20.3.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 66/1

(1)

Op 10 maart 2009 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Duitsland voor de periode 2008-2012 behandeld.

(2)

Duitsland is met zijn zwaar op de export leunende en sterk in investeringsgoederen gespecialiseerde economie zwaar getroffen door de mondiale recessie. Door de daling van de exportgroei is de reële BBP-groei in 2008 fors teruggelopen. Een aantal financiële instellingen, waaronder de Landesbanken, heeft door de financiële crisis aanzienlijke verliezen geleden. Dankzij een over het geheel genomen solide financiële positie van het bedrijfsleven, een stevig prijsconcurrentievermogen en het feit dat een correctie op de Duitse huizenmarkt tot dusver is uitgebleven, zijn de directe gevolgen van de financiële crisis voor de economie echter beperkt gebleven. Op korte termijn is het vooral zaak om het vertrouwen in de financiële sector te herstellen, de toegang van het bedrijfsleven tot financiering te waarborgen, aanpassingen op de arbeidsmarkt te stimuleren zodat de stijging van de werkloosheid kan worden opgevangen, en de binnenlandse vraag te vergroten. Dankzij een geslaagde budgettaire consolidatie was de begroting van de overheid in 2007 en 2008 vrijwel in evenwicht. Daarom heeft Duitsland in het najaar van 2008 en in januari 2009 twee budgettaire stimuleringspakketten gelanceerd om de particuliere consumptie op te krikken en de particuliere en de overheidsinvesteringen te bevorderen, de toegang tot financiering te waarborgen, ontslagen te voorkomen en de toegang tot opleiding te verbeteren. Ook bevatten ze maatregelen om de auto-industrie te steunen. Door deze maatregelen en door automatische stabilisatoren zullen de ontvangsten achterblijven en de uitgaven stijgen. Daardoor zal een tekort op de overheidsbegroting ontstaan. Voorts vormen de voorwaardelijke verplichtingen die in het kader van de grootscheepse reddingsoperaties voor banken zijn aangegaan, een extra risico voor de begroting. Met een effectief begrotingskader zal de begroting geconsolideerd kunnen worden zodra de crisis over haar hoogtepunt heen is.

(3)

Volgens het macro-economische scenario van het addendum van januari zal de reële BBP-groei teruglopen van 1,25 % in 2008 naar – 2,25 % in 2009 en vanaf 2010 weer aantrekken tot 1,25 %. Afgaande op de thans beschikbare informatie (2) lijken de groeihypothesen van dit scenario tot 2009 plausibel en lijken de hypothesen vanaf 2010 iets te optimistisch. Met name kan het herstel van de particuliere consumptie in 2010 gematigder uitvallen dan waarop wordt gerekend, mocht de economische crisis tot een sterkere daling van de werkgelegenheid leiden. Bij de macro-economische projecties is rekening gehouden met de stimuleringsmaatregelen, hoewel het verwachte economische effect ervan niet wordt gekwantificeerd. De inflatieprognoses van het programma lijken realistisch.

(4)

Het overheidstekort voor 2008 wordt in de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie geraamd op 0,1 % van het BBP, tegen een streefcijfer van een 0,5 % van het BBP in het geactualiseerde programma van december 2007. Dit resultaat is gunstiger dan verwacht dankzij substantiële inkomstenmeevallers die zich hebben voorgedaan ondanks de hervorming van de vennootschapsbelasting en een verlaging van de sociale bijdragen. De hogere ontvangsten uit de directe belastingen zijn het gevolg van een sterkere groei van de lonen en werkgelegenheid en een daarmee samenhangende „fiscal drag” (waarbij de verhoging van de bovengrens van de belastingschijven achterblijft bij de stijging van de inkomens). Een deel van de extra ontvangsten is aangewend voor de financiering van de verlaging van de sociale bijdragen en voor extra uitgaven. Vooral door eenmalige maatregelen in verband met de reddingsoperaties voor banken en door hogere pensioenuitgaven in verband met ad-hocwijzigingen in de pensioenaanpassingsformule kwamen de uitgaven 0,75 % van het BBP hoger uit dan gepland.

(5)

Wat het overheidssaldo betreft, wordt voor 2009 gestreefd naar een tekort van 3 % van het BBP. Dit strookt met de tussentijdse prognoses van de diensten van de Commissie. De stijging van het tekort wordt veroorzaakt door lagere belastingontvangsten en hogere uitgaven als gevolg van automatische stabilisatoren (circa 1,5 % van het BBP) en door stimuleringsmaatregelen om de crisis het hoofd te bieden (circa 1,5 % van het BBP). De uitgavenquote stijgt met 2,5 procentpunten en de ontvangstenquote daalt met een 0,5 procentpunt. Het structurele tekort (zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in het programma verstrekte informatie) loopt met circa 1,5 procentpunt op.

(6)

De middellangetermijndoelstelling (MTD) bestaat erin, de overheidsbegroting structureel (d.w.z. conjunctuurgezuiverd, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) in evenwicht te houden. Volgens het programma komt dit neer op een structureel tekort van 0-0,5 % van het BBP. Verwacht wordt dat de MTD in de programmaperiode niet wordt gehaald. Wel wordt de budgettaire consolidatie, nadat het tekort in 2010 een piek van 4 % van het BBP (boven de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde) heeft bereikt, hervat en wordt het tekort teruggedrongen tot 3 % van het BBP in 2011 en 2,5 % in 2012. De projecties in het addendum van januari berusten op een scenario waarin wordt uitgegaan van ongewijzigd beleid. Daaruit blijkt dat de consolidatie na 2010 voornamelijk aan de uitgavenzijde plaatsvindt. De ontvangstenquote daalt in de periode 2008-2010 met 1,5 procentpunten tot 42,5 %, blijft in 2011 op dit niveau steken en stijgt in 2012 weer met een 0,5 procentpunt. De uitgavenquote stijgt tussen 2008 en 2010 met 2,5 procentpunten en daalt daarna weer met 1 procentpunt.

De ontwikkeling van de ontvangsten en de uitgaven in 2010 wordt voornamelijk bepaald door de budgettaire stimuleringsmaatregelen in verband met de crisis. De consolidatiemaatregelen voor de periode na 2010 worden niet gespecificeerd. Het schuldaflossingsfonds en het aflopen van bepaalde stimuleringsmaatregelen zouden kunnen bijdragen aan de consolidatie. Door de stijgende tekorten, door een lagere nominale BBP-groei en door de stock-flow adjustments in 2008, die voornamelijk het gevolg zijn van de reddingsoperaties voor banken, loopt de schuldquote in de programmaperiode met 7 procentpunten op tot 72,5 % van het BBP.

(7)

De begrotingsresultaten zijn, met name vanaf 2010, aan neerwaartse risico's onderhevig. Ten eerste bestaat ten aanzien van de onderliggende macro-economische aannamen onzekerheid over de duur, omvang en gevolgen van de financiële crisis. Voor 2010 en daarna wordt ervan uitgegaan dat de reële BBP-groei herstelt tot het potentiële niveau. Dit lijkt iets te optimistisch. Ten tweede kleeft aan de projectie het risico dat op de verschillende overheidsniveaus mogelijk onvoldoende bereidheid bestaat om uitgavendiscipline te betrachten. Ten derde vloeien aanzienlijke risico's voort uit het feit dat er een gebrek aan informatie is over de maatregelen die gepland zijn om na 2010 de beoogde consolidatie te realiseren, met name gezien het permanente karakter van een groot deel van de budgettaire stimuleringsmaatregelen. Gezien de bedreigingen voor de tekortdoelstellingen is het niet uitgesloten dat de schuldquote zich eveneens ongunstiger ontwikkelt dan gepland. Daarnaast vormen de rechtstreekse gevolgen van de financiële crisis, en met name mogelijke verdere kapitaalinjecties en mogelijke nationalisaties van banken (die in principe alleen van invloed zijn op de schuld, zij het dat enig effect op het tekort niet mag worden uitgesloten) of bankgaranties (die alleen van invloed zijn op het tekort en de schuld wanneer tegenpartijen van banken daarop een beroep doen) een risico voor de overheidsrekeningen.

(8)

Het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting ligt dichtbij het EU-gemiddelde, hoewel de pensioenuitgaven iets minder snel zullen stijgen dan in vele andere landen wegens de reeds bij wet doorgevoerde pensioenhervormingen. Op basis van de begrotingssituatie in 2008, zoals geraamd in het addendum, kunnen de budgettaire langetermijngevolgen van de vergrijzing nog deels worden opgevangen, maar dit is niet meer het geval indien de begrotingsprognoses uitkomen. Bovendien ligt de huidige brutoschuldquote boven de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde. Door op middellange termijn hoge primaire overschotten te realiseren, kunnen de middelgrote risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën deels worden ondervangen. De bovengenoemde risico's die voortvloeien uit de door Duitsland getroffen stabilisatieregelingen voor de financiële sector (zoals herkapitalisatie en garanties), kunnen met name via de overheidsschuld hun weerslag hebben op de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn, ook al kan de overheidssteun in de toekomst nog voor een deel worden terugverdiend.

(9)

Ondanks de over het geheel genomen solide kwaliteit van de overheidsfinanciën en begrotingsregels is het Duitse institutionele begrotingskader nog voor enige verbetering vatbaar. De Raad is ingenomen met de vorderingen die gemaakt zijn bij de vaststelling van een nieuwe begrotingsnorm die voorschrijft dat het federale structurele tekort in normale tijden maximaal 0,35 % van het BBP mag bedragen en dat de begrotingen van de deelstaten structureel in evenwicht moeten zijn. Het is de bedoeling dat de norm nog in de huidige regeringsperiode in de Duitse grondwet wordt verankerd en uiterlijk 2011 van kracht wordt, met een overgangsperiode tot 2015 voor de federale regering en tot 2019 voor de deelstaten. Voorts wil de regering het federale budgetterings- en boekhoudsysteem grondig herzien en meer nadruk leggen op een prestatiegestuurde beoordeling van de ontvangsten en uitgaven.

(10)

Om de financiële sector te stabiliseren, hebben de Duitse autoriteiten voor de periode tot eind 2009 een fonds opgezet waaruit kapitaal (80 miljard EUR, circa 3 % van het BBP) en kredietgaranties (400 miljard EUR, circa 16 % van het BBP) worden verstrekt. Al in 2007 en 2008 was de Duitse regering op federaal en regionaal niveau betrokken bij grootscheepse reddingsoperaties voor banken waarbij kapitaal en garanties zijn verstrekt. Voorts heeft de Duitse regering in 2008 alle deposito's bij particuliere banken onbeperkt gegarandeerd. Er wordt nog gesproken over verdere initiatieven om de banken van de probleemactiva op hun balans te verlossen. De voorwaardelijke verplichtingen die uit deze reddingsmaatregelen voortvloeien, vormen een extra risico voor de begroting.

(11)

Conform het Europees economisch herstelplan van de Raad van december heeft Duitsland een omvangrijk budgettair stimuleringspakket voor 2009 en 2010 gelanceerd (van zo'n 3,5 % van het BBP over twee jaar), dat als een adequate reactie op de economische inzinking wordt beschouwd. De maatregelen zijn gericht op inkomenssteun, particuliere en overheidsinvesteringen, het voorkomen van ontslagen en de verbetering van opleiding, en op de verlening van steun aan ondernemingen die moeilijk aan krediet kunnen komen, en aan de auto-industrie. Ze stroken vanwege het doelgerichte en tijdige karakter ervan grotendeels met het Europees economisch herstelplan, hoewel de stimulans enigszins naar de toekomst wordt verschoven. Een aantal maatregelen heeft een tijdelijk karakter. Een flink deel ervan is echter van structurele aard. Daarom is niet gewaarborgd dat de crisismaatregelen volledig teruggedraaid kunnen worden. Wel zullen het beoogde schuldaflossingstraject en de nieuwe begrotingsnorm een gunstig effect sorteren op de budgettaire consolidatie die nodig is zodra de crisis in hevigheid afneemt. Het herstel zal worden gedragen door structurele maatregelen zoals innovatiesteun voor de particuliere sector, een verbetering van de arbeidsvoorzieningsdiensten en een betere breedbandtoegang in het kader van de geplande breedbandstrategie. Deze maatregelen hangen samen met de hervormingsagenda voor de middellange termijn en met de landenspecifieke aanbevelingen die de Commissie op 28 januari 2009 in het kader van de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid heeft gedaan. Voorts zijn aanbestedingsprocedures van de overheid tijdelijk gewijzigd zodat sneller kan worden geïnvesteerd in infrastructuur.

(12)

In verband met de economische inzinking wordt in 2009 en 2010 over het geheel genomen een expansief begrotingsbeleid gevoerd. In 2010 zal het tekort de referentiewaarde naar verwachting overschrijden. Voor 2011 mikt het programma op een forse structurele verbetering (met 1 procentpunt). In 2012 volgt een nieuwe, zij het minder grote stap in de goede richting. Hoewel het tempo van de tekortreductie in grote lijnen met het stabiliteits- en groeipact strookt, zou in de programmaperiode geen veiligheidsmarge ontstaan die groot genoeg is om te voorkomen dat de tekortdrempel van 3 % van het BBP wordt overschreden. Ook is het geschetste consolidatietraject aan grote risico's onderhevig. Tot slot loopt de schuldquote in de programmaperiode door het expansieve beleid in 2009 en 2010 en door de financiële transacties in verband met de reddingsoperaties voor banken op.

(13)

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enkele lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens (3).

i)

het geplande begrotingsbeleid voor 2009 en 2010, inclusief stimuleringsmaatregelen, overeenkomstig het Europees economisch herstelplan uit te voeren, een en ander in het kader van het stabiliteits- en groeipact, en uiterlijk in 2011 een begin te maken met het afschaffen van de fiscale stimulansen als onderdeel van verregaande begrotingsconsolidatie in de richting van de MTD (middellangetermijndoelstelling);

ii)

het institutionele begrotingskader te versterken door de nieuwe begrotingsnorm, zoals momenteel beoogd, in te voeren ter ondersteuning van de na 2010 te varen consolidatiekoers;

iii)

opnieuw te kijken naar maatregelen om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te verbeteren, en ervoor te zorgen dat de afwijking in 2008 van de pensioenaanpassingsformule wordt teruggedraaid, zoals beoogd.