29.5.2010   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 140/1

(1)

Op 26 april 2010 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Estland voor de periode 2009-2013 behandeld.

(2)

De Estse economie komt momenteel uit een zware recessie. De recessie heeft weliswaar tot een duidelijke druk op de overheidsfinanciën geleid, maar de omslag van een onhoudbare binnenlandse vraag en het uiteenspatten van de vastgoedzeepbel hebben in een snelle afbouw van de hoge interne en externe onevenwichtigheden uit het verleden geresulteerd. Gezien de aanzienlijke macro-economische onevenwichtigheden die vóór de inzinking bestonden, was het grootschalige en krachtdadige optreden van de regering om de negatieve gevolgen van de economische neergang op de overheidsfinanciën te beperken een verstandige reactie die in overeenstemming was met het Europees economisch herstelplan. Dit heeft bijgedragen tot de beheersing van de risico's voor de economie, de begroting en het financiële stelsel, alsook tot het herstel van de concurrentiekracht door prijs- en loonaanpassingen in de economie. Door het handhaven van robuuste monetaire buffers ter ondersteuning van de wisselkoersstabiliteit en het voortzetten van een voorzichtig beleid ten aanzien van de financiële sector, onder meer door middel van een intensievere grensoverschrijdende samenwerking, konden ongunstige ontwikkelingen worden voorkomen. De hoge schuldenlast van de particuliere sector wordt momenteel geleidelijk afgebouwd, maar zal toch wegen op het herstel en een belemmering vormen voor consumptie en investeringen. Essentiële beleidsuitdagingen voor de toekomst zijn onder meer het verhogen van de productiviteit van de economie om de concurrentiekracht verder te bevorderen en meer vooruitgang te boeken in de richting van een duurzame convergentie, alsook het beperken van de risico's op competentieverlies door langdurige werkloosheid. In ruimere zin is de uitdaging voor de economie te komen tot een herstel van een positieve en duurzame groei en te voorkomen dat zich opnieuw aanzienlijke interne en externe onevenwichtigheden voordoen. In het licht van de verwachte lagere groei in de komende jaren is reeds een belangrijke aanpassing van de overheidsfinanciën tot stand gebracht, maar op middellange termijn moet verdere vooruitgang worden geboekt.

(3)

Hoewel de in de context van de crisis geconstateerde daling van het feitelijk bbp vooral conjunctureel van aard is, is ook het potentiële productieniveau negatief beïnvloed. Daarnaast kan de crisis ook een negatief effect op de potentiële groei op middellange termijn sorteren als gevolg van lagere investeringen, een beperkte beschikbaarheid van kredieten en een stijgende structurele werkloosheid. Bovendien versterkt de impact van de economische crisis de negatieve gevolgen van de vergrijzing voor de potentiële productie en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Tegen deze achtergrond is het van essentieel belang dat meer vaart wordt gezet achter de structurele hervormingen die erop gericht zijn de potentiële groei te ondersteunen. Een absolute voorwaarde hiervoor is dat de economie wordt aangepast in de richting van een duurzamere groeisamenstelling waarbij de uitvoer een prominentere rol speelt. Gezien met name de aanzienlijk gestegen werkloosheid in Estland is het van belang om de uitvoering van actieve arbeidsmarktmaatregelen te intensiveren, onderwijs en opleiding beter op de behoeften van de arbeidsmarkt af te stemmen en te investeren in een leven lang leren.

(4)

In het macro-economische scenario van het programma wordt ervan uitgegaan dat het reële bbp in 2010, na een geraamde daling met 14,5 % in 2009, op jaarbasis ongewijzigd (– 0,1 %) zal blijven en daarna gedurende de rest van de programmaperiode een gemiddelde groei van 3,7 % zal vertonen.

Naar verwachting zal het conjunctuurklimaat in de loop van 2010 geleidelijk beginnen te verbeteren. Aangenomen wordt dat de binnenlandse vraag in 2010 een rem blijft zetten op het herstel, waarbij de groei in eerste instantie wordt teweeggebracht door een grotere buitenlandse vraag en een omslag in de voorraadcyclus. Verwacht wordt dat binnenlandse groeifactoren vanaf 2011 zullen aantrekken. Afgaande op de thans beschikbare gegevens (2) lijkt dit scenario op plausibele groeihypothesen te berusten, waarbij de economische ontwikkelingen met grote onzekerheden omgeven blijven. De programmaprognoses voor de inflatie lijken realistisch en de veronderstellingen met betrekking tot de monetaire en wisselkoersaangelegenheden sporen met de andere onderdelen van het macro-economische scenario. Er zijn volop nominale dalingen van binnenlandse prijzen en lonen aan de gang. In zowel het programma als de najaarsprognoses 2009 van de diensten van de Commissie wordt ervan uitgegaan dat die tendensen zich in 2010 — weliswaar met enige verschillen — zullen voortzetten. Gezien de ineenstorting van de invoer als gevolg van de recessie is het hoge externe tekort uit het verleden thans omgeslagen in een overschot, waarvan wordt verwacht dat het op middellange termijn op een hoger niveau kan worden gehandhaafd dan in de najaarsprognoses van de diensten van de Commissie, als gevolg van de meer voorzichtige verwachtingen van het programma met betrekking tot de ontwikkeling van de binnenlandse vraag. In het programma wordt uitgegaan van een verdere toename van de werkloosheid in 2010 en een daling van de participatiegraad over de programmaperiode.

(5)

Uit de algemene economische en budgettaire strategie van de autoriteiten blijkt dat zij sterk vasthouden aan hun geloof in gezonde overheidsfinanciën. In het programma wordt het overheidstekort in 2009 op 2,6 % van het bbp geraamd, waarmee het zeer dicht in de buurt blijft van het niveau van 2008 (2,7 %). Dit wijst erop dat in de loop van 2009 bij een aanzienlijke verslechtering van de economische situatie een alomvattende en grootschalige budgettaire consolidatie tot stand is gebracht. Ondanks een aanzienlijke daling van het nominale bbp resulteerde de uitgevoerde consolidatie in een geringe stijging van de nominale ontvangsten, hoofdzakelijk als gevolg van hogere niet-fiscale ontvangsten en een verhoging van verscheidene belastingtarieven. Door de aanzienlijke besparingen bij de overheidsconsumptie konden ook de uitgaven worden gehandhaafd op een niveau dat vergelijkbaar is met dat van 2008. Tegelijkertijd heeft een toegenomen opname van middelen uit de EU-structuurfondsen gezorgd voor een anticyclische ondersteuning van de economie.

De verbetering van het structurele saldo, d.w.z. het conjunctuurgezuiverde saldo, ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen, berekend volgens de algemeen aanvaarde methode, bedroeg 3,5 % van het bbp overeenkomstig het programma, hetgeen op een sterk restrictief begrotingsbeleid wijst. Tezelfdertijd duidt het totale aantal in 2009 doorgevoerde discretionaire maatregelen op een nog grotere consolidatie-inspanning, die meer dan 9 % van het bbp bedraagt. Het verschil is ten eerste toe te schrijven aan het feit dat de consolidatiestrategie in grote mate steunde op het afzien van de voorheen voorziene groei van de uitgaven voor overheidsconsumptie en sociale uitkeringen; ten tweede aan de negatieve samenstellingseffecten op de belastingontvangsten, die met name te wijten zijn aan een uitgesproken daling van de particuliere consumptie en de loonkosten; ten derde aan de onzekerheden over de berekening van de conjunctuurgezuiverde saldi, gezien de omvang en de kenmerken van de neergang. In het programma wordt ervan uitgegaan dat het nominale overheidstekort in 2010 geleidelijk zal beginnen te dalen, waarbij aan het einde van de programmaperiode een overschot zal worden bereikt.

(6)

In het programma wordt uitgegaan van een nominaal tekort van 2,2 % van het bbp in 2010. De verbetering van het nominale saldo ten opzichte van vorig jaar is hoofdzakelijk toe te schrijven aan de gevolgen over het volledige jaar van de consolidatiemaatregelen die vanaf de tweede helft van 2009 zowel aan de ontvangsten- als uitgavenzijde ten uitvoer zijn gelegd. Voorts werden de accijnzen in 2010 verder verhoogd, hetgeen heeft geleid tot een voorspelde stijging van de belastingontvangsten ondanks een krimp van het nominale bbp ten belope van ongeveer 1,25 %. Naar verwachting blijven de nominale uitgaven vrijwel op het niveau van 2009, waarbij een stijging van de overheidsinvesteringen wordt gecompenseerd door een verdere daling van de overheidsconsumptie; de uitgavenquote neemt dus lichtjes toe. Al bij al vertegenwoordigen de extra maatregelen ter verbetering van de begrotingssituatie 0,7 % van het bbp in 2010, bovenop de gevolgen over het volledige jaar van de in de tweede helft van 2009 genomen consolidatiemaatregelen ten belope van 2,5 % van het bbp. Dit alles neemt echter niet weg dat afgaande op de verandering van het structurele saldo, het voorgenomen begrotingsbeleid grotendeels neutraal is. Het verschil tussen beide benaderingen kan deels worden verklaard door een toegenomen afhankelijkheid van eenmalige en tijdelijke maatregelen in het programma tegen de achtergrond van een nog zwak conjunctuurklimaat, en is deels ook toe te schrijven aan de hierboven vermelde onzekerheden over de berekening van de conjunctuurgezuiverde saldi.

(7)

De belangrijkste doelstelling van de begrotingsstrategie voor de middellange termijn van het programma is om tegen het einde van de programmaperiode in 2013 — wanneer naar verwachting nominale en primaire overschotten zullen worden geboekt — de MTD te bereiken, die in het programma als een structureel evenwicht wordt gedefinieerd. Gezien de jongste prognoses en het schuldniveau sluit de MTD meer dan voldoende aan bij de doelstellingen van het stabiliteits- en groeipact. Het volgens de algemeen aanvaarde methode berekende structurele saldo zal volgens het programma tijdens de periode 2011-2013 jaarlijks met 0,5 à 1 % van het bbp verbeteren. Aangenomen wordt dat de verbetering hoofdzakelijk tot stand komt doordat de uitgavenquote sneller daalt dan de ontvangstenquote, met een verwachte nominale vermindering in de meeste primaire uitgavencategorieën in de laatste programmajaren, met name beloning van werknemers en sociale overdrachten. Het programma bevat evenwel geen gedetailleerde informatie over de algemene maatregelen om deze consolidatie te ondersteunen. De afhankelijkheid van eenmalige maatregelen om de begrotingsdoelstellingen te halen, zal in 2011 afnemen en in de laatste programmajaren verdwijnen. Als een weerspiegeling van deze tendens en in het licht van de vermindering van de in het kader van de financiële vooruitzichten 2007-2013 beschikbare financiële middelen wordt verwacht dat het aandeel van de niet-fiscale ontvangsten tegen het einde van de programmaperiode zal afnemen tot het niveau van 2008.

(8)

Op korte en middellange termijn kunnen de begrotingsresultaten slechter uitvallen dan waarop in het programma wordt gerekend. Zoals hierboven is opgemerkt, is de macro-economische omgeving omgeven met grote onzekerheden, die duidelijke budgettaire risico's met zich brengen, hoewel er geen reden lijkt te zijn om te veronderstellen dat deze risico's meer in opwaartse of in neerwaartse zin doorwerken. Extra onzekerheden voor 2010 zijn het gevolg van de afhankelijkheid van volatiele posten. Het is met name mogelijk dat de geplande verkoop van niet-financiële activa ten belope van 0,5 % van het bbp niet volledig kan worden doorgevoerd, terwijl het innen van dividenden en winstdeelnemingen van overheidsbedrijven aan bestuursrechterlijke besluiten en dus aan een aantal uitvoeringsrisico's onderworpen is. Voorts kunnen de beter dan verwachte belastingontvangsten in 2009 deels worden toegeschreven aan het voorafgaand aan de belastingverhogingen van januari 2010 wijdverspreide inslaan van aan accijnzen onderworpen goederen, hetgeen in 2010 kan resulteren in een compenserend negatief effect op de ontvangsten.

Tijdens de laatste jaren van de programmaperiode neemt de afhankelijkheid van eenmalige en tijdelijke maatregelen weliswaar af, maar de gegevens die worden verstrekt over de structurele vervangende maatregelen zijn ontoereikend, hetgeen risico's voor de doelstellingen met zich brengt. Die risico's worden evenwel ten dele afgezwakt door de solide reputatie die de Estse autoriteiten op begrotingsvlak hebben weten op te bouwen.

(9)

De bruto schuldquote van de overheid bedroeg in 2009 7,8 % van het bbp en lag hiermee ruim onder de referentiewaarde van het Verdrag. Verwacht wordt dat de schuldquote als gevolg van de overheidstekorten tegen het einde van de programmaperiode tot 14,3 % van het bbp zal oplopen. De overheid zal haar nettovermogenspositie tijdens de programmaperiode naar verwachting kunnen handhaven.

(10)

Uit schuldprognoses voor de middellange termijn waarbij wordt aangenomen dat bbp-groeicijfers en de belastingquote geleidelijk naar het niveau van voor de crisis terugkeren en waarbij de geraamde stijging van de leeftijdgerelateerde uitgaven is ingecalculeerd, kan worden afgelezen dat de in het programma geplande begrotingsstrategie op het eerste gezicht en bij overigens ongewijzigd beleid ruimschoots zal volstaan om de schuldquote ten laatste in 2020 te stabiliseren.

(11)

Het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting is aanzienlijk geringer dan gemiddeld in de EU het geval is. In Estland is het huidige peil van de brutoschuld zeer laag. Indien de overheidsfinanciën overeenkomstig de begrotingsplannen voor de programmaperiode gezond worden gehouden, zou dit bijdragen tot een beperking van de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën, die in het houdbaarheidsverslag 2009 van de Commissie (3) als laag worden aangemerkt.

(12)

Het begrotingskader is gebaseerd op de regel van een nominaal evenwichtige begrotingssituatie. De regel is op lange termijn een baken geweest voor het economische beleid, waardoor Estland op begrotingsvlak een betrouwbare reputatie heeft opgebouwd en financiële activa heeft weten te accumuleren.

In de voorbije jaren is de toepassing van de regel beter op de conjunctuurcyclus afgestemd, waarbij sommige kenmerken van een benadering die uitgaat van het structureel saldo in aanmerking zijn genomen. Hierdoor werd op het hoogtepunt van de cyclus een overschot nagestreefd en werden tijdens de recessie tekorten aanvaard. Het ontbreken van afzonderlijke regels voor uitgaven en/of ontvangsten kan evenwel hebben bijgedragen tot een gedeeltelijke besteding van ontvangstenmeevallers tijdens conjuncturele oplevingen en hoogtepunten. Voorts zijn er enkele tekortkomingen in het budgettaire middellangetermijnkader die de continuïteit van de jaarlijkse actualiseringen verzwakken; voorafgaand aan hun goedkeuring door het parlement vindt er nog steeds geen bespreking plaats van de geactualiseerde convergentieprogramma's. In het programma zijn plannen opgenomen waarvan de uitvoering reeds aan de gang is en die tot doel hebben de begrotingscyclus te versterken door middel van een verbetering van de strategische en jaarlijkse planning, waardoor enkele van de bovenvermelde tekortkomingen worden verholpen.

(13)

Met de in 2009-2010 ten uitvoer gelegde belastinghervorming wordt de strategie voortgezet om de belastingheffing naar consumptie en het gebruik van natuurlijke hulpbronnen te verschuiven, terwijl ook het aandeel van de belastingen op arbeid is toegenomen. Voorts wordt in het programma verwezen naar een aan de gang zijnde analyse van de doeltreffendheid van bestaande vrijstellingen en preferentiële belastingtarieven, de invoering van een grotere flexibiliteit in het begrotingsproces door het verminderen van het aantal gereserveerde inkomsten, de lopende inspanningen op het vlak van de bestrijding van de belastingontwijking en de verdere vereenvoudiging en stroomlijning van de belastingdiensten. In combinatie met verdere verschuivingen van de belastingheffing van arbeid naar minder conjunctuurgevoelige bronnen, kunnen deze maatregelen bijdragen tot een verbetering van de kwaliteit van de overheidsfinanciën, alsook tot een beperking van de risico's voor de budgettaire vooruitzichten.

(14)

De strategie voor een probleemloze deelname aan het WKM II, versterkt met een aantal op het ogenblik van de toetreding tot het WKM II aangegane beleidsverbintenissen, is gericht op wisselkoersstabiliteit door het aanhouden van aanzienlijke monetaire buffers, het handhaven van financiele en budgettaire stabiliteit en het behoud van flexibele arbeids- en productmarkten.

Hoewel Estland zich bij de aanvang van de crisis in een naar verhouding sterke begrotingssituatie met aanzienlijke budgettaire reserves, een over het geheel genomen gezonde banksector en een verhoudingsgewijs hoge mate van loon- en prijsflexibiliteit bevond, heeft het tot nu toe gevoerde beleid niet kunnen beletten dat er aanzienlijke macro-economische onevenwichtigheden zijn ontstaan, zoals blijkt uit de zeer hoge kredietgroeicijfers, de aanzienlijke inflatiedruk, de grote tekorten op de lopende rekening en de onhoudbare hausse in de vastgoedsector. Om de verslechtering van de overheidsfinanciën tijdens de crisis onder controle te houden, hebben de autoriteiten in 2009 verscheidene aanzienlijke consolidatiepakketten goedgekeurd. Die consolidatie zal na 2009 positieve effecten sorteren, terwijl met name de bezuinigingen op de salarissen van het overheidspersoneel een positieve bijdrage zullen leveren tot de afbouw van de onevenwichtigheden in de economie. De banksector heeft een stevige kapitaalbasis behouden en beschikt over voldoende liquiditeiten. Er is ook vooruitgang geboekt bij het structuurbeleid. De onlangs goedgekeurde arbeidswet heeft gezorgd voor een grotere flexibiliteit op de arbeidsmarkt, waardoor de aanpassing van de economie — waarvoor de binnenlandse vraag vroeger de drijvende kracht achter de groei vormde — in de richting van een meer duurzame groei is bevorderd. Wat de productenmarkten betreft, hebben de beleidsmaatregelen tot doel de mededinging te versterken. De concurrentiekracht van de sector verhandelbare goederen en diensten, die sedert 2009 gebaat is bij de aan de gang zijnde verlaging van de loonkosten, alsook bij de doelgerichte overheidsprogramma's, met onder meer een doeltreffend gebruik van de middelen uit EU-structuurfondsen, wordt versterkt. Voor de toekomst is het zaak te voorkomen dat zich opnieuw aanzienlijke interne en externe onevenwichtigheden voordoen zodra het herstel vaste voet heeft gekregen.

(15)

Rekening houdend met de bovenbeschreven risico's die aan de begrotingsdoelstellingen verbonden zijn, kan de begrotingsstrategie van het programma worden beschouwd als zijnde grotendeels in overeenstemming met de vereisten van het pact. Met name de geplande verwezenlijking van de MTD tegen het einde van de programmaperiode tegen de achtergrond van de recente ernstige inzinking van de economische activiteit is een voorbeeld van een passend ambitieuze doelstelling die spoort met de vereisten van het stabiliteits- en groeipact en in overeenstemming is met een probleemloze deelname aan het WKM II. In het licht van de onzekerheden waarmee het macro-economische klimaat is omgeven en gezien de afhankelijkheid van volatiele posten blijven er op korte termijn evenwel enkele risico's bestaan. Het is ook mogelijk dat de in het programma geplande verwezenlijking van de MTD niet tot stand komt als de beoogde consolidatie op middellange termijn niet met verdere maatregelen wordt onderbouwd.

(16)

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enkele lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens (4).

i)

erop toe te zien dat het overheidstekort onder de 3 % van het bbp blijft en de nodige maatregelen te nemen om de nagestreefde terugkeer naar de MTD op middellange termijn te schragen;

ii)

het budgettaire middellangetermijnkader te versterken, in het bijzonder door de planning van de uitgaven te verbeteren en de instrumenten voor de bewaking van de strategische doelstellingen en de verslaglegging daarover verder te versterken.