(1)

Bij schrijven van 20 december 2001 (geregistreerd op 28 december 2001) hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk (hierna „Britse autoriteiten” genoemd) bij de Commissie aanmelding gedaan van de steunregeling „Gefaseerde invoering van de heffing over aggregaten in Noord-Ierland”. In hun aanmelding deelden de Britse autoriteiten de Commissie mee dat zij voornemens waren met ingang van 1 april 2002 een heffing over aggregaten (toeslagmaterialen) in te voeren. Deze heffing zou worden ingevoerd bij de Finance Act 2001 (begrotingswet 2001), deel 2, artikelen 16 tot en met 49, en Schedule 4 tot en met 10. De steunregeling zelf (gefaseerde invoering van de heffing over aggregaten in Noord-Ierland) werd omschreven als bestaande uit de invoering van de heffing in verschillende fasen in Noord-Ierland om zo het internationale concurrentievermogen te behouden van ondernemingen in Noord-Ierland die verwerkte producten, zoals beton en asfalt, uit aggregaten vervaardigen. Deze gefaseerde invoering van de heffing voor Noord-Ierland zou worden ingevoerd bij de Finance Act 2002.

(2)

Naast de aanmelding heeft de Commissie op 27 september 2001 een klacht ontvangen van twee ondernemingen die zich bezighouden met de winning en verwerking van aggregaten, en op 15 april 2002 een aanvullende klacht van de British Aggregates Association (hierna „BAA” genoemd). De klagers waren van mening dat de Finance Act 2001 staatssteun inhield voor de producten en processen die waren vrijgesteld van de heffing over aggregaten (hierna „de AGL” genoemd), en waren van oordeel dat de afwijkingen met betrekking tot Noord-Ierland met de interne markt onverenigbare steun waren.

(3)

Nadat op 21 februari 2002 aanvullende gegevens waren verschaft, heeft de Commissie op 24 april 2002 een „besluit geen bezwaar” vastgesteld ten aanzien van de AGL (2). Zij was van oordeel dat de verschillende vrijstellingen in de Finance Act 2001 werden gerechtvaardigd door de opzet van het belastingstelsel en dat de Finance Act 2001 geen staatssteun inhield. Voorts vormde de gefaseerde invoering van de AGL in Noord-Ierland volgens de Commissie steun die verenigbaar was met de interne markt.

(4)

Op 12 juli 2002 heeft BAA een beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 24 april 2002 ingesteld, geregistreerd als zaak T-210/02. Op 13 september 2006 heeft het Gerecht het beroep over de hele lijn verworpen. Op 27 november 2006 heeft BAA beroep ingesteld tegen het arrest van het Gerecht. Bij arrest van 22 december 2008 in zaak C-487/06 P heeft het Hof van Justitie het bestreden arrest vernietigd en de zaak terugverwezen naar het Gerecht.

(5)

Op 7 maart 2012 heeft het Gerecht in zijn arrest in zaak T-210/02 RENV het in overweging 3 genoemde besluit van de Commissie nietig verklaard. Het Gerecht oordeelde dat de Commissie niet kon aantonen dat de aan de vrijstelling verbonden belastingdifferentiatie gerechtvaardigd is op grond van het beginsel van normale belasting dat ten grondslag ligt aan de AGL, of op grond van de milieudoelstelling van de AGL. Het Gerecht oordeelde met name dat de Commissie bij de beoordeling van de selectiviteit van eventuele uit de AGL voortvloeiende voordelen kennelijk geen rekening had gehouden met het beginsel van normale belastingheffing. In dit verband heeft het Gerecht gewezen op de tegenstrijdigheden in de terminologie van de Commissie in haar besluit, met name ten aanzien van de termen „natuurlijk”, „primair” en „secundair” aggregaat, die niet overeenkomen met de termen die worden gebruikt in de Finance Act 2001, zoals gewijzigd. Bovendien had de Commissie in haar besluit verzuimd uit te leggen waarom er bij bepaalde vrijgestelde materialen (gebruikt als aggregaten, zoals kleikorrels) geen sprake is van dezelfde feitelijke en juridische situatie als bij belast materiaal.

(6)

Na de nietigverklaring van het besluit van de Commissie van 24 april 2002 moest de Commissie opnieuw bezien of de bij de Finance Act 2001 vastgestelde vrijstellingen, uitsluitingen en belastingverminderingen, als gewijzigd bij de Finance Act 2002 en Finance Act 2007, staatssteun vormden. De Commissie registreerde de zaak onder een NN-referentienummer, omdat de AGL sinds 1 april 2002 van kracht is. De kwestie van de verenigbaarheid van de gefaseerde invoering van de AGL in Noord-Ierland is onderzocht in het kader van een andere procedure (zie steunmaatregel SA.18859 (2011/C)) — Verenigd Koninkrijk — Vrijstelling van de aggregaatheffing in Noord-Ierland (ex N 2/04)).

(7)

In aanvulling op de opmerkingen en verklaringen tijdens de procedure voor de rechterlijke instanties van de Unie, diende de klager verdere opmerkingen en informatie in bij de Commissie op 13 juni 2012 en 26 oktober 2012. Deze opmerkingen werden op 15 mei 2013 het Verenigd Koninkrijk toegezonden. Op 27 september 2012 en 27 mei 2013 verstrekten de Britse autoriteiten nadere informatie over de AGL.

(8)

Bij brief van 31 juli 2013 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk meegedeeld dat zij besloten had de procedure van artikel 108, lid 2, van het Verdrag in te leiden ten aanzien van de belastingvrijstellingen, -uitsluitingen en -verminderingen vastgesteld in artikel 17, lid 3, onder e), artikel 17, lid 3, onder f), punten i) en ii), artikel 17, lid 4, onder a) (voor zover het vrijgestelde materiaal geheel bestaat uit steenkool, bruinkool, schalie, leisteen dat wordt gebruikt als aggregaat of hoofdzakelijk bestaat uit steenkool, bruinkool, schalie en leisteen), artikel 17, lid 4, onder c), punten i) en ii) (wanneer het hoofdzakelijk uit afvalgesteente bestaat), artikel 17, lid 4, onder f) (voor zover het klei betreft), artikel 18, lid 2, onder b) (voor zover het een vrijgesteld proces betreft waarbij materialen als aggregaat worden gebruikt), en artikel 30, lid 1, onder b) (voor zover het een vrijgesteld proces betreft in de zin van artikel 18, lid 2, onder b), waarbij materialen als aggregaat worden gebruikt) van de Finance Act 2001, zoals gewijzigd bij de Finance Act 2002 en de Finance Act 2007. De Commissie heeft geen bezwaar gemaakt tegen de belastingvrijstellingen, belastinguitsluitingen en belastingverminderingen vastgesteld in artikel 17, lid 2, onder b), artikel 17, lid 2, onder c), artikel 17, lid 2, onder d), artikel 17, lid 3, onder b), artikel 17, lid 3, onder c), artikel 17, lid 3, onder d) en d bis), artikel 17, lid 4, onder d), en artikel 17, lid 4, onder e), artikel 17, lid 4, onder a) (voor zover het vrijgestelde materiaal geheel bestaat uit steenkool, bruinkool, schalie, leisteen dat wordt gebruikt voor andere doeleinden dan als aggregaat), artikel 17, lid 4, onder c) (wanneer het geheel uit afvalgesteente bestaat), artikel 17, lid 4, onder f) (met uitzondering van klei), artikel 18, lid 2, onder a), artikel 18, lid 2, onder b) (voor zover het betrekking heeft op materialen die niet als aggregaat worden gebruikt), artikel 18, lid 2, onder c), artikel 30, lid 1, onder a), artikel 30, lid 1, onder b) (voor zover het vrijgestelde processen in de zin van artikel 18, lid 2, onder a) en c), betreft), artikel 30, lid 1, onder b) (voor zover het een vrijgesteld proces betreft in de zin van artikel 18, lid 2, onder b), waarbij materialen niet als aggregaat worden gebruikt) en artikel 30, lid 1, onder c), van de Finance Act 2001, zoals gewijzigd bij de Finance Act 2002 en de Finance Act 2007, op grond van het feit dat deze bepalingen geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

(9)

Het besluit tot inleiding van de procedure van de Commissie werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (3). De Commissie heeft belanghebbenden uitgenodigd hun opmerkingen over de steun te maken.

(10)

De Commissie heeft uitgebreide opmerkingen ontvangen van zestien belanghebbenden tussen 20 december 2013 en 17 januari 2014, aanvullende informatie van een lid van de British Aggregates Association (hierna „BAA” genoemd) op 10 februari 2014 en van BAA op 5 maart 2014. Deze opmerkingen werden op 27 mei 2014 en 13 juni 2014 voor een reactie doorgezonden naar het Verenigd Koninkrijk. Het Verenigd Koninkrijk heeft zijn antwoord ingediend bij brief van 30 juni 2014. Daarnaast heeft het op 1 oktober 2013, 31 oktober 2013 en 28 februari 2014 opmerkingen ten aanzien van het besluit tot inleiding van de procedure ingediend.

(11)

De Commissie heeft het Verenigd Koninkrijk op 14 juli 2014, 1 september 2014, 8 september 2014 en 28 november 2014 om nadere informatie verzocht. Het Verenigd Koninkrijk heeft deze informatie verschaft op 29 augustus 2014, 9 september 2014, 18 september 2014 en 8 en 9 december 2014.

(12)

Na een driepartijenoverleg op 15 juli 2014 heeft de Commissie het Verenigd Koninkrijk en BAA op 18 juli 2014 verzocht om samen nadere informatie te verschaffen. Deze informatie is op 8 september 2014 verschaft aan de Commissie. BAA heeft op 15 september 2014 aanvullende informatie verstrekt in antwoord op de vragen van de Commissie. Deze informatie is vervolgens doorgezonden aan de Britse autoriteiten op 17 oktober 2014, die op 12 november 2014, 14 november 2014 en 17 november 2014 hebben geantwoord.

(13)

De Commissie heeft op 10 juli 2014 en 16 oktober 2014 BAA om nadere informatie verzocht. BAA heeft deze informatie op 6 november 2014 en 21 november 2014 verschaft. Deze informatie werd op 2 december 2014 doorgezonden aan de Britse autoriteiten, die op 18 december 2014 reageerden.

(14)

Aggregaat wordt gebruikt in de bouwsector. Het betreft doorgaans (4) korrelvormig of uit deeltjes bestaand materiaal dat vanwege zijn fysieke en chemisch inerte eigenschappen geschikt is voor gebruik in de bouw, zuiver of gemengd met cement (5), kalk of bitumen, als beton, steenslag, asfalt of afwateringslagen (6) of als ophoog- en aanvulmateriaal (7). Aggregaten kunnen natuurlijk, verwerkt of gerecycled zijn (8). Het besluit tot inleiding van de procedure omschrijft in de punten 8 tot en met 13 uitgebreid de begrippen „aggregaat” en „gebruik als aggregaat”.

(15)

De definitie van aggregaten is onlosmakelijk verbonden met het mogelijke gebruik van bepaalde korrelvormige of uit deeltjes bestaande gewonnen materialen in de bouwsector, zoals uiteengezet in overweging 14, aangezien precies dit is wat aggregaten van mineralen onderscheidt.

(16)

Natuurlijke aggregaten komen van nature voor en kunnen zonder industriële verwerking worden gebruikt. Deze bestaan uit zand, grind en steenslag (9) en worden gewonnen in steengroeven en grindgroeven of uit baggerwerkzaamheden op zee.

(17)

Gerecyclede aggregaten zijn afkomstig uit de herverwerking van materialen die eerder zijn gebruikt in de bouw, met inbegrip van bouw- en sloopafval (10).

(18)

Kunstmatige aggregaten zijn over het algemeen licht van gewicht, hebben een hoge dichtheid en worden voor speciale doeleinden geproduceerd. Zij worden geproduceerd na toepassing van een industrieel proces (meestal een thermisch proces). Voorbeelden hiervan zijn: hoogovenslakaggregaat, geëxpandeerde kleikorrels, geëxpandeerd perlietaggregaat, geëxpandeerd polystyreen druppelaggregaat (11).

(19)

Materialen die geschikt zijn voor gebruik als aggregaat kunnen ook worden gebruikt om andere producten te vervaardigen. In die zin maakt de industrie een onderscheid tussen zand, grind en steenslagmaterialen die wél en zand, grind en steenslagmaterialen die niét als aggregaat worden gebruikt (12). Gesteente, zand en grind die niet als aggregaat worden gebruikt, worden bijvoorbeeld voor de vervaardiging van cement, glas en andere industriële (13) of agrarische doeleinden gebruikt (14).

(20)

Aggregaat is een beperkte natuurlijke hulpbron wat betreft de plaatsen waar het verantwoord gewonnen kan worden (15). De winning van aggregaat neemt op de middellange tot lange termijn land in beslag en veroorzaakt milieuschade en -vervuiling.

(21)

Naar aanleiding van een reeks maatregelen die gericht waren op het aanpakken van de milieuproblemen die gepaard gaan met de winning van aggregaten, als beschreven in de punten 15 tot en met 18 van het besluit tot inleiding van de procedure, werd de AGL in april 2002 geïntroduceerd met als doel het stimuleren van het efficiënter gebruik van aggregaten in de bouwsector door:

(22)

De Britse autoriteiten hadden in dit verband naar aanleiding van het besluit tot inleiding van de procedure verklaard dat aggregaten voor gebruik in de bouw betrekkelijk laagwaardige producten zijn, vooral in vergelijking met de totale kosten van bouwprojecten waarvoor aggregaten worden gebruikt. Aggregaten kunnen betrekkelijk eenvoudig uit de bodem worden gewonnen. Zonder aanvullende prijssignalen, zoals die door de AGL worden gegeven, is er dus geen bijzondere prikkel om aggregaten efficiënt te gebruiken.

(23)

Bovendien zou zonder aanvullende prijssignalen het recyclen van aggregaten economisch niet haalbaar zijn. De Britse autoriteiten beschouwen het stimuleren van het gebruik van gerecyclede aggregaten, hoewel ook dit gepaard gaat met milieukosten zoals energiegebruik en lawaai, als een belangrijk element om de milieukosten in verband met de winning van materialen uit de bodem te verminderen (zoals langetermijngevolgen voor de biodiversiteit). Ten slotte behoeft het gebruik van gerecyclede materialen geen verstoring van nieuw land of de zeebodem.

(24)

De structuur van de AGL wil niet alleen het gebruik van gerecyclede aggregaten als alternatief voor nieuw gewonnen materiaal stimuleren, maar ook de winning van specifiek voor gebruik als aggregaat bestemd zand, grind en gesteente verminderen door het gebruik te stimuleren van andere materialen die anders zouden worden gestort. Bijproducten en afval(gesteente) van andere winningsprocessen of van industriële processen worden meestal beschouwd als van mindere kwaliteit en specificatie dan de materialen die specifiek worden gewonnen en geëxploiteerd voor gebruik als aggregaat. De doeleinden en toepassingen ervan kunnen iets verschillen. Vanwege hun lagere dichtheid of ongelijkmatige grootte is het gebruik ervan mogelijk niet veilig bij de aanleg van bepaalde wegdekken of in andere situaties waarin de aggregaten bestand moeten zijn tegen hoge druk en slijtage. Bijproducten en afval(gesteente) zijn in veel situaties nog wel een mogelijk alternatief voor aggregaten van de hoogste kwaliteit. Bijproducten en afval(gesteente) uit de processen als bedoeld in de Finance Act 2001 zouden zonder het bestaan van de AGL worden gestort. Aangezien zij echter een onvermijdelijk bijproduct zijn van een aantal processen die belangrijke materialen opleveren voor de bouwsector (zoals dakleisteen) of andere industrieën (zoals veldspaat voor de glasindustrie), vonden de Britse autoriteiten het uit milieuoogpunt efficiënter om voor deze materialen het gebruik ervan als aggregaten te stimuleren, in plaats van deze als afval te storten. Dit voorkomt extra milieukosten door een reeds gewonnen product te gebruiken dat anders als afval zou worden gestort, in tegenstelling tot de (aanvullende) winning van nieuw aggregaat met onnodige bijkomende milieukosten (verstoring van nieuw land). Bovendien helpt dit bij het herstellen van land dat al ontsierd is door grote bergen afval(gesteente). De Britse autoriteiten voegden daaraan toe dat de toepassing van de AGL op deze materialen als ongewenst effect zou kunnen hebben dat het reeds bestaande geringe gebruik van deze materialen zou worden ontmoedigd, wat zou leiden tot een toename in plaats van afname van het storten. Punt 23 van het besluit tot inleiding van de procedure bevat een uitgebreid overzicht van ramingen van de beschikbare hoeveelheden alternatieven.

(25)

Aanvankelijke prognoses suggereerden dat de AGL de vraag naar natuurlijke aggregaten zou verminderen met gemiddeld 20 Mt per jaar.

(26)

De Britse autoriteiten hadden aangegeven dat, aangezien de heffing bedoeld is om aan te zetten tot een efficiëntere winning en efficiënter gebruik van natuurlijke aggregaten, deze „wordt afgewenteld op degenen die zich bezighouden met de winning ten behoeve van de commerciële exploitatie van aggregaten” (17). In dit verband verklaarden de Britse autoriteiten dat hoewel de winning van hoogwaardige materialen voor gebruik in de bouwsector ook materialen van lagere kwaliteit en dus een lagere prijs oplevert, het in de praktijk niet mogelijk is om voor deze materialen een belastingvoordeel toe te kennen zoals voor bijproducten van industriële processen of andere winningsactiviteiten. In de eerste plaats zal het percentage van aggregaten van hoge en lage kwaliteit per steengroeve variëren vanwege geologische factoren, maar dit is geen onveranderlijk cijfer voor een bepaalde steengroeve, aangezien efficiëntere praktijken kunnen bijdragen tot het verminderen van het percentage laagwaardig aggregaat. Bovendien is het begrip aggregaat van lage kwaliteit tot op zekere hoogte een subjectief begrip. Wat één steengroeve-exploitant zou beschouwen als lage kwaliteit, kan voor een andere deel uitmaken van zijn primaire productaanbod. Vrijstelling van aggregaten van lage kwaliteit kan dus leiden tot een ongelijke behandeling van exploitanten en tot belastingontduiking of -ontwijking. Uitgebreide publieke consultatie met de sector over deze kwestie rond de tijd van de invoering van de AGL leverde geen werkbare definitie op voor het onderscheid tussen hoogwaardige materialen (die moet worden belast) en laagwaardige bijproducten van het proces van de winning van hoogwaardige aggregaten. De Britse autoriteiten hadden verder opgemerkt dat het belasten van laagwaardige aggregaten ook de wens weerspiegelt om de milieukosten van aggregatenwinning aan te pakken, ongeacht of het gewonnen product uiteindelijk wordt beschouwd als zijnde van hoge of lage kwaliteit.

(27)

Tot slot hadden de Britse autoriteiten opgemerkt dat de AGL niet wordt opgevat als een algemene belasting op mineralenwinning, maar als een belasting op de winning van in de bouwsector als aggregaat gebruikt gesteente, zand en grind dat commercieel wordt geëxploiteerd in het Verenigd Koninkrijk. De Britse autoriteiten hebben verklaard dat, hoewel de winning van andere materialen weliswaar vergelijkbare milieugevolgen kan hebben, niet voor alle materialen geschikte opties voorhanden zijn om de intensiteit van de winning te verminderen door het gebruik van alternatieve materialen zoals gerecyclede materialen en afvalgesteente. Daarnaast was de winning van aggregaat de grootste delfstoffenwinningsactiviteit in het Verenigd Koninkrijk (in 2002 goed voor ongeveer 70 % van alle delfstoffenwinning (gerekend in ton)) en vormde dus de belangrijkste bron van milieuschade als gevolg van delfstoffenwinning in het Verenigd Koninkrijk als geheel. Het toepassingsgebied van de belasting werd afgebakend om de grootste milieuvoordelen te behalen in de vorm van een vermindering van aggregatenwinning en in termen van het behoud van strategische hulpbronnen, zonder dat evenwel fiscaal dead weight zou drukken op materialen waarvoor geen alternatief bestaat.

(28)

De primaire wetgeving inzake de AGL is opgenomen in de Finance Act 2001, artikelen 16 tot en met 49 en Schedule 4 tot en met 10. De Finance Act 2001 werd op 11 mei 2001 goedgekeurd en is onderhevig geweest aan een aantal wijzigingen zoals beschreven in de punten 28 en 29 van het besluit tot inleiding van de procedure. In dit besluit wordt verwezen naar de Finance Act 2001 zoals gewijzigd. De AGL is op 1 april 2002 in werking getreden en blijft van toepassing. De wet beperkt de toepassing van de AGL niet in de tijd.

(29)

Naar aanleiding van het besluit tot inleiding van de procedure hebben de Britse autoriteiten de Finance Act 2001 gewijzigd door voor de materialen ten aanzien waarvan de Commissie op 1 april 2014 twijfel had geformuleerd, de vrijstellingen op te schorten.

(30)

De Britse autoriteiten verklaarden dat zij bij de voorbereiding van de noodzakelijke wetgeving voor de schorsing op grond van de opmerkingen van de sector tot de conclusie waren gekomen dat het vaststellen of bepaalde materialen „voor gebruik als aggregaat waren gewonnen” onwerkbaar zou zijn. Daarom bedachten zij een nieuw criterium, „voor de bouw”, dat in overeenstemming is met de in de bestaande wetgeving gebruikte definities. Om met de toepassing van het laatste criterium echter hetzelfde resultaat te bereiken als bedoeld in het besluit tot inleiding van de procedure, is in de schorsingswetgeving bovendien bepaald dat: i) klei (inclusief ball clay, kaolien en vuurvaste klei) en schalie voor de vervaardiging van keramische bouwproducten, en ii) gips voor de vervaardiging van gips en gipsplaat, als vrijgestelde processen worden beschouwd. De reden hiervoor is dat zij kunnen worden opgenomen in „voor de bouw” gewonnen materialen, maar geen gebruik als aggregaat van de respectieve materialen vertegenwoordigen.

(31)

In artikel 16, lid 1, van de Finance Act 2001 is bepaald: „een heffing, die wordt aangeduid als heffing over aggregaten, wordt in overeenstemming met dit deel geheven over aggregaten die commercieel worden geëxploiteerd”. Artikel 16, lid 2, luidt: „de heffing is verschuldigd wanneer een hoeveelheid belastbaar aggregaat op of na de ingangsdatum commercieel wordt geëxploiteerd in het Verenigd Koninkrijk”.

(32)

Volgens artikel 17, lid 1, wordt onder „aggregaat” begrepen „(onverminderd artikel 18 hieronder) gesteente, grind of zand, alsmede alle materialen die voorlopig daarin zijn geïncorporeerd of van nature daarmee zijn gemengd”.

(33)

Artikel 18, lid 1, luidt: „Wanneer in dit deel sprake is van aggregaat, omvat dit: a) verwijzingen naar afval(gesteente), de restanten en andere bijproducten als gevolg van de toepassing van een vrijgesteld proces op aggregaat, b) maar omvat dit geen verwijzingen naar iets anders dat resulteert uit de toepassing van dit soort proces op een aggregaat”.

(34)

Volgens artikel 18, lid 2, zijn vrijgestelde processen:

(35)

Artikel 18, lid 3, vermeldt de relevante stoffen als zijnde a) anhydriet; b) ball clay; c) zwaarspaat; e) kaolien; f) veldspaat; g) vuurvaste klei; i) vloeispaat; j) vollersaarde; k) edelstenen en halfedelstenen; l) gips; m) metaal of metaalerts; n) muscoviet; o) perliet; p) potas; q) puimsteen; r) natuurfosfaten; s) natriumchloride; t) talk, en u) vermiculiet. De punten d) en h), van lid 3 van artikel 18 werden met terugwerkende kracht per 1 april 2002 geschrapt door wijzigingen aangebracht door de Finance Act 2002.

(36)

In artikel 16, lid 2, van de Finance Act 2001, gelezen in samenhang met artikel 19, leden 1 en 2, is bepaald dat de AGL verschuldigd is over een van de volgende vier soorten van commerciële exploitatie in het Verenigd Koninkrijk die het eerst zou plaatsvinden:

(37)

Voor de toepassing van de AGL wordt in de Finance Act 2001 in hoofdzaak tussen drie soorten winningslocaties onderscheiden:

(38)

Door het begrip „commerciële exploitatie” is de AGL van toepassing op zowel in het Verenigd Koninkrijk gewonnen aggregaten als ingevoerde aggregaten. Ingevoerde aggregaten worden niet onderworpen aan de AGL wanneer zij in het Verenigd Koninkrijk aankomen (22), maar pas wanneer daarover een overeenkomst wordt gesloten (en het aggregaat zich al in het Verenigd Koninkrijk bevindt) of wanneer zij worden gebruikt voor bouwdoeleinden (in het Verenigd Koninkrijk) of worden gemengd (in het Verenigd Koninkrijk) met andere materialen of stoffen dan water, tenzij in toegestane omstandigheden (23).

(39)

Artikel 19, lid 3, van de Finance Act 2001 bevat meer informatie over het begrip „commerciële exploitatie”. In dat lid is onder e) bepaald dat er geen commerciële exploitatie plaatsvindt wanneer het materiaal, zonder onderworpen te zijn geweest aan een proces waarbij het wordt gemengd met andere stoffen of materialen (behalve water), weer deel wordt van de bodem op de locatie waar het werd gewonnen (24).

(40)

In de artikelen 21 en 22 is bepaald wie de exploitant van een locatie is en of de exploitant van een locatie dan wel een andere persoon verantwoordelijk is voor de exploitatie (en dus gehouden wordt tot voldoening van de AGL) in een bepaalde situatie.

(41)

Artikel 17, lid 2, van de Finance Act 2001 bepaalt dat aggregaat geen belastbaar aggregaat is in vier gevallen:

(42)

Een aggregaat wordt geacht voor bouwdoeleinden te worden gebruikt wanneer het wordt gebruikt als materiaal of ondersteuning bij de bouw of verbetering van een structuur (met inbegrip van wegen, paden, de weg waarop een spoorlijn is of wordt aangelegd, taluds, gebouwen en bruggen) of wanneer het wordt gemengd met een materiaal als onderdeel van het productieproces van mortel, beton, tarmac, bitumen wegdek of een soortgelijk bouwmateriaal (25).

(43)

Volgens artikel 17, lid 3, is aggregaat vrijgesteld van de AGL indien:

(44)

Lid 3, onder d bis), van artikel 17 werd ingevoegd door artikel 22, lid 3, van de Finance Act 2007, en is van toepassing vanaf 1 augustus 2007.

(45)

Daarnaast stelt lid 4 van artikel 17 aggregaten vrij die geheel of hoofdzakelijk bestaan uit één of meer van de volgende materialen, of deel uitmaken van een materiaal dat hieruit bestaat, namelijk:

(46)

Volgens de AGL-mededeling nr. 1 betekent „geheel” dat 100 % van het desbetreffende materiaal een van de vrijgestelde materialen is. „Hoofdzakelijk” betekent dat meer dan 50 % van het materiaal een van de vrijgestelde materialen is. Kunstmatig mengen van aggregaat met een grotere hoeveelheid vrijgesteld materiaal zal geen vrijgesteld mengsel opleveren, maar betekent dat over het aggregaat AGL verschuldigd is op het tijdstip van het mengen.

(47)

In artikel 30, lid 1, van de Finance Act 2001 is bepaald dat regels moeten worden opgesteld om het recht van een persoon op een belastingkrediet vast te stellen indien:

(48)

Artikel 30, lid 1, onder b), van de Finance Act 2001 voorziet in belastingvermindering ingeval een vrijgesteld proces in de zin van artikel 18, lid 2 onder a), b) en c), van de Finance Act 2001 is toegepast op het materiaal wanneer het materiaal reeds onderworpen is geweest aan de AGL. Het weerspiegelt bijgevolg de vrijstellingen van artikel 18, lid 2.

(49)

De industriële en agrarische processen die voor de belastingvermindering op grond van artikel 30, lid 1, onder c), in aanmerking komen, zijn in het Schedule „Industrial and Agricultural Processes” bij Regulation 13 van de Aggregates Levy (General) Regulations 2002 opgesomd. AGL-mededeling nr. 2 (27) beschrijft meer in detail de aard van de desbetreffende processen. Het betreft de volgende processen:

Industriële processen

Landbouwprocessen

(50)

Oorspronkelijk bedroeg de AGL 1,60 GBP/ton. Dat tarief werd vanaf 1 april 2008 verhoogd tot 1,95 GBP/ton voor commercieel geëxploiteerde aggregaten. Het tarief bedraagt momenteel 2,00 GBP/ton (sinds 1 april 2009).

(51)

Zoals toegelicht in punt 170 van het besluit tot inleiding van de procedure, betwijfelde de Commissie of de vrijstellingen en uitsluitingen genoemd in punt 139 van het besluit tot inleiding van de procedure (28) (hierna „de hier onderzochte vrijstellingen” genoemd) gerechtvaardigd waren door de algemene beginselen en de opzet van de AGL. De desbetreffende vrijstellingen en uitsluitingen leken de begunstigden vrij te stellen van een belasting die zij normaal gesproken verschuldigd waren en vormden exploitatiesteun. Aangezien de Commissie onvoldoende elementen had om te concluderen of de maatregel voldoet aan de voorwaarden van de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming (29) (hierna „het milieusteunkader van 2001” genoemd) en de communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming van 2008 (30) (hierna „de richtsnoeren milieusteun van 2008” genoemd), betwijfelde zij de verenigbaarheid van de hier onderzochte vrijstellingen en uitsluitingen met de interne markt.

(52)

Zoals vermeld in overweging 10, heeft de Commissie na de publicatie van het besluit tot inleiding van de procedure uitgebreide opmerkingen van belanghebbenden ontvangen.

(53)

Deze opmerkingen van belanghebbenden betroffen i) het besluit tot inleiding van de procedure zelf, ii) de opzet van de AGL, iii) de vrijstellingen waarvan in het besluit tot inleiding van de procedure reeds was geconcludeerd dat deze geen staatssteun vormden, en iv) de hier onderzochte vrijstellingen.

(54)

Gemakshalve worden in deze afdeling de met betrekking tot het besluit tot inleiding van de procedure ontvangen opmerkingen samengevat. De overige categorieën ontvangen opmerkingen zijn opgenomen in de desbetreffende delen van dit besluit.

(55)

De heer Bird verschafte de Commissie zijn bijdrage aan de publieke consultatie van de Britse autoriteiten over de aanpak van de opschorting van de vrijstellingen van de AGL ten aanzien waarvan de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure twijfel had geuit.

(56)

De heer Bird stelt verder dat het besluit tot inleiding van de procedure een aantal onjuistheden bevatte, zoals:

(57)

De heer Bird heeft deze informatie aangevuld met een verklaring van 10 februari 2014 betreffende de toepassingen van slakaggregaat, een bijproduct van de staalindustrie. Deze verklaring moet aantonen dat slak geen afval is maar een eersteklas aggregaat dat kan worden gebruikt als alternatief voor cement.

(58)

BAA is van mening dat het begrip aggregaat niet moeten worden gebruikt om te bepalen of de AGL staatssteun oplevert, aangezien er geen duidelijke definitie van aggregaat is die overeenkomt met het toepassingsgebied van de belasting. De Commissie definieert aggregaten in het besluit tot inleiding van de procedure als „gesteente, grind en zand gewonnen voor het leveren van bulk in de bouw”. Met de AGL zouden echter veel materialen worden belast die worden gebruikt voor andere doeleinden dan „het leveren van bulk in de bouw”, zoals niet-gehouwen bouwsteen voor het bouwen van muren, stortsteen, spoorballast, steen met een hoog polijstgetal (hierna „PSV” genoemd), voor slipvrij asfalt enz. BAA vermeldt dat de Britse mededingingsautoriteiten de aggregatenmarkt een aantal malen hebben beoordeeld en dat zij over het algemeen hebben geconcludeerd dat de markten voor gespecialiseerde materialen, zoals spoorballast en steen met hoge PSV, onderling verschillen én van de markt voor „bouwaggregaat” verschillen, aangezien zij worden gebruikt voor verschillende toepassingen en aan de vraagzijde noch aan de aanbodzijde sprake van substitutie is (33).

(59)

BAA stelt dat drie van de vrijstellingen ten aanzien waarvan de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure tot een positieve conclusie kwam, selectief zijn: de vrijstelling voor gerecycled bouwafval, aggregaat opgegraven bij de aanleg van wegen, spoorwegen, gebouwen enz., en industrieel afval/bijproduct. BAA beweert dat er uit oogpunt van de doelstelling „verschuiving van de vraag” bij deze drie categorieën van vrijgestelde materialen sprake is van dezelfde situatie als bij het afval/bijproduct van onder andere kaolien, leisteen en steenkool ten aanzien waarvan de Commissie twijfel heeft geuit in het besluit tot inleiding van de procedure.

(60)

Lantoom Quarry beweert dat het besluit tot inleiding van de procedure onzekerheid heeft gecreëerd en invloed heeft gehad op investeringen en werkgelegenheid.

(61)

De Britse autoriteiten hebben uitgebreide opmerkingen ingediend over de twijfel die is geuit in het besluit tot inleiding van de procedure, evenals aanvullende informatie en verenigbaarheidsgronden voor de hier onderzochte vrijstellingen.

(62)

De Britse autoriteiten hebben geen opmerkingen ingediend over de inhoud van het besluit tot inleiding van de procedure. Gemakshalve zijn de ontvangen opmerkingen en informatie opgenomen in de desbetreffende delen van dit besluit.

(63)

De Commissie heeft bij de vaststelling van het besluit tot inleiding van de procedure reeds besloten geen bezwaar te maken tegen de vrijstellingen, uitsluitingen en belastingverminderingen vastgesteld in artikel 17, lid 2, onder b), artikel 17, lid 2, onder c), artikel 17, lid 2, onder d), artikel 17, lid 3, onder b), artikel 17, lid 3, onder c), artikel 17, lid 3, onder d), en artikel 17, lid 3, onder d bis), artikel 17, lid 4, onder d), en artikel 17, lid 4, onder e), artikel 17, lid 4, onder a) (voor zover het vrijgestelde materiaal geheel bestaat uit steenkool, bruinkool, schalie, leisteen en wordt gebruikt voor andere doeleinden dan als aggregaat), artikel 17, lid 4, onder c) (wanneer het geheel uit afvalgesteente bestaat), artikel 17, lid 4, onder f) (met uitzondering van klei), artikel 18, lid 2, onder a), artikel 18, lid 2, onder b) (voor zover het materialen betreft die niet als aggregaat worden gebruikt), artikel 18, lid 2, onder c), artikel 30, lid 1, onder a), artikel 30, lid 1, onder b) (voor zover het vrijgestelde processen betreft in de zin van artikel 18, lid 2, onder a) en c)), artikel 30, lid 1, onder b) (voor zover het een vrijgesteld proces betreft in de zin van artikel 18, lid 2, onder b), dat materialen oplevert die niet als aggregaat worden gebruikt), en artikel 30, lid 1, onder c), van de Finance Act 2001, zoals gewijzigd bij de Finance Act 2002 en de Finance Act 2007, met betrekking tot de AGL, aangezien de Commissie van oordeel was dat deze bepalingen geen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag. Daarom zal de Commissie geen beoordeling uitvoeren van deze vrijstellingen, uitsluitingen en belastingverminderingen van de Finance Act 2001, zoals gewijzigd bij de Finance Act 2002 en de Finance Act 2007 met betrekking tot de AGL, en zal zij haar beoordeling beperken tot de hier onderzochte vrijstellingen.

(64)

BAA stelt, zoals vermeld in overweging 59, dat uit oogpunt van de doelstelling „verschuiving van de vraag”, de vrijstellingen voor gerecycled bouwafval, aggregaat opgegraven bij de aanleg van wegen, spoorwegen, gebouwen enz., en industrieel afval/bijproduct niet binnen de opzet van de AGL vallen.

(65)

De Commissie heeft in het besluit tot inleiding van de procedure geconcludeerd dat er bij gerecyclede en nieuw gewonnen aggregaten, gelet op de doelstelling van de AGL, geen sprake is van een vergelijkbare situatie en dat het gemaakte onderscheid tussen gerecyclede en nieuw gewonnen aggregaten voortvloeit uit de aard en de opzet van de AGL. Het is duidelijk dat het gebruik van gerecycled aggregaat, hoewel het recyclingproces minder milieuvriendelijk is dan het uitgraven van nieuw gewonnen aggregaat, het uitgraven van dezelfde hoeveelheid nieuw gewonnen aggregaat voorkomt. Bovendien is het duidelijk dat het stimuleren van het gebruik van materialen die het onvermijdelijke gevolg zijn van bepaalde activiteiten die in elk geval zouden plaatsvinden, ervoor zorgt dat zich minder afval ophoopt en voorkomt dat dezelfde hoeveelheid natuurlijk aggregaat moet worden uitgegraven.

(66)

Daarom dragen deze drie vrijstellingen bij tot een groter milieuvoordeel doordat extra winningsactiviteiten worden voorkomen.

(67)

Verschillende belanghebbenden hebben in dit verband vermeld dat er gevallen zijn geweest van extra uitgravingen enkel en alleen met het oog op het verkrijgen van aggregaten voor de verkoop. Dit zijn echter duidelijk gevallen van misstanden die gemeld moeten worden en volgens het nationale recht van het Verenigd Koninkrijk afgehandeld moeten worden, en vormen geen staatssteunkwestie.

(68)

De redenen voor de twijfel die de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure heeft geuit ten aanzien van het afval/bijproduct van onder andere kaolien, leisteen en steenkool, hebben geen invloed op de beoordeling van de drie bovengenoemde vrijstellingen; voornamelijk loopt de twijfel van de Commissie niet vooruit op de definitieve uitkomsten van de formele onderzoeksprocedure, en de materialen die aan vrijstellingen onderworpen zijn, zijn verschillend en leiden tot verschillende omstandigheden.

(69)

De heer Bird wijst erop dat een reeks materialen die van de AGL zijn vrijgesteld, als aggregaten worden gebruikt, hetgeen bewijst dat de vrijstellingen van de AGL helpen om de milieudoelstelling van die heffing te bereiken, aangezien daarmee met succes nieuw uitgegraven aggregaten kunnen worden vervangen.

(70)

Uit de door de Britse autoriteiten ingediende gegevens blijkt, zoals in overweging 143 verder zal worden aangetoond, dat het aantal steengroeven dat vrijgestelde materialen produceert, na de invoering van de AGL niet is toegenomen maar in feite is afgenomen.

(71)

Een van de door de heer Bird genoemde steengroeven die alleen leisteen en geen dakleien zou produceren, produceert, volgens haar eigen website, in feite dakleien. Ten aanzien van de andere steengroeve hebben de Britse autoriteiten toegezegd te onderzoeken welk materiaal deze eigenlijk produceert en zullen zij een aanvang maken met handhavend optreden overeenkomstig de nationale wetgeving, ongeacht de uitkomsten van het onderzoek.

(72)

De Britse autoriteiten en BAA hebben gesteld dat zij geen informatie hebben dat oude kaoliengroeven onlangs zijn heropend. De Britse autoriteiten zijn niet bekend met enige toestemming die in dit verband is verleend en de twee producenten van kaolien en ball clay zijn niet op de hoogte van dit soort openingen.

(73)

Een maatregel vormt staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU indien deze aan vier voorwaarden voldoet. In de eerste plaats moet de maatregel de begunstigden een voordeel verschaffen. In de tweede plaats moet de maatregel bepaalde ondernemingen of bepaalde economische activiteiten begunstigen (selectiviteit). In de derde plaats moet de maatregel door de Staat of met staatsmiddelen zijn bekostigd. Een vierde criterium is dat de maatregelen het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en de mededinging op de interne markt kunnen vervalsen.

(74)

Volgens vaste rechtspraak heeft het begrip steun een algemenere strekking dan het begrip subsidie, daar het niet alleen positieve prestaties omvat zoals de subsidie zelf, maar ook maatregelen die, in verschillende vormen, de lasten verlichten die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor — zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn — van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden (34).

(75)

Ten aanzien van het criterium van de selectiviteit van het voordeel moet, om te beoordelen of een overheidsmaatregel selectief is, worden nagegaan of deze maatregel in het kader van een bepaalde rechtsregeling of specifiek belastingstelsel bepaalde ondernemingen of bepaalde producties in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan begunstigen ten opzichte van andere, die zich, gelet op de doelstelling van genoemde regeling, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden (35).

(76)

Een maatregel die weliswaar de begunstigde bevoordeelt, maar wordt gerechtvaardigd door de aard of de algemene opzet van het belastingstelsel waarvan hij deel uitmaakt, voldoet echter niet aan deze selectiviteitsvoorwaarde (36). Een lidstaat kan dus aantonen dat een maatregel rechtstreeks uit de basis- of hoofdbeginselen van zijn belastingstelsel voortvloeit.

(77)

Voor de beoordeling van de selectiviteit van het voordeel dat door de betrokken maatregel wordt verleend, is het belangrijk om te bepalen wat het referentiekader is, daar het bestaan van een voordeel slechts ten opzichte van dit referentiekader kan worden vastgesteld (37).

(78)

Samengevat, selectiviteit kan worden beoordeeld door een aanpak in drie stappen te volgen:

(79)

Zoals het Gerecht heeft bevestigd (38), bestaat het referentiekader aan de hand waarvan de normale belasting en het bestaan van eventuele selectieve voordelen moeten worden vastgesteld, uit de AGL als zodanig, waarbij een specifieke belastingregeling voor de aggregaatsector in het Verenigd Koninkrijk is ingevoerd. Bijgevolg is het aan de hand van de normale belasting en de doelstelling van de AGL dat moet worden onderzocht of belastingdifferentiaties gerechtvaardigd zijn.

(80)

De Commissie heeft de Finance Act 2001, zoals met terugwerkende kracht gewijzigd door de Finance Act 2002, onderzocht. Aangezien de AGL een lopende regeling is, heeft de Commissie ook de vrijstelling van artikel 17, lid 3, onder d bis), onderzocht, die werd geïntroduceerd bij de Finance Act 2007.

(81)

De AGL is een heffing op aggregaten. In artikel 16, leden 1 en 2, van de Finance Act 2001 is een heffing vastgesteld op belastbare aggregaten die in het Verenigd Koninkrijk op of na de ingangsdatum ervan commercieel worden geëxploiteerd.

(82)

De AGL werd op 1 april 2002 ingevoerd. Artikel 19 bevat een definitie van wat commerciële exploitatie is. Vier soorten van commerciële exploitatie worden in aanmerking genomen: a) het verwijderen van aggregaat uit zijn winningslocatie; b) het sluiten van een overeenkomst voor levering; c) het gebruik voor de bouw, of d) het mengen met andere materialen of stoffen dan water.

(83)

Met betrekking tot het begrip „aggregaten” hebben de Britse autoriteiten bij vele gelegenheden bevestigd dat de AGL niet wordt opgevat als een heffing op alle gewonnen mineralen of zelfs op alle vormen van gesteente, grind of zand, maar alleen op gesteente, grind en zand gewonnen voor het leveren van bulk in de bouw.

(84)

Dit wordt verder bevestigd door de voorbereidende werkzaamheden van de AGL (39). Deze werkzaamheden bevestigen dat de AGL vanaf het begin bedoeld was als een belasting op aggregaten, en niet op een bepaald gewonnen mineraal. Dit is ook erkend door het Gerecht (40).

(85)

Zoals aangegeven in overweging 14, kunnen aggregaten doorgaans worden omschreven als overeenkomend met korrelvormige of uit deeltjes bestaande materialen die vanwege hun fysieke en chemisch inerte eigenschappen geschikt zijn voor gebruik in de bouw, zuiver of gemengd met cement, kalk of bitumen, als beton, steenslag, asfalt of afwateringslagen, of als ophoog- en aanvulmateriaal. Natuurlijke aggregaten zijn zand, steen en grind. Materialen die als aggregaten worden gebruikt kunnen echter ook andere doeleinden dienen. Met andere woorden, voor de toepassing van de AGL hangt het feit of een materiaal als aggregaat moet worden beschouwd niet af van het gebruik ervan maar van de geologische samenstelling ervan.

(86)

Bij de opstelling van de AGL-wetgeving beseften de Britse autoriteiten dat een definitie van het toepassingsgebied van de belasting op grond van gebruik problematisch zou blijken, aangezien het beoogde gebruik van het product zou kunnen veranderen na het verstrijken van het tijdstip van verschuldigdheid (41). Om dit probleem op te lossen, hebben de Britse autoriteiten een andere techniek gekozen. In plaats van een nauwkeurige definitie van de term „aggregaat” of algemene belastingcriteria te gebruiken, onderwerpt de Finance Act 2001 eerst zand, grind of gesteente aan de belasting, maar versmalt dan de toepassing en het toepassingsgebied van de belasting middels uitsluitingen, vrijstellingen en belastingverminderingen voor gesteente, zand of grind die voor bepaalde doeleinden zijn gebruikt of bepaalde processen hebben ondergaan.

(87)

De AGL heeft ten doel ervoor te zorgen dat de invloed op het milieu van de winning van aggregaten (met name schade aan de biodiversiteit en horizonvervuiling) beter tot uiting komt in de prijzen om zo aan te zetten tot een efficiëntere winning en efficiënter gebruik van aggregaten. Daarnaast is het de bedoeling een verschuiving van de vraag aan te moedigen — van nieuw gewonnen aggregaten naar alternatieve aggregaten zoals gerecyclede aggregaten en aggregaten die bijproducten of afval zijn van bepaalde industriële processen of winningsprocessen. De verschuiving van de vraag vermindert op haar beurt de behoefte aan nieuw gewonnen aggregaten en beperkt bijgevolg de schade aan het milieu die met de winningsactiviteiten samengaan.

(88)

De Commissie oordeelde in het besluit tot inleiding van de procedure dat het nodig was om de doelstelling van het belastingstelsel van de AGL vast te stellen niet door naar de terminologie van nieuwe of primaire aggregaten te kijken, maar naar de inhoud ervan. De terminologie wordt nader omschreven in de punten 64 en 65 van het besluit tot inleiding van de procedure.

(89)

Ongeacht de gebruikte terminologie zetten de Britse autoriteiten aggregaten die (nieuw) werden gewonnen voor gebruik als aggregaat af tegen verschillende materialen die ofwel niet nieuw werden gewonnen als aggregaten of die onvermijdelijk werden verkregen als resultaat van andere activiteiten die niet waren gericht op de winning van aggregaten, maar die niettemin konden dienen als alternatieven voor nieuwe en specifiek gewonnen aggregaten.

(90)

Rekening houdende met de verklaringen van de Britse autoriteiten, concludeerde de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure dat bij de AGL het beginsel van normale belasting van de AGL het belasten is van gesteente, grind en zand die (nieuw) zijn gewonnen voor gebruik als aggregaat en die vanaf 1 april 2002 in het Verenigd Koninkrijk commercieel worden geëxploiteerd.

(91)

Ten aanzien van de doelstelling van de AGL merkte de Commissie op dat de AGL erop is gericht de winning van aggregaten efficiënter te maken door de milieukosten van die activiteit te internaliseren. Daarnaast is zij gericht op het verschuiven van de vraag: van actieve winning van steen, grind en zand voor gebruik als aggregaat in de bouw naar het gebruik van aggregaten die bijproducten of afval zijn van bepaalde processen of van gerecyclede aggregaten.

(92)

De Commissie heeft uitgebreide opmerkingen van belanghebbenden ontvangen ten aanzien van het beginsel van normale belasting en de doelstelling van de AGL.

(93)

BAA herhaalde haar stellingen uit eerdere verklaringen dat de AGL inherent onlogisch is. BAA stelt dat er geen duidelijke definitie is voor aggregaten die het toepassingsgebied van de AGL kan verklaren. BAA stelt dat de AGL veel materialen belast die buiten het toepassingsgebied van de definitie in het besluit tot inleiding van de procedure vallen, d.w.z. materialen die worden gebruikt voor andere doeleinden dan „het leveren van bulk in de bouw” of het gebruik in beton, steenslag, asfalt, afwateringslagen of als ophoog- en aanvulmateriaal. BAA beweert dat stortsteen voor zeeweringen, die wordt belast, niet wordt gebruikt om bulk toe te voegen in de bouw en veel groter en zwaarder is dan aggregaten die worden gebruikt voor beton of de andere genoemde toepassingen. Bovendien wordt niet-gehouwen bouwsteen belast door de AGL, hoewel deze wordt gebruikt voor de constructie van muren van gebouwen en traditionele omheiningen (d.w.z. stapelmuren die akkers en velden begrenzen) in plaats van een van de genoemde toepassingen. BAA voert aan dat niet kan worden gesteld dat deze materialen „aggregaten” zijn en dat dakleien, gehouwen bouwsteen of klei voor de vervaardiging van bakstenen geen „aggregaten” zijn. Alle materialen zijn gesteente gewonnen uit de bodem, maar worden gebruikt voor verschillende doeleinden en zijn niet inwisselbaar. Bovendien zouden er geen milieuargumenten zijn om sommige van deze materialen wél en andere niét als „aggregaat” te bestempelen.

(94)

BAA voert aan dat het feit dat de vrijstellingen zijn gebaseerd op de geologie van het materiaal, problematisch is omdat de geologische termen van klei, schalie en leisteen betrekking hebben op een zeer brede geologische groep gesteenten die worden gewonnen uit steengroeven en die niet kunnen worden gebruikt bij de vervaardiging van dakleien of keramische producten. Uit geologisch oogpunt wordt dit materiaal echter nog steeds ingedeeld als vrijgestelde klei, schalie en leisteen. BAA deelt een aantal verklaringen mee van dr. Rachel Hardie, een gespecialiseerd geoloog, ten aanzien van de slechte keuze van geologische termen voor de differentiatie van gesteenten. Bovendien leveren de vrijstellingen voor materiaal dat hoofdzakelijk uit bepaalde geologische groepen bestaat, nog meer problemen op. In dat verband heeft BAA een rapport verstrekt dat in 2003 door de British Geological Society is opgesteld voor de Britse belastingdienst om belastingambtenaren te helpen de vrijstellingen voor leisteen, schalie en klei, geologisch gezien, correct toe te passen (hierna „het rapport van 2003” genoemd). Dit rapport probeert schalie, leisteen en klei te definiëren aan de hand van de kenmerken en geologische oorsprong ervan, om zo de Britse belastingdienst houvast te bieden. Het vermeldt echter ook dat „de oorspronkelijke keuze van deze termen ten behoeve van de Finance Act meer blijkt te zijn gebaseerd op het gebruik ervan als economische minerale grondstoffen dan als geologische entiteiten”. Nog steeds volgens dit rapport komen „klei, schalie, moddersteen en leisteen op grote schaal voor in het Verenigd Koninkrijk”, waarbij „schalielagen” vaak „in afwisseling met zandsteenlagen voorkomen”.

(95)

BAA stelt dat de Britse autoriteiten schalie en moddersteen als synoniemen hebben beschouwd en dat bijgevolg de hele gesteentefamilie als vrijgesteld is beschouwd. Bovendien zijn volgens BAA de definities voor de drie materialen in het rapport van 2003 uiterst beperkend en hadden ook nog andere materialen als schalie, leisteen of klei kunnen worden ingedeeld. Zo is leisteenrots met de voor de productie van dakleien vereiste „leisplijting” betrekkelijk zeldzaam en kunnen gesteenten met zwakke leisplijting, die ongeschikt zouden zijn voor splijten, op een veel grotere schaal voorkomen, maar nog steeds worden ingedeeld als leisteen. BAA betoogt verder, gedeeltelijk citerend uit het rapport van 2003, dat leisteen ook wordt gewonnen voor decoratieve architecturale toepassingen, d.w.z. natuursteen, gevelbekleding, bestrating, vensterbanken, open haarden, tafelbladen en ornamenten voor huis en tuin, waarvoor leisplijting minder belangrijk zou zijn dan houwen en polijsten. BAA geeft als voorbeeld een leisteengroeve die leisteen produceert dat verschilt van dakleien en waarvan niet duidelijk zou zijn of het materiaal eigenlijk wel als leisteen zou moeten worden ingedeeld.

(96)

BAA voert aan dat het haar ervaring is dat vaak het advies van een deskundige geoloog wordt gevraagd om voor de toepassing van de AGL na te gaan welk gesteente aanwezig is in een steengroeve en of een vrijstelling beschikbaar is voor de winning ervan.

(97)

BAA stelt dat, hoewel zij geen informatie heeft over de evolutie van steenbergen van leisteen en schalie sinds de invoering van de AGL, de steenbergen van belast bijproduct van aggregaten zijn toegenomen. BAA voert voorbeelden aan van drie steengroeven waar steenbergen van bijproducten zich hebben opgestapeld. Eén groeve moest meer dan 1 miljoen ton bijproducten afvoeren, terwijl een andere 2 miljoen GBP moest investeren in een nieuwe installatie voor verdere verwerking van hun bijproduct met het oog op verkoop.

(98)

BAA stelt dat de Britse autoriteiten, toen dezen de vrijstellingen van de AGL opschortten ten aanzien waarvan de Commissie twijfel had geuit in het besluit tot inleiding van de procedure, in feite twee nieuwe vrijstellingen hebben geïntroduceerd: voor klei en schalie gebruikt in keramische bouwproducten en voor gips gebruikt in gips en gipsplaten. Zij menen dat er bij deze materialen geen sprake kan zijn van een andere situatie dan materialen die worden belast in het kader van de milieulogica van de AGL. BAA voert aan dat er bij deze materialen sprake is van dezelfde situatie als bij gesteente, zand en grind, aangezien zij zijn gewonnen voor de bouw. Zij beweren dat deze extra vrijstellingen staatssteun vormen die de Commissie niet verenigbaar kon verklaren, aangezien niet aan de desbetreffende voorwaarden is voldaan.

(99)

BAA betoogt dat de winning van klei en schalie voor de vervaardiging van keramische bouwproducten zou kunnen worden verminderd door gebruik te maken van betonnen bouwproducten die kunnen worden vervaardigd uit afval en bijproduct van steengroeven (die vaak worden belast).

(100)

BAA stelt dat het niet uitmaakt dat klei een chemische verandering ondergaat wanneer deze wordt gebruikt bij de vervaardiging van bakstenen en andere keramische bouwproducten, aangezien dit uit milieuoogpunt niet relevant is.

(101)

Cloburn Quarry Company Ltd (hierna „Cloburn Quarry” genoemd) stelt dat zij graniet en grauwacke wint. Dit laatste wordt gebruikt voor antislipaggregaten met een PSV van meer dan 70. Aangezien er voor bijproducten van dergelijk materiaal geen vrijstelling is, stapelen grote voorraden stof van grauwacke zich op, hetgeen na verloop van tijd een groot probleem zal opleveren.

(102)

Cloburn Quarry stelt dat de verkoopvolumes van de steengroeve recentelijk zijn gedaald van 1,3 miljoen ton in 2007/2008 naar 0,5 miljoen ton. Dit zou minder het gevolg zijn van de recessie en meer het gevolg van de vrijgestelde verkoop van concurrerende steengroeven.

(103)

Volgens Cloburn Quarry reduceert de AGL de mogelijkheden van de steengroeve om te concurreren met geïmporteerde aggregaten, aangezien de bijproducten daarvan elders zonder belasting worden verkocht en extern met groeven die dit soort heffing niet hoeven te betalen.

(104)

Cloburn Quarry stelt dat de AGL heeft geleid tot een malaise op de markt, d.w.z. lage prijzen voor aggregaten en vrijgestelde steengroeven die hun materialen verder kunnen vervoeren.

(105)

Volgens Cloburn Quarry is in 2013 de verkoop van 50 000 ton aggregaten verloren gegaan als gevolg van de vrijgestelde steengroeven. Er is een bijzonder probleem met schalieafzettingen die worden gebruikt op grote bouwplaatsen, vooral langs de corridor Glasgow-Edinburgh. Ongeveer 1 miljoen ton schalie werd gebruikt voor wegenbouw. Dit heeft negatief uitgewerkt op de mededinging, aangezien andere steengroeven hun laagwaardige bijproducten niet konden verkopen. Bovendien concurreren de helderrode aggregaten van de steengroeve met het vrijgestelde pruimrode decoratieve leisteen.

(106)

De groeve beweert dat zij met concurrentie te kampen heeft gehad en offertes voor projecten heeft verloren aan steengroeven die vermoedelijk een vrijstelling van de AGL genieten. Volgens de steengroeve is een van de contracten naar een steengroeve gegaan die een bouwvergunning kreeg om een afzetting vrijgesteld schalie af te graven voor de winning van aggregaten. Volgens de steengroeve was ten minste 800 000 ton schalie beschikbaar, die aan de hoofdaannemer had kunnen worden doorverkocht.

(107)

De groeve maakte ook een aantal algemene opmerkingen over het gebrek aan milieudoelstellingen van de AGL.

(108)

Blinkbonny Quarry (Borders) Ltd (hierna „Blinkbonny Quarry” genoemd) meldt dat zij concurrentie heeft ondervonden van een andere steengroeve die mogelijk vrijgesteld materiaal verkoopt dat wordt gebruikt in stortklaar beton en dus in staat is om lagere prijzen te bieden. Zij meent dat zonder de vrijstelling de concurrerende steengroeve niet zou zijn geopend en niet zou hebben kunnen concurreren op de markt. Deze groeve beweert dat de vrijstelling haar concurrent in staat stelt zijn materiaal te vervoeren over langere afstanden, hetgeen milieuschade oplevert.

(109)

Blinkbonny Quarry diende verder een reeks opmerkingen in naar aanleiding van het besluit tot inleiding van de procedure. Zij stelt dat de maatregel degenen met vrijstellingen bevoordeelt doordat deze producten op een open markt kunnen verkopen zonder dezelfde kosten te moeten maken als degenen die niet van dit voordeel profiteren.

(110)

Blinkbonny Quarry is van mening dat de AGL zijn doelstelling voorbijschiet, aangezien de AGL ertoe heeft geleid dat goedkoper materiaal wordt gecreëerd dat verder wordt vervoerd, en de winning in de hand werkt van vrijgesteld aggregaat om zo goedkopere materialen te produceren die geen bijproducten of afval zijn. Bovendien beweert de Quarry dat vrijgestelde schalie en leisteen worden verkocht als aggregaten voor de bouw en, dankzij de vrijstelling, meer schalie en leisteen worden gewonnen voor gebruik als aggregaat.

(111)

Kinegar Quarries Ltd (hierna „Kinegar Quarries” genoemd) stelt dat alle groeven laagwaardige aggregaten produceren. Zij is van mening dat het geen verschil maakt of het product bestaat uit leisteen dat over de hele wereld wordt geëxporteerd of gewone aggregaten die binnen 15 km van de steengroeve worden gebruikt. Kinegar Quarries betoogt dat, aangezien aggregaten secundaire producten zijn, zij op uiteenlopende manieren kunnen worden gebruikt en altijd goedkoop zijn geweest. Kinegar Quarries is verder van mening dat de kostprijs van aggregaten laag is, aangezien aggregaten een bijproduct zijn van een hoogwaardiger product en, om de voorraad evenwichtig te houden, overeenkomstig vraag en aanbod worden geprijsd. Zij verklaart niettemin dat aggregaten altijd wel wat inkomsten opleverden totdat de AGL werd geïntroduceerd. Daarna waren secundaire aggregaten nodig om te kunnen concurreren met aggregaten die de vrijstelling genieten, hetgeen in bepaalde omstandigheden niet mogelijk was. De productie van secundaire aggregaten is echter niet verminderd, aangezien er vraag is naar het hoogwaardigere product. Dit soort aggregaat valt eenvoudigweg niet even goed te verkopen. Een en ander zou de voorraden secundaire aggregaten doen toenemen. Bovendien stelt Kinegar Quarries dat er geen milieuvoordelen zijn vanwege het extra vervoer van aggregaten.

(112)

Kinegar Quarries verklaart dat de Britse regering ervoor had willen zorgen dat producenten die geen aggregaten produceren, hun bijproducten kunnen verkopen als van heffing vrijgestelde aggregaten, om zo hun voorraden bijproducten zo klein mogelijk te houden. Zij meent dat dit doel is bereikt door de vrijstellingen die zijn toegekend aan producenten die geen aggregaten produceren (en een toenemend aantal aggregatenproducenten) voor producten die in feite aggregaten genoemd moeten worden, aangezien zij worden verkocht voor hetzelfde doel als materiaal van een aggregatenproducent. De voorraden bijproducten zijn echter verplaatst van producenten die geen aggregaat produceren, naar aggregatenproducenten die heffing betalen.

(113)

Kinegar Quarries vermeldt dat na de invoering van de AGL haar verkoop van secundaire aggregaten is gedaald van meer dan 50 000 ton in 2007 naar 9 000 ton in 2013, en dat dit niet volledig kan worden toegeschreven aan de economische recessie. Zij stelt dat zij niet langer in staat is te concurreren met vrijgestelde aggregaten, aangezien haar offertes tussen 1,5 en 2,0 GBP hoger liggen dan die van haar concurrenten.

(114)

Torrington Stone Ltd (Beam Quarry & Vyse Quarry) (hierna „Torrington Stone” genoemd) betoogt dat zij, indien haar beide steengroeven niet van dezelfde eigenaar zouden zijn, als gevolg van de invoering van de AGL vandaag niet levensvatbaar zou zijn. Zij stelt dat klanten zich bij hun aankopen laten leiden door de beschrijvingen van de materialen, zoals kwaliteit en grootte, en niet door de geologie van de materialen. Klanten weten niet of een materiaal al dan niet is belast.

(115)

Een van de steengroeven produceert voornamelijk schalie met moddersteen-bijproducten, terwijl de andere voornamelijk grove zandsteen met afvalgesteente van schalie produceert. Zij worden allemaal als aggregaten verkocht. Het bijproduct van moddersteen kan niet met winst worden verkocht en wordt daarom als afval gestort.

(116)

De Mineral Products Association Ltd (hierna „Mineral Products Association” genoemd) beweert dat de mogelijkheden van sommige exploitanten om vrijgestelde materialen, zoals schalie en leisteen, te winnen met het oog op levering op aggregatenmarkten, in strijd is met de oorspronkelijke uitgangspunten van de vormgeving van de AGL. De Mineral Products Association is van mening dat gewonnen materialen die als aggregaten worden gebruikt, aan de AGL moeten worden onderworpen en dat de vrijstellingen moeten worden beperkt tot de materialen die niet als aggregaten worden gebruikt.

(117)

De Mineral Products Association stelt dat materialen die ontstaan als gevolg van afzonderlijke verbrandingsprocessen of het smelten en raffineren van metalen, echte bijproducten van deze processen zijn en moeten worden vrijgesteld, aangezien zij voldoen aan de onderliggende doelstelling van de AGL om het gebruik van gerecycled materiaal en hulpbronnenefficiency te stimuleren. Ter vergelijking, vrijstellingen voor schalie, leisteen en andere delfstoffen leiden tot lokale marktverstoringen omdat belaste materialen daardoor worden vervangen door onbelaste materialen.

(118)

BAA stelt dat de milieudoelstelling van de AGL erin bestaat de vraag te verschuiven naar afval/bijproduct — en niet het beginsel „de vervuiler betaalt” te doen toepassen, zoals de Commissie stelt in haar besluit tot inleiding van de procedure. Deze beweerde primaire doelstelling van het beginsel „de vervuiler betaalt” zou, mocht dit gelden, een selectieve benadering van materialen inhouden (beperkt tot de „aggregatensector”, maar niet voor andere mineralenwinningsactiviteiten), hetgeen onvermijdelijk resulteert in staatssteun. In plaats daarvan is het de milieudoelstelling van de AGL om het gebruik te bevorderen van aggregaten die bijproducten van afval van bepaalde processen of gerecyclede aggregaten zijn, om zo het gebruik van gewonnen aggregaten te verminderen (opzet van „verschuiving van de vraag”).

(119)

BAA stelt dat het effect van wat de opzet van „verschuiving van de vraag” van de belasting is, in de praktijk zou betekenen dat de AGL zou worden beperkt tot gesteente, zand of grind die worden gebruikt om bulk toe te voegen aan bouwmaterialen, en dat, gelet op deze doelstelling, alleen bijproducten of afval die gewonnen mineralen zouden kunnen vervangen, de vrijstelling moeten kunnen krijgen. BAA wijst er echter op dat deze beperking niet het leidbeginsel is van de AGL, die het mogelijk maakt materialen te belasten die niet kunnen worden vervangen.

(120)

BAA is van mening dat zelfs indien de hier onderzochte vrijstellingen werden geschrapt, het toepassingsgebied van de AGL niet in overeenstemming zou zijn met haar milieulogica, d.w.z. de opzet van „verschuiving van de vraag”. Volgens BAA zou door het schrappen van vrijstellingen voor bijproducten/afvalstoffen minder goed aansluiten bij de milieudoelstelling van de AGL. Daarentegen zou het schrappen van vrijstellingen voor materiaal gewonnen voor „gebruik als aggregaat”, zoals leisteen en schalie, wel in overeenstemming zijn met de milieudoelstelling van de AGL.

(121)

BAA is van mening dat het feit dat het toepassingsgebied van de AGL niet overeenkomt met de milieudoelstelling van „verschuiving van de vraag”, mag blijken uit het feit dat bijproducten/afval van kalk of gehouwen bouwsteen en materialen zoals spoorballast en steensoorten met een hoge PSV, die niet substitueerbaar is, worden belast.

(122)

BAA is van mening dat het toepassingsgebied van de AGL te ver is verwijderd van haar milieulogica. Dit zou te wijten zijn aan het feit dat sommige materialen die niet worden belast, zouden kunnen worden vervangen door bijproduct of afval. Als voorbeeld wordt gegeven klei die wordt gebruikt voor baksteen en ball clay die wordt gebruikt voor tegels.

(123)

BAA heeft een exemplaar van de Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 ingediend en opgemerkt dat in deze publicatie verscheidene graniet- en leisteengroeven zich profileren als producenten van vergelijkbare soorten producten en bouwsteen. BAA betoogt dat uit deze gids blijkt dat de vrijstellingen van de AGL niet in overeenstemming zijn met de opzet ervan, d.w.z. een verschuiving van de vraag realiseren — van materialen die zijn gewonnen voor gebruik als aggregaat naar afval dat kan worden gebruikt als aggregaat.

(124)

Volgens BAA is er bewijs voorhanden dat de beschikbaarheid van vrijstellingen voor het bijproduct/afval van kaoliengroeven het winnen van meer materiaal dan nodig is, in de hand heeft gewerkt, enkel en alleen om de vrijstellingen te kunnen krijgen voor de beweerde bijproducten, d.w.z. hoogwaardig graniet (42). BAA betoogt verder dat er ook bewijs is dat sommige exploitanten van kaoliengroeven hun inspanningen concentreren op de winning van deze beweerde bijproducten in plaats van het oorspronkelijke kaolienmateriaal (43). BAA verwijst naar een e-mail van een steengroeve-exploitant aan BAA (44) waarin deze beweert dat hij sinds de invoering van de AGL grote problemen heeft gehad om te kunnen concurreren met aggregaten uit kaoliengroeven, omdat de daar geproduceerde aggregaten goedkoper zijn en de markt hebben overgenomen. Volgens dit e-mail bestaan de aggregaten die door kaoliengroeven worden verkocht, uit hoogwaardig steen en zijn zij geen secundair product of bijproduct. De productie van de desbetreffende steengroeve-exploitant is gehalveerd en hij heeft al ruim negen jaar geen winst meer behaald. Zijn afvalstoffen kunnen niet worden verkocht.

(125)

BAA stelt dat de manier waarop de AGL wordt toegepast in het kader van kalkwinning, problematisch is. De kalkwinning zelf wordt niet belast, maar het afval of de bijproducten ervan worden belast. Bovendien geldt de AGL voor zeer fijn materiaal (fines), een bijproduct of afval van bepaalde groeven, dat gebruikt zou kunnen worden bij de vervaardiging van betonnen bouwblokken om zo de vervaardiging van baksteen door onbelaste klei te vervangen.

(126)

Quarry Products Association Northern Ireland Ltd (hierna „QPANI” genoemd) stelt dat zij ongeveer 95 % van de ondernemingen representeert die actief zijn in de levering van steengroeveproducten aan de bouwsector in Noord-Ierland. QPANI vindt dat de vormgeving van de AGL vanaf het begin gebrekkig was omdat materialen belast hadden moeten worden op grond van hun gebruik, in plaats van op hun geologie.

(127)

QPANI meent dat er geen vrijstelling van de AGL zou moeten zijn voor schalie en leisteen die als aggregaten worden gebruikt. Leisteen en schalie worden gebruikt als aggregaten op de Britse bouwmarkten en kunnen een grote invloed hebben op de lokale markt waar zij aan markten voor aggregaten worden geleverd. Dit geldt met name voor Noord-Ierland. Hoewel het bij de aanvoer van leisteen en schalie voor gebruik als aggregaat om materialen kan gaan die in feite bijproducten zijn van de winning voor andere doeleinden dan gebruik als aggregaat (bijv. de winning van leisteen voor de vervaardiging van dakleien), worden deze materialen ook voornamelijk gewonnen voor de levering aan de aggregatenmarkten.

(128)

QPANI plaatst ook vraagtekens bij de vrijstelling voor materialen die „hoofdzakelijk” bestaan uit steenkool, bruinkool, leisteen of schalie. Volgens QPANI zou het eenvoudiger en consequenter zijn indien een eenvoudig onderscheid zou worden gemaakt tussen, enerzijds, materialen die als aggregaten worden gebruikt en, anderzijds, materialen die worden gebruikt voor andere doeleinden dan gebruik als aggregaat. Materialen die als aggregaten worden gebruikt, moeten worden onderworpen aan de AGL en materialen die voor andere doeleinden dan gebruik als aggregaat worden gebruikt, mogen niet aan de AGL worden onderworpen.

(129)

De AGL heeft volgens QPANI geleid tot milieuschade doordat vrijgestelde materialen nu verder kunnen worden vervoerd.

(130)

QPANI beweert dat in Noord-Ierland honderdduizenden tonnen schalie uit Donegal (Ierland) zijn geïmporteerd. Schalie uit Ierland wordt verkocht in bouwmarkten in heel Noord-Ierland. Langs de grens met Ierland zijn voor bouwprojecten vrijgestelde aggregaten uit Ierland gebruikt die waren ingedeeld als schalie.

(131)

QPANI verwijst verder naar gesteente dat wordt omschreven als schalie en dus onrechtmatig profiteert van de vrijstelling.

(132)

De Britse autoriteiten handhaven hun standpunt dat de hier onderzochte vrijstellingen en belastingverminderingen geen aanleiding tot staatssteun geven. In het bijzonder beweren zij dat het door de heffing gemaakte onderscheid wordt gerechtvaardigd door de aard of de algemene opzet van het belastingstelsel en dus niet aan de voorwaarde van selectiviteit voldoet.

(133)

De Britse autoriteiten erkennen de beschrijving van aggregaten zoals opgenomen in punt 8 van het besluit tot inleiding van de procedure. Bovendien zijn zij het eens met de opzet van de AGL zoals omschreven in punt 67 van het besluit tot inleiding van de procedure.

(134)

De Britse autoriteiten vermelden dat het Gerecht heeft opgemerkt in punt 55 van het arrest van 7 maart 2012 (zaak T-210/02 RENV) dat „het aan de AGL ten grondslag liggende beginsel van normale belasting alleen [is] gebaseerd op het begrip commerciële exploitatie in het Verenigd Koninkrijk van een belastbaar materiaal als „aggregaat””. De Britse autoriteiten betogen dat, aangezien de AGL niet is bedoeld om gesteente, zand of grind voor gebruik in industriële en agrarische processen te belasten, heffingen die betaald zijn over materialen die voor andere doeleinden dan gebruik als aggregaat worden gebruikt, als belastingkrediet kunnen worden teruggevorderd. Volgens diezelfde logica vallen gesteente, zand of grind die worden gewonnen, maar niet commercieel worden geëxploiteerd (in de zin van de wetgeving) buiten het toepassingsgebied van de heffing.

(135)

Het Verenigd Koninkrijk verklaarde, onder verwijzing naar datzelfde arrest van het Gerecht (punt 64), dat de doelstelling van de AGL „in wezen erin [bestaat] in de bouwsector het gebruik te bevorderen van gerecycleerde aggregaten of aggregaten die bijproducten of afvalstoffen van bepaalde procedés zijn (ook wel „secundaire” aggregaten genoemd), om aldus het gebruik te verminderen van aggregaten die worden gewonnen uit steengroeven (ook wel „primaire” aggregaten genoemd), die niet-hernieuwbare natuurlijke hulpbronnen zijn, en aldus de met dit winningsprocedé samenhangende milieuaantastingen te beperken (hierna: „doelstelling van verschuiving van de vraag” of „milieudoelstelling van de AGL”)”.

(136)

De Britse autoriteiten betogen dat de opzet van de belasting vanaf het begin duidelijk was omschreven in de effectbeoordeling van de regelgeving: „Het belangrijkste doel van de door de regering gekozen optie zou zijn de milieukosten van delfstoffenwinning, die drukken op personen en ondernemingen en meer algemeen de samenleving, te verminderen en recycling te stimuleren”.

(137)

Volgens de Britse autoriteiten beoogt de AGL haar milieudoelstelling op twee verschillende, maar onderling verbonden manieren te bereiken. In de eerste plaats helpt het opleggen van de heffing om een deel van de door winning en vervoer van aggregaat veroorzaakte schade te internaliseren. De heffing leidt aldus tot een afname van de vraag naar nieuw gewonnen aggregaat omdat de kosten toenemen. In de tweede plaats worden vrijstellingen en belastingverminderingen verleend voor afval en gerecyclede materialen om de vraag naar nieuw gewonnen aggregaat te verschuiven naar deze materialen, waarbij de productie van niet als aggregaat gebruikt materiaal niet wordt ontmoedigd. Om haar milieudoelstelling te bereiken, werd de AGL zodanig vormgegeven dat ervoor gezorgd werd dat economisch aantrekkelijke alternatieven voor nieuw gewonnen, belastbaar aggregaat beschikbaar zijn.

(138)

De Britse autoriteiten stellen dat de AGL middels haar vrijstellingen beoogt het gebruik te bevorderen van gerecycled materiaal of bijproducten (die ontstaan in een proces dat niet is bedoeld om aggregaten te produceren), teneinde de vraag naar natuurlijke aggregaten te reduceren en daardoor de milieuschade in verband met het winnen van aggregaten te verminderen. De afwijkingen van het toepassingsgebied van de belasting kunnen in twee categorieën uiteenvallen: gerecycled aggregaat en niet te vermijden afval/bijproducten. Deze laatste kunnen worden gedefinieerd als materialen die in het Verenigd Koninkrijk commercieel worden geëxploiteerd en als bouwaggregaat worden gebruikt, maar die ontstaan als een onvermijdelijk gevolg van een proces dat niet is bedoeld om aggregaat produceren. Op hun beurt vallen dergelijke producten in twee categorieën uiteen: a) materialen die onvermijdelijk ontstaan bij de winning van niet voor gebruik als aggregaat bestemde mineralen, of b) materialen die onvermijdelijk voortkomen uit graaf- of baggerprocessen die niet zijn bedoeld om materiaal voor commerciële exploitatie te winnen.

(139)

De Britse autoriteiten stellen dat er bij de materialen die worden gewonnen om als aggregaten commercieel geëxploiteerd te worden of die ontstaan als bijproducten van een proces dat bedoeld is om aggregaat te produceren voor commerciële exploitatie, sprake is van een feitelijke situatie die verschilt van die van de vrijgestelde materialen.

(140)

De Britse autoriteiten stellen dat, in overeenstemming met de hierboven beschreven afwijkingen, bij de vrijstellingen van de heffing onderscheiden werd tussen afvalstoffen die ontstaan als het bijproduct van de winning van een niet als aggregaat bestemd mineraal (die vrijgesteld zijn), en afvalstoffen die het bijproduct zijn van de winning van aggregaat (zoals afval van kalksteen) (die aan de belasting onderworpen blijven). Naar hun mening vloeit het onderscheid voort uit de doelstelling om de winning van kalksteen voor aggregaat te ontmoedigen, maar de productie van niet voor aggregaat bestemd materiaal niet te ontmoedigen. De AGL ontmoedigt de winning van aggregaat uit natuurlijk gesteente en het stimuleert het gebruik van alternatieve bronnen van aggregaat.

(141)

De Britse autoriteiten voeren aan dat de vrijstellingen van de belasting van cruciaal belang zijn voor het bereiken van de milieudoelstelling van de AGL, aangezien zij de door nieuwe winning van delfstoffen veroorzaakte schade verminderen. Zij stellen dat juist het prijsverschil tussen vrijgestelde en belaste materialen de vraag verschuift weg van nieuwe winning van delfstoffen. De vrijstellingen zijn in overeenstemming met de milieudoelstelling van de AGL, omdat het gebruik van vrijgestelde materialen uiteindelijk de vraag naar de winning van nieuw aggregaat en de daaraan verbonden milieuschade vermindert.

(142)

De Britse autoriteiten stellen dat er talrijke voorbeelden zijn van vrijgestelde materialen die hoogwaardige aggregaten vervangen. Bijvoorbeeld, de bouw van het Olympische Park 2012 vereiste meer dan 1 miljoen ton aggregaat als opvul- en aanvulmateriaal. Bijproducten van kaolienproductie uit Cornwall werden gebruikt naast gerecyclede aggregaten in plaats van hoogwaardige aggregaten zoals nieuw gewonnen kalksteen of graniet. Afvalgesteente afkomstig van leisteen van een […] (*1) leisteengroeve werd gebruikt als pijpfundering in de […]. Dit gebroken leisteen werd gebruikt in plaats van ander steenslagaggregaat. Bijproducten van leisteen uit dezelfde groeve werden ook gebruikt in de bouw van […] in plaats van hoogwaardig aggregaat.

(143)

De Britse autoriteiten laten zien dat het aantal vrijgestelde groeven niet is toegenomen na de introductie van de AGL zoals blijkt uit de onderstaande tabel met het op een bepaald tijdstip aantal actieve groeven.

(144)

In 2009 was steenslag goed voor 59,4 % van de primaire verkoop van aggregaten in het Verenigd Koninkrijk. De rest van deze verkopen betrof zand en grind. Kalksteen was veruit de belangrijkste bron van steenslagaggregaat, en was goed voor 66 % van het totaal, gevolgd door stollingsgesteente zoals graniet (24 %) en zandsteen (9 %). Kalksteen, stollingsgesteente en zandsteen hebben verschillende toepassingen, bijvoorbeeld als bouwsteen of, in het geval van kalksteen, industriekalk.

(145)

In 2012 kon één ton kalksteenaggregaat worden verkocht voor tussen 7,16 en 11,70 GBP/ton. Eén ton graniet kon worden verkocht voor tussen 6,12 en 12,82 GBP/ton. Eén ton leisteenaggregaat kon worden verkocht voor tussen 2 en 8 GBP/ton.

(146)

De Britse autoriteiten dienden samen met BAA ten aanzien van decoratieve aggregaten informatie in dat dit een atypisch gebruik van aggregaten zou zijn. Decoratieve aggregaten die in landschapsarchitectuur worden gebruikt, worden in geringe hoeveelheden gebruikt en gekozen op grond van hun visuele eigenschappen, zoals kleur en vorm, waarbij bouweigenschappen zoals sterkte een minder belangrijke rol spelen, in tegenstelling tot andere toepassingen van aggregaat. Gezien de geringe hoeveelheden vormen decoratieve aggregaten een klein deel van de marktvraag naar aggregaten in het Verenigd Koninkrijk.

(147)

De Commissie concludeerde reeds in het besluit tot inleiding van de procedure dat het beginsel van normale belasting van de AGL kan worden samengevat als de belasting van gesteente, grind en zand die nieuw/actief zijn gewonnen voor gebruik als aggregaat en vanaf 1 april 2002 commercieel worden geëxploiteerd binnen het Verenigd Koninkrijk.

(148)

In aanvulling op de bovenstaande opmerkingen van de Britse autoriteiten ten aanzien van het belastingbeginsel dat ten grondslag ligt aan de AGL, maakt de Commissie de volgende opmerkingen.

(149)

Verschillende derden hebben opgemerkt dat de AGL materialen niet op consequente wijze behandelt, aangezien bijproducten van andere vrijgestelde materialen (gesteente gebruikt om stenen te produceren met één of meer vlakke oppervlakken (hierna „gehouwen steen” genoemd), kalk), steensoorten met een hoge PSV, stortsteen voor zeeweringen, muursteen en bijproducten/afval van de winning van primaire hoogwaardige aggregaten niet zijn vrijgesteld. Bij deze materialen zou sprake zijn van dezelfde juridische en feitelijke situatie als bij de momenteel vrijgestelde bijproducten van materialen die niet voor aggregaat bestemd zijn of als bij materialen die gespecialiseerde toepassingen hebben die niet worden belast.

(150)

De Commissie stelde zelf de vraag in het besluit tot inleiding van de procedure waarom het gerechtvaardigd wordt geacht om vrijstelling te verlenen voor bijproducten van ball clay, kaolien, steenkool, bruinkool, leisteen en schalie, maar niet voor de bijproducten van kalk voor landbouwgebruik en gehouwen steen.

(151)

Na ontvangst van uitgebreide informatie van derden en van de Britse autoriteiten, merkt de Commissie op dat afval of bijproducten van de winning van gehouwen steen en kalksteen bestaan uit hetzelfde soort gesteente als gehouwen steen en kalksteen: i) afval van de winning van voor de productie van kalk gebruikte kalksteen bevat waarschijnlijk ook kalksteen, en ii) afval van de winning van gesteente om gehouwen steen te produceren, bestaat waarschijnlijk grotendeels uit de schilfers van hetzelfde soort gesteente dat wordt gehouwen.

(152)

De vrijstellingen van de AGL maken onderscheid tussen afvalmaterialen die ontstaan als het bijproduct van het gewonnen materiaal dat niet wordt gebruikt als aggregaat (zoals afval uit de winning van kaolien en ball clay, steenkool, bruinkool en leisteen) — die vrijgesteld zijn — en afvalstoffen die het bijproduct zijn van de actieve winning van materiaal voor gebruik als aggregaat (zoals afval van kalksteen) — die aan de belasting onderworpen blijven.

(153)

Dit fiscale onderscheid vloeit voort uit de doelstelling om de nieuwe winning van leisteen, graniet, zandsteen enz., voor gebruik als aggregaat te ontmoedigen, maar de productie van niet als aggregaat bestemd materiaal niet te ontmoedigen.

(154)

Zoals uiteengezet door de Britse autoriteiten zijn kalksteen, zandsteen en graniet de meest voorkomende materialen die worden gewonnen voor gebruik als aggregaat. Een AGL-vrijstelling voor bijproducten van gehouwen steen of voor kalksteen voor de productie van kalk zou immers het niveau ten minste behouden of zelfs de nieuwe winning van deze stoffen in de hand werken.

(155)

Bovendien zijn er geen extra (verwerkings-)kosten voor het verkrijgen van gehouwen steen en kalk van de belangrijkste gewonnen materialen. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de winning van ball clay en kaolien, waarbij het scheiden van deze materialen uit het afval zeer kostbaar is.

(156)

De Britse autoriteiten hebben verklaard dat zowel steen die wordt gehouwen als voor het verkrijgen van kalk gebruikte kalksteen actief wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat. Ook kunnen de bijproducten en het afval daarvan apart worden verkocht, zelfs zonder het hoofdmateriaal, aangezien het materiaal van goede kwaliteit betreft voor gebruik als aggregaat. Ten bewijze hiervan hebben de Britse autoriteiten prijsinformatie verstrekt waaruit blijkt dat de prijzen van kalksteen en gehouwen steen in de meeste gevallen in feite niet veel hoger liggen dan de prijzen van hun respectieve bijproducten. De prijs van voor kalk gebruikt kalksteen ligt tussen 12,50 en 19,50 GBP/ton, terwijl de prijs van het bijproduct tussen 7,16 en 11,70 GBP/ton ligt. Stollingsgesteente (met inbegrip van graniet), dat ook wordt gebruikt om gehouwen steen te produceren, kost tussen 5,51 en 12,91 GBP/ton, terwijl het bijproduct verkoopt voor tussen 6,12 en 12,82 GBP/ton. Dit zou betekenen dat als er geen vraag is naar de gespecialiseerde, hoogwaardige producten, de steengroeve nog steeds zou doorgaan met de nieuwe winning, aangezien het economisch verantwoord is om het nieuw gewonnen product en zijn bijproduct te verkopen als aggregaat. Het kan niet worden uitgesloten dat de vrijstelling van bijproducten dan ook de extra winning van natuurlijke delfstoffen in de hand zou werken en bijgevolg de milieulogica van de AGL zou ondermijnen.

(157)

Bovendien is er geen objectieve manier om onderscheid te maken tussen kalksteen als bijproduct van de vervaardiging van landbouwkalk en kalksteen dat speciaal wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat. Hetzelfde geldt voor graniet en zandsteen en voor bijproducten van gehouwen steen. Deze nieuw gewonnen materialen en hun bijproducten zijn dan ook inwisselbaar en de steengroeve-exploitant kan bijgevolg besluiten, afhankelijk van de vraag, om beide voor hetzelfde „gebruik als aggregaat” te verkopen.

(158)

Op grond van de overwegingen in de bovenstaande overwegingen 151 tot en met 157 merkt de Commissie op dat er bij de bijproducten van de winning van kalk en gehouwen steen geen sprake is van een feitelijke en juridische situatie die verschilt van die van de nieuw gewonnen producten. Daarnaast zou een eventuele vrijstelling voor afvalgesteente afkomstig van de winning van kalksteen/gesteente dat wordt gebruikt voor gehouwen steen of voor andere doeleinden dan gebruik als aggregaat, alleen in de hand werken dat nog meer gesteente en kalksteen alleen maar nieuw wordt gewonnen, en niet bijdragen aan de verschuiving van de vraag.

(159)

Bij materialen gebruikt voor steensoorten met een hoge PSV, stortsteen, muursteen en primaire hoogwaardige aggregaten gaat het in feite ofwel om gespecialiseerd gebruik van de respectieve materialen of om gebruik waarbij de materialen niet kunnen worden vervangen door gerecyclede aggregaten of door afval van materialen die niet onderworpen zijn aan de belasting.

(160)

Alle materialen die worden gebruikt voor steensoorten met een hoge PSV, stortsteen, muursteen en primaire hoogwaardige aggregaten en hun bijproducten, zijn echter afkomstig van hetzelfde gesteente. Stortsteen wordt bijvoorbeeld geproduceerd uit hetzelfde gesteente als het kleinere aggregaatsteenslag dat als bijproduct ontstaat.

(161)

Dit gesteente is over het algemeen geschikt voor gebruik als aggregaat en de steengroeve-exploitanten kunnen, afhankelijk van de vraag, kiezen hoe zij een bepaald gesteente verkopen of exploiteren.

(162)

Om de in overwegingen 151 tot en met 157 beschreven redenen ten aanzien van bijproducten van gehouwen steen en kalksteen, kan de Commissie niet uitsluiten dat een vrijstelling voor steensoorten met een hoge PSV, stortsteen voor zeeweringen, muursteen, primaire, hoogwaardige aggregaten en hun bijproducten/afval de winning van deze materialen voor gebruik als aggregaat in de hand zou werken.

(163)

Wat betreft het feit dat verschillende belanghebbenden de opzet van de AGL in twijfel hebben getrokken gezien het feit dat steensoorten met een hoge PSV en stortsteen worden belast, terwijl klei voor waterkeringen of materialen voor andere gespecialiseerde toepassingen niet worden belast, hebben de Britse autoriteiten samen met BAA informatie ingediend dat aggregaten met een hoge PSV (PSV is een maatstaf voor de polijstweerstand van aggregaat) worden gebruikt in een asfaltmengsel dat op wegdekken wordt gelegd om deze een hoge stroefheid te geven. Aggregaten met de hoogste PSV worden gebruikt in locaties zoals bochten en remzones, en worden gespecificeerd voor hun PSV en slijtvastheidscoëfficiënt. Deze eigenschappen zijn inherent aan de steenafzettingen en worden versterkt door het productieproces. De materialen zijn nog steeds aggregaat en die toepassing geldt in het kader van de AGL als gebruik als aggregaat.

(164)

Stortsteen wordt gebruikt om de kusten van het Verenigd Koninkrijk te beschermen tegen erosie. De vereisten van de specificatie ervan hangen af van de specifieke ernst van de mariene omstandigheden. De gespecificeerde kwaliteiten omvatten dichtheid en slijtvastheidscoëfficiënt. Het gebruik ervan geldt in het kader van de AGL als gebruik als aggregaat omdat het wordt gebruikt voor sterkte en bulk.

(165)

Bovendien heeft het feit of een voor een bepaald doel gebruikt materiaal al dan niet inwisselbaar is, geen invloed op de opzet van de AGL en de aan andere materialen toegekende vrijstellingen. Sterker nog, de Commissie merkt op dat in dat geval de AGL van toepassing is op verschillende toepassingen die niet inwisselbaar zijn. Zolang dergelijke materialen op grote schaal kunnen en worden gebruikt als aggregaten en het gebruik ervan als aggregaten economisch verantwoord is, zou een vrijstelling voor dergelijke materialen zelfs voor bepaalde toepassingen de doelstelling van de AGL ondermijnen.

(166)

Vele belanghebbenden wijzen op het feit dat vrijgestelde aggregaten secundaire aggregaten vervangen, en niet de hoogwaardigere producten. De Commissie merkt in de eerste plaats op dat deze overweging geen twijfel doet rijzen over de vraag of de AGL haar milieudoelstellingen behaalt, aangezien de vrijgestelde materialen die onvermijdelijke bijproducten zijn van gewonnen materiaal dat niet als aggregaat wordt gebruikt, nieuw gewonnen aggregaten vervangen. Het maakt niet uit of zij hoog- of laagwaardige aggregaten vervangen, zolang de nieuwe winning maar afneemt. Bovendien merkt de Commissie op dat vrijgestelde materialen soms zelfs hoogwaardigere aggregaten zouden kunnen vervangen, zoals door de Britse autoriteiten in overweging 142 beschreven.

(167)

De Commissie erkent de problemen met de uitvoering van de AGL en haar vrijstellingen op grond van de geologie van de materialen. De Commissie merkt echter ook op dat het moeilijker zou zijn geweest om de uitzonderingen op het gebruik van de materialen te baseren, aangezien dit kan leiden tot problemen bij de handhaving en meer ruimte laat voor misbruik. Bovendien blijkt dat de Britse autoriteiten het rapport van 2003 hebben gekregen ter onderbouwing van de tenuitvoerlegging van de AGL en dat zij de daarin gehanteerde materiaaldefinities en -criteria volgen. BAA erkende zelf dat de Britse autoriteiten gebruikmaken van een deskundig geoloog om de door steengroeven geproduceerde materialen vast te stellen.

(168)

Ten aanzien van de uitsluiting van klei en schalie voor keramische producten van de schorsing van de AGL, merkt de Commissie op dat dit een vrijgesteld industrieel proces is dat reeds is onderzocht in het besluit tot inleiding van de procedure en waarvan werd geconcludeerd dat het geen staatssteun vormt.

(169)

Ten aanzien van de inhoud van de Cornish Building Stone and Slate Guide 2007, ingediend door BAA, merkt de Commissie op dat deze niet beschouwd kan worden als een accurate bron van informatie voor een uitgebreid overzicht van alle producten van een steengroeve. Het is een gids voor reclamedoeleinden waarin steengroeven reclame maken voor hun producten bestemd voor de bouwsector. De Commissie is dan ook van oordeel dat de steengroeven hun producten in de Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 hebben gepresenteerd in aansluiting bij hun marketingstrategie voor de bouwsector. De Britse autoriteiten hebben gezegd dat zij steengroeven toestaan reclame te maken voor hun producten zoals zij dat wensen, ongeacht de geologische samenstelling van de respectieve materialen, en dat zij dergelijke reclame-uitingen niet als relevant beschouwen voor de kwalificatie van materialen ten behoeve van de AGL.

(170)

Daaruit volgt dat de belasting van steensoorten met een hoge PSV, stortsteen voor zeeweringen, muursteen, primaire hoogwaardige aggregaten en hun bijproducten/afval binnen het beginsel van normale belasting van de AGL valt en gerechtvaardigd wordt door het nagestreefde doel.

(171)

De Commissie meent dat de van alle belanghebbenden ontvangen opmerkingen geen reden zijn om af te wijken van haar bevindingen in het besluit tot inleiding van de procedure ten aanzien van het beginsel van normale belasting dat ten grondslag ligt aan de AGL en de doelstelling van de AGL.

(172)

Het beginsel van normale belasting van de AGL is dat gesteente, grind en zand die in artikel 17, lid 1, als aggregaten zijn gedefinieerd, moeten worden belast wanneer zij, in de zin van artikel 19, vanaf 1 april 2002 commercieel worden geëxploiteerd in het Verenigd Koninkrijk (45).

(173)

In overeenstemming met de beschrijving verstrekt door de Britse autoriteiten voorafgaand aan het besluit tot inleiding van de procedure en zoals bevestigd tijdens de voorbereidende werkzaamheden van de AGL (46), stelde de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure (47) vast dat aggregaten over het algemeen worden beschreven als overeenkomend met korrelvormige of uit deeltjes bestaande materialen die vanwege hun fysieke en chemisch inerte eigenschappen geschikt zijn voor gebruik in de bouw, zuiver of gemengd met cement, kalk of bitumen als beton, steenslag, asfalt of afwateringslagen, of als ophoog- en aanvulmateriaal (hierna „gebruik als aggregaat” genoemd).

(174)

Alle belanghebbenden en de Britse autoriteiten hebben de term „gebruik als aggregaat” in hun opmerkingen erkend en hun opmerkingen dienovereenkomstig gepresenteerd. BAA heeft in feite opmerkingen ingediend die moeten aantonen dat het de AGL aan logica ontbreekt, aangezien bepaalde materialen die niet aan deze definitie voldoen, worden belast. De Commissie heeft deze opmerkingen hierboven uitgebreid behandeld in de overwegingen 151 tot en met 158 en 159 tot en met 165.

(175)

Met andere woorden, het beginsel van normale belasting van de AGL is dus de belasting van gesteente, grind of zand wanneer deze zijn gewonnen voor „gebruik als aggregaat” of gewonnen als aggregaten voor commerciële exploitatie zoals hierboven omschreven.

(176)

De bovenstaande beschrijving is ook in overeenstemming met de doelstelling van de AGL om de winning van aggregaten efficiënter te maken door de milieukosten van die activiteit te internaliseren. Zoals ook het Gerecht heeft bevestigd (48), bestaat de doelstelling van de AGL erin om in de bouwsector het gebruik te bevorderen van gerecyclede aggregaten of aggregaten die bijproducten of afvalstoffen van bepaalde processen zijn (ook wel „secundaire” aggregaten genoemd), om aldus het gebruik te verminderen van aggregaten die worden gewonnen uit steengroeven (ook wel „primaire” aggregaten genoemd), die niet-hernieuwbare natuurlijke hulpbronnen zijn, en aldus de met dit winningsproces samenhangende milieuaantastingen te beperken (de „doelstelling van verschuiving van de vraag”).

(177)

De Finance Act 2001 bepaalt in eerste instantie een brede grondslag voor de heffing van de AGL. Het toepassingsgebied van deze heffing wordt vervolgens versmald door uitsluitingen en vrijstellingen. Daarnaast wordt in de Finance Act 2001 ook in een aantal belastingverminderingen voorzien. De Commissie zal opnieuw onderzoeken of de uitsluitingen, vrijstellingen en belastingverminderingen ten aanzien waarvan zij twijfel heeft geuit in het besluit tot inleiding van de procedure, gelet op de doelstelling van de AGL, aansluiten bij de beginselen van normale belasting.

(178)

Voor de beoordeling van de belastingdifferentiaties op grond van de AGL is het referentiekader of het beginsel van normale belasting dat door de Commissie wordt gebruikt, de heffing van de AGL op de materialen die in het Verenigd Koninkrijk commercieel worden geëxploiteerd als aggregaten (49). Zoals beschreven in overweging 173, is het „gebruik als aggregaat” onlosmakelijk verbonden met de commerciële exploitatie van gesteente, grind en zand voor bouwdoeleinden, d.w.z. het gebruik ervan als materiaal of ondersteuning bij de bouw of verbetering van een structuur (met inbegrip van wegen en paden, de baan waarop een spoorlijn is of wordt aangelegd, en taluds) of het mengen ervan als onderdeel van het productieproces van afvalgesteente, beton, tarmac, bitumen wegdek of een soortgelijk bouwmateriaal (50).

(179)

Bovendien gebruikt de Finance Act 2001 het begrip „gebruik als aggregaat”, zoals hierboven beschreven, in artikel 30, lid 1, onder d), van de Finance Act 2001, waardoor een persoon het recht krijgt een belastingkrediet aan te vragen indien „het aggregaat dat onderworpen is geweest aan de AGL, wordt afgevoerd op een manier die niet beschouwd kan worden als het gebruik ervan voor de bouw”.

(180)

Als een vrijgesteld materiaal wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat of commercieel wordt geëxploiteerd voor de bouw, zoals hierboven beschreven, moet het binnen de normale belastingheffing krachtens de AGL vallen, aangezien er sprake is van een feitelijke en juridische situatie die vergelijkbaar is met die van de belaste materialen en de vrijstelling ervan alleen zou kunnen worden gerechtvaardigd op grond van de inherente doelstelling van de AGL.

(181)

Ten aanzien van de hier onderzochte vrijstellingen met betrekking tot bijproducten en afval(gesteente) van andere materialen of processen, handhaaft de Commissie de beoordelingscriteria die zijn gebruikt in het besluit tot inleiding van de procedure. De Commissie zal er bij haar beoordeling rekening mee houden of afval(gesteente) of het bijproduct in kwestie een onvermijdelijk gevolg is van een activiteit die geen verband houdt met de actieve winning van materialen voor gebruik als aggregaat, d.w.z. hetzij de winning van een materiaal dat niet actief wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat, hetzij een proces dat geen verband houdt met de winning van aggregaten. Het feit dat het hoofdmateriaal niet wordt gewonnen om te worden gebruikt als aggregaat, geeft een aanwijzing of de vrijstelling van het afval(gesteente) of het bijproduct in kwestie kan bijdragen aan de doelstelling die ten grondslag ligt aan de AGL.

(182)

Voor bijproducten en afval(gesteente) afkomstig van de winning van materiaal voor gebruik als aggregaat zal de Commissie beoordelen of de vrijstelling ervan kan leiden tot een afname van de nieuwe winning van materialen voor gebruik als aggregaat en bijgevolg kan bijdragen aan de doelstelling van de AGL.

(183)

De bovengenoemde beoordelingscriteria zijn in overeenstemming met de beginselen van normale belasting van de AGL om te bepalen of er bij de vrijgestelde materialen sprake is van dezelfde feitelijke en juridische situatie als de belaste materialen, en houden rekening met de overwegingen van de Britse autoriteiten dat de AGL geen afbreuk mag doen aan processen die losstaan van de winning voor gebruik als aggregaat.

(184)

In het kader van hun opmerkingen voorafgaand aan het besluit tot inleiding van de procedure hadden de Britse autoriteiten aangegeven dat geen van de stoffen die krachtens artikel 18 (53) zijn vrijgesteld, voor gebruik als aggregaat worden gewonnen of ontgonnen.

(185)

Mits deze mineralen niet worden gebruikt om bulk in de bouwsector te leveren, was de Commissie van mening dat de uitsluiting van deze mineralen van het toepassingsgebied van de AGL aansloot bij de beginselen van normale belasting (54).

(186)

De Commissie concludeerde in punt 74 van het besluit tot inleiding van de procedure dat, voor zover de betrokken mineralen niet als aggregaat worden gebruikt, de vrijstelling/uitsluiting ervan van de AGL geen selectief voordeel oplevert in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.

(187)

De Commissie heeft echter vastgesteld dat sommige van deze mineralen soms ook worden gewonnen om als aggregaten te worden gebruikt. Bijvoorbeeld, vermiculiet en perliet worden gebruikt om lichte aggregaten te vervaardigen (55). De uitsluiting van deze mineralen, voor zover deze worden gewonnen om lichte aggregaten te produceren en als zodanig worden gebruikt, werd geacht niet aan te sluiten bij de beginselen van normale belasting van de AGL. Het was de Commissie dan ook niet duidelijk waarom er bij de winning van deze mineralen geen sprake zou zijn van een situatie die vergelijkbaar is met de winning van andere belaste aggregaten.

(188)

Aangezien het de Commissie ontbrak aan de nodige relevante informatie voor haar beoordeling, heeft zij twijfel geuit over de vraag of een algemene vrijstelling van deze materialen, die geen rekening lijkt te houden met het gebruik ervan als aggregaten, aansluit bij de beginselen van normale belasting die ten grondslag liggen aan de AGL.

(189)

De Britse autoriteiten verstrekten een lijst met toepassingen van elk van de in artikel 18, lid 3, van de Finance Act 2001 genoemde materialen, met de vermelding of deze als aggregaten (kunnen) worden gebruikt. Volgens deze lijst zijn perliet, puimsteen en vermiculiet de enige materialen uit artikel 18, lid 3, van de Finance Act 2001 die in aanmerking komen voor gebruik als aggregaat.

(190)

Aangezien de overige materialen uit artikel 18, lid 3, van de Finance Act 2001 niet als aggregaat worden gebruikt of niet in aanmerking komen voor gebruik als aggregaat, is er geen sprake van dezelfde juridische en feitelijke situatie als bij belastbare aggregaten.

(191)

Volgens de Britse autoriteiten kan perliet worden aangetroffen in Noord-Ierland, maar werd de winning ervan gestaakt voordat de heffing over aggregaten werd ingevoerd. Dit materiaal, dat nuttig is wegens zijn isolerende eigenschappen en zijn lichte gewicht na verwerking, wordt nog wel ingevoerd in het Verenigd Koninkrijk.

(192)

De Britse autoriteiten stellen dat perliet kan worden gebruikt bij de vervaardiging van lichte bouwmaterialen (gips, mortel, isolatie, plafondtegels) en als bodemverbeteraar. Perliet zet sterk uit bij verhitting en is daarom geen natuurlijk aggregaat. Perliet kan worden gebruikt als een licht aggregaat, bijvoorbeeld in beton of portlandcement. Voordat het echter als zodanig kan worden gebruikt, moet het een fysieke transformatie ondergaan die bestaat uit meer dan eenvoudig breken en zeven. Ook zouden zijn bijzondere eigenschappen de vervanging ervan door gerecycled materiaal of bijproduct van de productie van materiaal dat niet bestemd is als aggregaat, uitsluiten.

(193)

Volgens de Britse autoriteiten komt puimsteen niet van nature voor in het Verenigd Koninkrijk, maar wordt het ingevoerd. De cellenstructuur ervan geeft het een lage dichtheid waardoor het op water kan drijven. Het kan worden gebruikt als schuurmiddel en bij de vervaardiging van lichte bouwmaterialen. Het is veel lichter dan belastbaar aggregatenmateriaal.

(194)

De Britse autoriteiten stellen dat er enig bewijs is dat puimsteen in het Verenigd Koninkrijk wordt gebruikt als een licht aggregaat in de bouw, licht beton en bij de productie van geprefabriceerd beton en betonblokken. Het gebruik ervan in deze omstandigheden is het gevolg van zijn bijzonder lage dichtheid. Net als perliet en vermiculiet zouden de bijzondere eigenschappen en het gebruik van puimsteen de vervanging door gerecycled materiaal of bijproduct van de productie van niet als aggregaat gebruikt materiaal uitsluiten.

(195)

De Commissie heeft onderzocht of puimsteen moet worden vergeleken met steensoorten met een hoge PSV of stortsteen, omdat ook dit gespecialiseerde producten betreft die niet kunnen worden vervangen door vrijgesteld materiaal. Puimsteen blijkt echter verschillend te zijn van steensoorten met een hoge PSV of stortsteen, aangezien het bij gebruik als aggregaat alleen in dit gespecialiseerde toepassingsgebied als licht aggregaat kan worden toegepast. Daartegenover staat dat materialen die worden gebruikt voor de productie van steensoorten met een hoge PSV of stortsteen, op grote schaal als aggregaten (kunnen) worden gebruikt wanneer zij niet in deze specifieke gespecialiseerde omstandigheden worden gebruikt.

(196)

Vermiculiet is volgens de Britse autoriteiten een vorm van mica dat, net als perliet, de ongewone eigenschap heeft dat het sterk uitzet bij verhitting. Het komt niet voor in het Verenigd Koninkrijk, maar wordt wel ingevoerd.

(197)

De Britse autoriteiten stellen dat vermiculiet net als perliet kan worden gebruikt voor isolatie, als een licht aggregaat voor gips en beton en als bodemverbeteraar. Voordat het echter als zodanig kan worden gebruikt moet het een fysieke transformatie ondergaan die bestaat uit meer dan eenvoudig breken en zeven. Ook zouden zijn bijzondere eigenschappen de vervanging ervan door gerecycled materiaal of bijproduct van de productie van materiaal dat niet bestemd is als aggregaat, uitsluiten.

(198)

Volgens de Britse autoriteiten zijn de ingevoerde hoeveelheden van deze producten als volgt, waarbij de gegevens voor perliet en vermiculiet sinds 2010 samen zijn opgenomen in de invoerstatistieken.

(199)

De Britse autoriteiten beweren dat ingevoerd puimsteen in 2012 gemiddeld 408 GBP/ton kostte, en vermiculiet en perliet gemiddeld 128 GBP/ton kostten. Deze hoge prijzen weerspiegelen de gespecialiseerde toepassingen van deze mineralen en duiden erop dat zij niet gebruikt zouden worden als substituut voor aggregaat dat in het Verenigd Koninkrijk is gewonnen.

(200)

De Britse autoriteiten stellen dat perliet, puimsteen en vermiculiet in het Verenigd Koninkrijk niet commercieel als aggregaat worden geëxploiteerd en dat er, gelet op de door de AGL nagestreefde milieudoelstelling, geen sprake is van dezelfde juridische en feitelijke situatie als bij belastbaar aggregaat.

(201)

De Commissie is van mening dat, aangezien perliet en vermiculiet, om als aggregaten te worden gebruikt, een fysieke transformatie ondergaan die bestaat uit meer dan eenvoudig breken en zeven, deze materialen niet kunnen worden vergeleken met belastbare materialen die dit soort transformaties niet ondergaan.

(202)

De natuurlijke eigenschappen van perliet, puimsteen en vermiculiet onderscheiden hen van de overige aggregaten. Bovendien zijn geen van de drie materialen natuurlijke aggregaten, maar dienen zij als gespecialiseerde, lichte aggregaten die niet kunnen worden vervangen noch andere materialen kunnen vervangen. De prijs ervan weerspiegelt hun specialistische gebruik evenals het feit dat zij onmogelijk aggregaten die in het Verenigd Koninkrijk worden gewonnen, kunnen substitueren.

(203)

Bovendien wordt geen van deze stoffen momenteel in het Verenigd Koninkrijk gewonnen, aangezien de winning van perliet vóór de invoering van de AGL is stopgezet.

(204)

De Commissie heeft geen opmerkingen ontvangen van belanghebbenden ten aanzien van deze materialen.

(205)

De Commissie concludeert dat bij perliet, puimsteen en vermiculiet, gelet op de doelstelling van de AGL, geen sprake is van dezelfde juridische en feitelijke situatie als bij belastbaar aggregaat.

(206)

De Commissie komt bijgevolg tot de bevinding dat de uitsluiting van en de belastingvermindering voor bepaalde mineralen, zoals bepaald in artikel 18, lid 2, onder b), en artikel 30, lid 1, onder b), van de Finance Act 2001, geen selectief voordeel voor deze materialen inhoudt.

(207)

De Commissie merkte op dat al deze materialen kwalificeren als gesteente en bijgevolg aggregaten zijn in de zin van artikel 17, lid 1, van de Finance Act 2001.

(208)

Lei en schalie worden vaak gehouwen met een of meer vlakke oppervlakken. In dat geval zouden zij ook een vrijstelling van de AGL krijgen op grond van artikel 18, lid 2, onder a) (vrijgesteld procedé van steenhouwen). Het belastingkrediet voor materialen waarop een vrijgesteld proces is toegepast, sluit aan bij de beginselen van normale belasting die ten grondslag liggen aan de AGL.

(209)

In het kader van hun verklaringen voorafgaand aan het besluit tot inleiding van de procedure hadden de Britse autoriteiten verklaard dat steenkool, bruinkool, leisteen of schalie niet hoofdzakelijk worden gewonnen voor gebruik als aggregaat. Leisteen wordt van oudsher gewonnen voor gebruik als een gespecialiseerd bouwmateriaal (bijv. als dakbedekking of vloerbedekking). In sommige regio's wordt het gebruik ervan gestimuleerd om erfgoedredenen. Schalie is een splijtbaar mineraal met een hoog kleigehalte. Aangezien natuurlijke kleiafzettingen uitgeput raken, wordt schalie steeds vaker gebruikt bij de productie van baksteen en tegels. Het kan ook een grondstof zijn voor de vervaardiging van cement. Steenkool is een sedimentgesteente dat voornamelijk uit koolstof bestaat. Bruinkool heeft een veel lager koolstofgehalte dan steenkool, en een zeer hoog vochtgehalte. Beide worden gebruikt als energieproducten.

(210)

De Commissie concludeerde dat de uitsluiting van deze materialen wanneer zij voor andere doeleinden dan als aggregaat worden gebruikt, aansloot bij het beginsel van normale belasting dat ten grondslag ligt aan de AGL.

(211)

De Commissie merkte op (56) dat volgens bewijs verschaft door BAA en aangehecht aan haar repliek ingediend bij het Gerecht in zaak T-210/02, leisteen en schalie als aggregaten worden gebruikt (57). Dit gold niet voor steenkool en bruinkool.

(212)

De Commissie concludeerde in punt 84 van het besluit tot inleiding van de procedure dat een algemene vrijstelling van schalie en leisteen, zelfs wanneer deze worden gebruikt als aggregaten of bulk voor de bouw, niet lijkt aan te sluiten bij de beginselen van normale belasting die ten grondslag liggen aan de AGL en niet lijkt voort te vloeien uit de aard en de opzet van de AGL.

(213)

Voorts was de Commissie in punt 85 van het besluit tot inleiding van de procedure van mening dat het argument dat schalie en leisteen in de meeste gevallen niet als aggregaten gebruikt zouden worden, niet zou rechtvaardigen dat zij in het algemeen van AGL zou worden vrijgesteld. Net omdat het moeilijk was om op voorhand te bepalen waarvoor de materialen zouden worden gebruikt, heeft het Verenigd Koninkrijk ervoor gekozen om een belastingkrediet te verlenen voor het geval dat sommige van de materialen die onderworpen zijn aan belasting, voor industriële en agrarische doeleinden zouden worden gebruikt. De Commissie was van oordeel dat in plaats van een regelrechte vrijstelling te verlenen, het beter zou zijn geweest om de belastingvermindering ook naar schalie en leisteen uit te breiden.

(214)

De Commissie heeft ook twijfel geuit ten aanzien van de rechtvaardiging voor de uitbreiding van de vrijstelling naar materiaal dat voornamelijk (d.w.z. meer dan 50 %) bestaat uit steenkool, bruinkool, schalie of leisteen.

(215)

De Commissie concludeerde dat een algemene vrijstelling van deze materialen, in het bijzonder leisteen en schalie, zelfs wanneer deze worden gebruikt als aggregaten (d.w.z. bulk voor de bouw), niet zou aansluiten bij de beginselen van normale belasting die ten grondslag liggen aan de AGL.

(216)

Na de bekendmaking van het besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie in dit verband een groot aantal opmerkingen ontvangen van belanghebbenden.

(217)

BAA is het eens met de Britse autoriteiten wat betreft het gebruik van de bijproducten van leisteen als aggregaat, met inbegrip van het feit dat dit een alternatief is voor bij de productie van beton en technische toepassingen nieuw gewonnen middelsterk aggregaat.

(218)

BAA beweert dat leisteen, schalie (en klei) altijd al (en dus ook vóór de invoering van de AGL) werden gebruikt „als aggregaat” indien zij geschikt waren voor het specifieke doel en dat het materiaal beschikbaar was tegen de juiste prijs. Zo werd bijvoorbeeld in 1980/81 en 1990/1991 circa 230 000 ton leisteenaggregaat gebruikt om de A55 Bangor-rondweg aan te leggen.

(219)

BAA, met verwijzing naar een uitspraak van gespecialiseerd geoloog dr. Rachel Hardie, stelt dat er steengroeven van gemengde geologie bestaan waar afzettingen van klei of leisteen ingedeeld gesteente voorkomen in afwisselende lagen met ander gesteente. Volgens die verklaring zijn er steengroeven in Schotland en in andere delen van het Verenigd Koninkrijk waar het grootste deel van de geproduceerde aggregaten is onderworpen aan de AGL, maar waar gesteentelagen deels vrijgestelde gesteenten bevatten. De producten van deze steengroeven bestonden uit voorraden van, geheel of gedeeltelijk vrijgestelde gesteenten zoals schalie of leisteen (58).

(220)

BAA stelt dat in een aantal leisteengroeven de leisplijting van het materiaal onvoldoende is voor bouwtegels, maar dat het materiaal wel wordt ingedeeld als leisteen. BAA heeft een lijst verstrekt van zeven leisteengroeven geselecteerd uit de Directory of Mines and Quarries 2010 van de geologische dienst British Geological Survey (hierna „BGS” genoemd), waarin zij worden vermeld als groeven waar gesteente wordt gewonnen dat uitsluitend word gebruikt als aggregaten (zoals bouwaggregaat, omheiningssteen, niet-gehouwen bouwsteen), en als steengroeven die slechts geringe hoeveelheden gehouwen bouwsteen produceren. BAA beweert dat deze steengroeven niet verschillen van graniet- of zandsteengroeven die ook bouwsteen produceren. De producten van beide soorten steengroeven zijn hetzelfde van aard, maar de leisteengroeven zijn wél vrijgesteld en de andere groeven niet.

(221)

Ten aanzien van de aard van steengroeven die belast gesteente, zoals graniet, exploiteren, betoogt BAA dat steengroeven wisselende hoeveelheden van niet-gehouwen bloksteen exploiteren. Zij stelt dat een steengroeve die een gesteente heeft dat van nature „hoekig” is en gemakkelijk kan worden bijgehakt, wellicht een hoeveelheid van dit product zal verkopen, afhankelijk van de vraag op de lokale markt (bijv. residentieel, tuincentra) en de kleur van het gewonnen bloksteen.

(222)

BAA heeft informatie verstrekt over de verkoop van leisteen en het aandeel in de verkoop van dakleien vergeleken met opvul- en aanvulmateriaal voor andere doeleinden, d.w.z. gebruik als aggregaat. BAA heeft ook informatie over kalksteengroeven verstrekt. Hieruit blijkt dat de verkoop van landbouwkalk de verkoop van het bijproduct-aggregaat sterk overtreft. In 2013 was de verhouding 4,2:1. BAA stelt dat deze verhouding kan worden verklaard door het feit dat de AGL de verkoop van het bijproduct kalksteen niet-concurrerend heeft gemaakt. BAA heeft de verkoopprijzen verstrekt voor landbouwkalk van één steengroeve (de prijs „af fabriek” voor de export varieert van 5,02 tot 5,95 GBP/ton) en voor het bijproduct aggregaat (tussen 5 en 8,5 GBP/ton, inclusief de AGL). BAA heeft ook de prijzen van een andere steengroeve verstrekt voor calciumcarbonaatpoeder met hoge zuiverheidsgraad (tussen 25 en 55 GBP/ton „af fabriek” en tot 1 000 GBP/ton voor bepaalde gespecialiseerde producten), voor het kalksteen gebruikt in de glasproductie (23 GBP/ton „af fabriek”), voor landbouwkalk (11 GBP/ton) en voor afval/bijproduct (tussen 2 en 7,5 GBP/ton, exclusief de AGL).

(223)

BAA stelt dat de leisteenprijzen die de Britse autoriteiten aanvankelijk hadden ingediend te hoog zijn en de marktwaarde niet weerspiegelen. Zij beweert dat de prijzen van bijproducten van leisteen zijn gedaald van 6 GBP naar 3 GBP. In 2010 zou de prijs voor geïmporteerde dakleien 390 GBP/ton zijn geweest en voor uitgevoerde dakleien 618 GBP/ton.

(224)

Op dit moment produceert het Verenigd Koninkrijk minder dan 10 % van de vraag naar natuurlijk leisteen voor dakleien in het Verenigd Koninkrijk.

(225)

De hoofdactiviteit van Welsh Slate Ltd (hierna „Welsh Slate” genoemd) is de vervaardiging en verkoop van dakleien. Zij beweert dat dakleien goed zijn voor ongeveer 65 % van haar inkomsten, terwijl gebroken leisteen slechts 30 % vertegenwoordigt en het resterende percentage uit architecturale en andere producten bestaat. De winning van gebroken leisteen is nodig om toegang te krijgen tot het materiaal voor dakleien. De bijproducten van de winning van dakleien vertegenwoordigen een aanzienlijk percentage van de productie (momenteel 95 % van alle gewonnen materiaal).

(226)

Volgens Welsh Slate wordt gebroken leisteen geproduceerd uit de volgende bronnen: afval van steengroeven (31 %), afval van leisplijting (12 %), historische steenbergen (31 %) en boor- en springoperaties (27 %). Zij stelt dat de productiekosten van leisteenaggregaten hoger liggen dan de kosten van een gemiddelde steengroeve die aggregaten produceert. De productiekosten van standaard aggregatenproducten, met uitsluiting van specifieke extra kosten voor deze onderneming, liggen tussen […] en […] GBP/ton, hetgeen betekent dat de heffing […] zou bedragen. De aggregaten worden momenteel verkocht tegen prijzen die tussen […] en […] GBP/ton liggen. Dakleisteen wordt verkocht tegen een gemiddelde prijs van […] GBP/ton, terwijl de hoogste waarde van dakleisteen meer dan […] GBP/ton bedraagt.

(227)

BAA heeft de Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 ingediend die is samengesteld door de Cornwall County Council. De gids bevat informatie over een reeks steengroeven die bouwmateriaal produceren, waaronder leisteengroeven.

(228)

Volgens de Mineral Products Association worden leisteen en schalie in het Verenigd Koninkrijk als aggregaten gebruikt. Hoewel voor gebruik als aggregaat geleverd leisteen en schalie materialen kunnen zijn die het bijproduct zijn van de winning voor andere doeleinden dan gebruik als aggregaat (bijvoorbeeld de winning van leisteen voor de vervaardiging van dakleien) worden deze materialen ook voornamelijk gewonnen voor levering aan aggregatenmarkten.

(229)

Lantoom Quarry stelt dat het graafschap Cornwall grote hoeveelheden bijproducten van aggregaat heeft die afkomstig zijn van de leisteen- en kaolienindustrieën. Momenteel is er een groot overschot van deze materialen, hoewel zij van AGL zijn vrijgesteld. De markten zijn uiterst prijsgevoelig en een prijsverhoging zou niet aan klanten kunnen worden doorberekend.

(230)

Volgens hun verklaring ligt de prijs van het soort aggregaten waarover Lantoom Quarry de heffing zou moeten betalen indien de vrijstelling onverenigbare staatssteun blijkt te zijn, momenteel op ongeveer 2 GBP/ton (de prijs „af fabriek” varieert tussen 1,5 en 3 GBP). Dit betekent dat de heffing de prijs zou verdubbelen.

(231)

Lantoom Quarry stelt dat de AGL-vrijstelling heeft bijgedragen tot het stimuleren van de markt voor aggregaten die uit de vrijgestelde materialen bestaan. Zij beweert dat het gewonnen mineraal uit wel 75 % afval kan bestaan. De bijproducten van leisteenaggregaten van de steengroeve worden alleen verkocht binnen een straal van 30 mijl van de steengroeve.

(232)

Volgens Lantoom Quarry is leisteen geen zeer goed materiaal voor gebruik als aggregaat omdat het zachter is en niet kan worden gebruikt om beton of bitmac te produceren.

(233)

De voornaamste activiteiten van Burlington Slate Limited (hierna „BSL” genoemd) bestaan uit de vervaardiging van gedimensioneerde leisteenproducten, zoals dakbedekking, gevelbekleding, vloeren, bestrating en architecturale elementen.

(234)

BSL is van mening dat de vrijstellingen voor leisteen geen staatssteun vormen, aangezien zij worden gerechtvaardigd door en volledig coherent zijn met de aard en de opzet van de milieudoelstellingen van de AGL. Leisteen wordt niet van oudsher gewonnen voor gebruik als aggregaat; het wordt eerder gewonnen voor gebruik als bouwmateriaal in dakbedekking, gevelbekleding, vloeren en bestrating, en wordt om erfgoedredenen vaak gebruikt bij de instandhouding van historische gebouwen in het Verenigd Koninkrijk.

(235)

BSL beweert dat er bij afvalgesteente van leisteen sprake is van een andere feitelijke situatie dan bij nieuw gewonnen aggregaten die speciaal worden gewonnen voor gebruik als aggregaat, aangezien aggregaten uit de winning van leisteen een noodzakelijk en onvermijdelijk bijproduct zijn van de processen waarmee gedimensioneerde leisteenproducten worden geproduceerd.

(236)

BSL is van mening dat de vrijstellingen functioneren als prikkel voor leisteengroeven om afvalstoffen als aggregaten te recyclen. Als leisteengroeven zouden ophouden met afval te recyclen als aggregaten, zou meer afval(gesteente) van leisteenwinning als afval worden gestort.

(237)

Volgens BSL is het proces van leisteenwinning zeer kostbaar vanwege de fysieke diepte waar moet worden gedolven, de ongunstige geologische formaties die soms worden aangetroffen en de technische en geotechnische aspecten van groeve-ontwerp die nodig zijn om de stabiliteit van de helling te garanderen om te zorgen voor een veilige werkomgeving. Leisteen wordt als platen uit de groeve gehaald, die variëren in grootte van ongeveer 1 m × 0,5 m tot 3,5 m × 1,5 m, met een typisch gewicht tussen 500 kg en 12 ton per plaat. De verwerking ervan is afhankelijk van de aard van het product dat wordt gemaakt: dakleien, gevelbekleding, vloeren of architecturale elementen. De verwerking bestaat doorgaans uit het initiële houwen gevolgd door splijten, het aanbrengen van een afwerking, verder houwen of vormgeven. Ongeveer 50 % van de verkoop van architecturale leisteenproducten van BSL wordt uitgevoerd uit het Verenigd Koninkrijk.

(238)

BSL toont aan dat in elke fase van het proces afval en restanten van leisteen onvermijdelijke bijproducten zijn. BSL schat dat slechts ongeveer 4 % van het gewonnen materiaal wordt verwerkt tot afgewerkte gedimensioneerde producten (die doorgaans worden gebruikt voor dakbedekking, bestrating of vloertegels), wat betekent dat 96 % afval is. Het recyclen van afval en restanten van leisteen tot aggregaten vermindert de hoeveelheid afvalstoffen die BSL naar een stortplaats moet sturen of bij de steengroeve moet storten. Het recyclen van een deel van het afval en de restanten van leisteen helpt om sommige kosten van leisteenwinning te compenseren; dergelijke verkopen zijn echter slechts ondergeschikt aan de hoofdactiviteit van leisteenwinning voor de vervaardiging en verkoop van gedimensioneerde leisteenproducten.

(239)

Volgens BSL heeft een leisteengroeve geen stimulans om alleen aggregaten te winnen, aangezien de winningskosten veel hoger en (technisch) uitdagender zijn dan voor een normale aggregatengroeve (in dagbouw) en het commercieel niet verantwoord zou zijn als het enige gewonnen materiaal als aggregaten zou worden gebruikt.

(240)

Naar eigen zeggen heeft BSL een winningsvergunning verkregen op grond van het feit dat zij gesteente wint als een bron van bouwmaterialen „in de lokale stijl”. Een aanvraag voor de winning van alleen aggregaat uit haar steengroeven zou wellicht niet zijn ingewilligd gezien haar locatie binnen of dichtbij het nationaal park het Lake District.

(241)

Volgens BSL heeft de vrijstelling voor aggregaten voor leisteenwinning haar niet gestimuleerd om meer leisteenaggregaten te winnen.

(242)

BSL exploiteert ook twee kalksteengroeven. Zij stelt dat afvalgesteente afkomstig van leisteenwinning kan worden onderscheiden van het materiaal uit de winning van kalksteen voor de vervaardiging van kalk, omdat kalksteen — in tegenstelling tot leisteen — voornamelijk wordt gewonnen als grondstof voor gebruik als bouwaggregaat en het alleen rendabel is om kalksteen in dagbouw te winnen, terwijl leisteen een sedimentgesteente is dat diepere winning vereist. Kalksteen heeft met de soorten niet-vrijgestelde aggregaten die enkel en alleen voor gebruik als aggregaat worden gewonnen, meer gemeen dan met leisteen. Volgens BSL is er slechts een zeer beperkt aantal mijnen waar de kwaliteit van kalksteen zodanig is dat het rendabel is om „gedimensioneerde steen” (d.w.z. straatstenen) te winnen.

(243)

De opmerkingen van Eunomia Research and Consulting Ltd (hierna „Eunomia” genoemd) zijn ingediend namens een consortium van producenten van secundaire aggregaten (leisteen, mijnafval en bodemas) in het Verenigd Koninkrijk.

(244)

Materiaal dat alleen geschikt is voor gebruik als aggregaat is een onvermijdelijk bijproduct van het proces van de winning van leisteen dat bestemd is voor dakbedekking of andere hoogwaardige processen. De verkregen prijs bij gebruik als aggregaat is veel lager en zou op zichzelf onvoldoende prikkels bieden om de winning uit te voeren. Welsh Slate geeft aan dat dakleien worden verkocht tegen een gemiddelde prijs van […] GBP/ton, met een hoogste waarde van […] GBP/ton. Daarentegen verkopen secundaire aggregaten voor tussen […] en […] GBP/ton. De vrijstelling heeft bijgevolg niet geleid tot een toename van de hoeveelheid primaire winning, noch heeft het bestaan ervan de winning in de hand gewerkt.

(245)

De aanwezigheid van bergen afvalgesteente van leisteen die vóór de invoering van de AGL waren ontstaan, zou de noodzaak van de winning van leisteen voor gebruik als aggregaat uitsluiten.

(246)

Eunomia is van mening dat, mocht de vrijstelling voor leisteen worden ingetrokken, de AGL de productiekosten van leisteenaggregaten na de winning ervan, die neerkomen op tussen […] en […] GBP, zou […].

(247)

Wincilate Ltd is een leisteengroeve die de vrijstelling van leisteen van de AGL ondersteunt. De groeve vermeldt dat zij, naast haar reguliere bedrijfsactiviteiten, leisteen breekt dat afkomstig is van leisteenbergen die meer dan 100 jaar geleden zijn gevormd. Zij is van mening dat de vrijstelling noodzakelijk blijft om steenbergen te verminderen en de winning van primaire aggregaten te vervangen.

(248)

Volgens Torrington Stone levert een van haar steengroeven, die als primair product belast grove zandsteen heeft, natuursteenproducten zoals muursteen, omheiningssteen en schanskorven. Deze belaste grove zandsteen concurreert rechtstreeks met leisteengroeven die precies dezelfde producten aanbieden. De muursteen wordt handmatig geselecteerd en wordt niet gehouwen in de groeve, en komt dus niet in aanmerking voor een vrijstelling van de AGL. Deze steen wordt door de steenhouwer ter plaatse gehouwen, maar de AGL zou al zijn betaald.

(249)

Torrington Stone stelt dat leisteen daarentegen van nature een onregelmatige vorm heeft en gehouwen (gezaagd) moet worden om deze bruikbaar te maken, al was het alleen voor bedbreedte.

(250)

De steengroeve Berwyn Slate produceert afgewerkte leisteenplaten die afvalstoffen creëren als bijproduct. Dit afval werd vanaf het begin van de leisteenwinning, twee- tot driehonderd jaar geleden, in de buurt van de steengroeve gestort. Volgens haar verklaring is de groeve van plan het afval te verwerken tot verkoopbare aggregaten. Intrekking van de AGL zou verhinderen dat dergelijke plannen ten uitvoer worden gebracht.

(251)

De Mineral Products Association stelt dat de vrijstelling niet van toepassing is op materialen die voornamelijk bestaan uit steenkool, bruinkool, leisteen en schalie, indien dergelijke materialen worden gebruikt op aggregatenmarkten of voor gebruik als aggregaat.

(252)

De Britse autoriteiten hebben gewezen op het feit dat het Gerecht in zijn arrest van 7 maart 2012 in de zaak T-210/02 RENV heeft geconcludeerd dat voor materialen zoals klei, leisteen en schalie in beginsel voldoen aan het criterium voor de bij de AGL voorziene normale belasting, aangezien zij „aggregaten” in de zin van de Finance Act 2001 zijn (punt 71) en „[v]oor zover [zij] als zodanig worden gebruikt en commercieel geëxploiteerd”, zij zich bevinden in een situatie die vergelijkbaar is met die van andere belaste substitutieaggregaten (punt 72). Volgens de Britse autoriteiten heeft het Gerecht duidelijk gemaakt dat deze materialen „potentieel” slechts binnen de werkingssfeer van de heffing vallen „indien is bewezen dat zij daadwerkelijk als aggregaat worden geëxploiteerd”.

(253)

De Britse autoriteiten beweren dat er geen duidelijk bewijs bestaat, ook niet in de verklaringen van BAA tijdens de gerechtelijke procedure, waaruit blijkt dat leisteen, schalie, steenkool of bruinkool actief worden gewonnen voor gebruik als aggregaat in het Verenigd Koninkrijk.

(254)

Ten aanzien van leisteen stellen de Britse autoriteiten dat leisteen een gesteente is dat in dunne platen kan worden gespleten. Het wordt voornamelijk gebruikt als dakbedekking, maar ook voor decoratieve gevelbekleding en natuursteen voor (graf)monumenten. Het wordt geproduceerd in Noord-Wales, het Lake District, Devon en Cornwall.

(255)

Volgens de Britse autoriteiten is leisteen vrijgesteld van AGL omdat leisteen van hoge kwaliteit wordt gewonnen voor gebruik als dakbedekking en vloeren en voor zijn decoratieve eigenschappen — en niet voor gebruik als aggregaat. Bij deze producten kan het gaan om dakleien, meubilair, architecturale elementen (vensterbanken en kappen, keuken- en badkamerwerkbladen, balies, haardombouwen, open haarden, gevelbekleding, huisnaamborden, gedenktekens en vloertegels) en ornamenten (hierna tezamen ook „gespecialiseerde architecturale elementen” genoemd). De leislag en het snijafval van de winning en afwerking van leisteen van hoge kwaliteit kunnen echter als substituut dienen voor nieuw gewonnen aggregaten. De vrijstellingen stimuleren dus ook het gebruik van leislagafval, en eventuele andere bijproducten, om zo een netto milieuwinst op te leveren door de milieuschade die door de winning van extra aggregaat zou worden veroorzaakt, te verminderen.

(256)

Volgens de Britse autoriteiten leggen de steengroeven die leisteenaggregaten en leislag te koop aanbieden voor gebruik als aggregaat, in hun reclame de nadruk op hun hoogwaardige leisteenproducten, zoals dakleien, werkbladen, open haarden, vloeren en gedenkplaten, waar de winningsactiviteiten duidelijk op zijn gericht (59).

(257)

De Britse autoriteiten beweren dat leisteen ongeschikt is voor gebruik als aggregaat omdat het meestal platte „plaatvormige” en ongelijke vormen oplevert, in plaats van de kubusvormen die de voorkeur hebben in de meeste toepassingen van aggregaat. Hoogwaardig leisteen wordt niet gebruikt als aggregaat omdat het vanwege zijn fysieke en/of chemische eigenschappen ongeschikt is en verkocht wordt voor hoogwaardigere doeleinden.

(258)

De Britse autoriteiten schatten dat elke ton gewonnen leisteen 95 % leislag oplevert en dat ongeveer 5 % van het leisteen geschikt is voor hoogwaardige toepassingen zoals dakleien of gevelbekleding (60). Een groot deel van het gesteente waarin hoogwaardig leisteen voorkomt, heeft een minder perfecte splijting, waardoor het ongeschikt is voor het splijten in dunne leien. De vervaardiging van identiek gehouwen en gespleten leien van het hoogwaardigere materiaal genereert ook grote hoeveelheden afval. Als gevolg hiervan gaan grote bergen leislagafval van oudsher samen met locaties waar leisteenwinning heeft plaatsgevonden. De Britse autoriteiten geven informatie uit studies in dit verband. Zij wijzen op het feit dat er nog steeds meer afvalgesteente van leisteen wordt geproduceerd dan dat er vraag is naar het mineraal als aggregaat en dat er nog steeds bergen afvalgesteente van leisteen worden gevormd. De productie van leisteen is sinds 2000 afgenomen omdat de vervaardiging van dakleien is afgenomen. Sinds de schorsing van de AGL in april 2014 hebben leisteenproducenten gemerkt dat de vraag naar afvalgesteente van leisteen is afgenomen en dat er meer materiaal op de steenbergen bijkomt.

(259)

Volgens de Britse autoriteiten kan bijproduct van leisteen worden gebruikt als laagwaardig aggregaat voor opvulling en als decoratief aggregaat, en kan het met zorgvuldige selectie en zorgvuldig breken voldoen aan de basisvereisten voor de wegenbouw (61). Hoewel afvalgesteente van leisteen niet zo sterk is als andere aggregaten, is gebleken dat het deze basisfunctie adequaat vervult en daarom geschikt is als een alternatief voor nieuw gewonnen aggregaat bij de vervaardiging van beton en middelsterke materialen voor technische toepassingen. Sommig afvalgesteente van leisteen wordt ook vermalen tot poeder en korrels voor industrieel gebruik bij de vervaardiging van dakleer en bitumineuze verf. Door de vrijstelling voor leisteen bevordert de heffing het gebruik van deze bergen leislagafval, en vermindert zo de schade aan de natuurlijke omgeving en de visuele schade veroorzaakt door de steenbergen. Dit zou projecten stimuleren zoals de A55 Bangor-rondweg die BAA heeft aangehaald.

(260)

Volgens de Britse autoriteiten zijn sinds de schorsing van bepaalde vrijstellingen van de heffing in april 2014, […] gedwongen om hun afvalgesteente van leisteen te verkopen met een verlies van 3 %, hetgeen aantoont dat er zonder de vrijstelling geen markt voor afvalgesteente van leisteen zou zijn.

(261)

De Britse autoriteiten beweren dat hoewel slechts 5 % van het uit leisteengroeven gewonnen materiaal van hoogwaardige kwaliteit is, de relatieve waarde van leisteenplaten die voldoende groot zijn om te worden verkocht als dakleien of vloertegels of voor gevelbekleding en andere decoratieve doeleinden, de winning ervan rechtvaardigt. Hoogwaardig leisteen wordt verkocht voor tussen 727 en 1 076 GBP/ton. De Britse autoriteiten hebben de prijzen van de producten van een leisteenproducent verstrekt. Deze zijn als volgt (GBP/ton):

De Britse autoriteiten stellen dat een andere leisteenproducent dakleien verkocht voor ongeveer 700 GBP/ton. En dat de verkoop van hun architecturale leisteenproducten als volgt was:

(262)

Volgens de Britse autoriteiten liggen de productiekosten van bijproducten van leisteen tussen 5,7 en 6,5 GBP/ton (62). De verkoopprijzen hebben door de jaren heen echter gevarieerd tussen een maximum van 7,36 GBP/ton en een minimum van 4,10 GBP/ton. Een andere leisteenproducent verkocht zijn leisteenaggregaten voor de bouw voor tussen 4,40 en 6,42 GBP. De hoge waarde van leisteen van goede kwaliteit zorgt ervoor dat de activiteiten worden geconcentreerd op locaties waar leisteenafzettingen te vinden zijn. Het zou voor een exploitant economisch onverantwoord zijn om leisteen te winnen met het oog op de verkoop voor gebruik als aggregaat in plaats van als een middel om hoogwaardig leisteen te winnen.

(263)

De Britse autoriteiten hebben gegevens verstrekt afkomstig uit de financiële informatie van leisteenproducenten waaruit blijkt dat architecturale elementen, gerekend naar inkomsten, het belangrijkste product van de ondernemingen zijn. De verhouding van dakleien tot aggregaten varieerde, wat betreft omzet, over de jaren tussen 2,54 en 3,52.

(264)

Ten aanzien van de prijsinformatie voor leisteen ingediend door BAA, waarin de prijsgegevens voor de invoer werden gebruikt, tonen de Britse autoriteiten aan dat de Britse architecturale leisteenproducten en ingevoerde architecturale leisteenproducten verschillend zijn en dat de eerstgenoemde op andere markten concurreren dan de ingevoerde producten. Daarom zouden prijsgegevens van de invoer niet nauwkeurig zijn voor een prijsvergelijking.

(265)

De Britse autoriteiten beweren dat decoratief leisteen wordt geproduceerd als een bijproduct van de winning van hoogwaardig leisteen. Het verkoopt voor ongeveer 15 GBP/ton. Deze prijs ligt hoger dan de verkoopprijs van ophoog- en aanvulmateriaal, zoals hierboven getoond, maar is nog steeds veel lager dan die voor dakleien (meer dan 200 GBP/ton). De prijs van decoratief leisteen is vergelijkbaar met die van andere decoratieve aggregaten verkrijgbaar via de detailhandel in het Verenigd Koninkrijk. De milieulogica van de vrijstelling voor leisteen geldt nog steeds omdat decoratief leisteen een onvermijdelijk bijproduct is van de productie van hoogwaardig leisteen, terwijl de decoratieve markt een premiummarkt is voor producenten van kalksteen of graniet.

(266)

De Britse autoriteiten stellen dat het feit dat leisteen en bijproduct van leisteen van de heffing worden vrijgesteld, verenigbaar is met de milieudoelstelling van de AGL, om zo het gebruik van dat alternatieve afval of bijproduct als substituut voor nieuw gewonnen aggregaten te stimuleren.

(267)

Volgens de Britse autoriteiten lijkt leisteen, net als schalie, te worden aangetroffen samen met verschillende andere soorten gesteenten. Het wordt vaak in afwisselende lagen gevonden met zandsteen en/of kalksteen. De term „hoofdzakelijk” is bedoeld om rekening te houden met verbindingen die meestal, maar niet uitsluitend, bestaan uit het vrijgestelde materiaal, aangezien zij zo in de natuur voorkomen. Verbindingen die hoofdzakelijk bestaan uit schalie of leisteen, zijn door hun fysieke eigenschappen minder geschikt voor gebruik als aggregaat dan wanneer zij voornamelijk werden gevormd uit materialen die vaker worden gebruikt als aggregaat.

(268)

Het Verenigd Koninkrijk schatte dat ongeveer 6,33 miljoen ton leislagafval per jaar werd geproduceerd en dat historische, bruikbare voorraden ongeveer 277 miljoen ton bedroegen. Hiervan werd vóór de invoering van de AGL slechts 0,66 miljoen ton verkocht voor gebruik als aggregaat. (63) Het restant werd ofwel gebruikt als aanvulmateriaal of achtergelaten op steenbergen.

(269)

De Britse autoriteiten zijn van mening dat de vrijstelling voor bijproducten van leisteen de extra winning van leisteen niet in de hand werkt, aangezien exploitanten van leisteengroeven al moeite genoeg moeten doen om een markt te vinden voor het vrijgestelde afvalproduct dat voortkomt uit de bestaande activiteiten van hun steengroeven. Zij stellen dat het totale aantal leisteengroeven en -activiteiten grotendeels onveranderd is gebleven sinds de invoering van de heffing over aggregaten, met 50 in 2000 en 49 in 2010.

(270)

Het Verenigd Koninkrijk is van mening dat leislagafval terecht wordt beschouwd als het onvermijdelijke bijproduct van een winningsproces dat niet plaatsvindt om aggregaat te produceren, maar om hoogwaardig leisteen te verkrijgen voor gebruik als dakpannen, gevelbekleding en andere hoogwaardige producten.

(271)

De Britse autoriteiten beweren dat bijproducten van de productie van gehouwen leisteen niet te onderscheiden zijn van actief als aggregaat geproduceerd leisteen.

(272)

De Britse autoriteiten betwisten de verklaringen van BAA tijdens de gerechtelijke procedure in zaak T-210/02 RENV en in haar opmerkingen ingediend bij de Commissie, als zouden er leisteengroeven zijn die leisteen uitsluitend exploiteren voor gebruik als aggregaat. De Britse autoriteiten verdedigden deze conclusie na een onderzoek van alle door BAA tijdens de procedure verstrekte namen van steengroeven. Bovendien hebben de Britse autoriteiten twijfel geuit over het verstrekte bewijsmateriaal, aangezien sommige steengroeven worden vermeld als producenten van dakleien én als exploitanten van leisteen voornamelijk voor gebruik als aggregaat.

(273)

Ten aanzien van de BGS betogen de Britse autoriteiten dat de BGS-gegevens zijn gebaseerd op beschrijvingen die steengroeven zelf van materialen en de eindtoepassingen ervan maken. Zij merken op dat de groeven een materiaal anders kunnen beschrijven dan de hand van de categorisering ervan ten behoeve van de AGL, en dat een steengroeve mettertijd mogelijk andere materialen produceert. De gegevens vormen derhalve de nauwkeurigste lijst van groeven in het Verenigd Koninkrijk en het eindgebruik van materialen, maar er kan niet worden gezegd dat deze lijst een volledig nauwkeurig overzicht bevat van de groeven in het Verenigd Koninkrijk en van de uiteindelijke toepassingen van de gewonnen materialen. De Britse autoriteiten voeren aan dat de gegevens ook verouderd zijn en dat zij zich bewust zijn van het feit dat sommige steengroeven op de lijst niet meer actief zijn. De Britse autoriteiten stellen voorts dat er op de lijst ondernemingen staan die een geldige mijnbouwvergunning hebben, maar dat die in feite niet als steengroeven werken en nooit als steengroeven hebben gewerkt.

(274)

De Britse autoriteiten hebben aangetoond dat van de volledige lijst van steengroeven die BAA heeft voorgelegd als zijnde producenten van uitsluitend voor gebruik als aggregaat bestemd leisteen, schalie en klei, acht steengroeven ofwel nooit aggregaten hebben geëxploiteerd, ofwel andere activiteiten uitvoeren die niet zijn onderworpen aan de AGL, ofwel reeds vóór de invoering van de AGL niet actief waren. Sommige van deze groeven zijn gebruikt als stortplaatsen.

(275)

Bovendien hebben de Britse autoriteiten aangetoond dat zij gebruik hebben gemaakt van de definities van het rapport dat in 2003 speciaal werd opgesteld om de belastingdienst te helpen bij de handhaving van de AGL. Het objectieve criterium dat de Britse autoriteiten gebruiken om onderscheid te maken tussen nauw verwante soorten gesteente, vereist dat materiaal ingedeeld als leisteen „alleen met een beitel in scherpe schilfers en tegels kan worden gespleten”. Indien het materiaal niet op deze wijze wordt gespleten, wordt het voor de toepassing van de AGL niet beschouwd als leisteen, d.w.z. is het niet vrijgesteld. Materiaal als dat waar BAA naar verwijst, zou worden ingedeeld als moddersteen en onderworpen zijn aan de heffing.

(276)

De Britse autoriteiten hebben nota genomen van de opmerkingen van verschillende belanghebbenden ten aanzien van de mogelijk onjuiste voorstelling van de producten van één bepaalde steengroeve als leisteen. De Britse autoriteiten stellen dat wanneer het materiaal voldoet aan het door hen gebruikte criterium om te bepalen of er sprake is van leisteen (d.w.z. splijten met een beitel), het dan in het kader van de AGL correct is ingedeeld als leisteen. De Britse autoriteiten merken echter op dat op de website van de steengroeve de producten die meestal worden verkregen uit leisteen dat met een beitel kan worden gespleten, worden vermeld als zijnde ingevoerd. De geologie van het materiaal op deze locatie is nog niet gecontroleerd door de belastingdienst van het Verenigd Koninkrijk (hierna „Her Majesty's Revenue and Customs” of „HMRC” genoemd).

(277)

Gezien het feit dat het handhavingsregime van HMRC een risicogebaseerde aanpak toepast en zich laat leiden door informatie dat een steengroeve mogelijk niet correct voldoet aan het belastingstelsel, hebben de Britse autoriteiten toegezegd dit te zullen onderzoeken, evenals alle andere gevallen waarin onderzoek verricht als gevolg van het verkrijgen van bewijs voor de Commissie bezorgdheid doet ontstaan over de onjuiste indeling van de materialen. De HMRC heeft geologische monsters van deze locaties verzocht of genomen. Als blijkt dat het materiaal geen leisteen is, wordt de heffing in rekening gebracht op het gewonnen materiaal en kan ook een boete worden opgelegd voor de onjuiste omschrijving van het materiaal.

(278)

De Britse autoriteiten tonen verder aan dat steengroeven voor de marketing van gesteente voor verkoopdoeleinden kunnen kiezen een beschrijving te gebruiken die niet overeenkomt met de objectieve test die HMRC gebruikt ten behoeve van de heffing.

(279)

De Britse autoriteiten hebben vertrouwelijke belastingdocumenten en publiek beschikbare informatie onderzocht met betrekking tot elk van de steengroeven waarvan BAA beweert dat zij leisteen uitsluitend voor gebruik als aggregaat produceren of die hun producten ten onrechte als leisteen zouden hebben ingedeeld om de vrijstellingen te kunnen krijgen. De resultaten van het onderzoek zijn de Commissie meegedeeld en daaruit is gebleken dat er bepaalde handhavingsproblemen kunnen bestaan ten aanzien van één steengroeve. De Britse autoriteiten hebben onderzocht welke materialen deze groeve daadwerkelijk produceert en of deze terecht als leisteen zijn ingedeeld. Ten aanzien van de overige groeven waarvan bleek dat zij actief waren of waren geweest, werd echter geen aanwijzing gevonden dat zij actief leisteen zouden winnen voor gebruik als aggregaat.

(280)

Vermeld dient te worden dat bij haar onderzoek van de door de Britse autoriteiten verstrekte informatie de Commissie rekening heeft gehouden met het feit dat gespecialiseerde architecturale leisteenproducten op het gewenste formaat worden gehouwen. Daarom is de Commissie van mening dat leisteengroeven die gehouwen steen als hoofdproduct hebben, gespecialiseerde architecturale producten (en dus geen aggregaten) produceren, vooral omdat leisteenaggregaten het resultaat zijn van breken.

(281)

De Britse autoriteiten hebben statistische gegevens verstrekt ter ondersteuning van hun standpunt dat leisteen de verkoop van secundaire aggregaten niet heeft verdrongen en dat, hoewel de vraag naar zowel hoogwaardige steenslag als hoogwaardig zand en grind is gedaald in de periode dat de heffing over aggregaten in werking was, de verkoop van leisteen, klei en schalie voor de bouw niet in dezelfde mate is toegenomen. Blijkbaar sluit het aandeel van de verkoop van het eerstgenoemde materiaal aan bij de afname van de vraag. De Britse autoriteiten concluderen dat hoogwaardig steenslag, zand of grind niet op grote schaal zijn vervangen door leisteen, klei en schalie.

(282)

BAA stelt dat schalie kan worden gebruikt als aggregaat, namelijk als laagwaardig aggregaat, zoals ook blijkt uit het rapport van 2003 (64). Schalie, klei en moddersteen kunnen voorkomen als deklaag van afzettingen van steenslag en kunnen worden verkocht als laagwaardig aanvulmateriaal.

(283)

Volgens BAA kunnen schalie en klei worden gebruikt als aggregaten voor specifieke toepassingen waarvoor ander gesteente niet of minder beschikbaar is, zoals onder- en bovenafdichting van stortplaatsen en als deklaag van vijvers en kanalen. Zij stellen dat deze het gebruik van klei en schalie als aggregaten op dezelfde wijze vertegenwoordigen als het gebruik van materialen voor afwatering en zeewering een gebruik van aggregaten vertegenwoordigt. BAA stelt dat er, hoewel schalie wordt gewonnen als een bijproduct van klei en steenkool, in het Verenigd Koninkrijk ook zeer grote gebieden zijn waar hardere, rijpere schalie in afwisselende lagen met zandsteen voorkomt.

(284)

BAA stelt dat de hardere soort schalie, vergelijkbaar met hard gesteente, altijd al werd gebruikt als aggregaat, zelfs vóór de invoering van de AGL. BAA heeft het voorbeeld verstrekt van een schaliegroeve die al sinds 1981 wordt geëxploiteerd en die bouw- en muursteen en gesteente voor rotstuinen en fantasiebestrating produceert, samen met vulmateriaal.

(285)

BAA heeft een lijst ingediend van twintig klei- en schaliegroeven, overgenomen uit de Directory of Mines and Quarries 2010 van de BGS, die alleen voor gebruik als aggregaat materiaal zouden exploiteren.

(286)

Volgens BAA krijgen sommige steengroeven die in de Directory of Mines and Quarries 2010 van de BGS voorkomen als „zandsteengroeven”, eigenlijk een vrijstelling van de AGL omdat zij in feite schaliegroeven zijn die deel uitmaken van de schalievelden van Caithness in Schotland.

(287)

BAA stelt dat er veel steengroeven zijn met een gemengde geologie die schalie bevat en die de vrijstelling krijgen voor het materiaal dat voornamelijk bestaat uit schalie, aangezien schalie in het Verenigd Koninkrijk op grote schaal en vaak in afwisselende lagen met ander gesteente voorkomt. BAA geeft het voorbeeld van een steengroeve die alleen aggregaat produceert en die op deze wijze de vrijstelling geniet.

(288)

BAA beweert dat de Britse autoriteiten informatie hebben ten aanzien van de namen van steengroeven die vrijgesteld waren van de AGL omdat zij alleen of hoofdzakelijk leisteen of schalie produceren. Deze informatie kon echter om vertrouwelijkheidsredenen niet aan BAA worden verstrekt.

(289)

BAA beweert dat er bij klei en schalie voor keramische producten en gips geen sprake is van een andere situatie dan bij materiaal dat krachtens de AGL, gelet op de milieudoelstelling van die heffing, wordt belast. Zij beweert dat deze materialen vergelijkbaar zijn met gesteente, zand of grind gewonnen voor gebruik in de bouw, aangezien deze materialen zijn gewonnen voor de bouw, en klei en schalie gesteenten zijn. Grote hoeveelheden klei en schalie zouden worden gebruikt voor de vervaardiging van keramische bouwproducten. De winning van klei voor de vervaardiging van baksteen zou kunnen worden verminderd door gebruik te maken van betonnen bouwproducten die kunnen worden geproduceerd uit afval/bijproducten van steengroeven die vaak worden belast. Het niet belasten van voor gebruik in keramische bouwproducten bestemde klei en schalie ondermijnt volgens BAA de AGL.

(290)

Volgens Torrington Stone produceert een van haar groeven schalie als een bijproduct van grove zandsteen. Deze is van goede kwaliteit en kan worden gebruikt voor bulkvullingen. Een andere steengroeve produceert schalie als hoofdproduct en zandsteen als secundair product, dat onderworpen is aan de belasting. Torrington Stone lijkt te willen zeggen dat de door haar verkochte producten steenslag, fundering, buitenlagen of aanvulmateriaal zijn die uit al haar materialen verkregen kunnen worden.

(291)

Na de invoering van de AGL stegen de schalieprijzen als gevolg van marktwerking.

(292)

Torrington Stone heeft ook informatie verstrekt met betrekking tot de Venn-steengroeve die als bijproduct schalie produceerde dat ideaal is voor aanvulmateriaal voor taluds en die concurreerde met een belast bijproduct van een van de steengroeven van Torrington Stone. De geleverde prijs van de schalie als bijproduct was ongeveer 3,50 GBP (inclusief transport geschat op 3,00 GBP).

(293)

De opmerkingen ontvangen van Eunomia werden ingediend namens een consortium van producenten van secundaire aggregaten in het Verenigd Koninkrijk (leisteen, mijnafval en bodemas).

(294)

Volgens Eunomia is mijnafval (meestal samengesteld uit schalie) beschikbaar voor hergebruik van ofwel operationele ondergrondse mijnen of gesloten/stilgelegde ondergrondse mijnen. Mijnafval is afkomstig van de winning van steenkool met behulp van methoden die in de diepbouw worden gebruikt. De kwalitatieve eigenschappen van mijnafval variëren sterk tussen de verschillende mijnen en in de verschillende winningsfasen in verband met de geologie van de lagen op het moment van de winning. Door de inconsistente eigenschappen van mijnafval is het materiaal van zeer lage kwaliteit en heeft het geringe hergebruikwaarde.

(295)

Eunomia stelt dat voor mijnafval meestal geen positieve prijs kan worden gevraagd. Dankzij een afzetmarkt kunnen de respectieve mijnen echter worden geëxploiteerd door het vrijhouden van terreinen voor steenbergen. Eunomia beweert dat zonder de mogelijkheid om mijnafval kosteloos of tegen een concurrerende prijs te leveren, wat de lage kwaliteit ervan weerspiegelt, er geen andere financieel haalbare opties zijn om mijnsteen af te voeren om bebouwing te bevorderen. Eunomia stelt dat voor mijnafval de productiekosten na winning, uitgaande van levering binnen 5 km van de bronlocatie, doorgaans […] GBP/ton bedraagt voor operationele ondergrondse mijnen en […] GBP/ton voor gesloten/stilgelegde ondergrondse mijnen. Daarom zou het opleggen van een AGL van 2 GBP/ton […] kosten. Het zou dan goedkoper zijn om het mijnsteen op een steenberg te storten.

(296)

De Britse autoriteiten stellen dat het argument om schalie vrij te stellen is dat het overgrote deel van schalie niet wordt gebruikt als aggregaat. De meeste schalie is in feite doorgaans ongeschikt voor gebruik als aggregaat. De hoogwaardige toepassing van schalie is het vervaardigen van baksteen, wat een keramisch proces is en bijgevolg vrijgesteld van de AGL. Alle bijproducten van schalie die wordt gewonnen voor de vervaardiging van baksteen, zouden bijgevolg een bijproduct zijn van een gewonnen materiaal dat niet voor aggregaten wordt gebruikt.

(297)

De Britse autoriteiten stellen dat schalie deel uitmaakt van dezelfde gesteentefamilie als klei. Klei varieert van zacht en plastisch tot harde moddersteen. De fysieke en chemische eigenschappen en mineralogische samenstelling ervan bepalen de meest geschikte toepassing. Afhankelijk van de mate van splijtbaarheid (65) kan het moeilijk zijn om onderscheid te maken tussen schalie en klei aan de ene kant van het spectrum, en tussen schalie en leisteen aan de andere kant van het spectrum.

(298)

De Britse autoriteiten beweren dat schalie nauw verbonden is met de winning van klei en ook in de mijnbouw voortkomt. Schalie kan net als klei worden gebruikt bij de vervaardiging van gevelstenen, straatstenen en bakstenen (90 % van de vraag naar baksteenklei is voor de vervaardiging van gevelstenen voor de binnenlandse woningmarkt), tegels voor dak- en gevelbekleding en gresbuizen voor afwatering en riolering. Grote hoeveelheden worden gebruikt bij de vervaardiging van cement. Andere toepassingen zijn gebruik als onder- en bovenafdichting van stortplaatsen, deklagen van vijvers en kanalen, materiaal voor landschapsarchitectuur, bij de productie van licht aggregaat voor het vervaardigen van blokken en als algemeen ophoog- en aanvulmateriaal.

(299)

De Britse autoriteiten stellen dat schalie kan worden gebruikt als laagwaardig aggregaat, meestal als aanvulmateriaal en om bulk te leveren onder wegdekken. Sommige soorten schalie zijn ook geschikt voor de vervaardiging van licht aggregaat, maar pas na een productieproces waarbij het materiaal tot hoge temperaturen wordt verhit. In sommige omstandigheden hebben geologische condities (druk en hitte) geleid tot de vorming van hardere schalie die, na vermalen, meer blokvormige korrels vormt die geschikt kunnen zijn voor sommige toepassingen van laagwaardig aggregaat zoals ophoog- en aanvulmateriaal.

(300)

Volgens de Britse autoriteiten worden leisteen en schalie in het Verenigd Koninkrijk in de nationale statistieken samen gegroepeerd omdat zij geologisch vergelijkbaar zijn. In 2000 werd 10 838 000 ton klei en schalie verkocht in het Verenigd Koninkrijk; daarvan werd 7 880 000 ton gebruikt voor bakstenen, buizen en tegels, en werd 2 958 000 ton klei en schalie verkocht voor andere toepassingen. In 2012 werd van de 5 497 000 ton klei en schalie die werd verkocht in Groot-Brittannië 3 569 000 ton gebruikt voor bakstenen, buizen en tegels. De Britse autoriteiten betogen dat het, aangezien de winning van klei en schalie halveerde tussen 2000 en 2012 en de verkoop van klei en schalie voor andere doeleinden dan voor bakstenen, buizen en tegels 35 % lager lag in 2012 dan in 2002, onwaarschijnlijk is dat door de invoering van de heffing de winning van schalie specifiek voor gebruik als aggregaat is toegenomen.

(301)

De Britse autoriteiten voeren aan dat schalieafval dat ontstaat tijdens steenkoolwinning, een onbedoeld en ongewenst bijproduct is. Het is over het algemeen alleen geschikt als eenvoudig aanvulmateriaal in de wegenbouw of voor de aanleg van dijken en wordt daarom voor een verwaarloosbare prijs verkocht. Het afvalproduct wordt doorgaans gestort op bergen geconsolideerd afval of gebruikt als extra aanvulmateriaal als er een aangrenzende dagbouwmijn is. Terwijl steenkool voor ongeveer 50 GBP/ton wordt verkocht, wordt schalie meestal verkocht tegen een zeer lage prijs, gemiddeld niet meer dan 1 à 2 GBP/ton, als er vraag naar is dichtbij de winningslocatie. De productiekosten worden geraamd tussen 0,50 en 2 GBP/ton. Soms wordt de schalie zelfs gratis weggegeven op voorwaarde dat de kopers deze zelf afvoeren.

(302)

Hetzelfde geldt voor ander mijnafval, dat over het algemeen alleen wordt gebruikt als laagwaardig aggregaat als er vraag naar is dichtbij de winningslocatie.

(303)

De Britse autoriteiten stellen dat sommige, van andere winningsactiviteiten afkomstige bijproducten van schalie worden verkocht als aggregaat, maar dat het, vanwege de transportkosten, doorgaans alleen economisch verantwoord is om schalie als aggregaat te gebruiken indien er vraag naar is dichtbij de winningslocatie. Zij stellen dat, aangezien dit soort schalie niet wordt gewonnen met het oog op de commerciële exploitatie ervan als aggregaat en de vraag naar nieuw gewonnen aggregaat vermindert, de vrijstelling ervan zou aansluiten bij de milieudoelstelling en de aard en de opzet van de AGL.

(304)

De Britse autoriteiten stellen dat klei en schalie als één categorie worden behandeld door BGS, in het United Kingdom Minerals Yearbook en bij de jaarlijkse verzameling van gegevens in het Verenigd Koninkrijk. Volgens het Office for National Statistics varieert de gemiddelde verkoopprijs ervan tussen 2,52 en 2,88 GBP/ton. In 2012 varieerden de prijzen tussen 3,34 en 4,44 GBP/ton.

(305)

De Britse autoriteiten hebben informatie verstrekt ten aanzien van een steengroeve die grove zandsteen produceert dat wordt gebruikt bij de vervaardiging van asfalt voor wegverharding. Zij produceert en verkoopt ook schalie die in afwisselende lagen met de grove zandsteen voorkomt. De groeve schatte de productiekosten van haar schalieproducten op 6,31 GBP/ton.

(306)

Ten aanzien van schalie die wordt gebruikt voor keramische processen, hebben de Britse autoriteiten informatie geleverd die is verstrekt door de British Ceramic Confederation (hierna „BCC” genoemd), de brancheorganisatie voor de Britse keramische industrie. Zij merken op dat er een aanzienlijke variatie is in de productiekosten voor schalie, die afhankelijk zijn van een aantal factoren. Zij maken een schatting van een algemeen prijsbereik tussen […] en […] GBP/ton voor winningskosten.

(307)

BCC schat dat de verkoopprijs van schalie voor gebruik als aggregaat zou liggen tussen […] en […] GBP/ton. Zij merkt op dat schalie mogelijk met verlies wordt verkocht om onder de desbetreffende schalieafzetting materialen van goede kwaliteit bloot te leggen voor gebruik bij het vervaardigen van bakstenen.

(308)

BCC merkte verder op dat de meeste baksteenproductie plaatsvindt op locaties die verbonden zijn met groeven, waardoor het materiaal niet wordt geprijsd. Zij schat echter dat de kosten, indien verkocht aan een derde, zouden liggen tussen […] en […] GBP/ton, exclusief leveringskosten. Zij merkt op dat de verkoopprijs van schalie lager zou zijn dan die van hoogwaardige klei.

(309)

Ten aanzien van de vrijstelling voor materialen die hoofdzakelijk bestaan uit steenkool, bruinkool, leisteen en schalie, laten de Britse autoriteiten zien dat de vrijstelling nodig is aangezien van nature voorkomende mineralen geen 100 %-zuiverheid hebben.

(310)

De Britse autoriteiten zijn van mening dat schalie niet uitsluitend wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat en hadden de aanvankelijke verklaringen van BAA in dit verband onderzocht naar aanleiding van de procedure voor de rechterlijke instanties van de Europese Unie. De Britse autoriteiten betogen dat zij hadden geconstateerd dat schalie nog steeds wordt geproduceerd als een bijproduct van andere winningsactiviteiten, met name klei, steenkool en kalksteen. De Britse autoriteiten beweren dat uit geen van de documenten die BAA heeft voorgelegd aan de rechterlijke instanties van de Europese Unie of de Commissie, vóór de vaststelling van het besluit tot inleiding van de procedure, is gebleken dat er steengroeven zijn die schalie en klei voornamelijk voor gebruik als aggregaat exploiteren.

(311)

De Commissie heeft de Britse autoriteiten gevraagd om informatie over de producten van vier steengroeven die in een verklaring van een belanghebbende worden genoemd als vrijgestelde steengroeven die uitsluitend vanwege deze vrijstelling contracten toegewezen hebben gekregen en die dezelfde soorten producten leveren die de belaste steengroeve van de belanghebbende had kunnen leveren. Een van de genoemde steengroeven zou toestemming hebben gekregen om schalie te exploiteren. De Britse autoriteiten hebben vastgesteld dat alle vier de steengroeven geregistreerd waren voor betaling van de AGL en deze heffing hebben voldaan sinds de invoering ervan in 2002. De steengroeven lijken gewonnen steen, zand, grind, aggregaat (waaronder gerecyclede producten en betonproducten), hardsteenaggregaat, aggregaten en vulstof, architecturale elementen, decoratieve aggregaten en zandsteentegels, dan wel zand, grind en andere aggregaten te verkopen (66). Er waren geen aanwijzingen dat een van de steengroeven een vrijstelling voor schalie heeft gekregen.

(312)

De Britse autoriteiten hebben ook de acht in de BGS-database genoemde steengroeven aangemerkt als steengroeven die actief schalie winnen voor gebruik als aggregaat. Zij beweren dat ten minste sommige van deze groeven naast schalie andere producten winnen. Zij waren bijgevolg blijkbaar niet in staat om onomstotelijk schaliegroeven te identificeren waar schalie uitsluitend voor gebruik als aggregaat wordt gewonnen.

(313)

De Britse autoriteiten verklaren dat schalie ook een vrijstelling zou moeten kunnen krijgen wanneer dit een bijproduct is van belaste aggregaten. Schalie kan bijvoorbeeld worden gewonnen als een onvermijdelijk bijproduct van de winning van kalksteen of grove zandsteen. De Britse autoriteiten beweren dat schalie een laagwaardiger materiaal is dan kalksteen en ongeschikt is voor een grote reeks aggregatendoeleinden. De Britse autoriteiten beweren dat schalie die op deze manier als een bijproduct wordt geproduceerd, werd vrijgesteld in overeenstemming met de milieudoelstelling van de belasting, om steengroeven in staat te stellen schalie als bijproduct te produceren en te verkopen in plaats van ander nieuw gewonnen aggregaat voor de beperkte reeks toepassingen waarvoor dit geschikt is. Als het materiaal oorspronkelijk net als kalksteen belast zou zijn geweest, zouden steengroeven niet in staat zijn geweest het schalieafval te verkopen.

(314)

Aangezien schalie doorgaans alleen geschikt is voor beperkte en specifieke aggregatentoepassingen, en het meestal alleen economisch verantwoord is om schalie als aggregaat te gebruiken wanneer er vraag naar is dichtbij de winningslocatie, is het volgens de Britse autoriteiten zeer onwaarschijnlijk dat er voldoende vraag zou zijn naar schalie dichtbij een steengroeve die voornamelijk andere aggregaten wint (bijv. grove zandsteen) om de winning te stimuleren van aanvullend, belast aggregaat om bij het niet-belaste schalie-bijproduct te komen. De Britse autoriteiten stellen dat zij niet bekend zijn met een situatie waarin dit het geval was of in de toekomst zou zijn.

(315)

Naar aanleiding van een bij de Commissie ingediende verklaring van een belanghebbende waarin wordt beweerd dat het primaire materiaal van de Vyse-steengroeve (eigendom van Torrington Stone) in Noord-Devon bestaat uit moddersteen en schalie voor gebruik als aggregaat, met als secundair materiaal vuil zandsteen, stellen de Britse autoriteiten de vraag of schalie wel het primaire materiaal van deze steengroeve is, aangezien op de website van de groeve een nauwkeurige beschrijving wordt gegeven van haar hoogwaardige zandsteenproducten en de volgende opmerking wordt gemaakt: „Braunton Aggregates die algemeen erkend is voor zijn uitstekende duurzaamheid en kwaliteit, levert een verscheidenheid aan zandsteen — van functioneel steen, omheiningssteen, tuinsteenslag, steen voor rotstuinen tot schermvullingen en bulkaggregaten”. De 2010 Directory of Mines and Quarries samengesteld door de British Geological Survey vermeldt Beam Quarry als producent van „zandsteen, kolenzandsteen, Bude Formation zandsteen”. Zij accepteren dan ook niet dat de Vyse-steengroeve als bewijs dient dat schalie actief wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat.

(316)

Volgens de Britse autoriteiten gebruikt HMRC met betrekking tot schalie het criterium, zoals beschreven in het rapport van 2003, dat bepaalt dat dit materiaal „gemakkelijk moet splijten (met een zakmes) in millimeter-dikke schilfers”. Materiaal dat in kleine centimetergrootte blokken breekt (en daarom meer geschikt is voor aggregatentoepassingen), wordt ingedeeld als moddersteen en is onderworpen aan de belasting. BAA stelt in haar opmerking dat sommige groeven enkel en alleen materiaal winnen dat met het oog op de belasting als schalie is ingedeeld, en dat zij dit materiaal als aggregaat verkopen. De Britse autoriteiten tonen aan dat als er inhoudelijk bewijs zou zijn dat er sprake was van dit soort onjuiste beschrijving van gesteente als schalie met het oog op vrijstelling van de AGL, HMRC dit als potentiële belastingfraude zou onderzoeken.

(317)

Volgens de Britse autoriteiten maakt HMRC bij haar werkzaamheden op belastinggebied een risicoafweging. Dit betekent dat niet alle bij HMRC geregistreerde ondernemingen worden gecontroleerd, tenzij er reden is om vraagtekens te plaatsen bij hun aangiften bij HMRC. De Britse autoriteiten zijn zich bewust van het gevaar dat steengroeven vrijstellingen van de AGL krijgen door de materialen die zij produceren onjuist te beschrijven. HMRC voert controles uit om te zorgen dat de AGL zorgvuldig wordt toegepast, en voert onderzoek uit wanneer er bewijzen zijn voor een onjuiste beschrijving van materialen.

(318)

De Britse autoriteiten hebben vertrouwelijke belastingdocumenten en publiek beschikbare informatie onderzocht met betrekking tot de steengroeven die volgens BAA klei en schalie produceren uitsluitend voor gebruik als aggregaat, of die hun producten ten onrechte als schalie hadden ingedeeld om de vrijstellingen te kunnen krijgen. De resultaten van het onderzoek ten aanzien van elke groeve zijn voorgelegd aan de Commissie. Uit het onderzoek is gebleken dat er mogelijk bepaalde handhavingsproblemen zijn ten aanzien van één steengroeve; de Britse autoriteiten hebben toegezegd een onderzoek te zullen instellen. Ten aanzien van de meerderheid van de groeven die actief bleken te zijn (geweest), werd echter geen aanwijzing gevonden dat zij schalie of klei zouden winnen uitsluitend voor gebruik als aggregaat. Uit de aan de Commissie voorgelegde informatie blijkt echter dat ten minste vier of vijf (67) steengroeven de vrijstelling genieten, hoewel hun hoofdproduct gehouwen steen is en schalie in aanvulling daarop wordt gewonnen.

(319)

Volgens de Britse autoriteiten is steenkool een brandbaar, sedimentair gesteente. Britse steenkool heeft een hoog zwavelgehalte en wordt bijna uitsluitend gebruikt in kolengestookte elektriciteitscentrales uitgerust met rookgasontzwaveling, hoewel er ook enig huishoudelijk gebruik is. Momenteel wordt alle cokeskool (die wordt gebruikt in hoogovens bij de productie van staal) ingevoerd. Steenkool is niet geschikt voor gebruik als aggregaat.

(320)

Volgens de Britse autoriteiten worden bij de winning van steenkool in dagbouw de deklaag (68) en de lagen tussen de steenkoollagen afzonderlijk gescheiden van de steenkoollagen en de vuurvaste klei die direct onder sommige lagen liggen. Vuurvaste klei, een bijproduct van steenkoolwinning, wordt afzonderlijk gewonnen en verkocht tegen ongeveer 10 % van de prijs van steenkool, vooral als kleurstof bij de vervaardiging van baksteen. In alle gevallen worden de deklaag, het vuil tussen de lagen en eventueel residu na verwerking van het mineraal (bijvoorbeeld om een hoog asgehalte of andere onzuiverheden te verwijderen) teruggeplaatst in de door de winning vrijgekomen ruimte.

(321)

De Britse autoriteiten stellen dat alle ondergrondse mijnen hun steenkool verwerken in een installatie voor dichtheidsscheiding. Het afval van het proces wordt doorgaans gestort en geconsolideerd. Historische steenbergen zijn meestal omgezet in landschap en beplant om hun visuele impact te verminderen. Indien er aangrenzende steenkool- en/of mineraalwinning in dagbouw is, wordt het afval soms gebruikt als extra aanvulmateriaal voor het opvullen van de afgravingen.

(322)

Volgens de Britse autoriteiten kan een deel van het afval(gesteente) afkomstig van steenkoolproductie worden gebruikt als laagwaardig aggregaat, bijvoorbeeld als ophoog- en aanvulmateriaal of bij de aanleg van dijken. Het afval is fijnkorrelig en is technisch niet geschikt voor ondersteuningstoepassingen, bijvoorbeeld in een bouwproject.

(323)

De Britse autoriteiten stellen dat er geen bewijs is dat een steengroeve in het Verenigd Koninkrijk enkel en alleen steenkool zou winnen om aggregaat te verkrijgen. Volgens hen is de AGL bedoeld om ervoor te zorgen dat materiaal dat geheel bestaat uit afval afkomstig van steenkoolwinning, niet wordt belast. Schone lagen aggregaat die worden gewonnen door naar de steenkool toe te graven, zijn onderworpen aan de AGL.

(324)

Volgens de Britse autoriteiten is bruinkool een tussenfase tussen turf en steenkool. De enige belangrijke bruinkoolafzetting in Groot-Brittannië bevindt zich in Devon waar het een bijproduct is van de winning van ball clay. Geringe hoeveelheden worden verkocht voor gebruik in de tuinbouw. Grote afzettingen bestaan ook in Noord-Ierland, maar daar is er geen commerciële productie van bruinkool als gevolg van groot verzet van de lokale bevolking tegen de productie. Bruinkool is niet geschikt voor gebruik als aggregaat, met name vanwege het hoge vochtigheidsgehalte en het hoge gehalte aan vluchtige bestanddelen.

(325)

Hoewel leisteen een aggregaat is in de zin van artikel 17, lid 1, van de Finance Act 2001, volgt uit de opmerkingen van de Britse autoriteiten en belanghebbenden dat leisteen wordt gewonnen om architecturale en gedimensioneerde producten te vervaardigen die tegen veel hogere prijzen worden verkocht dan wanneer het voor gebruik als aggregaat wordt verkocht. Het zou economisch niet verantwoord zijn om de steengroeven enkel en alleen te exploiteren om leisteen te winnen voor gebruik als aggregaat dat als gevolg van zijn eigenschappen in de meeste gevallen niet geschikt is voor hoogwaardige toepassingen van aggregaat, maar wordt gebruikt als laagwaardig aggregaat. Bovendien zijn de winningsmethoden veel duurder dan de standaard winningsmethoden van aggregaat; het zou economisch niet verantwoord zijn om aggregaat actief op dit soort dure manier te produceren. De productiekosten van leisteenaggregaten liggen bijvoorbeeld tussen 5,7 en 6,5 GBP/ton, terwijl deze worden verkocht voor maximaal 6,42 GBP/ton.

(326)

Het materiaal dat wordt gebruikt voor hoogwaardige leisteentoepassingen heeft een snijkant door de manier waarop het wordt gewonnen; zware leisteenplaten worden dwars door de structuur gehouwen in vaste maten met behulp van een zaag, en hebben doorgaans dan ook ten minste één kant door middel van klieven (splitsen met een hamer en beitel) die wordt gespleten langs een natuurlijk vlak in het gesteente. In dat geval zou het leisteen een vrijgesteld proces ondergaan overeenkomstig artikel 18, lid 2, onder a), van de Finance Act 2001, en een belastingkrediet op grond van artikel 30 kunnen krijgen.

(327)

BAA en diverse belanghebbenden hebben gesteld dat tafelbladen, muursteen en omheiningssteen vormen van aggregatengebruik zijn en dat de steengroeven die dergelijke producten als primaire producten produceren, moeten worden belast. Het belangrijkste argument hiervoor is dat de structuur van de producten van de respectieve groeven niet verschilt van die van steengroeven (zoals graniet- of zandsteengroeven) die ook muursteen als primair product produceren en in tweede instantie secundaire laagwaardige aggregaten.

(328)

In tegenstelling tot andere aggregaten zoals kalksteen, blijkt leisteen diepbouw te vereisen, waardoor de winning duur is in vergelijking met de kosten van een gewone steengroeve. De Britse autoriteiten en belanghebbenden hebben aangetoond dat er een belangrijk verschil is tussen groeven voor normaal aggregaat (zoals graniet, zandsteen en kalksteen) en leisteengroeven, en dat het verschil in de fiscale behandeling ervan volledig is gerechtvaardigd.

(329)

BAA en verschillende belanghebbenden beweren dat er sprake zou zijn van leisteengroeven die geen gespecialiseerde architecturale elementen produceren, maar leisteen actief voor gebruik als aggregaat exploiteren. Bovendien zouden er steengroeven zijn die beweren dat zij moeten worden vrijgesteld omdat zij leisteen produceren, maar in feite heeft het materiaal dat zij produceren, niet de geschikte leisplijting of is het onjuist ingedeeld.

(330)

In dit verband merkt de Commissie in de eerste plaats op dat er volgens de Britse autoriteiten geen aanwijzing is dat steengroeven actief leisteen zouden winnen voor gebruik als aggregaat. Sterker nog, bij gebrek aan duidelijk bewijs van het tegendeel, kon niet worden verwacht dat de Britse autoriteiten een negatief feit zouden bewijzen, d.w.z. dat er geen steengroeven zijn die actief leisteen winnen voor gebruik als aggregaat. Toen de Commissie voorbeelden kreeg gepresenteerd van steengroeven die actief leisteen winnen voor gebruik als aggregaat, heeft zij de Britse autoriteiten om informatie verzocht betrekking tot deze steengroeven. Uit die informatie blijkt dat geen van deze steengroeven leisteen actief en hoofdzakelijk voor gebruik als aggregaat exploiteren. De informatie deed uitsluitend twijfel rijzen ten aanzien van de kwalificatie als leisteen van de producten van een bepaalde steengroeve, een kwestie die de Britse autoriteiten hadden toegezegd te zullen onderzoeken. Een onjuiste omschrijving van de materialen zou een misbruik van de AGL zijn, en geen staatssteunvraagstuk.

(331)

In de tweede plaats is de Commissie, zoals beschreven in overweging 169, van mening dat reclame waarin steengroeven hun producten beschrijven om klanten aan te trekken, niet geheel relevant is voor de beoordeling van het gebruik van de materialen voor de toepassing van de AGL. Voor hun fiscale handhaving houden ook de Britse autoriteiten immers zelf geen rekening met dergelijke omschrijvingen.

(332)

Het criterium dat de Britse autoriteiten gebruiken om te controleren of het door een bepaalde groeve gewonnen materiaal leisteen is, is, volgens het rapport van 2003 (69), of het „alleen met een beitel in scherpe schilfers en tegels kan worden gespleten”. Als er dus steengroeven zouden zijn die beweren dat zij leisteen produceren en zo de vrijstelling krijgen, maar in feite materiaal produceren dat onvoldoende leisplijting heeft (zoals BAA beweert), zouden deze steengroeven zich ten onrechte niet hebben laten registreren voor het voldoen van de AGL. Dit zou een handhavingskwestie zijn en door HMRC moeten worden onderzocht als een geval van fraude. De Britse autoriteiten hebben toegezegd de hierboven genoemde steengroeve te zullen onderzoeken, evenals alle andere gevallen waarin het onderzoek dat werd verricht om bewijsmateriaal te verzamelen voor de Commissie, bezorgdheid doet ontstaan over de onjuiste indeling van de materialen. Als het materiaal geen leisteen blijkt te zijn, is de heffing, vermeerderd met een boete, verschuldigd.

(333)

In overeenstemming met de bevindingen van het Gerecht (70) vallen materialen slechts binnen de werkingssfeer van de heffing krachtens de van toepassing zijnde normale belastingregeling „indien is bewezen dat zij daadwerkelijk als aggregaat worden geëxploiteerd”. Voor nieuw gewonnen leisteen kan dit zo worden geïnterpreteerd dat, indien er geen bewijs is dat steengroeven actief leisteen winnen voor gebruik als aggregaat, leisteen niet vergelijkbaar is met de belastbare materialen, zodat de vrijstelling voor leisteen onder de algemene beginselen van de AGL valt.

(334)

Voor de Commissie is genoegzaam aangetoond dat leisteen niet actief wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat, maar voor het verkrijgen van gedimensioneerde en decoratieve producten.

(335)

De Commissie concludeert dan ook dat er bij nieuw gewonnen leisteen sprake is van een feitelijke en juridische situatie die verschilt van die van de belaste materialen, en dat dit materiaal dus niet binnen het beginsel van normale belasting van de AGL valt.

(336)

Hoewel uit de opmerkingen volgt dat slechts een klein deel (ongeveer 5 %) van het uit leisteengroeven gewonnen materiaal hoogwaardig leisteen is dat in voldoende grote platen kan worden verkocht als gedimensioneerde, architecturale producten, en dus niet wordt gebruikt als aggregaten, is het overige deel van de gewonnen leisteen bijproduct of afval dat vervolgens kan worden gebruikt als aggregaat (de vrijstelling van afval van leisteenwinning wordt verder onderzocht in deel 5.6.4).

(337)

Aangezien de winning van het leisteen-bijproduct een onvermijdelijk fenomeen is bij het winnen van hoogwaardig leisteen voor decoratief en gedimensioneerd materiaal dat wordt gebruikt in de bouw, en dit niet kan gebeuren bij de winning van andere materialen, draagt de vrijstelling ervan echter bij aan de doelstelling van de AGL. Zij kan immers helpen om de vraag van nieuw gewonnen materialen voor gebruik als aggregaat te verschuiven naar leisteen als bijproduct. Bovendien bestaat geen gevaar dat deze vrijstelling de nieuwe winning van leisteen in de hand zou werken, aangezien de hoge winningskosten van leisteen alleen kunnen worden gedekt wanneer leisteen voor decoratieve en gedimensioneerde doeleinden wordt verkregen. Dit werd ook bevestigd door het feit dat, volgens de gegevens van de Britse autoriteiten, het aantal actieve leisteengroeven sinds de invoering van de AGL is afgenomen (van 43 naar 32) (71).

(338)

De Commissie merkt op dat er van nature voorkomend leisteen zou kunnen zijn dat geen 100 %-zuiverheid heeft, maar dat nog steeds voldoet aan het vereiste dat het alleen met een beitel in scherpe schilfers en tegels kan worden gespleten. De Britse autoriteiten waren van mening dat in dergelijke gevallen de vrijstelling ook moet gelden voor materiaal dat hoofdzakelijk uit leisteen bestaat.

(339)

De Commissie is daarom van mening dat, aangezien er geen bewijs is geleverd dat dergelijk hoofdzakelijk uit leisteen bestaand materiaal actief werd gewonnen voor gebruik als aggregaat, dezelfde redenering die geldt voor materiaal dat geheel uit leisteen bestaat, ook moet gelden voor materiaal dat hoofdzakelijk uit leisteen bestaat, hetgeen de situatie dekt als beschreven in overweging 338.

(340)

De vrijstelling op grond van artikel 17, lid 4, onder a), van de Finance Act 2001, verleend voor materiaal dat geheel of hoofdzakelijk deel uitmaakt van iets dat bestaat uit leisteen, wijkt bijgevolg niet af van de normale belasting van de AGL.

(341)

Aangezien schalie een gesteente is en bijgevolg een aggregaat in de zin van artikel 17, lid 1, van de Finance Act 2001, vormt de vrijstelling ervan van de AGL geen afwijking van het beginsel van normale belasting krachtens de AGL indien schalie niet actief wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat. In het geval van dit soort winning zou de vrijstelling ervan alleen gerechtvaardigd zijn als deze bijdraagt tot de milieudoelstelling van de AGL, d.w.z. om een verschuiving van de vraag te bereiken.

(342)

In opmerkingen van belanghebbenden en de Britse autoriteiten is gewezen op een reeks toepassingen van schalie als aggregaat, voornamelijk als laagwaardig aggregaat als aanvulmateriaal en bulk onder wegdekken of bij de aanleg van dijken.

(343)

Bovendien merkt de Commissie op dat schalie vaak voorkomt in afwisselende lagen met zandsteen of andere belaste materialen. In die gevallen kan worden aangenomen dat schalie samen met dergelijke materialen actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat.

(344)

De Britse autoriteiten hebben zelf gesteld dat er bij de materialen die voor gebruik als aggregaat worden gewonnen, of die ontstaan als bijproduct van een proces dat bedoeld is om aggregaat te produceren voor commerciële exploitatie, sprake is van een andere feitelijke situatie dan bij de vrijgestelde materialen. Bij actief voor commerciële exploitatie als aggregaat gewonnen schalie is er bijgevolg ook sprake van een andere feitelijke situatie dan bij de vrijgestelde materialen op dezelfde wijze als alle andere nieuw gewonnen, belaste materialen. Daarom zou er geen rechtvaardiging zijn voor een materiaal om voor een vrijstelling van de AGL in aanmerking te komen wanneer het actief wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat.

(345)

De Britse autoriteiten hebben aangetoond dat het overgrote deel van schalie niet wordt gebruikt als aggregaat, aangezien de meeste schalie doorgaans ongeschikt is voor gebruik als aggregaat. Het hoogwaardige gebruik van schalie is voor het vervaardigen van baksteen, wat een keramisch proces is.

(346)

Op basis van informatie ontvangen van belanghebbenden merkt de Commissie op dat nieuw gewonnen schalie kan worden gebruikt als aggregaat, zij het niet in wijdverbreide situaties, en dat, in tegenstelling tot de winning van leisteen, er geen hoogwaardige, uit schalie vervaardigde gespecialiseerde producten zijn die een vrijstelling zouden opleveren. Bovendien is schalie zelf een materiaal dat per winningslocatie zeer verschillende kenmerken kan hebben.

(347)

De Commissie neemt nota van de in overweging 297 beschreven opmerking van de Britse autoriteiten dat schalie deel uitmaakt van dezelfde gesteentefamilie als klei, maar dat hardere schalie beschouwd kan worden als deel uitmakend van dezelfde familie als leisteen.

(348)

Bovendien, in tegenstelling tot klei, kan en wordt sommige schalie gebruikt als bulk in de bouw en behoeft zij geen fysieke transformaties in dit opzicht (overweging 299).

(349)

Uit opmerkingen van belanghebbenden die de Commissie heeft ontvangen, blijkt in de eerste plaats dat schalie actief kan worden en wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat. Schalie behaalt een prijs die ligt tussen […] en 4,44 GBP (zie de overwegingen 292, 304 en 307). Van deze prijs bedraagt in sommige gevallen de prijs van het vervoer van de schalie alleen al 3 GBP. De Commissie merkt echter op dat zij geen prijsinformatie heeft ontvangen over schalie die wordt gewonnen als een hoofdproduct van een steengroeve, maar uitsluitend voor schalie die wordt gewonnen als bijproduct van een ander materiaal.

(350)

Ten aanzien van de nieuwe winning van schalie heeft de Commissie bewijsmateriaal ontvangen met betrekking tot ten minste vier of vijf (72) steengroeven, waaruit blijkt dat deze voornamelijk schalie winnen voor gebruik als aggregaat. Zoals beschreven in overweging 318, heeft de Commissie, in reactie op de door BAA ingediende lijst van steengroeven die in de BGS Directory of Mines and Quarries 2010 voornamelijk schalie leken te winnen voor de commerciële exploitatie van schalieaggregaten, de Britse autoriteiten verzocht om over deze steengroeven informatie uit vertrouwelijke belastingdocumenten mee te delen. Hieruit bleek dat vier of vijf (72) steengroeven waren geregistreerd als groeven die de vrijstelling voor schalie genieten, terwijl zij gehouwen steen en schalie voor gebruik als aggregaat produceerden. De Britse autoriteiten hebben verklaard dat, aangezien de steengroeven gehouwen steen produceren, de schalie moet worden beschouwd als een bijproduct van gehouwen steen en dus terecht profiteert van de vrijstelling. Deze verklaring kan echter niet worden aanvaard door de Commissie. Zoals beschreven in de overwegingen 151 tot en met 158, zijn bijproducten van gehouwen steen niet vrijgesteld van belasting krachtens de AGL. Bovendien zouden alle aggregatensteengroeven wel wat gehouwen steen produceren als er vraag naar zou zijn en het gesteente daarvoor geschikt zou zijn. Dit betekent echter niet dat, als er vraag is en het economisch verantwoord is, zij niet hoofdzakelijk aggregaten produceren als er geen vraag naar gehouwen steen is. Daarom moeten deze steengroeven worden beschouwd als steengroeven die actief schalie winnen voor gebruik als aggregaat.

(351)

De Commissie constateert een tegenstrijdigheid die voortvloeit uit een verklaring die zij heeft ontvangen. In de opmerkingen van Torrington Stone is sprake van de winning en verkoop van schalieaggregaten verkregen als een primair product van een van de steengroeven van de onderneming (Vyse). De Britse autoriteiten beweren echter dat deze steengroeve helemaal geen schalie produceert op grond van de wijze waarop de steengroeve haar producten presenteert op haar website. Niettemin constateert de Commissie dat op de website van de Vyse-groeve schalie niet in de beschrijving van haar producten wordt vermeld, maar in de technische specificaties van de verschillende producten die worden gewonnen (73).

(352)

Aangezien dit een verklaring van de steengroeve zelf is, moet de Commissie deze in aanmerking nemen. Het kan zijn dat het materiaal dat de groeve produceert ten onrechte als schalie is ingedeeld, maar de steengroeve stelt zelf dat zij de vrijstelling voor schalie heeft gekregen. Bovendien hebben de Britse autoriteiten bij verschillende gelegenheden gesteld dat zij voor de toepassing van de AGL geen acht slaan op de wijze waarop een steengroeve haar producten aan het publiek presenteert. Er werd geen melding gemaakt van enig geologisch onderzoek dat in de groeve is verricht.

(353)

Op basis van de beschikbare informatie en het bewijsmateriaal meent de Commissie dat er bij de nieuw gewonnen schalie sprake is van een feitelijke en juridische situatie die vergelijkbaar is met die van andere belaste materialen.

(354)

De Britse autoriteiten hebben niet aangetoond dat de vrijstelling van nieuw gewonnen schalie voor aggregaten kan worden gerechtvaardigd door de AGL-doelstelling „verschuiving van de vraag”. Dankzij dit soort vrijstelling kan immers ten minste de nieuwe winning van schalie voor aggregaten doorgaan, zodat het gaat om een afwijking van het beginsel van normale belasting van de AGL, hetgeen in strijd is met de doelstelling van de AGL.

(355)

De vrijstelling voor afvalgesteente afkomstig van schaliewinning wordt hieronder in deel 5.6.4 beoordeeld.

(356)

De Commissie merkt echter op dat schalie die als bijproduct van steenkoolwinning voorkomt, naast de vrijstelling op grond van artikel 17, lid 4, onder a), ook de vrijstelling op grond van artikel 17, lid 3, onder f) van de Finance Act 2001 geniet. Zoals in overweging 367 van dit besluit wordt vastgesteld, wordt en kan steenkool niet als aggregaat worden gebruikt.

(357)

Schalie die een onvermijdelijk bijproduct van steenkoolwinning is, is geschikt voor gebruik als aggregaat en valt dus binnen het toepassingsgebied van normale belasting krachtens de AGL. De vrijstelling ervan kan echter worden gerechtvaardigd door de AGL-doelstelling „verschuiving van de vraag”. Bovendien is het, vanwege de waarde ervan, hoogst onwaarschijnlijk dat de vrijgestelde schalie als bijproduct zou kunnen leiden tot een toename van nieuwe winning van steenkool, aangezien dit economisch niet verantwoord zou zijn.

(358)

Aangezien schalie, net als klei, voornamelijk wordt gebruikt bij de vervaardiging van buizen, tegels en bakstenen, die keramische producten zijn, maakt schalie aanspraak op het belastingkrediet voor keramische processen op grond van artikel 30, lid 1, onder c), van de Finance Act 2001. Aangezien dit geen gebruik als aggregaat is en materialen voor keramische processen uitgebreide fysieke transformaties ondergaan (bijvoorbeeld versmelten tot een hard, duurzaam en weerbestendig product), zou schalie die wordt gebruikt voor keramische processen, terecht de vrijstelling van de AGL genieten. De Commissie heeft reeds in het besluit tot inleiding van de procedure vastgesteld dat de vrijstelling voor industriële en agrarische processen (artikel 30, lid 1, onder c)) aansluit bij de beginselen van normale belasting die ten grondslag liggen aan de AGL (overweging 137).

(359)

De Commissie constateert dat BAA en andere belanghebbenden hebben opgemerkt dat de voor baksteen gebruikte materialen geen vrijstelling zouden mogen krijgen. De Britse autoriteiten toonden evenwel aan dat bakstenen en andere keramische processen geen toepassingen van aggregaat zijn. Bakstenen ondergaan een uitgebreid productieproces. Zij worden gevormd door verhitting van schalie of klei tot een hoge temperatuur (meer dan 1 000 °C) in een oven, wat de structuur van de schalie of klei verandert in een solide, duurzame baksteen. Andere keramische producten worden op soortgelijke wijze gebakken in een oven, maar om verschillend gevormde producten (bijvoorbeeld buizen of tegels) te maken.

(360)

Bakstenen zijn niet bedoeld voor gebruik als ophoog- en aanvulmateriaal zoals steenslag. Zij worden gemaakt om op een ordelijke manier te worden gestapeld om muren te vormen.

(361)

Op grond van het bovenstaande komt de Commissie tot de conclusie dat het gebruik van schalie in keramische processen een vrijstelling van de AGL kan krijgen, aangezien het geen gebruik van schalie als aggregaten vertegenwoordigt.

(362)

Bovendien kan schalie worden gebruikt in plaats van klei, slakken of ander materiaal als een bron van aluminiumsilicaat bij de vervaardiging van cement. Zij wordt gemengd met kalksteen, een proces dat is vrijgesteld van de AGL. Het gebruik van kalksteen, of kalksteen en andere materialen in cement, is, overeenkomstig artikel 18, lid 2, onder c), van de Finance Act 2001, vrijgesteld van de heffing omdat in deze toepassing de chemische eigenschappen van het materiaal belangrijk zijn (kalksteen zorgt voor calciumsilicaat en klei of schalie voor aluminosilicaat). Daarom zou schalie die samen met kalksteen wordt gebruikt voor de vervaardiging van cement, terecht een vrijstelling genieten op grond van dit artikel van de Finance Act 2001. De Commissie heeft reeds in het besluit tot inleiding van de procedure (punt 90) vastgesteld dat de vrijstelling voor dit proces aansluit bij de beginselen van normale belastingheffing van de AGL.

(363)

Schalieproducenten zouden moeten aantonen welke toepassingen het door hen geproduceerde materiaal, dat geheel of hoofdzakelijk bestaat uit schalie, had om een vrijstelling van de AGL aan te vragen.

(364)

Schalie komt bijvoorbeeld ook voor als een onvermijdelijk bijproduct van kleiwinning. Indien dit het geval is en de schalie niet reeds profiteert van een andere vrijstelling of ontheffing, kan worden beoordeeld of de desbetreffende schalie in aanmerking zou kunnen komen voor een vrijstelling op grond van de AGL, aangezien zij niet actief is gewonnen voor gebruik als aggregaat. De vrijstelling zou aansluiten bij de beginselen van de AGL, aangezien deze de verkregen schalie beschouwt als een onvermijdelijk bijproduct van een materiaal dat geen aggregaat is, noch als aggregaat wordt gebruikt, en dat kan worden gebruikt om nieuw gewonnen aggregaten te vervangen.

(365)

Met betrekking tot schalie dat ontstaat als bijproduct van de nieuwe winning van andere belaste materialen, zoals grove zandsteen of kalksteen, merkt de Commissie op dat de vrijstelling een differentiatie is voor schalie, vergeleken met andere belaste materialen. Er moet echter worden onderzocht of de doelstelling van de AGL dit soort belastingdifferentiatie kan rechtvaardigen. Zelfs als de vrijstelling zou kunnen leiden tot een toename van het gebruik van schalie als bijproduct voor gebruik als aggregaat ten koste van de andere niet-vrijgestelde bijproducten, heeft de Commissie geen enkel bewijs ontvangen van de Britse autoriteiten of van belanghebbenden waaruit blijkt dat deze vrijstelling bijdraagt tot de verwezenlijking van de AGL-doelstelling die is gericht op het verminderen van de nieuwe winning van materiaal voor aggregatentoepassingen.

(366)

De Commissie is daarom van mening dat er bij materiaal dat geheel of hoofdzakelijk bestaat uit schalie die actief wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat, met inbegrip van schalie die ontstaat als bijproduct van de nieuwe winning van andere belaste materialen, sprake is van dezelfde feitelijke en juridische situatie als bij andere aggregaten die worden belast in het kader van het beginsel van normale belasting van de AGL en van haar milieudoelstelling. Derhalve is de vrijstelling in feite selectief.

(367)

De gezamenlijke verklaring van de Britse autoriteiten en BAA, evenals op andere momenten van de Britse autoriteiten ontvangen informatie, bevestigt dat steenkool niet wordt en niet kan worden gebruikt als aggregaat. Daarom is er bij steenkool geen sprake van dezelfde juridische en feitelijke situatie als bij materiaal belast krachtens de AGL in aansluiting bij de doelstelling van de AGL. Dit geldt ook voor materiaal dat hoofdzakelijk bestaat uit steenkool, hetgeen de situatie dekt waarin de gewonnen steenkool geen zuivere geologische samenstelling heeft.

(368)

De gezamenlijke opmerking van de Britse autoriteiten en BAA, evenals op andere momenten van de Britse autoriteiten ontvangen informatie, bevestigt dat bruinkool niet wordt en niet kan worden gebruikt als aggregaat. Daarom is er bij bruinkool geen sprake van dezelfde juridische en feitelijke situatie als bij materiaal belast krachtens de AGL in aansluiting bij de doelstelling van de AGL. Dit geldt ook voor materiaal dat hoofdzakelijk bestaat uit bruinkool, hetgeen de situatie dekt waarin het gewonnen bruinkool geen zuivere geologische samenstelling heeft.

(369)

In hun bij de Commissie vóór het besluit tot inleiding van de procedure ingediende verklaringen hadden de Britse autoriteiten verklaard dat kaolien (chinaklei of porseleinaarde) (74) en ball clay (75) hoogwaardige mineralen zijn. Zij worden doorgaans niet gewonnen om te dienen als aggregaten. Afval bestaande uit afvalgesteente en zand is een onvermijdelijk bijproduct van deze winning. Kaolienafval kan worden gebruikt bij de aanleg van dijken en als algemeen aanvulmateriaal, bij de vervaardiging van asfaltmaterialen voor de aanleg van snelwegen, en kan ander fijn aggregaat vervangen bij de vervaardiging van beton. Afval van ball clay kan ook worden verkocht als aggregaat in de bouwmarkt.

(370)

De Britse autoriteiten hadden erop gewezen dat, aangezien afvalgesteente afkomstig van de winning van ball clay en kaolien beschikbaar is zodra de ball clay en kaolien zijn gewonnen en aangezien dit afvalgesteente een alternatief biedt voor diverse soorten zand, grind en gesteente die specifiek voor gebruik als aggregaat worden gewonnen, de vrijstelling bijdraagt tot vermindering van de winning van zand, grind en gesteente die specifiek voor gebruik als aggregaat werden gewonnen, en dat de vrijstelling per saldo bijdraagt tot vermindering van de milieu-impact van de winning van aggregaten. De Britse autoriteiten hadden informatie verstrekt met betrekking tot het afval afkomstig van de winning van kaolien en ball clay en de daardoor gecreëerde steenbergen.

(371)

De Commissie stelde in punt 106 van het besluit tot inleiding van de procedure de vraag of er bij dit soort materiaal sprake kon zijn van een vergelijkbare situatie als bij niet-vrijgestelde aggregaten, maar merkte op dat er een verschil kan zijn tussen het vrijgestelde materiaal en het niet-vrijgestelde materiaal omdat de vrijgestelde materialen afvalgesteente vormen van de winning van kaolien en ball clay. Het is een onvermijdelijk bijproduct van deze winning, dat niet noodzakelijkerwijs voorkomt bij de winning van aggregaten maar over het algemeen wel bij de winning van kaolien en ball clay. Kaolien en ball clay hebben in feite beide specifieke eigenschappen die niet altijd kunnen worden gerepliceerd.

(372)

De Commissie stelde in punt 107 van het besluit tot inleiding van de procedure de vraag of dit verschil volstond om aan te tonen dat de belastingvrijstelling wordt gerechtvaardigd door de aard en de opzet van de AGL, en gaf aan meer informatie nodig te hebben.

(373)

Na de bekendmaking van het besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie in dit verband een groot aantal opmerkingen ontvangen van belanghebbenden.

(374)

Sibelco Europe (hierna „Sibelco” genoemd) is naar eigen zeggen een onderneming die zich bezighoudt met de winning, verwerking en verkoop van kaolien en ball clay. Het merendeel van de productie van ball clay en kaolien (80 à 90 %) wordt geëxporteerd. Sibelco stelt dat het primaire doel van de exploitatie van haar steengroeven de winning van ball clay en kaolien is. Andere materialen die noodzakelijkerwijs worden gewonnen, kunnen worden beschouwd als secundaire materialen die al dan niet geschikt zijn voor gebruik als aggregaat, afhankelijk van de bestanddelen en eventuele verwerking ervan.

(375)

Sibelco stelt dat kaolien en ball clay en de daarvan afgeleide producten niet kunnen worden gebruikt als aggregaten. Het zijn gespecialiseerde industriële mineralen die uitsluitend worden gebruikt en toegepast voor andere doeleinden dan aggregaat. Kaolien en ball clay onderscheiden zich door hun unieke fysieke en chemische eigenschappen en zeldzaamheid, en zijn dus zeer waardevol.

(376)

Volgens Sibelco is afvalgesteente afkomstig van deze mineraalwinning geen materiaal dat speciaal wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat. Afvalgesteente wordt gewonnen als een noodzakelijk gevolg van het verkrijgen van kaolien en ball clay. De bijproducten zijn geheel verschillend van de mineralen ball clay en kaolien en worden niet op dezelfde wijze gebruikt of zijn niet inwisselbaar. Bovendien voert Sibelco aan dat er zonder de winning van ball clay en kaolien in deze steengroeven geen potentieel aggregatenmateriaal beschikbaar zou zijn voor de markt, aangezien de steengroeven economisch gezien niet zouden kunnen worden geëxploiteerd voor andere doeleinden dan ball clay en kaolien. De verkoopwaarde van kaolien en ball clay is aanzienlijk hoger dan die van het ter plaatse gewonnen secundaire aggregaat. De verkoopwaarde ligt in feite tussen […] en […] maal hoger voor kaolien en tussen […] en […] maal hoger voor ball clay. Volgens Sibelco wordt samen met kaolien tussen acht- en tienmaal dezelfde hoeveelheid onvermijdelijk afvalgesteente gewonnen, terwijl samen met ball clay tot tweemaal dezelfde hoeveelheid andere materialen wordt gewonnen.

(377)

Sibelco stelt dat, gezien de locatie en de verdeling van de winningslocaties van kaolien en ball clay, de specifieke geologische omstandigheden en de aanzienlijke kapitaalinvesteringen die nodig zijn om met de exploitatie van een steengroeve in deze gebieden te beginnen, er zonder de winning van kaolien en ball clay op die locatie geen winning van afvalgesteente zou plaatsvinden.

(378)

Volgens Sibelco leidt de totale verkoop van aggregaten afkomstig van bijproducten van de winning van kaolien en ball clay tot een directe vermindering van het volume van dit materiaal dat op een berg of hoop bij de winningslocatie wordt gestort.

(379)

Volgens de informatie van Sibelco wordt het kleimineraal (kaolien) in kaolienlagen gevormd door de afbraak en gedeeltelijke afbraak van veldspaatmineralen in graniet. Dit proces staat bekend als kaolinisering, en hoewel het aandeel en de kenmerken van kaolien binnen de afzettingen variëren, is de totale opbrengst van kaolien ten opzichte van de gehele gesteentemassa doorgaans ongeveer 10 %. Hoewel enige selectieve winning mogelijk is, moet het merendeel van de gehele gesteentemassa (interburden) worden gewonnen voordat het kaolien kan worden gescheiden. Het proces van het scheiden van het kaolien middels waterscheiding, zwaartekrachtmethoden en verschillende stadia van sorteren en zeven levert een bijproduct op dat bestaat uit verweerd en niet-verweerd graniet, stent (afvalgesteente), kwarts en mica. Dit bijproduct is in zijn gewonnen vorm niet geschikt voor gebruik als aggregaat. Verwerking is nodig om een deel ervan geschikt te maken voor gebruik als aggregaat.

(380)

Volgens Sibelco is de klei in afzettingen van ball clay in wezen ook een kaolienmineraal, maar is deze afgezet door geologische afzettingsprocessen die vaak duidelijk afgelijnde lagen opleveren. De lagen scheiden de lagen ball clay, bruinkoolhoudende ball clay en zand. Deze interburden-lagen moeten worden gewonnen om opeenvolgende lagen ball clay bloot te leggen. De lagen ball clay en uiteraard de lagen interburden moeten zorgvuldig worden geselecteerd om te voorkomen dat verontreiniging van ball clay met ander materiaal en ongeplande kruismenging van lagen ball clay van verschillende kwaliteiten plaatsvindt. De interburden vertegenwoordigt gewoonlijk ruim 50 % van het totale gewonnen volume. Na de winning van de lagen ball clay worden zij gemengd in nauwkeurige mengsels afhankelijk van het specifieke eindgebruik.

(381)

Volgens Sibelco is het belangrijkste verschil tussen steengroeven waar kaolien en ball clay worden gewonnen en aggregatengroeven, dat in de laatstgenoemde het afval of de bijproducten in wezen hetzelfde materiaal zijn. In ball clay- en kaoliengroeven zijn de bijproducten duidelijk ander materiaal dan de kleien die als het primaire mineraal worden gewonnen.

(382)

De huidige vrijstelling voor aggregatenmateriaal dat wordt verkocht na de toepasselijke verwerking van onvermijdelijk bijproduct van de winning van kaolien en ball clay zal volgens Sibelco niet leiden tot een toename van de winning van kaolien- en ball clay. De vraag naar en de verkoop van kaolien en ball clay bepalen de ontwikkeling van steengroeven. Hoewel sommige bijproducten van de winning van zowel kaolien als ball clay vervolgens worden verwerkt en geschikt gemaakt voor eindgebruik als aggregaat, wordt het merendeel van de verkregen bijproducten nog steeds op een berg of hoop gestort. Dit komt omdat er verder geen vraag is naar de aggregaten (ondanks de huidige heffingsvrijstelling), maar de winning in de steengroeven moet doorgaan om het door de markt gevraagde volume kaolien en ball clay te produceren. Momenteel worden er ongeveer vijf keer zoveel afval(gesteente) en bijproducten verwerkt in de ball clay- en kaoliengroeven van Sibelco dan er aggregaten worden verkocht. Dit toont aan dat zelfs de huidige heffingsvrijstelling de winning van materiaal voor gebruik als aggregaat niet verder kan stimuleren. Bovendien blijkt dat de verkoop van kleien en de verkoop van aggregaten geheel verschillende patronen hebben. In de aggregatenproductie betreft een leveringscontract een specifiek project en een betrekkelijk beperkte periode. De ball clay- en kaoliensectoren moeten keramische fabrikanten gedurende vele jaren echter voorzien van een homogeen mengsel van materiaal.

(383)

Naast haar verklaring heeft Sibelco de Commissie ook een overzicht verschaft van de geologie, winning en verwerking van ball clay en kaolien.

(384)

Imerys Minerals Limited (hierna „IML” genoemd) heeft kaolien- en ball clay-activiteiten verspreid over meer dan 5 000 ha land in Cornwall, Devon en Dorset in het zuidwesten van Engeland.

(385)

IML stelt dat het Verenigd Koninkrijk wereldwijd een toonaangevende producent en exporteur is van hoogwaardige ball clay, met export van meer dan 80 % van de productie. Ball clay wordt hoofdzakelijk gebruikt als grondstof voor de vervaardiging van keramische materialen (in het bijzonder keramisch sanitair, wand- en vloertegels en serviesgoed). Andere toepassingen zijn email en glazuur, bouwsteen, vuurvaste applicaties en als vulstoffen en kit. Ball clay is vanwege zijn materiaalkenmerken ongeschikt voor gebruik als aggregaat. Aggregaten moeten over het algemeen bestaan uit harde, korrelvormige materialen. Daarentegen is ball clay zacht en fijnkorrelig. De relatieve waarde van ball clay zou het gebruik ervan als aggregaat ook uitsluiten. Het is een betrekkelijk zeldzaam en belangrijk materiaal, met een waarde „af fabriek” van maximaal […] GBP/ton, afhankelijk van de kwaliteit ervan en de vraag in de markt.

(386)

Volgens IML is het Verenigd Koninkrijk een van de grootste producenten en exporteurs van kaolien ter wereld, met export van meer dan 90 % van de productie.

(387)

IML stelt dat kaolien wordt gewaardeerd om zijn witheid, fijne deeltjesgrootte en platte korrelvorm, zachte, niet-schurende textuur en chemische inertie. Het wordt voornamelijk gebruikt bij de vervaardiging van papier als een vulstof en als kleurpigment in coating, keramisch sanitair en serviesgoed. Meer gespecialiseerde toepassingen zijn onder meer als vulstof in verf, lijm, plastic, rubber en kit, en bij de vervaardiging van glasvezel en farmaceutica.

(388)

Volgens IML is kaolien vanwege zijn materiaalkenmerken ongeschikt voor gebruik als aggregaat. De relatieve waarde van kaolien zou het gebruik ervan als aggregaat ook uitsluiten. Kaolien is een zeer zeldzaam product, zowel nationaal als internationaal. Gezien de zeldzaamheid en het belang ervan door de vraag ernaar in een aantal sectoren, kan er een betrekkelijk hoge prijs voor worden gevraagd. Een product van lagere kwaliteit in een eenvoudige toepassing verkoopt voor ongeveer […] GBP „af fabriek”, terwijl voor een hooggeraffineerd gespecialiseerd product voor gebruik in technische toepassingen meer dan […] GBP/ton kan worden gevraagd.

(389)

Volgens IML ontvangt zij een bescheiden royalty van gemiddeld zo'n […] GBP/ton voor materiaal dat als secundaire aggregaten wordt verkocht. Volgens IML zou de winning van ball clay en kaolien, onafhankelijk van andere factoren, in elk geval plaatsvinden en is de productie van afvalproduct onvermijdelijk. Het gebruik ervan als aggregaat is veel gunstiger voor het milieu dan het winnen van primaire aggregaten. Zonder een stabiele markt voor het afval zal meer materiaal bovengronds moeten worden gestort.

(390)

Volgens IML kan van de 8,47 miljoen ton die in totaal worden gewonnen ongeveer 6,5 miljoen ton worden aangemerkt als potentieel basismateriaal voor aggregaten. Breccie, steenslag, grind, interburden, gesteente en stent kunnen worden verwerkt tot bepaalde soorten steenslagaggregaat, variërend van eenvormig steenslag tot onderbouw-/aanvulmateriaal. Het breekproces levert ook grind en zandproducten op. Bovendien wordt zand geproduceerd tijdens het scheidingsproces van kaolien met een schoepenrad. Niet alle 6,5 miljoen ton toevoer kan worden verwerkt tot verkoopbare secundaire aggregaten, en het afvalvolume varieert afhankelijk van het kaoliengebied waar wordt gewerkt. Een verwerker van kaolienafval heeft berekend dat een rendement van 65 % representatief is, hetgeen betekent dat van de jaarlijkse toevoer van 6,5 miljoen ton mijnaggregaat meer dan 4 miljoen ton verkoopbaar product gemaakt kan worden.

(391)

Volgens IML verkoopt „droog gezeefd” betonzand gemiddeld tegen […] GBP „af fabriek” en gebroken product (aggregaten) tegen […] GBP „af fabriek”. Dit wordt niet door IML zelf verkocht, maar door de verwerker van kaolienafval.

(392)

IML stelt dat de AGL-vrijstelling op geen enkele wijze zou kunnen leiden tot meer winning van ball clay/kaolien om meer van heffing vrijgesteld materiaal te verkrijgen. IML stort al meer afval dan zij levert voor verwerking tot aggregaten, waaruit blijkt dat het niveau van de winning volledig afhankelijk is van de vraag op de markt naar het primaire mineraal: kaolien/ball clay.

(393)

IML betoogt dat het winningsproces al meer afval produceert dan momenteel wordt verkocht en dat het onlogisch zou zijn om meer kaolien/ball clay te winnen om het secundaire bijproduct aggregaat te verkrijgen.

(394)

Volgens IML vereist de productie van verhandelbare aggregaten aanvullende verwerking. Zij stelt dat een droge zeefinstallatie voor zandproductie ongeveer 0,75 miljoen GBP kost, een breekinstallatie rond 2 miljoen GBP en een wasinstallatie voor de verwerking van mortelzand 1,5 miljoen GBP. Op basis van de gemiddelde verkoopprijzen van zand van […] GBP/ton en van gebroken aggregaten van […] GBP/ton zouden de productiekosten bij zand in doorsnee 35 % bedragen en 50 % bij gebroken aggregaten.

(395)

Volgens IML zou het, zonder de voorafgaande verwijdering van kaolien, niet rendabel zijn om de locaties voor hun aggregatenpotentieel te ontginnen. De potentiële aggregatenmaterialen zijn alleen beschikbaar voor de markt als gevolg van de winning van kaolien en ball clay, aangezien deze groeven anders economisch niet levensvatbaar zouden zijn. Gezien de zeer hoge winningskosten van de mineralen en de — in vergelijking met primaire aggregaten — betrekkelijk lage kwaliteit van het bijproduct afkomstig uit dit proces, zouden de locaties helemaal geen aggregaten voortbrengen, ware het niet voor hun mineraalgehalte.

(396)

IML stelt dat bij de vrijstellingen van de AGL wordt onderscheiden tussen afvalstoffen die ontstaan als bijproduct van de winning van een mineraal dat niet voor aggregaat bestemd is (zoals afval uit de winning van kaolien of ball clay) — die vrijgesteld zijn —, en afvalstoffen die het bijproduct zijn van de winning van aggregaten (zoals afval van kalksteen) — die aan de AGL onderworpen blijven.

(397)

IML beweert dat bijproducten van de winning van kalksteen en gehouwen steen actief worden gewonnen voor en gebruikt als aggregaten, terwijl bijproducten van de winning van kaolien of ball clay onvermijdelijke gevolgen zijn van de winning van deze mineralen.

(398)

IML heeft de Commissie ook een gevalstudie uit Construction News meegedeeld, die gaat over het gebruik van gerecyclede en secundaire aggregaten afkomstig van de winning van kaolien op een grote bouwplaats in Londen.

(399)

Volgens de Kaolin and Ball Clay Association kunnen andere materialen die onvermijdelijk worden gewonnen als onderdeel van de exploitatie van groeven waar kaolien en ball clay worden gewonnen, worden beschouwd als „secundaire” materialen die al dan niet geschikt zijn voor gebruik als aggregaat. De huidige AGL-vrijstellingen voor deze secundaire materialen werden ingevoerd om het gebruik ervan te stimuleren en de hoeveelheid van deze materialen die bovengronds worden gestort, te verminderen. De Kaolin and Ball Clay Association stelt dat kaolien en ball clay niet kunnen worden gebruikt als aggregaat en dat zij nooit voor dergelijk gebruik worden gewonnen.

(400)

Volgens de Kaolin and Ball Clay Association zouden zonder de winning van kaolien en ball clay, de daaruit verkregen aggregatenmaterialen nooit op de markt komen. De kosten van het scheiden van kaolien en ball clay van de aggregaten, en de waarde van de aggregaten zelf, zouden dit eenvoudigweg niet uitvoerbaar maken. De verkoopprijzen van kaolien en ball clay zijn aanzienlijk hoger dan die van de aggregaten, waardoor het rendabel is om deze op zichzelf te winnen.

(401)

De Kaolin and Ball Clay Association stelt dat aanvullend bewijs hiervan wordt geleverd door het feit dat op dit moment, zelfs met de heffingsvrijstelling over aggregaten, slechts ongeveer een derde van het materiaal dat tot aggregaten zou kunnen worden verwerkt, ook daadwerkelijk wordt verwerkt.

(402)

Volgens de Kaolin and Ball Clay Association is het zeker dat de verkoop van bijproduct zal afnemen indien de heffing wordt geheven over deze momenteel vrijgestelde mineralen; er zijn namelijk al aanwijzingen dat dit gebeurt voor projecten die beginnen in april 2014.

(403)

BCC stelt dat het primaire doel van de ontwikkeling van steengroeven voor kaolien en ball clay de winning en verwerking is van deze materialen, die gespecialiseerde producten zijn die zich onderscheiden door hun zeldzaamheid en unieke fysieke en chemische eigenschappen. Volgens BCC kunnen kaolien en ball clay en de daarvan verkregen producten niet worden gebruikt als aggregaat en worden zij ook nooit voor dergelijke doeleinden gewonnen. Andere materialen die onvermijdelijk worden gewonnen, kunnen worden beschouwd als secundaire materialen die al dan niet geschikt zijn voor gebruik als aggregaat. Volgens BCC zouden deze niet op zichzelf worden gewonnen voor gebruik als aggregaat en komen zij alleen beschikbaar wanneer kaolien of ball clay worden gewonnen, aangezien de groeve anders economisch niet levensvatbaar zou zijn.

(404)

BCC betoogt dat de verkoopprijs van ball clay ten minste vijf à zes keer hoger ligt en die van kaolien ten minste tien à twaalf keer hoger dan de prijs waarvoor het bijproduct potentieel als secundair aggregaat zou kunnen worden verkocht. Economische aspecten en locatiebeperkingen zouden niet leiden tot een situatie waarin meer kaolien en ball clay zouden worden gewonnen dan wanneer zij verkocht zouden kunnen worden om aanvullend bijproduct te verkrijgen voor aggregatenproductie. Zelfs met de vrijstelling zou de meerderheid (vijf keer meer) van de bijproducten van kaolien en ball clay nog steeds niet worden verkocht maar ter plaatse op een hoop worden gestort.

(405)

Volgens BCC zijn er aanzienlijke verschillen tussen vrijgestelde en niet-vrijgestelde steengroeven. Steengroeven die niet-vrijgestelde aggregaten winnen, winnen voornamelijk hetzelfde materiaal als hun primaire producten en afval of bijproducten. Bij steengroeven waar kaolien en ball clay worden gewonnen, verschilt het afval echter van de hoofdmaterialen. De laatstgenoemde zijn veldspaatmineralen, terwijl de eerstgenoemde voornamelijk zanden op basis van silica zijn.

(406)

BCC stelt dat de verkoop van het bijproduct van de steengroeven waar kaolien en ball clay worden gewonnen, zal afnemen wanneer de heffing wordt opgelegd. Om aan de vraag te voldoen, moeten aanvullende natuurlijke aggregaten worden gewonnen.

(407)

BAA heeft informatie van haar leden in Cornwall verstrekt ten aanzien van het feit dat kaolienprijzen sterk kunnen variëren tussen 50 en 5 000 GBP/ton, afhankelijk van de soort en kwaliteit.

(408)

De Britse autoriteiten stellen dat niet alleen de materiaalkenmerken van kaolien en ball clay het gebruik ervan als aggregaat uitsluiten, maar ook de relatieve waarde van ball clay en kaolien. De Britse autoriteiten beweren dat er in feite geen sprake is van daadwerkelijke en gevestigde exploitatie van ball clay en kaolien als aggregaten. Dienovereenkomstig is de samenvatting van de Commissie van het verschil tussen de locatie van afval(gesteente) of het bijproduct van de winning van deze materialen geheel correct. De vrijstelling van de onvermijdelijke bijproducten van materialen die niet als aggregaat kunnen en worden gebruikt is volledig in overeenstemming met de milieudoelstelling van de AGL.

(409)

De Britse autoriteiten hebben een gedetailleerde beschrijving van ball clay en kaolien verstrekt en verklaard waarom deze niet als aggregaat (kunnen) worden gebruikt. Bovendien kan voor beide materialen een hoge prijs worden gevraagd. Volgens de Britse autoriteiten is ball clay een betrekkelijk zeldzaam materiaal, met een waarde van maximaal 100 GBP/ton, afhankelijk van de vereiste kwaliteit ball clay en de omvang van de vraag ernaar in de markt. Kaolien is een zeer zeldzaam materiaal waarvoor op de markt een zeer hoge prijs van tussen 70 en 400 GBP/ton kan worden gevraagd. Volgens de Britse autoriteiten zijn de productiekosten van kaolien en ball clay ook zeer hoog vergeleken met de productiekosten van andere aggregaten. De Britse autoriteiten hebben informatie verstrekt die is verzameld bij ondernemingen die actief zijn op dit gebied. Een bedrijf gaf een gemiddelde prijs op van […] GBP/ton kaolien, met een prijsvork tussen […] en […] GBP voor verschillende kaolienproducten. Een ander bedrijf noemde […] GBP/ton. De gemiddelde productiekosten van een ton ball clay zijn […] GBP in Dorset en […] GBP in Devon. Een ander bedrijf noemde […] GBP/ton.

(410)

Volgens de Britse autoriteiten zijn er momenteel twee ondernemingen die in het Verenigd Koninkrijk ball clay en kaolien leveren. De Britse autoriteiten verstrekken het voorbeeld van een leveringscontract voor bijproducten van kaolien en ball clay waarvoor de prijs in 2012 […] GBP/ton was. In het geval van een ander contract was de prijs […] GBP per ton verkocht kaolienafval. De prijs van afval van ball clay was […] GBP. Geen van deze beide ondernemingen verkoopt afvalgesteente of onvermijdelijke bijproducten van hun activiteiten rechtstreeks aan eindgebruikers van dergelijke aggregaten in de bouw. In plaats daarvan hebben beide ondernemingen afspraken gemaakt met derden (die zijn gespecialiseerd in de verkoop van aggregaten) om een bepaalde maximumhoeveelheid aggregaat tegen een vaste prijs te leveren, ongeacht de hoeveelheid die daadwerkelijk wordt geleverd. Een en ander betekent dat, aangezien de prijs niet rechtstreeks voor elke ton door hen geproduceerd aggregaat wordt bepaald, de desbetreffende steengroeven niet worden gestimuleerd om meer dan de afgesproken hoeveelheid afvalgesteente te verwijderen. De derden verkopen het aggregaat vervolgens aan eindgebruikers. Volgens de Britse autoriteiten kan de volledige hoeveelheid aggregaten zelfs niet worden verkocht, als gevolg van de economische neergang.

(411)

De Britse autoriteiten stellen dat de productie van kaolien niet kan worden gescheiden van de productie van kaolienafval. De aard van het natte winningsproces is zodanig dat de pompen noodzakelijkerwijs het gewenste kaolienmateriaal en de afvalproducten scheiden. De eerste fase in de extractie of winning van kaolien was van oudsher het verwijderen van de deklaag en het blootleggen van het gesteente met de kleien. In de tweede fase van het proces onderwierp de steengroeve-exploitant de blootgestelde klei of het werkfront aan waterstralen onder hoge druk. Volgens de Britse autoriteiten zou dit het kaolien verwijderen, samen met andere producten waarmee het was vermengd (zand en mica).

(412)

Volgens de Britse autoriteiten is de deklaag afkomstig van de aan de AGL onderworpen winning. De rest van het materiaal dat onvermijdelijk is in het winningsproces van kaolien, valt onder de vrijstelling.

(413)

De Britse autoriteiten stellen dat ball clay volledig wordt gewonnen door middel van dagbouwmethoden. Bij dagbouwwinning worden hydraulische graafmachines en kiepwagens gebruikt om individuele productiekleien selectief af te graven, te laden en aan opslag- en mengfaciliteiten te leveren. De totale verhouding van klei tot afval is voor de sector ongeveer 1 tot 1,5.

(414)

Volgens de Britse autoriteiten zou er, indien een exploitant niet in staat zou zijn hoogwaardige kaolien- en ball clay-producten te verkrijgen, geen prikkel zijn om de bijproducten op zichzelf te winnen, voornamelijk vanwege hun lage economische waarde. De aanwezigheid van kaoliniet of een ander soort klei in een gesteente vermindert de sterkte van het materiaal en heeft derhalve een negatief effect op de mogelijke prestaties ervan als aggregaat. Zelfs als de exploitant het hoogwaardige materiaal niet zou willen verkrijgen, zou hij nog steeds de hoge kosten moeten maken van het verwijderen en afvoeren van het fijne materiaal, d.w.z. kaoliniet, andere klei en mica. Daarom zou het onlogisch zijn om hoogwaardige producten te verwijderen en af te voeren, om de laagwaardige bijproducten te verkrijgen die kunnen worden gebruikt als aggregaten. Volgens de Britse autoriteiten zou het zelfs met de heffingsvrijstelling economisch niet verantwoord zijn om vrijgesteld afvalgesteente te winnen, tenzij het hoogwaardigere kaolien en de ball clay ook zouden worden gewonnen.

(415)

Volgens de Britse autoriteiten zijn de onvermijdelijke bijproducten verkregen door de winning van ball clay en kaolien geschikt voor sommige toepassingen van aggregaat.

(416)

De Britse autoriteiten hebben gereageerd op het onderscheid tussen de winning van kalksteen voor kalkproductie en gehouwen steen en de onvermijdelijke bijproducten van de winning van ball clay en kaolien. Zij betogen dat gehouwen steen en kalksteen worden gewonnen voor gebruik als aggregaat, maar ook voor andere doeleinden. Gehouwen steen wordt geproduceerd uit zandsteen of graniet, die beide worden gewonnen voor gebruik als aggregaat. Afval(gesteente) of de bijproducten verkregen uit de productie van gehouwen steen en kalksteen kunnen ook worden gebruikt als aggregaat.

(417)

Volgens de Britse autoriteiten wordt het feit dat zowel kalksteen en de bijproducten ervan kunnen worden gebruikt als aggregaat gedeeltelijk verklaard door hun materiaalkenmerken. Afval van de winning van kalksteen, dat wordt gebruikt bij de vervaardiging van kalk, bestaat wellicht niet uit andere afvalstoffen, maar uit extra kalksteen. De Britse autoriteiten beweren dat in een gering aantal gevallen het „afval” van kalksteen, dat voortkomt uit de winning van kalksteen voor kalkproductie, wellicht chemisch ongeschikt is voor kalkproductie. In de meeste gevallen zou het echter uitstekend geschikt zijn voor gebruik als aggregaat of voor de vervaardiging van kalk. Het eindgebruik van kalksteen wordt meer bepaald door de lokale vraag dan door de chemische samenstelling ervan.

(418)

Volgens de Britse autoriteiten bestaat het afval dat voortkomt uit de winning van gesteente om gehouwen steen te produceren bovendien waarschijnlijk grotendeels uit de schilfers van hetzelfde gesteente dat wordt gewonnen. In tegenstelling tot ball clay en kaolien zijn er geen extra kosten met betrekking tot de scheiding in hogere en lagere kwaliteit van hetzelfde materiaal.

(419)

De Britse autoriteiten stellen, onder verwijzing naar de BGS, dat zowel het nieuw gewonnen materiaal als de bijproducten ervan actief worden gewonnen voor en gebruikt als aggregaat (76). De winning van kalksteen en gesteente voor gehouwen steen genereert hoogwaardige aggregaten die op zichzelf zouden worden gewonnen voor verkoop, zelfs als er geen lokale vraag naar kalksteen of gehouwen steen zou bestaan. De prijs van kalksteen voor kalk ligt tussen 12,50 en 19,50 GBP/ton, terwijl de prijs van het bijproduct tussen 7,16 en 11,70 GBP/ton ligt. De prijs per ton van zandsteen en kwartsiet voor gebruik bij de productie van gehouwen steen ligt tussen 45,76 en 82,42 GBP, terwijl de kosten van het bijproduct aggregaat tussen 6,58 en 10,04 GBP ligt.

(420)

Volgens de Britse autoriteiten zou een granietgroeve gehouwen stenen voor toepassingen als vloeren, kantoorgebouwen, huishoudelijke keukens en aggregaat in wisselende verhoudingen produceren. Stollingsgesteente (met inbegrip van graniet), dat ook wordt gebruikt voor de productie van gehouwen steen, kost tussen 5,51 en 12,91 GBP/ton, terwijl het aggregaat-bijproduct ervan verkoopt voor tussen 6,12 en 12,82 GBP/ton.

(421)

Volgens de Britse autoriteiten betekent het feit dat de prijs van kalksteen/gehouwen steen vergelijkbaar is met die van het afvalgesteente ervan (dat in ieder geval van dezelfde stof is), dat er prikkels zijn om beide te winnen, afhankelijk van de lokale vraag. De Britse autoriteiten stellen dat het verschil tussen de onvermijdelijke bijproducten van kaolien en ball clay en die van kalksteen en gehouwen steen gerechtvaardigd is, en dat een andere fiscale behandeling zou leiden tot onbeheersbare misbruiken en niet afgedwongen zou kunnen worden.

(422)

De Britse autoriteiten tonen verder aan dat het geheel binnen de doelstelling van de heffing ligt om het gebruik van de onvermijdelijke bijproducten van de winning van kaolien en ball clay te bevorderen, aangezien zij kunnen worden gebruikt als aggregaat. Aangezien zowel kalksteen/gehouwen steen als de bijproducten van de productie ervan gebruikt kunnen worden als aggregaten en voor dat doel worden gewonnen, zou de vrijstelling van afvalgesteente afkomstig van de winning van voor gehouwen steen gebruikt kalksteen/gesteente alleen een toename van de nieuwe winning van aggregaten in de hand werken en de vraag niet verschuiven van nieuw gewonnen aggregaten naar gerecyclede aggregaten en afvalbijproducten.

(423)

De Britse autoriteiten beweren dat kalksteen een hoogwaardig aggregaat is waarnaar ook marktvraag bestaat. Er is een markt voor kalksteen dat uitsluitend wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat (88 steengroeven in het Verenigd Koninkrijk, zoals blijkt uit de gezamenlijke verklaring van BAA en de Britse autoriteiten), en als zodanig zijn er milieuargumenten om dit materiaal te vervangen door bijproducten van andere steengroeven. Er zou geen objectieve manier zijn om onderscheid te maken tussen als bijproduct geproduceerd kalksteen van de vervaardiging van landbouwkalk en kalksteen speciaal gewonnen voor gebruik als aggregaat.

(424)

Eén belanghebbende heeft aangegeven dat er groeven voor kaolien en ball clay zijn die door de invoering van de heffing zijn heropend enkel en alleen om vrijgestelde aggregaten te winnen. De Britse autoriteiten hebben bevestiging verkregen van de twee nationale producenten van ball clay en kaolien dat dit niet het geval is en dat zij er niet van op de hoogte zijn dat vergunningen zouden zijn verleend voor dit soort heropening van groeven.

(425)

Ten aanzien van de opmerking van een belanghebbende dat kwartszand dat een bijproduct is van de winning van kaolien, altijd al is gebruikt als een bron van aggregaat in Cornwall, en dat de vrijstelling de winning van nieuw gewonnen zand niet vermindert, hebben de Britse autoriteiten voor Devon en Cornwall gedeeltelijke cijfers over de verkoop van zand gecontroleerd en verstrekt, en laten zien dat geen enkele productie kon worden toegeschreven aan bijproducten van de winning van kaolien.

(426)

Uit de opmerkingen van de ball clay- en kaolienproducenten, van hun beroepsorganisaties en van de Britse autoriteiten blijkt duidelijk dat het ontstaan van bijproducten zowel onbedoeld als onvermijdelijk is. Het kostbare en gecompliceerde winningsproces van ball clay en kaolien, en het feit dat meer afval wordt geproduceerd dan de producenten van kaolien en ball clay kunnen verkopen, toont aan dat ball clay en kaolien niet actief worden gewonnen om vrijgesteld bijproduct voor gebruik als aggregaat te produceren.

(427)

Bovendien exploiteren producenten van ball clay en kaolien hun bedrijven anders dan steengroeven die aggregaten leveren voor de bouw, omdat zij langetermijncontracten moeten nakomen om een constante productie van de respectieve eindproducten te waarborgen. Dit betekent dat zij noch meer noch minder kunnen winnen dan zij nodig hebben om de hoeveelheid ball clay en kaolien te verkrijgen die is voorzien in hun contracten, waardoor de hoeveelheid bijproducten van de winning hetzelfde zou blijven. De invoering van de AGL voor bijproducten van ball clay en kaolien zou alleen de financiële situatie van de respectieve ondernemingen beïnvloeden, zonder enige milieuvoordelen op te leveren.

(428)

In tegenstelling tot de bijproducten van kalksteen en gehouwen steen zouden de bijproducten van ball clay en kaolien nooit enkel en alleen worden gewonnen om meer vrijgestelde aggregaten te produceren. De vrijstelling voor bijproducten van ball clay en kaolien leidt niet tot meer winning van nieuw gewonnen ball clay en kaolien, en de verkoopwaarde ervan is veel lager. De prijzen liggen niet dichtbij elkaar zoals in het geval van kalksteen en gehouwen steen. In feite is het prijsverschil veel groter. Er is dus geen risico dat de vrijstelling kan leiden tot een bewuste uitbreiding van nieuwe winning. De vrijstelling voor bijproducten van de winning van de ball clay en kaolien stimuleert het gebruik ervan in plaats van nieuwe aggregaten nieuw te winnen, en sluit aan bij de beginselen die ten grondslag liggen aan de AGL.

(429)

Steenkool, bruinkool, leisteen en schalie en de in artikel 18, lid 3, van de Finance Act 2001 bedoelde stoffen worden in de regel niet gewonnen voor gebruik als aggregaat, maar worden gewonnen voor andere doeleinden. Voorafgaand aan de vaststelling van het besluit tot inleiding van de procedure hebben de Britse autoriteiten verklaard dat de vrijstelling is bedoeld om het gebruik van afvalgesteente te stimuleren in plaats van dit af te voeren naar steenbergen. Dit komt niet alleen het uitzicht van het landschap ten goede, maar vermindert ook de noodzaak om andere materialen te winnen voor gebruik als aggregaat.

(430)

In het besluit tot inleiding van de procedure heeft de Commissie in eerste instantie opgemerkt dat er mogelijk een verschil is tussen het vrijgestelde en het niet-vrijgestelde materiaal, omdat de vrijgestelde materialen bestaan uit afvalgesteente afkomstig van de winning van steenkool, bruinkool, leisteen, schalie en de in artikel 18, lid 3, bedoelde stoffen. Zij zijn een onvermijdelijk bijproduct van deze winning, dat doorgaans niet wordt voortgebracht omwille van de winning voor gebruik als aggregaat, maar omwille van de winning van de betrokken materialen en stoffen die (gewoonlijk) niet als aggregaat worden gebruikt. Op basis daarvan lijkt er bij afvalgesteente afkomstig van de winning van steenkool, bruinkool, leisteen, schalie en de in artikel 18, lid 3, bedoelde stoffen geen sprake te zijn van een situatie die, gelet op de doelstelling van de AGL, vergelijkbaar is met die van belaste aggregaten.

(431)

De Commissie betwijfelde echter of dit verschil voldoende is om aan te tonen dat de belastingvrijstelling wordt gerechtvaardigd door beginselen die aan de AGL ten grondslag liggen. Zij was van mening dat de differentiatie met belaste aggregaten alleen is gerechtvaardigd indien de vrijstelling is beperkt tot het onvermijdelijke afvalgesteente van de winning van deze stoffen. De Commissie was van mening dat dit het geval was omdat de vrijstelling beperkt is tot materiaal dat voor 100 % bestaat uit afvalgesteente van het scheidingsproces.

(432)

De Commissie betwijfelde of de situatie van vrijgestelde materialen verschilt van die van niet-vrijgestelde materialen die worden voortgebracht als afvalgesteente afkomstig van kalksteenwinning wanneer het kalksteen wordt gewonnen om kalk te produceren, of van die van afvalgesteente afkomstig van de winning van gesteente om gehouwen steen met een of meer vlakke oppervlakken te produceren. Daarnaast vroeg de Commissie zich af of de vrijstelling, gelet op de aan de AGL toegeschreven doelstelling, kan worden gerechtvaardigd indien, bijvoorbeeld, leisteen en schalie of een van de andere in artikel 18, lid 3, bedoelde materialen zouden worden gewonnen om te worden gebruikt als aggregaten.

(433)

De Commissie heeft uitgebreide opmerkingen ontvangen van belanghebbenden die worden gepresenteerd in de desbetreffende onderdelen met betrekking tot de vrijstellingen voor steenkool, bruinkool, leisteen of schalie.

(434)

De Britse autoriteiten stellen dat bij de vrijstellingen van de AGL onderscheid wordt gemaakt tussen afvalstoffen die ontstaan als het bijproduct van de winning van een mineraal dat niet voor aggregaat bestemd is (zoals afval uit de winning van kaolien en ball clay) — die vrijgesteld zijn —, en afvalstoffen die het bijproduct zijn van de winning van aggregaat (zoals afval van kalksteen) — die aan de AGL onderworpen blijven.

(435)

Ten aanzien van afvalgesteente afkomstig van steenkoolwinning betogen de Britse autoriteiten dat de verwaarloosbare prijs van schalie en mijnafval aantoont dat er weinig prikkels zijn om steenkool te winnen met het oog op extra bijproduct, ongeacht of dat bijproduct al dan niet is vrijgesteld van de heffing.

(436)

Volgens de Britse autoriteiten leidt de vrijstelling voor afval dat voortkomt uit de winning van leisteen, niet tot meer winning van leisteen om leislag te verkrijgen, met name omdat de leisteenproductie al grote hoeveelheden leislagafval produceert waarvan momenteel slechts ongeveer 10 % wordt gebruikt als aggregaat, en omdat het economisch niet haalbaar zou zijn om de groeve voor dergelijke doeleinden te exploiteren.

(437)

De Britse autoriteiten voeren aan dat het onderscheid tussen afvalgesteente van leisteen, enerzijds, en het afval van gehouwen steen en kalksteen, anderzijds, voortkomt uit de doelstelling om de aanvullende nieuwe winning van kalksteen voor gebruik als aggregaat te ontmoedigen, zonder de productie van niet als aggregaat bestemd materiaal te ontmoedigen. Zelfs als kalksteen wordt gewonnen voor andere doeleinden dan aggregaat of als gesteente wordt gewonnen om gehouwen steen te produceren, wordt het daarmee tegelijkertijd geproduceerde afvalgesteente actief gewonnen voor gebruik als aggregaat en is het voor die toepassing geschikt. De winning genereert hoogwaardige aggregaten die nog zouden worden gewonnen om afzonderlijk te worden verkocht, zelfs als er geen lokale vraag naar kalksteen of gehouwen steen zou bestaan. Hetzelfde geldt blijkbaar niet voor afvalgesteente afkomstig van leisteen, schalie, steenkool, bruinkool, klei en de in artikel 18, lid 3, bedoelde stoffen. De Britse autoriteiten stellen dat er geen bewijs is dat een steengroeve actief leisteen, schalie, steenkool, bruinkool, klei of de in artikel 18, lid 3, bedoelde stoffen wint speciaal met het oog om afvalgesteente te verkrijgen voor gebruik als aggregaat. Volgens de Britse autoriteiten werkt de vrijstelling het winnen van extra delfstoffen om afvalgesteente te verkrijgen voor gebruik als vrijgestelde aggregaten, niet in de hand.

(438)

Echter, volgens de Britse autoriteiten zou het vrijstellen van afvalgesteente afkomstig van de winning van kalksteen (dat al dan niet wordt gebruikt voor een ander doeleinde dan aggregaat, zoals kalk) en van gesteente voor gehouwen steen, het winnen van extra delfstoffen om afvalgesteente voor gebruik als vrijgesteld aggregaat te verkrijgen, waarschijnlijk in de hand werken. Dat komt omdat afvalgesteente bestaat uit dezelfde stof als het gewonnen hoofdmateriaal en de waarde ervan betrekkelijk dicht bij de prijs van het hoofdmateriaal ligt en geschikt is voor gebruik als een hoogwaardig aggregatenmateriaal. Dergelijke materialen van de belasting vrijstellen zou het winnen van extra delfstoffen waarschijnlijk in de hand werken en indruisen tegen de milieulogica van de AGL.

(439)

De Britse autoriteiten stellen dat zij op een bepaald tijdstip hebben overwogen om een vrijstelling in te voeren voor afval van de primaire productie van aggregaten of van de productie van de hoogwaardigere aggregaten. Uit overleg met de sector is echter gebleken dat dit niet haalbaar zou zijn, omdat de productassortimenten van de steengroeven aanzienlijk variëren en omdat wat sommige steengroeven beschouwen als hoogwaardige aggregaten, door andere steengroeven als afval wordt beschouwd. De Britse autoriteiten beweren dat, afgezien van het aanzienlijke risico van belastingontwijking, het toestaan van een vrijstelling voor „afval” afkomstig van de winning van aggregaten dan ook in strijd zou zijn met de opzet en de overkoepelende milieudoelstelling van de AGL. Zij zou in feite leiden tot vermindering van de relatieve prijs van laagwaardigere aggregaten, hetgeen de vraag zou doen toenemen en zou kunnen leiden tot een toename van de winning van aggregaten (en de bijbehorende milieuschade) op de betrokken locaties.

(440)

Volgens de Britse autoriteiten zou een leisteengroeve hoogwaardige architecturale elementen produceren die verkopen voor meer dan 200 GBP/ton. Ongeveer 5 % van het gewonnen leisteen is geschikt voor dit doel vanwege de geologische formatie van leisteen, zodat een grote hoeveelheid afvalgesteente van leisteen wordt geproduceerd. Dit afvalgesteente van leisteen is geschikt voor verkoop voor sommige toepassingen als aggregaat, en een klein deel van het ontstane afval wordt verkocht voor tussen 2 en 8 GBP/ton, terwijl de rest op steenbergen wordt gestort. De Britse autoriteiten stellen dat de productiekosten van een ton product voor gebruik als aggregaat hoger zijn dan een typische boor- en springoperatie voor aggregaten die kalksteen- of granietgroeven kunnen uitvoeren, aangezien leisteen wordt verkregen via verschillende processen en vele malen wordt behandeld voordat het wordt gebroken. De marketingstrategie bestaat erin de waarde van de beschikbare hulpbronnen te maximaliseren om de opbrengst van hoogwaardig materiaal te verhogen.

(441)

De Commissie heeft reeds in overweging 366 geconcludeerd dat, aangezien is aangetoond dat door ten minste één steengroeve schalie actief wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat, de vrijstelling ervan op grond van artikel 17, lid 4, onder a), van de Finance Act 2001 niet gerechtvaardigd is door de beginselen die ten grondslag liggen aan de AGL.

(442)

De Commissie heeft in de overwegingen 205, 333, 367 en 368 ook reeds vastgesteld dat steenkool, bruinkool, leisteen en de in artikel 18, lid 3, bedoelde stoffen niet nieuw (kunnen) worden gewonnen voor gebruik als aggregaat, zodat er geen sprake is van dezelfde juridische en feitelijke situatie als bij belaste materialen.

(443)

Daarnaast heeft de Commissie een beoordeling gemaakt van het verschil tussen deze vrijstellingen en afvalgesteente afkomstig van kalksteenwinning wanneer het kalksteen wordt gewonnen om kalk te produceren of in vergelijking met afvalgesteente afkomstig van de winning van gesteente om gehouwen steen met een of meer vlakke oppervlakken te produceren, om de beginselen vast te stellen die ten grondslag liggen aan de AGL zoals beschreven in de overwegingen 149 tot en met 158.

(444)

Ten aanzien van afvalgesteente afkomstig van leisteenwinning dat zou kunnen worden gebruikt als aggregaat en ook leisteen bevat, constateert de Commissie dat er vanwege de lage waarde ervan geen nieuwe winning van leisteen zou plaatsvinden om deze producten te verkrijgen (zie de overwegingen 226 en 237 tot en met 240). De verkoopprijs van afvalgesteente afkomstig van leisteenwinning ligt tussen […] en […] GBP/ton. De verkoopprijs van hoogwaardige architecturale elementen van leisteen lijkt te liggen tussen 200 GBP/ton en meer dan 1 000 GBP/ton. Slechts een kleine hoeveelheid afvalgesteente afkomstig van leisteenwinning vindt zijn weg naar de markt en wordt zelfs met de vrijstelling van de AGL verkocht. Bovendien is leisteenwinning een uiterst kostbaar proces waarmee meer kosten gemoeid gaan dan met de normale winning van delfstoffen. Volgens de Britse autoriteiten bedragen de productiekosten van afvalgesteente van leisteen tussen 5,7 en 6,5 GBP/ton (overweging 263). Dit toont aan dat het economisch niet verantwoord is om actief leisteen te winnen enkel en alleen om zijn voordeel te doen met vrijgesteld afvalgesteente van de winning ervan. Het is dus onwaarschijnlijk dat deze vrijstelling de nieuwe winning zal doen toenemen.

(445)

Uitgaande van de doorsneeomzet van leisteengroeven leveren de gespecialiseerde architecturale elementen, hoewel deze slechts 5 % van de productie vormen, de steengroeven tussen 2,54 en 3,52 keer meer inkomsten op dan de inkomsten van afvalgesteente uit leisteen (zie overweging 263).

(446)

Aangezien afvalgesteente afkomstig van leisteenwinning kan en wordt gebruikt als aggregaat, zou er sprake kunnen zijn van een situatie die feitelijk en juridisch vergelijkbaar is met die van andere belaste materialen.

(447)

De Commissie concludeert daarom dat de vrijstelling van de AGL voor van leisteenwinning afkomstig afvalgesteente in de eerste plaats een vrijstelling vertegenwoordigt voor afvalgesteente afkomstig van de winning van een materiaal dat niet nieuw is gewonnen voor gebruik als aggregaat, en in de tweede plaats niet leidt tot extra nieuwe winning van materialen, maar dat zij het gebruik als aggregaat van een materiaal dat anders zou worden afgevoerd of gestort als afval, kan doen toenemen. Zo kan deze vrijstelling worden gerechtvaardigd door de AGL-doelstelling „verschuiving van de vraag”.

(448)

Hetzelfde geldt voor afvalgesteente afkomstig van steenkool, bruinkool en van de in artikel 18, lid 3, van de Finance Act 2001 bedoelde stoffen, die ofwel geen aggregaten zijn, ofwel niet zijn gewonnen voor gebruik als aggregaat.

(449)

In de eerste plaats genereert de winning van bruinkool geen afvalgesteente. Volgens de gegevens van het Britse autoriteiten is bruinkool zelf een bijproduct van de winning van ball clay in Devon. Bruinkoolafzettingen in Noord-Ierland worden niet geëxploiteerd.

(450)

In de tweede plaats is, zoals opgemerkt door de belanghebbenden en de Britse autoriteiten, afvalgesteente afkomstig van steenkoolwinning, dat kan bestaan uit schalie, ofwel niet geschikt voor gebruik als aggregaat, bijvoorbeeld, vuurvaste klei, of wordt het over het algemeen gestort en geconsolideerd. Sommige soorten afval(gesteente) van steenkoolwinning zijn geschikt voor gebruik als aggregaat en kunnen derhalve nieuw gewonnen aggregaten vervangen.

(451)

De informatie over de prijs van steenkool (50 GBP) ten opzichte van die van afvalgesteente van steenkool (1 à 2 GBP), indien er vraag is naar dergelijke producten, toont aan dat de vrijstelling voor afvalgesteente afkomstig van steenkool niet kan leiden tot meer winning van steenkool alleen om de vrijgestelde materialen te verkrijgen.

(452)

De vrijstelling van de AGL voor van steenkoolwinning afkomstig afvalgesteente helpt de milieudoelstellingen van de AGL te bereiken.

(453)

In de derde plaats worden, zoals in deel 5.6.2. uiteengezet, de in artikel 18, lid 3, van de Finance Act 2001 bedoelde stoffen niet actief gewonnen voor gebruik als aggregaat, aangezien de meerderheid ervan geen aggregaat is of ongeschikt is voor gebruik als aggregaat. De enige stoffen die voor lichte aggregaten geschikt zijn, zijn perliet, puimsteen en vermiculiet, die niet in het Verenigd Koninkrijk worden gewonnen. Bovendien hebben de Britse autoriteiten aangetoond dat de in artikel 18, lid 3, van de Finance Act 2001 bedoelde stoffen ofwel geen afvalgesteente genereren dat kan worden gebruikt als aggregaat, ofwel zelf van de winning van ander materiaal afkomstig afvalgesteente zijn, of niet meer worden gewonnen. Daarom kan de vrijstelling voor afvalgesteente van de in artikel 18, lid 3, van de Finance Act 2001 bedoelde stoffen, mocht daarvan al sprake zijn, er niet toe leiden dat meer van het hoofdmateriaal wordt gewonnen om het vrijgestelde aggregatenproduct te verkrijgen.

(454)

De Commissie kan derhalve concluderen dat er bij de vrijstelling van aggregaten die geheel bestaan uit afvalgesteente afkomstig van een proces waarbij steenkool, bruinkool of leisteen zijn gescheiden van ander gesteente na de winning ervan of zijn gewonnen met dat andere gesteente, of voor afvalgesteente afkomstig van een proces waarbij de in artikel 18, lid 3, van de Finance Act 2001 bedoelde stoffen zijn gescheiden van ander gesteente na de winning ervan of zijn gewonnen met dat andere gesteente, gelet op de doelstelling van de AGL, sprake is van een feitelijke en juridische situatie die verschilt van die van materialen die worden belast krachtens de AGL.

(455)

Afvalgesteente afkomstig van schaliewinning is, wanneer de schalie actief word gewonnen voor gebruik als aggregaat, vergelijkbaar met afvalgesteente afkomstig van de winning van ander belast materiaal (bijvoorbeeld kalksteen, graniet en grove zandsteen). De Commissie merkt op dat zij zeer weinig informatie heeft ontvangen met betrekking tot de kosten van schaliewinning en de prijs die schalie behaalt wanneer dat wordt gewonnen als een primair product van een steengroeve. Zij heeft prijsinformatie ontvangen over schalie die wordt gebruikt bij de vervaardiging van baksteen, schalie als bijproduct van ander materiaal of schalie samen met klei. Het feit echter dat actieve winning van schalie voor gebruik als aggregaat plaatsvindt (zie de overwegingen 350 en 351), roept twijfel op ten aanzien van de vraag of met dergelijke vrijstellingen wel de milieudoelstelling van de AGL wordt bereikt, zoals ook het Gerecht heeft geconcludeerd (77).

(456)

Afvalgesteente afkomstig van een proces waarbij de schalie is gescheiden van ander gesteente, kan nog steeds worden gebruikt als aggregaten. De mogelijkheid om van de winning van schalie afkomstig afvalgesteente te verkopen voor gebruik als aggregaat dat is vrijgesteld van AGL, biedt schalieproducenten een extra mogelijkheid en kan, potentieel, de nieuwe winning van de schalie in de hand werken, zoals opgemerkt door het Gerecht (78). Als hoofdproduct lijkt schalie in sommige gevallen actief te worden gewonnen voor gebruik als aggregaat. Afvalgesteente afkomstig van het proces om schalie te verkrijgen, zou potentieel ook als aggregaten kunnen worden verkocht. Daarom is er geen garantie dat de vrijstelling voor schalie afkomstig van afvalgesteente dat actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, niet leidt tot meer nieuwe winning van schalie, waardoor de milieudoelstelling van de AGL wordt ondermijnd.

(457)

Afvalgesteente afkomstig van schaliewinning valt, wanneer de schalie actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, binnen het toepassingsgebied van de normale belastingregeling van de AGL en er is geen sprake van een feitelijke en juridische situatie die verschilt van die van materialen belast krachtens de AGL in het kader van de milieudoelstelling van de AGL. Bovendien kan, zoals aangetoond in overweging 456, de vrijstelling van dit soort afvalgesteente niet worden gerechtvaardigd gelet op de aard en de opzet van de AGL.

(458)

Met betrekking tot schalie als afvalgesteente dat wordt geproduceerd bij de winning van schalie voor ander toepassingen dan als aggregaten (bijvoorbeeld voor de vervaardiging van bakstenen), is de Commissie, op basis van de beschikbare informatie, van mening dat, hoewel er sprake is van een feitelijke en juridische situatie die vergelijkbaar is met die van andere belaste materialen, niet kon worden aangetoond dat de vrijstelling van dit soort afvalgesteente kan leiden tot een toename van nieuwe winning van schalie voor ander gebruik dan als aggregaten. Gezien de relatief lage prijs van schalie als bijproduct, wanneer dit wordt verkocht voor gebruik als aggregaat (tussen […] en 4,4 GBP/ton, inclusief transportkosten), is het zeer onwaarschijnlijk dat de vrijstelling voor afvalgesteente afkomstig van schaliewinning kan leiden tot een toename van schaliewinning. In elk geval zou dit soort toename van de nieuwe winning van schalie voor ander gebruik dan aggregaten niet in strijd zijn met de doelstelling van de AGL.

(459)

Schalieproducenten zouden moeten aantonen welke toepassingen het door hen geproduceerde materiaal had, om een vrijstelling van de AGL aan te vragen, d.w.z. of het commercieel werd geëxploiteerd voor gebruik als aggregaat.

(460)

Voorafgaand aan de vaststelling van het besluit tot inleiding van de procedure hebben de Britse autoriteiten aangegeven dat het primaire doel van de betrokken industriële processen (bijv. kolengestookte elektriciteitsopwekking, het smelten van ijzererts voor de productie van staal) bestaat uit het produceren van een product dat niet wordt gebruikt als aggregaat. Afval(gesteente) en de bijproducten in kwestie zijn bijvoorbeeld industriële slakken (hoogovenslak, oxystaalovenslak, vlamboogovenslak en verbrandingsas).

(461)

Het doel van de vrijstelling is juist stimulering van het gebruik ervan in plaats van afvoer naar stortplaatsen (verschuiving van de vraag). Dit komt het uitzicht van het landschap ten goede en vermindert de noodzaak om natuurlijke aggregaten te winnen.

(462)

De Commissie betwijfelde dat de toepassing van de vrijstelling van materialen die voornamelijk (d.w.z. vanaf 50 %) zijn samengesteld uit afval(gesteente) of de bijproducten van een industrieel verbrandingsproces of het smelten of de raffinage van metaal nog steeds zou aansluiten bij de aard en de opzet van de AGL.

(463)

De Commissie heeft in dit verband een aantal opmerkingen van belanghebbenden ontvangen.

(464)

De Mineral Products Association ondersteunt de conclusies van de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure dat er bij deze materialen geen sprake is van dezelfde juridische en feitelijke situatie als bij belast materiaal. De rechtvaardiging is duidelijk voor materialen die geheel uit afval(gesteente) bestaan. Voor de materialen die hoofdzakelijk uit afval(gesteente) bestaan, zou een vrijstelling echter alleen gerechtvaardigd zijn als er een geringe hoeveelheid residu van een ander materiaal is vermengd met het vrijgestelde materiaal.

(465)

Volgens QPANI is er een aanzienlijk aanbod van in aggregatenmarkten gebruikte materialen die het bijproduct zijn van industriële verbrandingsprocessen of het smelten en raffineren van metalen, zoals ijzer- en staalslakken en bodemas van verbrandingsinstallaties. QPANI ondersteunt de conclusie in punt 124 van het besluit tot inleiding van de procedure dat er bij deze materialen „gelet op de aan de AGL toegeschreven doelstelling, geen sprake is van dezelfde juridische en feitelijke situatie als bij belast materiaal”. Er is een duidelijke rechtvaardiging voor vrijstelling van de AGL voor de materialen die op het tijdstip van de commerciële exploitatie „geheel” bestaan uit afval(gesteente) of bijproducten van deze processen.

(466)

BAA heeft een brief ingediend van de Hart Quarry, een groeve voor landbouwkalk, betreffende de moeilijkheden die de steengroeve heeft ondervonden om met haar secundaire producten te kunnen concurreren met slakaggregaten van nabijgelegen staalfabrieken. De door de steengroeve geproduceerde aggregaten zijn vrijgesteld, hoewel de milieu-impact van de staalfabriek veel groter is dan die van de Hart Quarry. De AGL zou hebben verhinderd dat de Hart Quarry op de markt voor aggregaten kon concurreren. Volgens BAA verkoopt de groeve alle kalk die zij produceert, en is de hoeveelheid aggregaten die wordt geproduceerd als bijproduct, in verhouding tot de totale output constant gebleven en kan deze niet worden verlaagd of verhoogd. Daarom zijn er sinds de AGL van kracht is, geen grote bergen onverkochte aggregaten ontstaan. De groeve zou, als gevolg van de onverkochte bijproducten, haar kalkproductie niet kunnen verhogen om te voldoen aan de exportvraag.

(467)

De heer Bird stelt dat slakaggregaat geen afvalproduct van de staalindustrie is, maar een bijproduct dat kan worden gebruikt als aggregaat. De heer Bird voegde informatie bij met betrekking tot slakken uit het eindrapport van de Britse mededingingsautoriteit (Competition Commission) inzake de aggregaten- en cementmarkten in het Verenigd Koninkrijk. Volgens de heer Bird kan slak worden vermalen tot een additief of een alternatief voor normaal portlandcement, waardoor het een belangrijk product is voor het maken van een eersteklas aggregaat.

(468)

De Britse autoriteiten stellen dat de vrijstelling betrekking heeft op chemische stoffen die zijn toegevoegd aan de materialen verkregen van een industrieel verbrandingsproces of het smelten en raffineren van metaal, zodat zij kunnen worden gebruikt als aggregaten.

(469)

Volgens de Britse autoriteiten is het bijproduct van de industriële verbrandingsprocessen om verschillende redenen niet altijd van geschikte kwaliteit of onvoldoende in hoeveelheid om te worden gebruikt als aggregaat. Als echter extra materiaal wordt toegevoegd, kan dit de geschiktheid voor dergelijk gebruik verbeteren. Bijvoorbeeld, de vervaardiging van roestvrij staal levert bij afkoeling dicalciumsilicaat op. Deze stof maakt van de slak (AOD- (79) slak genoemd) een poeder, wat problemen met stof oplevert, waardoor deze ongeschikt is voor gebruik als aggregaat voor de bouw of anderszins. Indien de staalproducent de chemische stof watervrij natriumtetraboraat (borax) toevoegt aan de gesmolten slak nadat deze is gesmolten in de oven, stabiliseert de chemische stof de slak. De toevoeging van de chemische stof elimineert het probleem met stofvorming en levert de gestabiliseerde slak op die een kristallijn steenachtig materiaal vormt dat vervolgens een proces van metaalterugwinning, breken, zeven en verweren kan ondergaan, en dan geschikt is voor bepaalde toepassingen als aggregaat, bijvoorbeeld bij de bereiding van asfaltmaterialen.

(470)

De Britse autoriteiten stellen dat de toevoeging van een chemische stof aan het bijproduct van een industrieel verbrandingsproces de vrijstelling niet ingaat tegen de doelstelling van de heffing, aangezien het verkregen materiaal geen belastbaar aggregaat is.

(471)

De Commissie heeft in punt 124 van het besluit tot inleiding van de procedure reeds geconcludeerd dat er bij aggregaten die geheel bestaan uit of deel uitmaken van een materiaal dat hoofdzakelijk bestaat uit afval(gesteente) of een bijproduct van een industrieel verbrandingsproces of het smelten en raffineren van metaal (hierna „bijproducten van industriële verbrandingsprocessen of het smelten en raffineren van metaal” genoemd), gelet op de aan de AGL toegeschreven doelstelling, geen sprake is van dezelfde juridische en feitelijke situatie als bij belast materiaal.

(472)

De Britse autoriteiten en de Mineral Products Association hebben beide aangetoond dat er bij aggregaten die hoofdzakelijk bestaan uit bijproducten van industriële verbrandingsprocessen of het smelten of raffineren van metaal, gelet op de aan de AGL toegeschreven doelstelling, geen sprake is van dezelfde juridische en feitelijke situatie als bij belast materiaal.

(473)

De Commissie heeft namelijk opmerkingen ontvangen waaruit blijkt dat bijproducten van industriële verbrandingsprocessen of het smelten of raffineren van metaal een hoge waarde hebben als aggregaten en verschillende toepassingen hebben. BAA heeft het voorbeeld gegeven van een kalksteengroeve die voornamelijk landbouwkalk produceert, maar die concurreert met bijproducten van industriële verbrandingsprocessen of het smelten of raffineren van metaal op de markt van hun secundaire producten, d.w.z. kalksteenaggregaat. Hieruit blijkt dat de vrijstelling voor bijproducten van industriële verbrandingsprocessen of het smelten en raffineren van metaal nog meer gerechtvaardigd is, aangezien een onvermijdelijk bijproduct als dit in feite andere, nieuw gewonnen aggregaten zoals kalksteenaggregaten vervangt.

(474)

De Commissie heeft het verschil tussen bijproducten van kalksteenwinning voor de vervaardiging van landbouwkalk en vrijgestelde bijproducten van andere dan aggregatenprocessen reeds aan de orde gesteld in de overwegingen 151 tot en met 158.

(475)

BAA beweert dat bijproducten van industriële verbrandingsprocessen of het smelten of raffineren van metaal niet mogen worden vrijgesteld op grond van de AGL, aangezien de milieu-impact van staalgieterijen veel groter is dan die van de winning van aggregaten. Dit kan het geval zijn. Staalgieterij is echter een proces dat losstaat van de AGL. De vrijstelling voor bijproducten van industriële verbrandingsprocessen of het smelten of raffineren van metaal dient om deze als aggregaten te verkopen zodat zij nieuwe winning voor gebruik als aggregaat kunnen vervangen.

(476)

Daarom is de Commissie van mening dat de ontvangen opmerkingen geen reden vormen om af te wijken van haar eerste beoordeling in het besluit tot inleiding van de procedure (punt 124).

(477)

Met betrekking tot de vrijstelling die geldt voor materiaal dat in hoofdzaak, maar niet geheel, het bijproduct is van industriële verbrandingsprocessen of het smelten/raffineren van metaal, hebben de Britse autoriteiten verklaard dat extra chemische stoffen soms nodig zijn om het materiaal te stabiliseren zodat het geschikt wordt voor gebruik als aggregaat.

(478)

De Commissie merkt op dat artikel 3, punt 3, van de afvalrichtlijn (Richtlijn 2006/21/EG van het Europees Parlement en de Raad) (80)„inert afval” omschrijft als afval dat geen significante fysieke, chemische of biologische transformaties ondergaat en daarom geen vervuilingsrisico's met zich meebrengt. Het voorbeeld van de Britse autoriteiten (in overweging 469) dat het gebruik van „borax” zou kunnen worden geïnterpreteerd als betrekking hebbende op een voorbeeld van een aanvullende chemische stof die het gevaar van verontreiniging zou kunnen verhogen, afhankelijk van de gebruikte hoeveelheden, de concentratie ervan en de getroffen zones (bodem, waterlichaam enz.). Toch valt het gebruik van borax niet binnen het toepassingsgebied van het onderhavige besluit.

(479)

De Mineral Products Association heeft voorgesteld dat, wanneer materialen worden gemengd met heffingsplichtige materialen, de belasting in verhouding moet staan tot de hoeveelheid belastbaar materiaal in het mengsel. Volgens de structuur van de AGL is dit al het geval. Het aggregatenmateriaal dat is „gemengd met een ander materiaal dan water” wordt beschouwd als commercieel te zijn geëxploiteerd, en zou als zodanig heffingsplichtig zijn (artikel 19, lid 1, onder d), van de Finance Act).

(480)

De Commissie concludeert derhalve dat de vrijstelling op grond van artikel 17, lid 4, onder c), punten i) en ii), van de Finance Act binnen de beginselen valt die ten grondslag liggen aan de AGL en geen selectief voordeel oplevert.

(481)

Ten aanzien van klei hadden de Britse autoriteiten vóór de vaststelling van het besluit tot inleiding van de procedure verklaard dat klei vanwege zijn plastische eigenschappen meestal niet wordt beschouwd als een gesteente. De vrijstelling verduidelijkt dit en voorkomt dat voor van nature samen met de klei voorkomend zand of gesteente identificatie moet plaatsvinden en daarover de AGL moet worden geheven.

(482)

De Commissie heeft echter opgemerkt dat, geologisch gesproken, klei wordt beschouwd als een gesteente en kan worden gebruikt als aggregaat (81). Voor zover een materiaal dat geheel of hoofdzakelijk uit klei bestaat, werd gewonnen voor gebruik als aggregaat, was het haar niet duidelijk hoe de vrijstelling gerechtvaardigd kon worden op grond van de beginselen van normale belasting of in welke mate er, gelet op de doelstelling van de AGL, sprake is van een situatie die verschilt van die van belaste materialen.

(483)

De Commissie heeft van BAA de volgende opmerkingen ontvangen.

(484)

BAA stelt dat klei kan worden gebruikt als aggregaat zonder voorafgaande chemische of fysieke wijziging. Zij stelt dat klei valt onder de definitie van aggregaat die in het besluit tot inleiding van de procedure wordt gehanteerd. Klei kan worden gebruikt voor een aantal toepassingen, met inbegrip van aanvulmateriaal in de bouw. BAA verstrekt een hoofdstuk van een boek met betrekking tot het gebruik van klei in de civiele techniek en de bouw. Volgens BAA wordt klei ook in grote hoeveelheden gebruikt door het Britse Highways Agency in de wegenbouw. BAA stelt dat dit een toepassing voor gebruik als aggregaat is. Klei valt in één van de categorieën van aanvaardbare materialen voorzien in de Specification for Highway Works in het Verenigd Koninkrijk. Klei kan worden gebruikt als cohesief aanvulmateriaal in de wegenbouw. BAA heeft voorbeelden verstrekt van steengroeven die klei zouden winnen die geschikt is voor de wegenbouw. Bovendien is klei geschikt voor specifieke toepassingen van aggregaten waarvoor ander gesteente niet geschikt is, d.w.z. als onder- en bovenafdichting van stortplaatsen en als deklaag van vijvers en kanalen.

(485)

BAA heeft een lijst van acht steengroeven verstrekt die klei zouden winnen voor gebruik als aggregaat. De lijst is overgenomen uit de BGS Directory of Mines and Quarries 2010. Bovendien heeft BAA voorbeelden gegeven van twee steengroeven die klei winnen die geschikt is voor zeeweringen/waterkeringen, technische projecten, bovenafdichting van stortplaatsen, deklagen van vijvers, aanvulmateriaal en landaanwinning, die alle toepassingen van aggregaat zouden zijn. Het gewonnen materiaal valt ook in de categorie cohesief materiaal dat geschikt is voor de wegenbouw. BAA verschaft verder een voorbeeld van het gebruik van klei uit een van de groeven voor de aanleg van een weg.

(486)

BAA stelt dan ook dat er tal van steengroeven zijn die klei produceren en verkopen voor gebruik als aggregaat en niet alleen voor keramische processen. Volgens BAA is er ook een aantal groeven waarin klei in afwisselende lagen met andere materialen voorkomt, waarvan het hoofdzakelijk uit klei bestaande materiaal zou zijn vrijgesteld.

(487)

De Britse autoriteiten stellen dat klei gemakkelijk kan worden onderscheiden van andere soorten zeer fijnkorrelig sedimentgesteente door haar plasticiteit en vermogen om te worden gesneden en gevormd met een mes of troffel (definitie in het rapport van 2003 (82)). Deze plastische eigenschappen maken klei ongeschikt voor de meeste aggregatendoeleinden, aangezien zij zwelt wanneer zij water absorbeert en scheurt wanneer zij uitdroogt.

(488)

Volgens de Britse autoriteiten is de meeste klei zacht en niet korrelvormig en is zij zonder chemische of fysieke transformatie alleen geschikt voor gebruik als aanvulmateriaal in grondwerken, bijvoorbeeld als onderafdichting van stortplaatsen en waterkeringen. Klei wordt doorgaans niet gebruikt als funderingslaag onder gebouwen, aangezien de geringe sterkte, samendrukbaarheid en krimp- en zwellinggevoeligheid ervan het gebouw zeer waarschijnlijk zou doen bewegen buiten de toelaatbare grenzen, waardoor het kan barsten en scheuren. Hard korrelvormig aggregaat wordt bij voorkeur voor dit doel gebruikt, aangezien het een veel steviger platform voor het gebouw vormt. Onbehandelde kleien worden derhalve over het algemeen ongeschikt bevonden voor „typische toepassingen van aggregaat” (zoals funderingslagen voor gebouwen, betonproductie, steenslag of mortel). Deze toepassingen zijn goed voor het overgrote deel van de productie in het Verenigd Koninkrijk. „Typische toepassingen van aggregaat” vereisen bijna altijd een hard korrelvormig materiaal, meestal zand, grind en/of een gebroken hard gesteente zoals kalksteen, stollingsgesteente of zandsteen, of uit sloopafval of wegenaanleg gerecycled korrelvormig materiaal. De enige situatie waarin klei kan worden gebruikt voor een „typische toepassing van aggregaat” is wanneer de klei tot pellets is verwerkt en verwarmd tot boven 1 000 °C in een industrieel proces om een lichte, harde pellet te vormen die kan worden gebruikt als een korrelvormig aggregaat in beton voor sommige gespecialiseerde maar beperkte toepassingen. De Britse autoriteiten stellen dat zij geen groeve hebben kunnen identificeren waarvan kan worden gezegd dat de klei specifiek wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat.

(489)

Volgens de Britse autoriteiten is klei door haar eigenschappen echter geschikt voor andere toepassingen dan aggregaat waarin de klei gehydrateerd blijft en de waterdichtheid ervan een belangrijk vereiste is. De Britse autoriteiten zijn niet van mening dat voor onder- en bovenafdichting van stortplaatsen het materiaal als aggregaat wordt gebruikt; het is niet de bulk van het materiaal die wordt vereist, maar de ondoordringbaarheid ervan voor water en percolaat. Gespecialiseerde toepassingen van klei zijn onder andere onderafdichting van stortplaatsen, deklaag voor waterlopen, meren en vijvers, en waterkeringen. Gebruik van klei voor deze doeleinden is geen gebruik als aggregaat; in plaats van te worden gebruikt als bulkvulling waar de harde korrelvormige eigenschappen van het materiaal nodig zijn, wordt de klei, die noch hard noch korrelvormig is, gebruikt om een barrière te vormen waardoor vloeistof beperkte doorgang heeft.

(490)

Naar aanleiding van de opmerking van BAA dat klei kan worden gebruikt in de wegenbouw, merken de Britse autoriteiten op dat de Highways Agency de Britse autoriteiten in kennis heeft gesteld van de toepassingen van klei. De Britse autoriteiten stellen dat klei die op de locatie van een wegenbouwproject wordt gewonnen vanwege de doordringbaarheid ervan, kan worden gebruikt voor bulkgrondwerken zoals aanvulwerkzaamheden en de bouw van taluds waar zij niet hoeft te worden getransporteerd (d.w.z. de klei wordt niet specifiek gewonnen, zij is een bijproduct van de aanleg van de weg). Klei kan worden behandeld met kalk of cement om de draagkracht van de weg te verbeteren. Klei kan worden gebruikt als deklaag voor afvoerkanalen (waarbij de doordringbaarheid ervan van belang is) of als aanvulmateriaal voor kleinere structuren die geen grote gewichten hoeven te dragen. De Britse autoriteiten merken op dat op bouwplaatsen afgegraven overtollige klei als afvalstof op een stortplaats kan worden gestort en dat commerciële entiteiten klei soms een warmtebehandeling laten ondergaan om lichte aggregaten voor de wegenbouw te produceren.

(491)

De Britse autoriteiten, die de Highways Agency citeren, verklaren dat grondwerkmaterialen zijn onderverdeeld in korrelvormige (klasse 1) en cohesieve (klasse 2) categorieën. Korrelvormige categorieën zijn aggregaten, materialen die worden gebruikt om een solide bulkvulling te verschaffen. Cohesieve materialen zijn geen aggregaten maar bestaan uit materialen met een kleinere korrelgrootte, zodat zij zich cohesief gedragen, d.w.z. zij zijn plakkerig en hebben beperkte waterdoordringbaarheid.

(492)

Volgens de Britse autoriteiten kan klei alleen worden gebruikt als een korrelvormig materiaal indien zij een warmtebehandeling heeft ondergaan en is gepelletiseerd. Klei kan echter zonder warmtebehandeling worden gebruikt als een cohesief materiaal. Bij deze toepassingen kan de klei niet worden vervangen door aggregatenmaterialen, zoals gebroken graniet of kalksteen, aangezien dit korrelvormige materialen zijn. Klei kan worden vervangen door vliegas (bijv. van kolengestookte elektriciteitscentrales) omdat die ook cohesieve eigenschappen heeft.

(493)

Volgens de Britse autoriteiten wordt stortsteen voor zeeweringen, in tegenstelling tot klei, gevormd uit aggregaat. Dit is een bulkrol waarbij de harde, korrelvormige eigenschappen van niet-gehouwen, onregelmatige stukken gesteente een stevig materiaal vormen dat zachter land beschermt tegen erosie door de zee. Het gebruik van stortsteen voor zeeweringen verschilt aanzienlijk van het gebruik van klei in waterkeringen; stortsteen is bestand tegen erosie door water in plaats van het water tegen te houden door zijn ondoordringbaarheid. De vereisten van de specificatie hangen af van de belastingen in het mariene milieu, maar de dichtheid en slijtvastheidscoëfficiënt zijn de belangrijkste eigenschappen.

(494)

De Britse autoriteiten stellen dat er geen duidelijk bewijs is, ook niet in de door de Commissie verzamelde informatie of in de informatie die BAA bij het Gerecht heeft ingediend, waaruit blijkt dat klei wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat in het Verenigd Koninkrijk. Het oordeel van het Gerecht was uitdrukkelijk gekwalificeerd als „behoudens tegenbewijs” (zie de punten 86 tot en met 91 van het arrest in zaak T-210/02 RENV). De Britse autoriteiten hebben de door BAA ingediende suggesties met betrekking tot steengroeven die klei enkel en alleen zouden winnen voor gebruik als aggregaat, onderzocht en geconcludeerd dat dit niet het geval is. De gegevens verkregen uit de vertrouwelijke belastingdocumenten zijn aan de Commissie verstrekt.

(495)

De Britse autoriteiten hebben contact opgenomen met een steengroeve waarvan BAA had beweerd dat zij haar klei had gebruikt voor het aanleggen van een weg. Volgens de Britse autoriteiten heeft de steengroeve verklaard dat klei voor de wegenbouw wordt gebruikt als een solide deklaag om de weg te verhogen boven de hoogwaterlijn en waarop het aggregaat en het tarmac wordt aangebracht. Klei wordt niet gebruikt om steenaggregaat te vervangen, aangezien dit zonder behandeling niet geschikt zou zijn

(496)

De Britse autoriteiten beweren dat de materiaalkenmerken en de waarde van klei de winning ervan voor gebruik als aggregaat inherent onwaarschijnlijk maken.

(497)

Volgens de Britse autoriteiten hebben in de natuur voorkomende klei, grond of organische stoffen geen 100 %-zuiverheid. Bij het definiëren van de materialen klei, grond, plantaardige of andere organische stoffen als zijnde vrijgesteld van de heffing over aggregaten, was het daarom noodzakelijk om rekening te houden met materialen die voornamelijk bestaan uit deze materialen.

(498)

De belanghebbenden en de Britse autoriteiten zijn het oneens over het gebruik van klei als aggregaat. Alleen als dit soort gebruik van klei vastgesteld kan worden, zou er bij klei sprake zijn van een feitelijke en juridische situatie die vergelijkbaar is met die van belaste materialen.

(499)

Klei wordt onderscheiden van andere materialen door haar plastische eigenschappen, vermogen om te worden gesneden en gevormd met een mes of troffel en de ondoorlaatbaarheid ervan, waardoor zij ongeschikt is voor de meeste aggregatendoeleinden, aangezien zij zwelt wanneer zij water absorbeert en scheurt wanneer zij uitdroogt.

(500)

BAA stelde dat het gebruik van klei als onderafdichting van stortplaatsen, voor waterkeringen en als cohesief materiaal voor de wegenbouw beschouwd kan worden als gebruik als aggregaat. De Britse autoriteiten geven echter aan dat dit geen gebruik van klei als aggregaat vormt. Gezien het feit dat al deze toepassingen zijn gebaseerd op de specifieke eigenschappen van ondoorlaatbaarheid en plasticiteit van klei en niet op de bulk van het materiaal, is de Commissie van mening dat de Britse autoriteiten het recht hebben om klei die wordt gebruikt als onderafdichting van stortplaatsen, voor waterkeringen en als cohesief materiaal voor wegenbouw, te beschouwen als ander gebruik dan als aggregaat.

(501)

De Commissie heeft de Britse autoriteiten verzocht om toegang tot vertrouwelijke belastingdocumenten met betrekking tot de acht kleigroeven die volgens BAA klei winnen voor gebruik als aggregaat. Uit de door de Commissie van de Britse autoriteiten ontvangen informatie blijkt dat geen van deze steengroeven klei exploiteert voor gebruik als aggregaat. Sommige van de sites waren niet eens steengroeven, maar stortplaatsen.

(502)

Naar aanleiding van de ontvangen informatie merkt de Commissie op dat klei niet wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat. Klei wordt niet gebruikt voor gebruik als aggregaat en kan niet worden gebruikt als aggregaat, tenzij deze fysieke transformaties ondergaat, d.w.z. wordt gepelletiseerd en verwarmd tot boven 1 000 °C in een industrieel proces om een lichte, vaste pellet te vormen.

(503)

De Commissie concludeert dan ook dat de klei niet kan worden gebruikt en niet wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat en dat er, gelet op de normale belastingregeling van de AGL, dan ook sprake is van een juridische en feitelijke situatie die verschilt van die bij belastbare materialen.

(504)

Bovendien is er, aangezien klei geen zuiverheid van 100 % heeft, bij hoofdzakelijk uit klei bestaand materiaal, gelet op de normale belastingregeling van de AGL, ook sprake van een juridische en feitelijke situatie die verschilt van die bij belastbare materialen.

(505)

Op basis van het bovenstaande concludeert de Commissie dat er bij i) materiaal dat geheel of hoofdzakelijk bestaat uit schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, waaronder schalie die ontstaat als bijproduct van de nieuwe winning van andere belaste materialen, en bij ii) afvalgesteente van schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, gelet op de normale belastingregeling en de doelstelling van de AGL, sprake van dezelfde juridische en feitelijke situatie als bij belaste aggregaten, en dat de vrijstelling voor deze materialen niet kan worden verklaard uit de aard en de opzet van de AGL. Daarom zijn deze vrijstellingen selectief.

(506)

Voorts concludeert de Commissie dat de belastingvrijstellingen, belastinguitsluitingen en belastingverminderingen die zijn vastgesteld in artikel 17, lid 3, onder e), artikel 17, lid 3 onder f), punten i) en ii) (met uitzondering van afvalgesteente van schalie die actief wordt gewonnen voor exploitatie als aggregaat), artikel 17, lid 4, onder a) (met uitzondering van materiaal dat geheel of hoofdzakelijk bestaat uit schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, met inbegrip van schalie die ontstaat als bijproduct van nieuwe winning van andere belaste materialen), artikel 17, lid 4, onder c), punten i) en ii), artikel 17, lid 4, onder f) (wat klei betreft), artikel 18, lid 2, onder b), en artikel 30, lid 1, onder b) (voor zover het een vrijgesteld proces betreft in de zin van artikel 18, lid 2, onder b), van de Finance Act 2001, zoals gewijzigd bij de Finance Act 2002 en de Finance Act 2007, betrekking hebben op materialen waarbij er, gelet op de doelstelling van de AGL, geen sprake is van dezelfde feitelijke en juridische situatie als bij belastbaar materiaal, zodat deze niet selectief zijn.

(507)

Door de vrijstellingen te verlenen voor i) materiaal dat geheel of hoofdzakelijk bestaat uit schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, met inbegrip van schalie die ontstaat als bijproduct van nieuwe winning van andere belaste materialen, en ii) afvalgesteente van schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, in plaats van deze te belasten, derft het Verenigd Koninkrijk middelen en bevrijdt het de begunstigden van deze vrijstelling van een heffing die dezen normaal gesproken moeten betalen. Daarom houdt de maatregel een selectief voordeel in voor de begunstigden van de vrijstellingen voor i) materiaal dat geheel of hoofdzakelijk bestaat uit schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, met inbegrip van schalie die ontstaat als bijproduct van nieuwe winning van andere belaste materialen, en ii) afvalgesteente van schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat.

(508)

De maatregel wordt gefinancierd uit staatsmiddelen aangezien de Staat middelen derft. De maatregel valt ook toe te rekenen aan de Staat omdat deze middels wetgeving werd ingesteld.

(509)

In de aggregatensector is er handelsverkeer tussen lidstaten en de producenten van de vrijgestelde aggregaten concurreren met andere aggregatenproducenten. De Commissie heeft ook uitgebreide opmerkingen ontvangen met betrekking tot de vervalsing van de mededinging als gevolg van de vrijstelling van de AGL. Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk een natuurlijke landgrens met Ierland en is er uitgebreid handelsverkeer in aggregaten over deze grens (83).

(510)

Daarom kunnen de vrijstellingen van de AGL voor i) materiaal dat geheel of hoofdzakelijk bestaat uit schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, met inbegrip van schalie die ontstaat als bijproduct van nieuwe winning van andere belaste materialen, en ii) afvalgesteente van schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, de mededinging vervalsen en het handelsverkeer beïnvloeden.

(511)

De Commissie concludeert dat de vrijstellingen van de AGL voor i) materiaal dat geheel of hoofdzakelijk bestaat uit schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, met inbegrip van schalie die ontstaat als bijproduct van nieuwe winning van andere belaste materialen, en ii) afvalgesteente van schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, staatssteun vormen.

(512)

De Commissie concludeert dat de belastingvrijstellingen, belastinguitsluitingen en belastingverminderingen die zijn vastgesteld in de artikelen 17, lid 3, onder e), artikel 17, lid 3 onder f), punten i) en ii) (met uitzondering van afvalgesteente van schalie die actief wordt gewonnen voor exploitatie als aggregaat), artikel 17, lid 4, onder a) (met uitzondering van materiaal dat geheel of hoofdzakelijk bestaat uit schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, met inbegrip van schalie die ontstaat als bijproduct van nieuwe winning van andere belaste materialen), artikel 17, lid 4, onder c), punten i) en ii), artikel 17, lid 4, onder f) (wat klei betreft), artikel 18, lid 2, onder b) en artikel 30, lid 1, onder b) (voor zover het een vrijgesteld proces betreft in de zin van artikel 18, lid 2, onder b), van de Finance Act 2001, zoals gewijzigd bij de Finance Act 2002 en de Finance Act 2007, geen staatssteun vormen.

(513)

Hoewel de AGL door de Britse autoriteiten werd aangemeld voordat deze ten uitvoer is gelegd, heeft het Verenigd Koninkrijk de stand-still-bepaling van artikel 108, lid 3, VWEU niet in acht genomen omdat de AGL in werking is getreden op 1 april 2002, voordat de Commissie op 24 april 2002 haar besluit had genomen om geen bezwaar te maken. Het besluit van de Commissie werd binnen de beroepstermijn aangevochten en uiteindelijk nietig verklaard door het Gerecht op 7 maart 2012 (T-210/02 RENV). Dat besluit moet derhalve ten aanzien van alle justitiabelen als nietig worden beschouwd vanaf de datum waarop het is vastgesteld. Aangezien de nietigverklaring van het besluit van de Commissie de toepassing van het vermoeden van de rechtmatigheid ervan met terugwerkende kracht heeft beëindigd, moet de tenuitvoerlegging van de betrokken steun sinds 1 april 2002 derhalve als onrechtmatig worden beschouwd (84). Volgens vaste rechtspraak kan bij begunstigden van de steun geen gewettigd vertrouwen worden gewekt ten aanzien van de tenuitvoerlegging van de steun, omdat het besluit van de Commissie binnen de beroepstermijn voor het Gerecht is aangevochten (85).

(514)

Gezien de milieudoelstelling van de AGL had de Commissie in het besluit tot inleiding van de procedure de vrijstellingen en ontheffingen van de AGL op hun verenigbaarheid met de interne markt getoetst aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU en het milieusteunkader en de richtsnoeren milieusteun.

(515)

Zoals vermeld in overweging 513 betekent de nietigverklaring van het besluit van de Commissie dat de steun onrechtmatig moet worden geacht. In overeenstemming met de mededeling van de Commissie inzake de vaststelling van de regels voor de beoordeling van onrechtmatig verleende staatssteun (86), punt 82 van het milieusteunkader van 2001 en punt 205 van de richtsnoeren milieusteun van 2008, had de Commissie de verenigbaarheid van de belastingvrijstellingen en ontheffingen op grond van het milieusteunkader van 2001 moeten beoordelen voor zover deze werden toegepast tussen 1 april 2002 en 31 maart 2008 en op grond van de richtsnoeren milieusteun van 2008 voor zover deze werden toegepast tussen 2 april 2008 en 31 maart 2014, datum van de opschorting van de vrijstellingen.

(516)

De Commissie heeft de opmerkingen van BAA en de argumentatie van de Britse autoriteiten ontvangen met betrekking tot de verenigbaarheid van de vrijstellingen van de AGL. De Commissie presenteert alleen de opmerkingen en gaat daar nader op in voor zover deze betrekking hebben op de vrijstellingen van de AGL voor schalie en producten die voornamelijk uit schalie bestaan wanneer gebruikt als aggregaat, en afvalgesteente van schalie die samen met als aggregaat gebruikte schalie is gewonnen.

(517)

Vermeld dient te worden dat zowel de opmerkingen van BAA als de argumentatie van de Britse autoriteiten voornamelijk betrekking hebben op alle of sommige vrijstellingen ten aanzien waarvan de Commissie twijfel heeft geuit in het besluit tot inleiding van de procedure, en dat er weinig specifieke argumenten zijn die uitsluitend betrekking hebben op schalie.

(518)

Bovendien is de verklaring van de Britse autoriteiten gebaseerd op de aanname dat schalie niet actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaten en hebben de Britse autoriteiten geen verenigbaarheidsgronden aangedragen die specifiek zijn voor de voorliggende situatie waarin de Commissie heeft vastgesteld dat er gevallen zijn waarin schalie actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaten.

(519)

BAA is van mening dat de belastingvrijstellingen, uitsluitingen en belastingvoordelen van de AGL niet verenigbaar kunnen worden verklaard met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, het milieusteunkader en de richtsnoeren milieusteun, en maakt uitgebreid opmerkingen in dit verband. Zij beweert dat de toepassing van deze vrijstellingen de milieudoelstelling van de AGL ondermijnt, namelijk de verschuiving van de vraag naar alternatieve bronnen van aggregaten.

(520)

De Britse autoriteiten stellen dat geen van de hier onderzochte vrijstellingen betrekking heeft op materiaal dat actief wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat. Zij beweren dat de vrijstellingen ten aanzien waarvan de Commissie twijfel heeft geuit in het besluit tot inleiding van de procedure, alleen betrekking hebben op materialen die onbedoeld en onvermijdelijk ontstaan tijdens de winning van andere materialen dan aggregaat. Volgens de Britse autoriteiten zijn er geen aanwijzingen te vinden dat de vrijgestelde materialen actief worden gewonnen voor gebruik als aggregaat.

(521)

Volgens de Britse autoriteiten verdient het gebruik van onbedoeld bijproduct of afval als aggregaat uit milieuoogpunt de voorkeur ten opzichte van de winning van extra aggregaten. Zij beweren dat de vrijstellingen niet neerkomen op staatssteun. Elke hier onderzochte vrijstelling leidt tot een verbetering van de milieubescherming op ten minste een van de volgende manieren:

(522)

Het Verenigd Koninkrijk stelt dat, indien een van de hier onderzochte vrijstellingen aanleiding zou geven tot staatssteun, de steun in elk geval verenigbaar is met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU, mede in het licht van het milieusteunkader van 2001 en de richtsnoeren milieusteun van 2008, en/of rechtstreeks op grond van artikel 107, lid 3, onder b) of c), VWEU.

(523)

De Britse autoriteiten stellen dat de vrijstellingen van de AGL buiten het strikte toepassingsgebied van de richtsnoeren inzake staatssteun vallen en dat de verenigbaarheid ervan rechtstreeks op grond van artikel 107, lid 3, onder b) of c), VWEU moet worden beoordeeld. De Britse autoriteiten halen steunmaatregel N 629/2008 aan met betrekking tot een regeling voor CO2-reductie in het Verenigd Koninkrijk (Carbon Reduction Commitment (CRC)). De Commissie was van oordeel dat aangezien die regeling en de praktische voorwaarden ervan bedoeld waren om het milieu te beschermen door de middelen te herverdelen ten gunste van ondernemingen die het milieu het meest beschermen, de richtsnoeren niet van toepassing waren, en beoordeelde de maatregel daarom rechtstreeks op grond van het Verdrag.

(524)

De Britse autoriteiten stellen dat de richtsnoeren milieusteun van 2008, in het hoofdstuk over belastingvrijstellingen, situaties betreffen waarin een onderneming wordt vrijgesteld van het toepassingsgebied van de milieubelasting ten gevolge van: a) zorgen over de impact van de belasting op het concurrentievermogen van bepaalde ondernemingen; b) andere economische problemen, en c) het onvermogen van de lidstaat om de belasting te heffen tegen een hoger tarief zonder aan bepaalde ondernemingen een aantal uitzonderingen toe te kennen. Zij beweren dat de richtsnoeren zijn bedoeld om ervoor te zorgen dat de vrijstellingen van milieubelastingen ten minste indirect bijdragen aan de milieudoelstelling van de belasting en dat de vrijstellingen geen afbreuk doen aan de nagestreefde algemene milieudoelstelling.

(525)

De Britse autoriteiten zijn van mening dat de AGL in haar geheel ten doel heeft het milieu te beschermen en dat de toegekende vrijstellingen van het toepassingsgebied van de AGL bewust zijn bedoeld om deze dubbele doelstellingen te bereiken: a) de verschuiving van de vraag — van nieuw gewonnen aggregaat naar afval en ander bijproduct —, en b) de vermindering van de aangroei van stortplaatsen. Daarom dragen de vrijstellingen ertoe bij en zorgen zij ervoor dat aan de doelstelling van de AGL wordt voldaan. Zij maken deel uit van de belangrijkste manieren waarop de milieudoelstelling van de AGL wordt bereikt. De Britse autoriteiten stellen daarom dat het mogelijk is dat noch het milieusteunkader van 2001 noch de richtsnoeren milieusteun van 2008 van toepassing zijn op de maatregel.

(526)

Het Verenigd Koninkrijk betoogt dan ook, zich daarbij rechtstreeks beroepend op artikel 107, lid 3, VWEU, dat het doel van eventuele steun die voortvloeit uit de hier onderzochte vrijstellingen kan worden aangemerkt als ofwel: i) een steunmaatregel om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen, namelijk de bescherming van het milieu (artikel 107, lid 3, onder b), VWEU), ofwel ii) een steunmaatregel om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid (het gebruik van gerecycled aggregaat of afvalproducten als aggregaat) te vergemakkelijken mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad (artikel 107, lid 3, onder c), VWEU).

(527)

De Britse autoriteiten stellen dat de vrijstellingen een noodzakelijk en evenredig middel zijn voor het bereiken van de milieudoelstelling van de AGL en dat steun die voortvloeit uit de vrijstellingen, zeer weinig of geen vervalsing van de mededinging tot gevolg zou hebben. Derhalve worden de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

(528)

De Commissie zal de maatregel beoordelen op grond van het milieusteunkader van 2001 en de richtsnoeren milieusteun van 2008, en een alternatieve beoordeling uitvoeren rechtstreeks op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU. Zoals hieronder uiteengezet, is de Commissie van oordeel dat artikel 107, lid 3, onder b), VWEU niet kan worden toegepast op de voorliggende maatregel.

(529)

Punt 47 van het milieusteunkader van 2001 bepaalt: „Bij de invoering uit milieuoverwegingen van belastingen op bepaalde activiteiten kunnen de lidstaten het noodzakelijk achten tijdelijke uitzonderingen voor bepaalde ondernemingen vast te stellen, met name wegens het ontbreken van harmonisatie op Europees niveau of in verband met tijdelijke risico's van verlies van internationaal concurrentievermogen van bepaalde ondernemingen. Dergelijke uitzonderingen vormen over het algemeen exploitatiesteun in de zin van artikel 87 van het EG-Verdrag. Bij de beoordeling van deze maatregelen moet met name worden nagegaan of de belasting gebaseerd is op een communautair besluit, dan wel op een autonoom besluit van de lidstaat”.

(530)

Punt 48 bepaalt voorts: „Wanneer aan de belasting een autonoom besluit van de lidstaat ten grondslag ligt, kunnen de betrokken ondernemingen grote moeilijkheden ondervinden bij een aanpassing op korte termijn aan de nieuwe fiscale lasten. In deze hypothese kan een tijdelijke uitzondering voor bepaalde ondernemingen gerechtvaardigd zijn om een aanpassing aan de nieuwe fiscale situatie mogelijk te maken”.

(531)

In dit verband merkte de Commissie in punt 149 van het besluit tot inleiding van de procedure op dat de AGL een belasting is die uit milieuoverwegingen wordt geheven over de winning van aggregaten. De Commissie merkte verder op dat de AGL wordt geheven als gevolg van een autonome beslissing van de Britse autoriteiten.

(532)

De klager had betoogd (87) dat sommige vrijstellingen zijn verleend om het internationale concurrentievermogen van de producenten van vrijgestelde materialen te beschermen. Dit zou betekenen dat bepaalde ondernemingen enige moeite hebben om zich snel aan te passen aan de nieuwe fiscale lasten, en dat in dat geval de vrijstellingen van de AGL zouden kunnen worden beoordeeld op grond van de punten 47 en 48 van het milieusteunkader van 2001.

(533)

Ten tijde van het besluit tot inleiding van de procedure hadden de Britse autoriteiten geen verenigbaarheidsgronden gegeven voor de maatregel en beschikte de Commissie niet over voldoende elementen om te kunnen concluderen of aan de in punten 47 en 48 van het milieusteunkader van 2001 gestelde voorwaarden was voldaan. Evenmin beschikte de Commissie over voldoende elementen om te kunnen concluderen of de vrijstellingen op grond van andere bepalingen dan de punten 47 en 48 van het milieusteunkader van 2001 met de interne markt verenigbaar konden worden verklaard.

(534)

BAA stelt dat de vrijstellingen van de AGL niet verenigbaar konden worden verklaard op grond van het milieusteunkader van 2001. Volgens BAA leveren de vrijstellingen voor schalie, leisteen en klei geen belangrijke bijdrage aan de bescherming van het milieu (punt 50 en punt 51.2, onder a)). De vrijstellingen doen, naar hun aard, afbreuk aan de algemene doelstellingen en hebben geen merkbaar positief effect op het gebied van milieubescherming.

(535)

BAA is van mening dat de vrijstellingen voor schalie, leisteen en klei geen tijdelijke vrijstelling vormen die op grond van de punten 47 en 48 kunnen worden gerechtvaardigd. Zij beweren dat de AGL bedoeld is om een materiaal zoals schalie, die is gewonnen voor gebruik als aggregaat, concurrerend te maken.

(536)

BAA stelt dat de vrijstellingen geen exploitatiesteun vormen die op grond van punt 51 kan worden toegestaan. Er zijn geen overeenkomsten gesloten op grond waarvan de begunstigde zich ertoe verplicht tijdens de periode van de vrijstellingen milieubeschermingsdoelstellingen te bereiken. Verder is volgens BAA niet voldaan aan de alternatieve voorwaarde van punt 51.1, onder b), aangezien de ondernemingen die voor de vermindering in aanmerking komen, een aanzienlijk deel van de AGL niet hebben betaald.

(537)

De Britse autoriteiten beweren dat de toepassing van de AGL op de vrijgestelde materialen zou leiden tot een toename van de productiekosten voor de exploitanten in de specifieke marktsegmenten, die niet op hun klanten kan worden afgewenteld. Dit zou leiden tot een duidelijke afname van de hoeveelheid afval en bijproducten die wordt verkocht voor gebruik als aggregaat, en een corresponderende toename van de winning van nieuw gewonnen aggregaat.

(538)

De Britse autoriteiten beweren dat het effect van de toepassing van de AGL op de vrijgestelde materialen de milieudoelstelling van de AGL zou ondermijnen, aangezien de vraag niet meer zou worden verschoven naar onvermijdelijk afval en bijproduct gegenereerd door de winning van deze materialen.

(539)

De Britse autoriteiten beroepen zich uitsluitend op de punten 47 en 48 van het milieusteunkader van 2001 om de verenigbaarheid van de kwestieuze maatregelen te rechtvaardigen.

(540)

Zij lijken te betogen dat de steengroeven die de vrijgestelde aggregaten exploiteren, ernstige problemen zullen ondervinden bij het verwerken van de fiscale lasten, zoals samengevat in overweging 537.

(541)

De Commissie merkt echter op dat het milieusteunkader van 2001 alleen tijdelijke vrijstellingen toestaat om ondernemingen in staat te stellen zich aan te passen aan de nieuwe situatie, hetgeen niet het geval is voor de vrijstellingen krachtens de AGL. De betreffende vrijstellingen zijn niet beperkt in de tijd en zijn al twaalf jaar van toepassing. Hoewel de toepassing van de vrijstellingen tijdelijk is opgeschort vanwege de formele onderzoeksprocedure van de Commissie, vermeldt de schorsingswetgeving uitdrukkelijk dat alle vrijstellingen zullen worden hersteld zodra het onderzoek van de Commissie is afgerond indien de resultaten daarvan positief zijn.

(542)

De Commissie concludeert dan ook dat de punten 47 en 48 van het milieusteunkader van 2001 niet als basis zouden kunnen dienen om de vrijstelling van de AGL stellen voor schalie en producten die voornamelijk bestaan uit schalie die wordt gebruikt als aggregaat en afvalgesteente van schalie en die samen wordt gewonnen met schalie die wordt gebruikt als aggregaat, met de interne markt verenigbaar te verklaren.

(543)

De Commissie merkt verder op dat geen andere bepalingen van het milieusteunkader van 2001 als basis zouden kunnen dienen om de verenigbaarheid van de AGL vast te stellen, aangezien schalieproducenten een aanzienlijk deel van de belasting niet betalen (punt 51.1, onder b)), en er geen overeenkomsten zijn gesloten tussen de Britse autoriteiten en de schalieproducenten (punt 51.1, onder a)).

(544)

Op basis van het voorgaande concludeert de Commissie dat de vrijstellingen van de AGL voor i) materiaal dat geheel of hoofdzakelijk bestaat uit schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, met inbegrip van schalie die ontstaat als bijproduct van nieuwe winning van andere belaste materialen, en ii) afvalgesteente van schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, niet met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard op grond van het milieusteunkader van 2001.

(545)

Gezien de milieudoelstelling van de AGL had de Commissie ter gelegenheid van het besluit tot inleiding van de procedure ook de belastingvrijstellingen en -uitsluitingen onderzocht op grond van hoofdstuk 4 van de richtsnoeren milieusteun van 2008, dat exploitatiesteun in de vorm van verminderingen van milieubelasting betreft.

(546)

Milieubelasting is in punt 70.14 van de richtsnoeren milieusteun van 2008 gedefinieerd als „een belastingmaatregel waarvan de bijzondere belastinggrondslag een duidelijk negatief milieueffect heeft of die op bepaalde activiteiten, goederen of diensten drukt, zodat de milieukosten in de prijs ervan worden opgenomen en/of de producenten en verbruikers worden aangezet tot activiteiten die voor het milieu minder schadelijk zijn”.

(547)

De Commissie erkende dat niet wordt betwist dat de winning van aggregaten een negatieve impact heeft op het milieu, met name in de vorm van schade aan de biodiversiteit, stof, lawaai en horizonvervuiling. Dit wordt verder bevestigd door de studies in opdracht van de Britse autoriteiten waarnaar wordt verwezen in punt 17 van het besluit tot inleiding van de procedure. De AGL is dan ook een milieuheffing in de zin van punt 70.14 van de richtsnoeren milieusteun van 2008 en de belastingvrijstellingen zouden kunnen worden beoordeeld op grond van hoofdstuk 4 van de richtsnoeren milieusteun van 2008, voor zover zij van toepassing waren met ingang van 2 april 2008.

(548)

Overeenkomstig punt 151 van de richtsnoeren milieusteun van 2008 wordt steun in de vorm van verlagingen van milieubelastingen verenigbaar verklaard met de interne markt, op voorwaarde dat deze ten minste indirect bijdraagt aan de verbetering van het niveau van milieubescherming en dat de belastingverlagingen niet ten koste gaan van de nagestreefde algemene doelstelling. Zoals verklaard in punt 57 van de richtsnoeren milieusteun van 2008, zijn verlagingen van milieubelastingen voor bepaalde sectoren of categorieën van ondernemingen toegestaan op grond van hoofdstuk 4 van de richtsnoeren milieusteun van 2008, indien hierdoor hogere belastingen vastgesteld kunnen worden voor andere ondernemingen, aangezien dit leidt tot een algemene verbetering van de internalisering van de kosten en verdere prikkels schept om de milieubescherming te verbeteren. De Commissie oordeelde dat dit soort steun noodzakelijk kan zijn om nieuwe negatieve externaliteiten indirect aan te pakken door het eenvoudiger te maken betrekkelijk hoge nationale milieubelastingen vast te stellen of te handhaven.

(549)

De Commissie oordeelde dat in dit geval de mogelijkheid om vrijstellingen voor bepaalde materialen te verlenen, het Verenigd Koninkrijk in staat had gesteld de AGL te introduceren.

(550)

BAA stelt dat de vrijstellingen niet voldoen aan de criteria van de richtsnoeren milieusteun van 2008 en dat zij op deze grondslag niet verenigbaar konden worden verklaard.

(551)

BAA beweert dat de vrijstellingen niet bijdragen tot een verbetering van het niveau van milieubescherming en in feite de nagestreefde algemene doelstelling ondermijnen (punt 151 van de richtsnoeren milieusteun van 2008).

(552)

BAA verwijst naar een steengroeve die in de Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 wordt vermeld als een leisteen- en schaliegroeve die muursteen produceert, om te illustreren dat steengroeven juist zijn vrijgesteld omdat zij schalie en leisteen produceren, waardoor de doelstelling van de belasting wordt ondermijnd omdat zij zelfs een grotere vraag naar dergelijke materialen creëert in de bouwsector. Naar eigen zeggen is BAA bekend met (88) een aantal gevallen waarin steengroeve-exploitanten leisteen- en schaliegroeven hebben geopend enkel en alleen als gevolg van en om te kunnen profiteren van de voordelen die voortvloeien uit de AGL-vrijstellingen. Bovendien krijgen steengroeven die onderworpen zijn aan de AGL, te maken met een aanzienlijke daling van de verkoop van laagwaardige bijproducten of afval, zoals buitenlagen en steengroevestof. Voorraden van deze materialen zijn gestegen met meer dan 500 %. Volgens BAA toont dit aan dat de AGL volledig is mislukt in haar milieudoelstelling omdat sommige voorraden worden vervangen door andere.

(553)

BAA geeft voorbeelden van kalksteengroeven met als primair product onbelaste landbouwkalk, die hoge bergen afval en onverkocht bijproduct hebben opgebouwd, waardoor de vervaardiging van landbouwkalk wordt belemmerd, zelfs bij een toenemende vraag.

(554)

BAA beweert dat punt 158, onder b) en c), van de richtsnoeren milieusteun van 2008 erop zijn gericht om te voorkomen dat een onderneming een concurrentienadeel ervaart omdat zij is onderworpen aan belasting, terwijl haar directe concurrenten dat niet zijn. Volgens BAA is het in dit geval echter duidelijk dat de concurrenten van de producenten die de vrijstelling genieten, in feite aan belasting worden onderworpen en niet in staat zijn om hun producten te verkopen als gevolg van de nadelen van de AGL-vrijstellingen.

(555)

BAA beweert dat de vrijstelling voor schalie niet noodzakelijk en onevenredig is (punten 155 t/m 159 van de richtsnoeren milieusteun van 2008). Volgens BAA zijn de vrijstellingen voor leisteen, klei en schalie niet gebaseerd op objectieve criteria en worden de exploitanten die dezelfde producten produceren, zeer verschillend behandeld afhankelijk van de geologie van hun gebied. Bovendien wordt aan geen van de criteria voor evenredigheid voldaan en gaan de vrijstellingen verder dan een periode van tien jaar.

(556)

BAA heeft de Commissie een aparte brief van een steengroeve meegedeeld met betrekking tot de gevolgen van de AGL voor haar verkoop van laagwaardige producten (secundaire aggregaten), d.w.z. funderingen, buitenlagen, steengruis, zeer fijn materiaal, verkoop die met twee derde is gedaald.

(557)

BAA heeft de Commissie een onderzoek meegedeeld naar de gevolgen voor de productie van aggregaten sinds de invoering van de AGL in 2002, onderzoek uitgevoerd door BDS Marketing Research Ltd (hierna „BDS” genoemd) in februari 2014 voor BAA.

(558)

De bevindingen van die studie zijn als volgt.

(559)

Een heffing over aggregaten van 2 GBP/ton kan voor de klant de helft of een derde van de totale kosten van laagwaardigere aggregaten vertegenwoordigen.

(560)

De studie concludeert dat het belangrijkste effect van de AGL een toename is geweest van het gebruik van vrijgestelde aggregaten (primair en bijproduct) ten koste van belaste bijproducten van belaste hoogwaardige materialen. Voor steengroeven bleek het moeilijk, vaak onmogelijk om markten te vinden voor deze resterende laagwaardige materialen. Dientengevolge hebben steengroevebedrijven deze materialen moeten storten. De nettoverandering is dan ook een ruimer gebruik van onbelaste aggregaten (primair en bijproduct) ten koste van belaste bijproductaggregaten die voordien konden worden verkocht, maar nu een afvalstof zijn. Eén soort afvalmateriaal is simpelweg vervangen door een ander soort afvalmateriaal. In sommige gevallen heeft dit het neutraliseren van reserves van goede kwaliteit met zich meegebracht.

(561)

Het rapport van 2003 vermeldt dat sinds 2001 de verkoop van primaire (hoogwaardige) aggregaten is gedaald met 24,9 % als gevolg van de recessie. De verkoop van belaste bijproductaggregaten is gedaald met 60 %, namelijk 31,5 miljoen ton, sinds de invoering van de AGL in 2002. De verkoop van belaste bijproducten bedroeg 52 190 ton in 2001 en 20 648 ton in 2011; de verkoop van de belaste primaire (hoogwaardige) aggregaten daalde van 188 843 ton in 2001 naar 141 754 ton in 2011. De verkoopafname wordt ook gepresenteerd in een grafiek.

Aandeel verkoop belast bijproduct sinds 2001 — Totaal

.

(562)

Drie gedetailleerde grafieken zijn opgenomen ten aanzien van de ontwikkeling van de verkoop van belaste bijproducten in de volgende categorieën: hardsteen, zandsteen, kalksteen en zand en grind. Hoewel de verkoop van zand en grind op een constant niveau lijkt te zijn gebleven met recentelijk een lichte toename, lijkt de verkoop van de eerstgenoemde drie stoffen te zijn afgenomen.

(563)

De volumes verkochte vrijgestelde aggregaten lijken sinds de invoering van de AGL te zijn gestegen van minder dan 5 miljoen ton naar bijna 30 miljoen ton. Deze cijfers zijn exclusief steengroeven die alleen vrijgestelde aggregaten produceren omdat deze locaties geen rendement hoeven te behalen. Volgens de studie zou de totale toename van vrijgestelde volumes derhalve nog hoger liggen dan de zesvoudige toename die uit de cijfers blijkt. De studie geeft voor elk jaar een gestage toename van de volumes van de verkoop van vrijgestelde aggregaten te zien. De conclusie van de steun is dat een toenemend aantal groeven volledig of gedeeltelijk wordt vrijgesteld, d.w.z. de belastbare omzet wordt omgezet in vrijgestelde omzet.

(564)

De vraag naar gerecyclede aggregaten is sinds de invoering van de AGL in 2002 slechts licht toegenomen. De introductie van de stortplaatsbelasting in 1996 heeft geleid tot een stijging van de vraag naar gerecyclede aggregaten. Volgens BDS is de plaats van de laagwaardige belaste aggregaten ingenomen door de laagwaardige aggregaten die vrijstelling genieten, zoals blijkt uit de onderstaande tabel.

Ramingen BDS van de markt voor laagwaardig aggregaat, naar soort aggregaat

(565)

Het Verenigd Koninkrijk betoogt dat de vrijstellingen, indien deze werden geacht staatssteun op te leveren, verenigbaar zouden zijn met de richtsnoeren milieusteun van 2008, omdat zij:

(566)

De Britse autoriteiten stellen dat de AGL met de vrijstellingen beoogt het gebruik te bevorderen van gerecycled materiaal of bijproducten (die ontstaan in een proces dat niet is bedoeld om aggregaat te produceren), teneinde de vraag naar nieuw gewonnen aggregaat te reduceren en daardoor de milieuschade in verband met aggregatenwinning te verminderen.

(567)

De Britse autoriteiten stellen dat elke onderzochte vrijstelling leidt tot een verbetering van de milieubescherming op ten minste één van de volgende manieren: i) zij helpt om de vraag te verschuiven weg van verdere winning van aggregaat, en/of ii) zij helpt de aangroei van afvalbergen te verminderen.

(568)

De vrijstelling voor schalie voldoet aan de in hoofdstuk 4 van de richtsnoeren milieusteun van 2008 vastgestelde criteria. Schalie is in sommige gevallen geschikt voor gebruik als aggregaat, maar door de fysieke samenstelling en de plaatvormigheid ervan is zij ongeschikt voor hoogwaardigere toepassingen. De Britse autoriteiten stellen dat, aangezien schalie niet wordt gewonnen als aggregaat voor de specifieke doeleinden van commerciële exploitatie als aggregaat, zij alleen wordt verkregen als een onvermijdelijk bijproduct. Het gebruik van schalie vermindert de vraag naar nieuw gewonnen aggregaat, en derhalve vermindert het feit dat zij is vrijgesteld van de AGL, de milieuschade die gepaard gaat met aggregatenwinning. De heffingsvrijstelling helpt ook om de aangroei van steenbergen van het materiaal en de daarmee verband houdende visuele schade te verminderen.

(569)

Bovendien stellen de Britse autoriteiten ten aanzien van afvalgesteente van schaliewinning dat door het stimuleren van het gebruik van afvalgesteente dat onbedoeld en onvermijdelijk ontstaat, de vrijstelling de vraag doet verschuiven, weg van gewonnen aggregaat, waardoor de milieuschade wordt verminderd.

(570)

De Britse autoriteiten voeren aan dat zelfs als de Commissie tot de conclusie zou komen dat er bewijs is dat vrijgestelde materialen actief worden gewonnen voor gebruik als aggregaat, de vrijstellingen voor deze materialen nog steeds direct bijdragen aan de verwezenlijking van de milieudoelstelling van de AGL. Volgens hen zou, als er bewijs zou zijn dat vrijgestelde materialen in feite actief worden gewonnen voor gebruik als aggregaat, dit hooguit op zeer kleine schaal plaatsvinden in een zeer beperkt aantal steengroeven. Volgens de Britse autoriteiten zou, indien een zeer geringe hoeveelheid vrijgestelde materialen voor gebruik als aggregaat zou zijn gewonnen, een en ander niet afdoen aan het feit dat er een objectieve rechtvaardiging bestaat voor de vrijstelling van de betrokken materialen. De rechtvaardiging zou zijn dat a) de materialen normaal gesproken niet worden gewonnen voor gebruik als aggregaat, en b) de winning van deze materialen een grote hoeveelheid onvermijdelijk bijproduct en afval genereert die kunnen worden gebruikt als aggregaat mits de juiste commerciële prikkels aanwezig zijn.

(571)

De Britse autoriteiten beweren dat zelfs als een gering aantal steengroeven actief vrijgestelde materialen zou winnen voor gebruik als aggregaat, de vrijstellingen nog steeds gerechtvaardigd blijven als zij het mogelijk maken om hogere belastingen voor andere ondernemingen goed te keuren, hetgeen zou leiden tot een algemene verbetering van de internalisering van de kosten en het geven van verdere prikkels voor het bereiken van de milieudoelstelling van de AGL.

(572)

De Britse autoriteiten hebben in dit verband argumenten aangedragen met betrekking tot afvalgesteente van mijnsteen.

(573)

De Commissie heeft reeds vastgesteld dat de AGL een belasting is die een milieudoelstelling nastreeft.

(574)

Een algemene vrijstelling voor schalie lijkt de milieudoelstelling van de AGL echter te ondermijnen omdat zij de winning van schalie en afvalgesteente van schalie zou kunnen stimuleren, zoals ook is vastgesteld door het Gerecht (89).

(575)

Schalie is een materiaal dat kan worden gebruikt als aggregaat, zij het in enigszins beperkte gevallen als laagwaardig aggregaat, en dat wordt gebruikt als aggregaat en specifiek wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat, zoals aangetoond door de opmerkingen van de belanghebbenden en bewijs ontvangen door de Commissie. Schalie die specifiek wordt gewonnen voor gebruik als aggregaat, is in feite nieuw gewonnen materiaal en een vrijstelling zou eenvoudigweg verdere winning stimuleren.

(576)

Gezien het feit dat de Commissie gevallen heeft vastgesteld waarin schalie actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, maakt een algemene vrijstelling voor schalie de winning ervan alleen maar meer concurrerend en stimuleert zij verdere winning.

(577)

Bovendien is schalie momenteel vrijgesteld wanneer zij wordt gewonnen als een bijproduct van materiaal dat is belast (bijvoorbeeld grove zandsteen, zandsteen en kalksteen). De Commissie merkte in overweging 365 op dat bij de vrijstellingen onderscheid wordt gemaakt tussen schalie en andere belaste materialen, zoals andere bijproducten van de hoofdwinning van grove zandsteen, zandsteen en kalksteen. De Commissie heeft ook onderzocht of dit soort belastingdifferentiatie kan worden gerechtvaardigd door de doelstelling van de AGL. De Commissie heeft echter geen bewijs ontvangen van de Britse autoriteiten of van belanghebbenden waaruit blijkt dat deze vrijstelling bijdraagt aan de verwezenlijking van de doelstelling van de AGL, zijnde vermindering van de nieuwe winning van materiaal voor gebruik als aggregaat.

(578)

Bovendien draagt de vrijstelling over het algemeen niet bij tot het verminderen van de aangroei van afvalbergen omdat zij eenvoudigweg de aangroei van afvalbergen schalie vervangt door de aangroei van bergen belaste, laagwaardige aggregaten waarvoor geen koper meer kan worden gevonden.

(579)

De Britse autoriteiten stellen dat de vrijstelling voor schalie het mogelijk maakt om hogere belastingen voor andere ondernemingen vast te stellen; zij hebben echter voor deze stelling geen argumenten verstrekt waardoor de Commissie deze rechtvaardiging in haar beoordeling zou kunnen laten meewegen. De enige argumentatie in dit verband die de Britse autoriteiten hebben verstrekt, betreft mijnafval waarvan de vrijstelling reeds door de Commissie niet als staatssteun werd aangemerkt.

(580)

De Britse autoriteiten stellen dat zelfs als de Commissie aanwijzingen had gevonden dat schalie wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, de vrijstelling nog steeds een milieudoelstelling zou dienen vanwege de geringe hoeveelheid actieve winning. De Commissie heeft echter vastgesteld dat alleen de vrijstellingen van de AGL die zijn verleend voor i) materiaal dat geheel of hoofdzakelijk bestaat uit schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, met inbegrip van schalie die ontstaat als bijproduct van nieuwe winning van andere belaste materialen, en ii) afvalgesteente van schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, staatssteun vormen — en niet over het algemeen de vrijstelling voor schalie en afvalgesteente van de winning van schalie. Daarom wordt in de beoordeling van de Commissie schalie reeds gedifferentieerd afhankelijk van de actieve winning ervan voor commerciële exploitatie, en wordt de grote hoeveelheid schalie en het onvermijdelijke afvalgesteente van schalie wanneer zij niet actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie, niet als aggregaat beschouwd. Daarom kan de rechtvaardiging van de Britse autoriteiten op grond van de beperkte exploitatie als aggregaat niet dienen als een grond voor een gemeenschappelijke beoordeling van alle schalie en alle afvalgesteente van schalie.

(581)

In aansluiting bij de bevindingen van het Gerecht (90) wordt wanneer steengroeven actief schalie winnen voor commerciële exploitatie als aggregaten, niet langer gewaarborgd dat de vrijstelling niet tot meer nieuwe winning van het vrijgestelde materiaal leidt.

(582)

De Commissie concludeert derhalve dat een algemene vrijstelling voor schalie en van schalie afkomstig afvalgesteente de algemene milieudoelstelling van de AGL ondermijnt omdat zij de nieuwe winning van dergelijk materiaal kan stimuleren.

(583)

De belasting van aggregaten is niet geharmoniseerd op Unieniveau en de Commissie heeft daarom de evenredigheid van de voorgenomen maatregel onderzocht in het licht van punt 159 van de richtsnoeren milieusteun van 2008.

(584)

Ten aanzien van evenredigheid moet elke begunstigde van een vermindering of vrijstelling overeenkomstig punt 159 van de richtsnoeren milieusteun van 2008 aan een van de volgende criteria voldoen:

(585)

De Britse autoriteiten stellen dat, hoewel de vrijstellingen niet garanderen dat de begunstigde ten minste 20 % van de nationale belasting betaalt, een volledige vrijstelling kan worden gerechtvaardigd door de beperkte vervalsing van de mededinging.

(586)

Volgens de Britse autoriteiten vormen de hier onderzochte vrijgestelde materialen, zelfs in combinatie, slechts een zeer klein deel van de aggregatenmarkt in het Verenigd Koninkrijk. De Britse autoriteiten stellen, gebruikmakend van gegevens van het Office for National Statistics, het Department for Local Communities and Government en het Department for Business, Innovation and Skills, dat van de in totaal 205 miljoen ton aggregaten die elk jaar in Groot-Brittannië wordt verkocht, slechts 6 miljoen afkomstig is van de materialen waarop het onderzoek van de Commissie ziet en dat daarvan 3 miljoen afkomstig is van afval van kaolien en ball clay. Volgens de Mineral Products Association, de grootste brancheorganisatie voor aggregatenproducenten in het Verenigd Koninkrijk, zouden de hier onderzochte vrijstellingen slechts ongeveer 3 % van de Britse aggregatenmarkt vertegenwoordigen.

(587)

De Britse autoriteiten voeren aan dat de impact van de vrijgestelde materialen op de mededinging beperkt is als gevolg van de transportkosten van het aggregaat. Zij betogen dat de transportkosten 8,55 pence per ton bedragen. Gemiddeld levert de vrijstelling van de heffing van 2 GBP/ton de producent van het vrijgestelde materiaal dan slechts een concurrentievoordeel op binnen een straal van 25 mijl (37 km). Volgens de Britse autoriteiten kan in het geval van een retourrit het vrijgestelde materiaal slechts een extra 11,6 mijl (18,5 km) worden vervoerd. Bovendien stellen de Britse autoriteiten dat de geleverde hoeveelheden over het algemeen zeer gering zijn aangezien de vrijgestelde materialen alleen geschikt zijn voor laagwaardige aggregaten. Wanneer meer traditionele aggregaten nodig zijn voor een project, treedt er geen vervalsing van de mededinging op.

(588)

Uit de informatie die de Commissie heeft ontvangen, blijkt dat de vrijstelling voor schalie een aanzienlijke vervalsing van de mededinging oplevert.

(589)

Talrijke belanghebbenden hebben betoogd dat schalie wordt gebruikt als aggregaten en dat dit een aanzienlijke impact heeft op lokale markten, met name in Noord-Ierland. Blijkbaar zijn in Noord-Ierland honderdduizenden tonnen schalie uit Donegal (Ierland) geïmporteerd. Schalie uit Ierland wordt verkocht in bouwmarkten in heel Noord-Ierland. Langs de grens met Ierland zijn er voor bouwprojecten vrijgestelde aggregaten uit Ierland gebruikt die ingedeeld waren als schalie.

(590)

Belanghebbenden hebben ook gewezen op een specifiek probleem met schalieafzettingen die worden gebruikt op grote bouwplaatsen, vooral langs de corridor Glasgow-Edinburgh. Ongeveer 1 miljoen ton schalie werd gebruikt voor wegenbouw. Dit heeft de mededinging tussen verschillende steengroeven ongunstig beïnvloed en andere steengroeven verhinderd hun laagwaardige bijproducten te verkopen.

(591)

Bovendien merkt de Commissie op dat de markt voor schalieaggregaten vrij lokaal is en dat de nationale markt voor aggregaten in het Verenigd Koninkrijk geen goede beoordelingsgrondslag biedt. Door de lage prijzen van de schalieaggregaten en de hoge transportkosten, waarop ook de Britse autoriteiten hebben gewezen, kunnen zij slechts over een beperkte afstand worden vervoerd om bij klanten te worden geleverd en te kunnen concurreren met andere producenten van laagwaardige aggregaten. Daarom zou dit soort beoordeling zinvoller zijn op lokaal niveau. De informatie die de Commissie van belanghebbenden heeft ontvangen, wijst op het feit dat de vrijstelling voor schalie de verkoop verdringt van belaste laagwaardige aggregaten waarmee zij op lokaal niveau concurreren.

(592)

De Commissie concludeert derhalve dat een algemene vrijstelling voor schalie en van schalie afkomstig afvalgesteente de mededinging op de markten van lokale aggregaten vervalst. De argumenten van de Britse autoriteiten ten aanzien van de beperkte vervalsing van de mededinging door de vrijstelling voor schalie kunnen niet worden aanvaard. Daarom kan dit soort rechtvaardiging niet dienen voor de uitsluiting van de betaling van 20 % van de AGL.

(593)

De maatregel is dus niet evenredig zoals geëist in punt 159 van de richtsnoeren milieusteun van 2008.

(594)

De Commissie concludeert, zonder na te gaan of ook de noodzaak van de maatregel moet worden beoordeeld, dat de vrijstellingen van de AGL die zijn verleend voor i) materiaal dat geheel of hoofdzakelijk bestaat uit schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, met inbegrip van schalie die ontstaat als bijproduct van nieuwe winning van andere belaste materialen, en ii) afvalgesteente afkomstig van schalie die actief wordt gewonnen voor commerciële exploitatie als aggregaat, niet verenigbaar zijn met de interne markt op grond van de richtsnoeren milieusteun van 2008.

(595)

Zoals hierboven vermeld, voeren de Britse autoriteiten aan dat de vrijstelling voor producten die geheel of hoofdzakelijk bestaan uit schalie of van schalie afkomstig afvalgesteente, met de interne markt verenigbaar kan worden verklaard op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU omdat zij de milieubescherming bevordert als een project van gemeenschappelijk Europees belang. De Britse autoriteiten hebben geen argumenten gegeven voor de beoordeling van de verenigbaarheid van de maatregelen op die grondslag.

(596)

De Commissie heeft in punt 147 van de richtsnoeren milieusteun van 2008 de voorwaarden uiteengezet waarop zij steun verenigbaar kan verklaren met de interne markt op grond van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU.

(597)

Het gaat om de volgende vier voorwaarden: