Beschikking van de Commissie

van 12 juli 2000

betreffende de steunregeling "Åtgärder för att förbättra inomhusmiljön" (maatregelen ter verbetering van het milieu binnenshuis) die Zweden voornemens is ten uitvoer te leggen

(kennisgeving geschied onder nummer C(2000) 2239)

(Slechts de tekst in de Zweedse taal is authentiek)

(Voor de EER relevante tekst)

(2000/733/EG)

DE COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, inzonderheid op artikel 88, lid 2, eerste alinea,

Gelet op Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag(1),

Gelet op de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, inzonderheid op artikel 62, lid 1, onder a),

Gezien de beschikking van de Commissie van 18 januari 2000(2), waarbij de Commissie overeenkomstig artikel 88, lid 2, de procedure heeft ingeleid ten aanzien van steunmaatregel nr. C 2/2000,

Na de belanghebbenden, overeenkomstig de genoemde artikelen, te hebben aangemaand hun opmerkingen te maken(3) en gezien hun opmerkingen,

Overwegende hetgeen volgt:

1. PROCEDURE

(1) Bij brief van 19 november 1999, die werd ingeschreven op 22 november 1999, heeft Zweden bij de Commissie een voornemen aangemeld om steun te verlenen ten gunste van particuliere en gemeentelijke woningbouwverenigingen en vastgoedeigenaars.

(2) Bij schrijven van 29 februari 2000 stelde de Commissie Zweden in kennis van haar besluit om de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag in te leiden ten aanzien van deze steun.

(3) Het besluit van de Commissie om de procedure in te leiden werd bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen(4). De Commissie nodigde de belanghebbende derden uit hun opmerkingen kenbaar te maken.

(4) De Commissie ontving opmerkingen van de Zweedse autoriteiten via een schrijven van 19 mei 2000 dat werd ingeschreven op 25 mei 2000. Verder zijn geen opmerkingen binnengekomen.

2. UITVOERIGE BESCHRIJVING VAN DE STEUN

(5) De aangemelde maatregel behelst een wijziging van een steunregeling inzake milieu-investeringen die op 20 juli 1999 werd goedgekeurd op grond van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu(5). De regeling is er in het algemeen op gericht de gemeenten en de ondernemingen aan te moedigen om projecten tot uitvoering te brengen die de ecologische duurzaamheid in de Zweedse maatschappij verbeteren. De regeling geldt tot en met 2001 en het aantal begunstigden bedraagt 101-500.

(6) De steun wordt verleend in de vorm van subsidies voor:

- projecten die gemeenten in eigen beheer tot uitvoering brengen,

- projecten die gemeenten uitbesteden overeenkomstig de toepasselijke voorschriften,

- projecten die de economische activiteit in het algemeen bevorderen, en

- projecten die tot uitvoering worden gebracht door individuele ondernemingen.

(7) In de oorspronkelijke regeling werden zes doelstellingen omschreven. De subsidiabele projecten dienden gericht te zijn op de vermindering van de belasting van het milieu, de verhoging van de doelmatigheid bij het gebruik van energie en natuurlijke hulpbronnen, de bevordering van het gebruik van hernieuwbare grondstoffen, de bevordering van recyclage, de ondersteuning van de biologische diversiteit en de versterking en de stimulering van opleiding in milieuaangelegenheden of bij te dragen tot een betere circulatie van plantennutriënten in een kringloop.

(8) Om voor steun in aanmerking te komen moeten de investeringen milieueffecten teweegbrengen die aanzienlijk beter zijn dan hetgeen wettelijk is voorgeschreven. De subsidiabele kosten betreffen investeringen in terreinen, gebouwen en installaties waarvan kan worden aangenomen dat zij de kwaliteit van het milieu aanzienlijk zullen verbeteren. De subsidiabele kosten zijn strikt beperkt tot de bijkomende investeringskosten welke noodzakelijk zijn om de milieudoelstellingen te halen. De steunintensiteit bedraagt 30 % bruto van de subsidiabele kosten. Tevens moet het aannemelijk zijn dat de projecten gunstige gevolgen voor de werkgelegenheid hebben.

(9) Het totale budget bedraagt 6,8 miljard SEK (ongeveer 791 miljoen EUR) voor de periode 1998-2001. Volgens de Zweedse autoriteiten staat er nog ongeveer een bedrag van 1 miljard SEK uit. Er zullen geen bijkomende middelen worden uitgetrokken ter financiering van de hieronder beschreven wijziging. Er wordt aangenomen dat de subsidies ten behoeve van het milieu binnenshuis ongeveer 5 % van de resterende middelen zullen vertegenwoordigen, meer bepaald 50 miljoen SEK (ongeveer 6 miljoen EUR).

2.1. De wijziging die het voorwerp is van de procedure van artikel 88, lid 2, van het EG-Verdrag

(10) De Zweedse autoriteiten stellen voor om een zevende doelstelling aan de regeling toe te voegen. Zij wensen subsidies te verlenen aan natuurlijke personen alsook rechtstreeks aan gemeenten en gemeentelijke of particuliere woningbouwverenigingen of vastgoedeigenaars met het oog op de renovatie van gebouwen teneinde de aanwezigheid van allergie veroorzakende substanties of andere substanties en materialen die gezondheidsrisico's inhouden, te verminderen. Met de regeling wordt ernaar gestreefd het aantal ziektegevallen te verminderen dat kan worden gerelateerd aan een slecht binnenhuismilieu. Het wonen in gebouwen die bijvoorbeeld radon bevatten, onvoldoende geventileerd of vochtig zijn, kan schadelijk zijn voor de bewoners.

(11) Subsidies worden slechts verleend op voorwaarde dat het renovatieproject op zich of samen met andere maatregelen bijdraagt tot het bereiken van minstens één van de zes oorspronkelijke milieudoelstellingen. Tevens moet het aannemelijk zijn dat het project gunstige gevolgen voor de werkgelegenheid heeft. Zoals voor de rest van de regeling zijn de subsidiabele kosten strikt beperkt tot de bijkomende investeringskosten welke noodzakelijk zijn om de milieudoelstellingen te halen en bedraagt de steunintensiteit bruto 30 % van de subsidiabele kosten.

(12) Voorbeelden van maatregelen waarvoor subsidies kunnen worden verstrekt krachtens de nieuwe doelstelling:

- het ombouwen van ontoereikende ventilatiesystemen,

- het wegwerken van vocht en schimmel in gebouwen,

- het wegwerken van hoge radongehaltes in gebouwen (deze subsidieverlening bestaat reeds voor koophuizen).

(13) Voorbeelden van de manier waarop een maatregel die volgens de nieuwe doelstelling ten uitvoer wordt gelegd, tegelijkertijd kan voldoen aan één van de reeds bestaande milieudoelstellingen van de regeling:

- bij het ombouwen van ventilatiesystemen kan de aanwezigheid van schadelijke substanties worden verminderd en kan tegelijkertijd de energiehuishouding worden verbeterd;

- bij het wegwerken van door vocht en schimmel veroorzaakte schade kunnen bouwmaterialen en -methodes worden gekozen die het gebruik van hernieuwbare grondstoffen, recycling en terugwinning bevorderen.

(14) Voorbeelden van maatregelen die niet subsidiabel zijn op grond van deze doelstelling:

- de kosten voor nieuwbouw,

- lopende exploitatie- en onderhoudskosten alsook het schoonmaken van ventilatieschachten,

- verbouwingen die geen gevolgen sorteren voor de gezondheid of het milieu, zoals de wijziging van het plan van het gebouw,

- maatregelen die erop gericht zijn te voldoen aan bij wet of andere voorschriften opgelegde vereisten.

(15) De Commissie twijfelde om onderstaande redenen aan de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met het EG-Verdrag:

- Investeringen ter verbetering van het milieu binnenshuis zijn niet specifiek genoemd in de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu. De kaderregeling is gebaseerd op het beginsel dat "de vervuiler betaalt" en is gericht op de gevolgen die productieprocessen hebben voor het externe milieu. Dit blijkt uit de voorbeelden van de subsidiabele investeringen welke genoemd zijn in punt 1.5.1 van de kaderregeling, namelijk de vermindering van de emissies, afvalbeheer en recycling.

- Subsidies voor woningbouwverenigingen en vastgoedeigenaars met het oog op de financiering van renovatiewerkzaamheden kan eerder als exploitatiesteun dan als investeringssteun worden aangemerkt. Exploitatiesteun is steun die de onderneming bevrijdt van algemene exploitatiekosten die zij in het kader van haar normale werkzaamheden zelf moet dragen(6). In de onderhavige zaak kunnen de activiteiten van woningbouwverenigingen en andere vastgoedeigenaars welke erop gericht zijn de gebouwen in een dusdanige staat te houden dat zij geen gevaar voor de gezondheid meebrengen, worden beschouwd als deel uitmakend van hun normale werkzaamheden.

3. OPMERKINGEN VAN ZWEDEN

3.1. De milieukaderregeling

(16) De Zweedse autoriteiten erkennen dat het milieu binnenshuis niet specifiek is genoemd in de kaderrichtlijn. Tevens aanvaardden zij dat de kaderregeling werd ingevoerd voor een overgangsperiode - totdat het beginsel dat "de vervuiler betaalt" volledig ten uitvoer is gelegd - teneinde de lidstaten in staat te stellen om milieu-investeringssteun te verstrekken. Het feit dat het milieu binnenshuis niet expliciet is genoemd in de kaderregeling mag niet zodanig worden uitgelegd dat dergelijke steun wordt uitgesloten. Zij wijzen erop dat het beginsel dat "de vervuiler betaalt", persoonlijk letsel uitsluit dat gedekt wordt door de schadevergoedingsbeginselen. De milieubescherming van de kaderrichtlijn is daarenboven gericht op een vermindering van de emissies van substanties die de gezondheid van de mens schaden. De aangemelde maatregel heeft dezelfde doelstelling, namelijk de gezondheid van de mens beschermen door een verminderde aanwezigheid van allergie veroorzakende en andere schadelijke substanties in het milieu binnenshuis.

3.2. Exploitatiesteun of investeringssteun

(17) Voor bepaalde schadelijke substanties, zoals radon, bestaan er verplichtende grenswaarden hetgeen inhoudt dat steun slechts kan worden verleend voor investeringen die leiden tot concentraties die onder die grenswaarden blijven. Voor andere substanties, zoals schimmel of andere organische emissies zijn er geen duidelijke grenswaarden. Derhalve is de eigenaar van het gebouw in die omstandigheden niet verplicht om het probleem te verhelpen. Toch staat vast dat hoge concentraties van dergelijke emissies een probleem zijn voor astmalijders en allergiepatiënten.

(18) De subsidies zouden exploitatiesteun behelzen indien zij zouden worden toegekend voor een routineonderhoud en voor maatregelen die bij wet aan de eigenaars zijn opgelegd. Er kan evenwel geen steun worden verleend voor normale onderhoudswerkzaamheden. Aangezien de steun slechts kan worden verleend voor maatregelen waarvoor geen verplichtende grenswaarden bestaan of voor maatregelen die leiden tot een beter resultaat dan de verplichtende grenswaarden, kan er geen sprake zijn van exploitatiesteun.

3.3. De volksgezondheid

(19) Een goed en gezond milieu binnenshuis is belangrijk om milieugerelateerde ziekten en andere aandoeningen te vermijden. Het aantal allergiepatiënten, astmalijders en personen die aan andere aandoeningen van de luchtwegen lijden, neemt toe. Het is duidelijk dat het milieu binnenshuis een invloed uitoefent op astmalijders, allergiepatiënten en overgevoelige personen en er is een debat aan de gang over de vraag of onvolkomenheden in het milieu binnenshuis een van de mogelijke oorzaken kunnen zijn van de toename van het aantal allergiepatiënten. Er zijn indicaties die erop wijzen dat de kwaliteit van het milieu binnenshuis bijzonder belangrijk is voor kinderen, meer bepaald het milieu in huizen, scholen en crèches. Verontreiniging van het milieu binnenshuis door radon of rook leidt bovendien tot kanker. Een goede ventilatie vermindert de blootstelling aan deze kankerverwekkende substanties. Tegen deze achtergrond zijn investeringen in een betere ventilatie, voornamelijk in woningen, scholen en crèches van groot belang voor de volksgezondheid.

4. BEOORDELING VAN DE STEUN

4.1. Toepasselijkheid van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag

(20) Voorzover de subsidies krachtens de nieuwe doelstelling worden verleend voor projecten die rechtstreeks tot uitvoering worden gebracht door gemeenten of rechtstreeks worden uitgekeerd aan natuurlijke personen en geen verband houden met enige economische activiteit, vallen zij niet in de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Subsidies die worden verleend aan woningbouwverenigingen of vastgoedeigenaren met het oog op renovatiewerkzaamheden vallen binnen de werkingssfeer van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag aangezien zij de begunstigde een economisch voordeel bezorgen dat de handel tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden.

4.2. De verenigbaarheid van de steun met artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag

(21) De Commissie handhaaft haar standpunt dat de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu niet kan worden toegepast op steun die gericht is op het milieu binnenshuis. Niettemin concludeert zij dat de aangemelde investeringssteun kan worden goedgekeurd op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag aangezien de steun bijdraagt aan de volksgezondheid, de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van de werknemers en het milieubeleid die communautaire doelstellingen van gemeenschappelijk belang zijn (zie de artikelen 137, 152 en 174 van het Verdrag).

4.2.1. De toepasselijkheid van de milieukaderrichtlijn

(22) De Commissie twijfelde eraan of de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu(7) alleen betrekking heeft op het externe milieu dan wel of zij de grondslag zou kunnen vormen om steun ter verbetering van het milieu binnenshuis goed te keuren op grond van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag.

(23) In hun opmerkingen betoogden de Zweedse autoriteiten dat de milieukaderregeling werd ingevoerd om lidstaten de mogelijkheid te geven gedurende een overgangsperiode steun ten behoeve van milieubescherming te verlenen totdat het beginsel dat "de vervuiler betaalt", volledig zou zijn ingevoerd. Voorts betogen zij dat de uiteindelijke doelstelling van de kaderregeling dezelfde is als de doelstelling van de betrokken steun, meer bepaald de bescherming van de gezondheid van de mens.

(24) Na onderzoek van de steun en rekening houdend met de opmerkingen van de Zweedse autoriteiten ter rechtvaardiging van die steun, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat met de steun voornamelijk een directe verbetering van de volksgezondheid wordt beoogd zonder dat eerst het externe milieu wordt verbeterd. Derhalve is de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu niet toepasselijk.

4.2.2. Exploitatiesteun of investeringssteun

(25) De Commissie twijfelde eraan of de subsidies aan woningbouwverenigingen en andere vastgoedeigenaars ter financiering van renovatiewerkzaamheden als exploitatiesteun dienden te worden aangemerkt dan wel als investeringssteun zoals in de aanmelding was aangegeven.

(26) De Zweedse autoriteiten betoogden dat de steun als investeringssteun moest worden beschouwd aangezien de investeringen worden verricht bij ontstentenis van verplichtende milieunormen of om verder te gaan dan dergelijke normen. Investeringssteun die bedoeld is om verplichtende normen te halen is exploitatiesteun. Deze methode om een onderscheid te maken tussen de twee vormen van steun wordt door de Commissie niet aanvaard. De huidige milieukaderregeling maakt het mogelijk investeringssteun te verlenen teneinde ondernemingen te helpen zich aan te passen aan nieuwe verplichtende normen onder bepaalde voorwaarden.

(27) Volgens de definitie van het Hof van Justitie(8) is exploitatiesteun steun waardoor een onderneming wordt bevrijd van de kosten die zij in het kader van haar normale werkzaamheden zelf moet dragen, zoals salarissen en lopende betalingen. Hoewel de eigenaars van gebouwen ertoe verplicht zijn om hun gebouwen in een veilige staat te houden teneinde hun activiteiten te kunnen voortzetten, wordt steun voor eenmalige investeringen verleend. Derhalve concludeert de Commissie dat er geen sprake is van exploitatiesteun.

4.2.3. Andere relevante bepalingen van het EG-Verdrag

Artikel 137

(28) Volgens artikel 137 wordt het optreden van de lidstaten door de Gemeenschap ondersteund en aangevuld met het oog op de verbetering van het arbeidsmilieu, om de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te beschermen. Dit kan in deze zaak relevant zijn voorzover de investeringssteun wordt toegekend ten behoeve van bedrijfsgebouwen die als werkplaats worden gebruikt. Volgens de aanmelding kan de steun slechts worden verleend voor renovatiewerkzaamheden die een gunstig effect sorteren op de gezondheid en op het milieu en komen bedrijven slechts in aanmerking voor steunverlening voorzover hun projecten aanzienlijke verbeteringen inhouden.

Artikel 152

(29) Volgens artikel 152 is het optreden van de Gemeenschap, dat een aanvulling vormt op het nationale beleid, gericht op de verbetering van de volksgezondheid, preventie van ziekten en aandoeningen bij de mens en het wegnemen van bronnen van gevaar voor de menselijke gezondheid. In de mededeling van de Commissie betreffende het actiekader op het gebied van de volksgezondheid(9) zijn acht actieprogramma's aangenomen. Vervuiling gerelateerde ziekten werden onderkend als een prioriteit voor de Gemeenschap. Ziekten die het gevolg zijn van milieuwijzigingen en van het arbeidsmilieu werden onder meer genoemd bij de uitdagingen waarmee de lidstaten te kampen hebben op het gebied van de volksgezondheid. Er werd onder meer aangevoerd dat een aantal gezondheidsproblemen wordt veroorzaakt door veranderingen van het milieu die het gevolg zijn van de economische en technische ontwikkeling. Verder wordt aangegeven dat onder meer een hoger aantal aandoeningen van de luchtwegen en bepaalde vormen van kanker met dergelijke veranderingen in verband kunnen worden gebracht.

(30) Op 8 juni 1999 en 18 november 1999 nam de Raad resoluties op het gebied van de volksgezondheid aan(10). Milieugerelateerde gezondheidsfactoren worden genoemd als een van de belangrijkste uitdagingen van de lidstaten op het gebied van de volksgezondheid. De lidstaten worden aangemaand om rekening te houden met de gezondheidsgevolgen bij de coördinatie van hun eigen beleid op verschillende gebieden.

(31) Op 29 april 1999 werd Besluit nr. 1296/1999/EG van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautair actieprogramma inzake met de milieuverontreiniging samenhangende ziekten binnen het actiekader op het gebied van de volksgezondheid (1999-2001)(11), aangenomen. Het programma is voornamelijk gericht op maatregelen tegen ziekten die worden veroorzaakt of verergerd door milieuverontreiniging. In overweging 6 is vermeld dat de preventie van met de milieuverontreiniging samenhangende ziekten maatregelen moet omvatten die gericht zijn op de bronnen en de concentraties van verontreinigende stoffen en op de beperking van de blootstelling.

(32) Op 16 mei 2000 nam de Commissie een mededeling aan de Raad, het Europees Parlement, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's over de gezondheidsstrategie van de Europese Gemeenschap alsook een voorstel voor een besluit van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautair actieprogramma op het gebied van de volksgezondheid (2001-2006)(12) aan. Het programma zal een hulpmiddel zijn om de gezondheidstoestand van de bevolking te verbeteren en de voortijdige sterfte in de Europese Unie terug te dringen door de oorzaken van gezondheidsproblemen aan te pakken via doeltreffende maatregelen voor gezondheidsbevordering en ziektepreventie. Het belang van het verband tussen volksgezondheid en milieu is benadrukt.

(33) Uit de tenuitvoerlegging van artikel 152 blijkt dat de ziektepreventie, inzonderheid van ziekten die verband houden met de verontreiniging van het milieu buitenshuis dan wel binnenshuis, een prioriteit is voor de Gemeenschap. Het nationale milieubeleid, dat bijdraagt tot de bescherming van de menselijke gezondheid, is in deze zaak in overeenstemming met het subsidiariteitsbeginsel en de resolutie van de Raad van 18 november 1999.

Artikel 174

(34) Volgens artikel 174 moet het beleid van de Gemeenschap op milieugebied bijdragen tot de bescherming van de gezondheid van de mens.

5. CONCLUSIES

(35) De maatregel zal de volksgezondheid bevorderen en spoort met het beleid van de Gemeenschap op dit gebied. Aangezien het budget voor de regeling bovendien zeer gering is en de subsidiabele kosten en de steunintensiteit van de regeling dezelfde zijn als die van de reeds goedgekeurde onderdelen van de regeling, kan worden geconcludeerd dat de steun de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid zal vergemakkelijken zonder dat de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Derhalve beëindigt de Commissie de formele procedure van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag met een positieve beschikking,

HEEFT DE VOLGENDE BESCHIKKING GEGEVEN:

Artikel 1

De staatssteun die Zweden voornemens is in te voeren ter verbetering van het milieu binnenshuis in gebouwen op grond van de "Förordning om ändring i förordningen (1998:23) om statliga bidrag till lokala investeringsprogram som ökar den ekologiska hållbarheten i samhället" is verenigbaar met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 3, onder c), van het EG-Verdrag.

De tenuitvoerlegging van deze steunmaatregel is derhalve toegestaan.

Artikel 2

Deze beschikking is gericht tot het Koninkrijk Zweden.

Gedaan te Brussel, 12 juli 2000.

Voor de Commissie

Mario Monti

Lid van de Commissie

(1) PB L 83 van 27.3.1999, blz. 1.

(2) De van 29 februari 2000 dagtekenende brief aan Zweden, bekendgemaakt in PB C 110 van 15.4.2000, blz. 9.

(3) PB C 110 van 15.4.2000, blz. 9.

(4) Zie voetnoot 3.

(5) PB C 72 van 10.3.1994, blz. 3.

(6) Zaak C-278/95 P., Siemens SA tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen, Jurispr. 1997, blz. I-2507.

(7) Zie voetnoot 5.

(8) Zaak C-278/95 P., Siemens SA tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen, Jurispr. 1997, blz. I-2507.

(9) COM(93) 559 def.

(10) Resolutie van de Raad van 8 juni 1999 over de toekomstige actie van de Gemeenschap op het gebied van de volksgezondheid (PB C 200 van 15.7.1999, blz. 1). Resolutie van de Raad van 18 november 1999 betreffende de integratie van gezondheidsbescherming in alle beleidsmaatregelen en activiteiten van de Gemeenschap (PB C 86 van 24.3.2000, blz. 3).

(11) PB L 155 van 22.6.1999, blz. 7.

(12) COM(2000) 285 def.