uit staatsmiddelen wordt bekostigd en wordt toegekend door de staat of door instanties die hun activiteiten verrichten op grond van een overheidsmandaat, kan staatssteun vormen (40). Voor de toepassing van artikel 107 VWEU worden middelen van plaatselijke overheden als staatsmiddelen beschouwd (41).

(209)

De PLTA van 1991 ten gunste van FD werd door DSW21 gesloten. DSW21 is een holdingmaatschappij van nutsondernemingen en ondernemingen die de infrastructuur van de stad Dortmund beheren. DSW21 is volledig in handen van de stad Dortmund. Daarom is DSW21 duidelijk een openbare onderneming overeenkomstig artikel 2, onder b), van Richtlijn 2006/111/EG van de Commissie (42). De PLTA van 1991 maakte deel uit van de beslissing van de stad Dortmund om FD uit rechtstreekse eigendom van de stad over te hevelen naar de holdingstructuur van DSW21. Dit is beslist en uitgevoerd door de stad Dortmund.

(210)

Derhalve is de PLTA van 1991 toe te rekenen aan de staat en zijn er staatsmiddelen mee gemoeid.

(211)

Een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is een economisch voordeel dat een onderneming onder normale marktvoorwaarden, d.w.z. zonder tussenkomst van de staat, niet zou hebben verkregen (43). Alleen de gevolgen van de maatregel voor de onderneming zijn relevant, niet de oorzaken of doeleinden van de overheidsmaatregel (44). Als de financiële situatie van de onderneming is verbeterd als gevolg van de tussenkomst van de staat, is er sprake van een voordeel.

(212)

De Commissie herinnert er voorts aan dat „kapitaal dat onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden, al dan niet rechtstreeks, door de staat ter beschikking van een onderneming wordt gesteld, niet als staatssteun kan worden aangemerkt” (45). In deze zaak moet de Commissie, teneinde te bepalen of met de PLTA van 1991 aan FD een voordeel wordt toegekend dat het onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben verkregen, het gedrag van de overheden die de directe investeringssubsidies en de kapitaalinjecties verstrekken, vergelijken met dat van een marktdeelnemer handelend in een markteconomie dat is ingegeven door winstgevendheidsvooruitzichten op lange termijn (46).

(213)

Alle eventuele positieve effecten voor de economie van de regio waarin de luchthaven gelegen is, moeten bij de beoordeling buiten beschouwing worden gelaten, aangezien het Hof heeft verduidelijkt dat de relevante vraag die bij de toepassing van het beginsel van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie moet worden gesteld, is „of een particuliere aandeelhouder in gelijkaardige omstandigheden, op grond van de te verwachten rentabiliteit en afgezien van elke overweging van sociale aard of van regionaal of sectorieel beleid, een dergelijke kapitaalinbreng zou hebben gedaan” (47).

(214)

Het Hof heeft in zijn arrest in de zaak-Stardust Marine verklaard dat „[…] met betrekking tot de vraag of de staat zich als een voorzichtige particuliere investeerder in een markteconomie heeft gedragen, voor de beoordeling van de economische rationaliteit van het gedrag van de staat moet worden uitgegaan van de periode waarin de financiële steunmaatregelen zijn genomen, en dus niet van een latere situatie” (48).

(215)

Bovendien heeft het Hof in de zaak-EDF verklaard dat „[…] ramingen die na toekenning van dit voordeel zijn gemaakt, de vaststelling achteraf dat de door de betrokken lidstaat gedane investering daadwerkelijk winstgevend is geweest, of naderhand aangevoerde rechtvaardigingen voor de keuze van de gevolgde handelswijze daarentegen kunnen niet volstaan als bewijs dat deze lidstaat vóór of tegelijk met de toekenning van het voordeel een dergelijke beslissing in zijn hoedanigheid van aandeelhouder heeft genomen” (49).

(216)

Voor de toepassing van het beginsel van de marktdeelnemer handelend in een markteconomie moet de Commissie dus uitgaan van de tijd waarin het besluit werd genomen om de PLTA van 1991 tussen FD en DSW21 te sluiten. De Commissie moet haar beoordeling ook baseren op de informatie en veronderstellingen die de stad Dortmund ter beschikking had op het tijdstip dat de maatregel is goedgekeurd.

(217)

De Commissie merkt op dat de PLTA van 1991 volgens Duitsland werd gesloten als een alternatieve financieringswijze voor de bouw van de infrastructuur van FD. De PLTA van 1991 heeft deze functie tot op heden behouden. Later werd deze ook het middel om de exploitatieverliezen van FD te financieren. Duitsland beweert niet dat van de PLTA van 1991 werd verwacht dat deze rendementen op de investering of voor de exploitatiekosten genereert. Uit de financiële prognoses die voor NERES (tabel 15) en NEO (tabel 18) zijn verstrekt, blijkt ook dat DSW21 niet verwachtte dat FD winstgevend zou worden wanneer rekening wordt gehouden met de alle kosten en inkomsten.