MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Richtsnoeren op grond van artikel 13, lid 7, van de richtlijn audiovisuele mediadiensten voor het berekenen van het aandeel Europese producties in catalogi op aanvraag en het definiëren van de begrippen “klein publiek” en “lage omzet”

(2020/C 223/03)

I. ACHTERGROND

De richtlijn audiovisuele mediadiensten (1) bevat aangescherpte regels voor de bevordering van Europese producties. Op grond van artikel 13, lid 1, moeten aanbieders van audiovisuele mediadiensten op aanvraag (hierna “diensten op aanvraag” of “VOD” (video-on-demand) genoemd) “een aandeel van ten minste 30 % aan Europese producties opnemen in hun catalogi en [ervoor zorgen] dat die producties aandacht krijgen”.

In artikel 13, lid 2, van de richtlijn audiovisuele mediadiensten is het volgende bepaald: “Indien de lidstaten onder hun bevoegdheid vallende aanbieders van mediadiensten verplichten een financiële bijdrage te leveren aan de totstandbrenging van Europese producties […], kunnen zij ook van aanbieders van mediadiensten die zich tot publiek op hun grondgebied richten maar in andere lidstaten zijn gevestigd, verlangen dat zij dergelijke financiële bijdragen leveren […].” Dergelijke bijdragen moeten “proportioneel en niet-discriminerend” zijn.

Artikel 13, lid 6, van de richtlijn audiovisuele mediadiensten voorziet erin dat ondernemingen met een lage omzet of een klein publiek moeten worden vrijgesteld van de verplichtingen uit hoofde van artikel 13, lid 1, en van de mogelijke vereisten van artikel 13, lid 2. Zoals wordt verduidelijkt in overweging 40, moeten deze vrijstellingen ervoor zorgen dat de verplichtingen inzake de bevordering van Europese producties de marktontwikkeling niet ondermijnen en de toetreding van nieuwe marktdeelnemers niet belemmeren.

Overeenkomstig artikel 13, lid 7, van de richtlijn audiovisuele mediadiensten zijn de onderhavige richtsnoeren bedoeld voor:

a)	het berekenen van het aandeel Europese producties in de catalogi van aanbieders van diensten op aanvraag, en

b)	het definiëren van de begrippen “klein publiek” en “lage omzet” in het kader van de bovengenoemde vrijstellingen.

De richtsnoeren zijn niet bindend. Bij het opstellen van deze richtsnoeren heeft de Commissie het contactcomité naar behoren geraadpleegd, zoals vereist is op grond van artikel 13, lid 7. Voor zover met deze richtsnoeren uitleg wordt verstrekt over de richtlijn audiovisuele mediadiensten, laat het standpunt van de Commissie een eventuele uitlegging van deze richtlijn door het Hof van Justitie van de Europese Unie onverlet.

II. BEREKENING VAN HET AANDEEL EUROPESE PRODUCTIES

1. Berekening per titel

Op de markt voor lineaire audiovisuele mediadiensten (televisieomroepen) wordt het aandeel Europese producties in de programmaschema’s van de omroepen berekend op basis van de zendtijd. Artikel 16 van de richtlijn audiovisuele mediadiensten bepaalt dat de omroeporganisaties het grootste gedeelte van hun zendtijd moeten reserveren voor Europese producties. Hieruit blijkt duidelijk het tijdgebonden karakter van lineaire diensten, die slechts een beperkt aantal programma’s tegelijkertijd en gedurende een bepaalde periode kunnen uitzenden. Het element “duur” houdt dus specifiek verband met de intrinsieke kenmerken van (lineaire) televisiediensten die voor hun programmering een dagschema (24 uur) volgen.

Dergelijke beperkingen gelden niet voor aanbieders van audiovisuele mediadiensten op aanvraag. Voor diensten op aanvraag is de opneming van een bepaald programma in een catalogus niet afhankelijk van de beschikbaarheid van een tijdvenster in een programmaschema. Bovendien houdt de opneming van een bepaald programma met een bepaalde duur in een catalogus niet in dat een ander programma van dezelfde duur wordt uitgesloten of vervangen. Kortom, aanbieders van audiovisuele mediadiensten op aanvraag leggen hun catalogi niet aan op basis van tijdsgerelateerde overwegingen, maar op basis van de aantrekkelijkheid van een potentieel groot aantal individuele programma’s dat ter beschikking van de gebruiker wordt gesteld.

Ook vanuit het oogpunt van de gebruiker houdt de keuze om een programma uit een VOD-catalogus te bekijken geen tijdsbeperking in, in die zin dat de gebruiker om een bepaald programma te bekijken niet hoeft af te zien van alle andere programma’s die tegelijkertijd beschikbaar zijn. De essentie van diensten op aanvraag ligt precies in de vrijheid van de gebruiker om een individueel programma uit een catalogus te selecteren en dat wanneer en zo vaak als de gebruiker wil te bekijken.

Aangezien zowel de VOD-aanbieders als hun gebruikers keuzes maken op basis van afzonderlijke programma’s (bijvoorbeeld op basis van de waargenomen kwaliteit, aantrekkelijkheid, smaak), is de Commissie van mening dat het in het geval van VOD-diensten passender is om het aandeel Europese producties in catalogi te berekenen op basis van de titels en niet op basis van zendtijd (kijktijd).

Er zijn nog andere overwegingen die de keuze ondersteunen om de titels in de catalogi te gebruiken als meeteenheid, en niet de duur van de inhoud. Ten eerste vormen de titels zowel voor films als voor series een neutralere basis voor de berekening van het aandeel Europese producties in het programma-aanbod van VOD-aanbieders. Een berekening op basis van de duur van programma’s zou aanbieders ertoe kunnen aanzetten lange Europese producties te begunstigen (bijvoorbeeld reeksen met een groot aantal afleveringen) om gemakkelijk het aandeel van 30 % te bereiken. De berekening op basis van titels zal waarschijnlijk leiden tot een meer gediversifieerd aanbod aan Europese producties.

Ten tweede is de berekening op basis van titels waarschijnlijk minder belastend voor VOD-aanbieders dan de berekening op basis van duur. Het is waarschijnlijker dat VOD-aanbieders kijk hebben op de verhouding tussen het aantal Europese titels en het totale aantal titels in hun catalogi, dan dat zij kijk hebben op de verhouding tussen de totale kijktijd van Europese producties en de totale kijktijd van alle producties in hun catalogi.

Ten derde zal de berekening op basis van titels de controle en het toezicht door de bevoegde nationale autoriteiten vergemakkelijken, aangezien titels gemakkelijker te volgen en te controleren zijn dan de totale kijktijd.

Om al deze redenen acht de Commissie het wenselijk om het aandeel van 30 % aan Europese producties in VOD-catalogi te berekenen op basis van het (totale) aantal titels in de catalogi.

2. Wat is een titel?

In het geval van speel- en tv-films moet elke film worden beschouwd als een titel in een catalogus. Verschillende films in een franchise (2) moeten ook worden gezien als verschillende titels in een catalogus.

Het is moeilijker om te bepalen wat een titel is in het geval van televisieseries of andere formats die in de vorm van een serie (d.w.z. in afleveringen) worden aangeboden. Afleveringen van televisieseries worden vaak in verschillende seizoenen ingedeeld. In dergelijke gevallen rijst de vraag of één titel betrekking moet hebben op de hele reeks, op één seizoen of op één afzonderlijke aflevering.

De Commissie is van mening dat één seizoen van een serie moet overeenstemmen met één titel. De berekening van series per seizoen zou zorgen voor een gelijke behandeling met speel- en tv-films. Een seizoen van een reeks is gewoonlijk het resultaat van één enkele, doorlopende creatieve inspanning van dezelfde groep auteurs/audiovisuele vakmensen, met één budget en over een aansluitende periode. Bovendien hebben de introductie op de markt en de daarmee verband houdende promotionele activiteiten vaak betrekking op individuele seizoenen. Om deze redenen kunnen de productiewerkzaamheden voor een seizoen van een reeks vergelijkbaar worden geacht met de normale productiewerkzaamheden voor een film.

Bovendien zou de berekening per seizoen de aanbieders er minder toe aanzetten Europese producties met een lange totale duur (zoals series of andere formats met veel afleveringen) te bevoordelen om het aandeel Europese producties te bereiken, hetgeen ten koste zou gaan van kortere producties met een groter potentieel bereik in de verschillende lidstaten (bv. speelfilms en hoogkwalitatieve televisieseries) (3).

Aan sommige audiovisuele producties kunnen echter hogere productiekosten verbonden zijn in vergelijking met andere producties in de catalogus, bijvoorbeeld in geval van aanzienlijke directe investeringen of licentiekosten voor topfictie, waarbij een aflevering qua duur en productiekosten vergelijkbaar is met een speelfilm. In dergelijke gevallen zouden de nationale instanties kunnen overwegen deze producties zwaarder te laten doorwegen, bijvoorbeeld op gemotiveerd verzoek van een aanbieder.

3. Berekening per nationale catalogus

Sommige VOD-aanbieders die in de Unie actief zijn, hebben meerdere nationale catalogi die verschillend zijn samengesteld per nationale markt (lidstaat) waarop ze zijn gericht. Bij aanbieders die actief zijn in verschillende landen, is het mogelijk dat de titels van binnenlandse films in een specifieke nationale catalogus staan en niet (of slechts beperkt) beschikbaar zijn in de catalogi die dezelfde aanbieder in andere lidstaten aanbiedt (4). Daarom moet worden bepaald hoe het aandeel Europese producties in dergelijke gevallen moet worden berekend.

Artikel 13, lid 1, van de richtlijn audiovisuele mediadiensten is in essentie bedoeld om ervoor te zorgen dat VOD-aanbieders actief bijdragen aan de doelstelling om culturele diversiteit in de Unie te bevorderen door in hun aanbod een minimumaandeel aan Europese producties op te nemen. De Commissie vindt dat deze doelstelling alleen doeltreffend kan worden verwezenlijkt als wordt gewaarborgd dat elke nationale catalogus van VOD-aanbieders die actief zijn in verschillende landen, minimaal 30 % aan Europese producties bevat. Dit zal ervoor zorgen dat kijkers in elke lidstaat waar de aanbieder een nationale catalogus aanbiedt, de vereiste hoeveelheid Europese producties krijgen aangeboden. Deze benadering biedt ook het voordeel dat de verspreiding en beschikbaarheid van Europese producties in de hele Unie worden bevorderd.

Het is belangrijk om in gedachten te houden dat het land van oorsprong ervoor moet zorgen dat de catalogi van onder zijn bevoegdheid vallende VOD-aanbieders het vereiste aandeel Europese producties bevatten. Indien een onder de bevoegdheid van een lidstaat vallende VOD-aanbieder verschillende nationale catalogi aanbiedt in andere lidstaten, is het de verantwoordelijkheid van de lidstaat met rechtsbevoegdheid (d.w.z. het land van oorsprong) om de verplichting met betrekking tot het aandeel Europese producties ten aanzien van alle verschillende nationale catalogi af te dwingen.

4. Tijdsaspect

Het feitelijke aandeel Europese producties in VOD-catalogi kan verschillen van dag tot dag. Wanneer een VOD-aanbieder bijvoorbeeld een nieuwe niet-Europese televisieserie aan de catalogus toevoegt, kan dit tot gevolg hebben dat het aandeel Europese producties tijdelijk verkleint totdat er ook andere Europese producties worden toegevoegd. Dit leidt tot de vraag op welk moment er moet worden voldaan aan het aandeel van 30 % aan Europese producties. Van aanbieders kan worden verlangd dat zij op elk moment aan de eisen voldoen, of dat ze er gemiddeld genomen aan voldoen gedurende een vooraf vastgestelde periode. Deze laatste methode zou tijdelijke schommelingen toelaten.

De richtlijn audiovisuele mediadiensten bevat geen aanwijzingen over welke van deze twee methoden de voorkeur verdient. Met beide methoden kan het gewenste doel, de bevordering van culturele diversiteit in VOD-catalogi, worden bereikt. De Commissie is dan ook van mening dat de lidstaten vrij kunnen beslissen welke methode zij hanteren om toe te zien op de naleving van artikel 13, lid 1, van de richtlijn audiovisuele mediadiensten. Wanneer de lidstaten een toezichtsmethode kiezen, moeten zij er wel terdege rekening mee houden dat de administratieve lasten in verband met de naleving en de handhaving moeten worden verlaagd en dat de transparantie en rechtszekerheid voor de VOD-aanbieders moeten worden gewaarborgd.

III. DEFINITIE VAN DE BEGRIPPEN “KLEIN PUBLIEK” EN “LAGE OMZET”

1. Inleidende opmerkingen

Volgens overweging 40 van de richtlijn audiovisuele mediadiensten mogen verplichtingen inzake de bevordering van Europese producties niet gelden voor aanbieders zonder significante aanwezigheid op de markt “om ervoor te zorgen dat verplichtingen inzake de bevordering van Europese producties de marktontwikkeling niet ondermijnen en om de toetreding van nieuwe marktdeelnemers mogelijk te maken”. Hoewel bovenstaande overwegingen betrekking hebben op zowel lid 1 als lid 2 van artikel 13, bevatten deze leden een aantal specifieke verschillen die in overweging moeten worden genomen:

—

Het is aan de lidstaat van oorsprong om ervoor te zorgen dat de onder zijn bevoegdheid vallende VOD-aanbieders het in artikel 13, lid 1, vastgestelde aandeel Europese producties aanbieden; het is aan diezelfde lidstaat van oorsprong om de vrijstellingen van artikel 13, lid 6, toe te passen op dergelijke aanbieders.

—

Voor artikel 13, lid 2, ligt het anders. Deze bepaling voorziet in de mogelijkheid voor elke lidstaat om niet-discriminerende en proportionele financiële bijdragen te eisen van aanbieders die zich tot publiek op hun grondgebied richten maar in een andere lidstaat zijn gevestigd. In dit geval is het aan de lidstaat waarop de aanbieder zich “richt” om zijn wetgeving inzake zowel dergelijke bijdragen als vrijstellingen uit hoofde van artikel 13, lid 6, toe te passen.

Gezien deze verschillende juridische contexten is het passend om in de richtsnoeren over de vrijstellingen van artikel 13, lid 6, rekening te houden met de specifieke kenmerken van deze verplichtingen. Met name wordt erop gewezen dat, zoals verduidelijkt in overweging 36, de lidstaten financiële verplichtingen mogen opleggen aan aanbieders van mediadiensten die op hun grondgebied zijn gericht, “gezien het rechtstreekse verband tussen financiële verplichtingen en het uiteenlopende culturele beleid van de lidstaten”.

Bij het definiëren van de begrippen “klein publiek” en “lage omzet” is het dus van belang een juist evenwicht te vinden tussen de doelstellingen om enerzijds voldoende innovatieruimte voor kleinere audiovisuele spelers te behouden en anderzijds de culturele diversiteit te bevorderen door middel van een adequate financiering van Europese producties in het kader van het cultuurbeleid van de lidstaten. Hoewel de richtsnoeren erin voorzien dat ondernemingen met een lage omzet of een klein publiek zoals hieronder gedefinieerd, worden vrijgesteld van de verplichtingen uit hoofde van artikel 13, kunnen er in specifieke gevallen extra waarborgen nodig zijn, met name voor de levering van financiële bijdragen met het oog op de duurzaamheid van de financieringsregelingen in de audiovisuele en filmsector.

2. Onderscheid tussen vrijstellingen uit hoofde van het Unierecht en het nationale recht

Met artikel 13, lid 2, van de richtlijn audiovisuele mediadiensten wordt de verplichting om financieel bij te dragen aan de bevordering van Europese producties niet geharmoniseerd. Deze bepaling biedt de lidstaten alleen de mogelijkheid om ook grensoverschrijdende aanbieders die zich tot publiek op hun grondgebied richten, te laten bijdragen door middel van directe investeringen en heffingen, met inachtneming van de beginselen van non-discriminatie en evenredigheid. Het is dus aan de lidstaat die besluit van deze mogelijkheid gebruik te maken om de desbetreffende verplichtingen te definiëren en toe te passen.

In dit opzicht zijn deze richtsnoeren niet van toepassing indien een lidstaat verplichtingen toepast of invoert op basis waarvan aanbieders van mediadiensten financieel moeten bijdragen aan de productie van Europese producties en deze vereiste alleen geldt voor in die lidstaat gevestigde aanbieders. Deze richtsnoeren worden relevant als die lidstaat dergelijke vereisten ook toepast op aanbieders die zich tot publiek op zijn grondgebied richten maar in andere lidstaten zijn gevestigd. In ieder geval zijn de vrijstellingen van artikel 13, lid 6, van de richtlijn audiovisuele mediadiensten niet bedoeld om de vrijstellingen te vervangen die op nationaal niveau zijn vastgesteld en die het toepassingsgebied van de bijdrageverplichtingen afbakenen, maar om waarborgen te bieden voor grensoverschrijdende aanbieders.

De richtsnoeren in dit deel doen dus geen afbreuk aan de vrijheid van de betrokken lidstaat om op nationaal niveau verschillende drempels vast te stellen die van toepassing zijn op onder zijn bevoegdheid vallende aanbieders.

Er zij op gewezen dat de lidstaten die de verplichtingen inzake financiële bijdragen toepassen op in andere lidstaten gevestigde aanbieders, het beginsel van non-discriminatie moeten eerbiedigen. Als zij dus op nationaal niveau vrijstellingen toepassen of invoeren die gelden voor op hun grondgebied gevestigde aanbieders, moeten deze vrijstellingen ook op niet-discriminerende wijze worden toegepast op grensoverschrijdende aanbieders, ook als de drempels hoger liggen dan de drempels die in deze richtsnoeren zijn aangegeven.

3. Lage omzet

Wat betreft de drempel voor lage omzet die als basis voor een vrijstelling op grond van artikel 13, lid 6, moet dienen, verwijst de Commissie naar Aanbeveling 2003/361/EG betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen (5).

Micro-ondernemingen moeten overeenkomstig een vastgesteld beleidsvormingsproces a priori worden uitgesloten van het toepassingsgebied van de voorgestelde wetgeving, tenzij wordt aangetoond dat het noodzakelijk en evenredig is dat zij in het toepassingsgebied worden opgenomen (6). Daarom is de Commissie van mening dat de drempel voor lage omzet kan worden vastgesteld aan de hand van het in de bovengenoemde aanbeveling van de Commissie ontwikkelde concept van micro-ondernemingen, met name op basis van de omzetdrempel die wordt gehanteerd in de definitie van micro-ondernemingen (d.w.z. ondernemingen met een totale jaaromzet van maximaal 2 miljoen EUR). De jaaromzet van de onderneming moet worden bepaald overeenkomstig de bepalingen van de bovengenoemde aanbeveling van de Commissie, waarbij ook rekening wordt gehouden met de omzet van partnerondernemingen en verbonden ondernemingen (7).

Door hun beperkte omvang en beperkte middelen kunnen micro-ondernemingen bijzonder worden getroffen door regelgevingskosten. Door micro-ondernemingen vrij te stellen van de verplichting om Europese producties te bevorderen (artikel 13, leden 1 en 2), wordt vermeden dat de toegang tot de markt voor nieuwkomers wordt belemmerd. Deze aanpak is dus in overeenstemming met de doelstelling om de oprichting van nieuwe ondernemingen te stimuleren en de marktontwikkeling te bevorderen.

Tegelijkertijd wordt in overweging 40 van de richtlijn audiovisuele mediadiensten bepaald dat “om een omzet als laag aan te merken rekening moet worden gehouden met de verschillen in omvang van de audiovisuele markten in de lidstaten”. In sommige lidstaten hebben de nationale markten bijvoorbeeld een omvang van slechts enkele miljoenen euro. In verschillende gevallen bedraagt hun omvang aanzienlijk minder dan 10 miljoen EUR. Op dergelijke markten kunnen zelfs micro-ondernemingen worden geacht een significante aanwezigheid te hebben.

In het licht van het bovenstaande is de Commissie van mening dat lidstaten met kleinere nationale audiovisuele markten lagere omzetdrempels moeten kunnen vaststellen. Op basis van de algemene marktkenmerken kunnen dergelijke lagere drempels gerechtvaardigd en proportioneel zijn op voorwaarde dat ondernemingen met een aandeel van minder dan 1 % van de totale inkomsten op de betrokken nationale audiovisuele markten worden vrijgesteld.

4. Klein publiek

4.1. VOD-diensten

4.1.1. Methodologie

Volgens overweging 40 van de richtlijn audiovisuele mediadiensten kan een publiek “bijvoorbeeld als klein worden aangemerkt op basis van kijktijd of verkoop, afhankelijk van de aard van de dienst […]”. Bij lineaire diensten wordt de grootte van het publiek traditioneel gemeten aan de hand van kijktijd. Er is geen gevestigd concept voor VOD-publiek en er zijn geen gestandaardiseerde sectorale metingen beschikbaar in de lidstaten. Er zijn dus geen door een derde partij gecontroleerde gegevens over het publiek beschikbaar, op basis waarvan kan worden gecontroleerd of het publiek van een specifieke VOD-aanbieder klein is. Hoewel deze situatie in de toekomst kan veranderen, is het in dit stadium niettemin noodzakelijk om een praktische methode vast te stellen om met betrekking tot VOD-aanbieders te bepalen wat een klein publiek is in de zin van artikel 13 van de richtlijn audiovisuele mediadiensten.

Zoals uiteengezet in overweging 40 kan het publiek “bijvoorbeeld” worden gemeten op basis van de verkoop van de diensten. Bij gebrek aan vastgestelde sectorale metingen beschouwt de Commissie dit momenteel als de meest geschikte methode voor het meten van het publiek in de VOD-sector.

Hoewel de richtlijn de lidstaten in beginsel niet verbiedt om alternatieve criteria te hanteren, gaan de onderhavige richtsnoeren daarom uit van een methode om het publiek van VOD-aanbieders te bepalen op basis van de verkoop van de diensten.

In een VOD-omgeving is het aantal gebruikers/kijkers van een bepaalde dienst een maatstaf voor de verkoop ervan. Het publiek kan met name worden bepaald op basis van het aantal actieve gebruikers van een bepaalde dienst, bijvoorbeeld het aantal betalende abonnees van SVOD (Subscription Video on Demand), het aantal unieke klanten/unieke accounts die worden gebruikt voor de aankoop van producties voor TVOD (Transactional Video on Demand) en het aantal unieke bezoekers voor AVOD (Advertising Video on Demand).

In het geval van TVOD-diensten zou met een actieve gebruiker bijvoorbeeld een gebruiker kunnen worden bedoeld die in een bepaalde periode ten minste één titel in de catalogus heeft aangeschaft. In het geval van AVOD kan het publiek worden beschouwd als het gemiddeld aantal actieve gebruikers in een bepaalde periode. In het geval van abonnees die voor gebundelde diensten betalen, waaronder ook een VOD-account, is het mogelijk dat het aantal gebruikers van de VOD-diensten niet accuraat wordt weergegeven door het aantal betalende abonnees van die gebundelde diensten als geheel, aangezien sommige gebruikers misschien geen VOD-gebruikers zijn. In dergelijke gevallen kunnen de nationale autoriteiten een meetmethode toepassen op basis van de gebruikers die in een bepaalde periode daadwerkelijk toegang hebben gehad tot de video-inhoud van de dienst. In al deze gevallen moet de in aanmerking genomen periode passend en betekenisvol zijn (d.w.z. niet te kort zijn), vooraf worden vastgesteld en bij de uitvoering niet belastend zijn.

In de praktijk moet het publiek worden bepaald op basis van het aandeel actieve gebruikers dat door een bepaalde dienst wordt bereikt: het publiek van een VOD-dienst zou het aantal gebruikers zijn gedeeld door het totale aantal gebruikers van (soortgelijke) op de nationale markt beschikbare VOD-diensten, vermenigvuldigd met 100 om een percentage te verkrijgen.

Aangezien de kijkdichtheid een goede maatstaf voor de verkoop is en de marktpositie van de betrokken dienst in deze sector weerspiegelt, zouden aanbieders met een gering aantal actieve gebruikers geen significante aanwezigheid op de markt hebben, waardoor de toepassing van de vrijstelling van artikel 13, lid 6, gerechtvaardigd zou zijn. Deze methode sluit ook dicht aan bij het begrip “kijkdichtheid”, dat betrekking heeft op tv-toestellen die in een bepaalde periode op specifieke kanalen worden afgestemd, in verhouding tot het totale aantal tv-toestellen in de steekproef.

4.1.2. Drempel

De Commissie is van mening dat aanbieders met een kijkdichtheid van minder dan 1 % in een bepaalde lidstaat moeten worden geacht een klein publiek te hebben. Deze drempel wijst op een beperkt gebruik van de diensten van dergelijke aanbieders in vergelijking met de betrokken nationale markten. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn omdat een aanbieder nieuw is op die nationale markt. Op basis van de beschikbare gegevens hebben de belangrijkste SVOD-aanbieders in Europa (8) doorgaans veel meer dan 1 % marktaandeel op de nationale markten waar zij actief zijn.

In het licht van het bovenstaande acht de Commissie het in beginsel passend om aanbieders met een kijkdichtheid van minder dan 1 % in de betrokken lidstaat vrij te stellen van de verplichtingen uit hoofde van artikel 13.

Met betrekking tot artikel 13, lid 1, betekent dit dat de betrokken aanbieders door hun lidstaat van oorsprong worden vrijgesteld van de verplichting om het desbetreffende aandeel te verwezenlijken in hun catalogi (bedoeld voor de lidstaat van oorsprong of andere lidstaten) waarvan de kijkdichtheid lager is dan de bovengenoemde drempel. Met betrekking tot artikel 13, lid 2, betekent dit dat de betrokken aanbieders door de lidstaat waarop zij zich richten, worden vrijgesteld van de verplichting om financieel bij te dragen aan de totstandbrenging van Europese producties.

4.2. Lineaire audiovisuele mediadiensten

Voor lineaire diensten is de kijkdichtheid een gevestigd concept en bestaan er in verschillende lidstaten meetdiensten voor de kijkcijfers. De definitie van een klein publiek moet daarom worden gebaseerd op indicatoren die reeds zijn aanvaard en worden gebruikt in het kader van de richtlijn audiovisuele mediadiensten, namelijk de voor het referentiejaar berekende dagelijkse kijkdichtheid (9).

Wat de aanwezigheid van buitenlandse aanbieders betreft, verschilt de markt voor lineaire diensten van de VOD-markt. De nationale VOD-markten worden grotendeels gedomineerd door buitenlandse aanbieders; dit geldt niet voor lineaire diensten. De belangrijkste spelers zijn doorgaans tv-groepen die in het algemeen hun hele kijkdichtheid of grote delen van hun kijkdichtheid op de binnenlandse markt bereiken. Volgens een recente studie wordt de audiovisuele markt in de EU gekenmerkt door een beperkt aantal tv-kanalen dat een groot deel van het publiek bereikt. De overgrote meerderheid van de zenders heeft een lage kijkdichtheid: slechts 5 % van de tv-zenders heeft een kijkdichtheid van meer dan 10 % en ongeveer 80 % van de tv-zenders in de EU-lidstaten heeft een kijkdichtheid van 2 % of minder (10).

Om te bepalen onder welke drempel sprake is van een klein publiek, moet er rekening worden gehouden met de aanwezigheid en positionering, qua kijkdichtheid, van de kanalen op de markt voor lineaire audiovisuele mediadiensten. Rekening houdend met de eigenheid van de markt voor lineaire diensten, moeten grensoverschrijdende kanalen met een individuele kijkdichtheid van minder dan 2 % in een bepaalde lidstaat worden geacht een klein publiek te hebben in de zin van artikel 13, lid 6, van de richtlijn audiovisuele mediadiensten (11). Met name in het geval van aanbieders met verscheidene doelgroepen kunnen de lidstaten de algemene positie van de aanbieder op de nationale markt in aanmerking nemen voor de toepassing van de vrijstelling (12).

5. Aanpassingen om rekening te houden met de specifieke aard van de financiële bijdragen

In artikel 13, lid 2, van de richtlijn audiovisuele mediadiensten wordt verwezen naar twee soorten financiële bijdragen voor de totstandbrenging van Europese producties: directe investeringen in audiovisuele inhoud en bijdragen aan nationale fondsen (heffingen). De Commissie is van mening dat bij de vaststelling van geschikte drempels rekening moet worden gehouden met de verschillende gevolgen van deze soorten bijdragen voor grensoverschrijdende aanbieders. Directe investering (bv. productie, coproductie, verwerving van rechten voor producties) impliceert in het algemeen een grotere zakelijke inspanning dan de betaling van een heffing, omdat de mate van financiële betrokkenheid en de daaraan verbonden risico’s verschillen. Of de investeringsverplichting wordt nagekomen, hangt ook af van de beschikbaarheid van Europese producties, zoals productieprojecten waarin een aanbieder met de beschikbare middelen kan investeren.

De Commissie begrijpt dat het in sommige lidstaten, afhankelijk van met name de omvang en structuur van de audiovisuele markt, belangrijk kan worden geacht ook verplichtingen inzake financiële bijdragen toe te passen op diensten op aanvraag met een omzet van minder dan 2 miljoen EUR of met een kijkdichtheid van minder dan 1 %, alsook op grensoverschrijdende lineaire diensten met een kijkdichtheid van minder dan 2 %, in het bijzonder betaaltelevisiediensten, aangezien hun aanwezigheid op de nationale markten nog steeds als belangrijk kan worden beschouwd. Om op dergelijke situaties te kunnen inspelen, kunnen de lidstaten besluiten lagere drempels te gebruiken in naar behoren gemotiveerde gevallen en in overeenstemming met hun doelstellingen inzake cultuurbeleid, waaronder de doelstelling om de duurzaamheid van de financieringsregelingen in de audiovisuele en filmsector te waarborgen.

Deze drempels en de opgelegde financiële bijdragen moeten op de financiële draagkracht van de dienst worden afgestemd, moeten voldoen aan de beginselen van non-discriminatie en evenredigheid, mogen de marktontwikkeling niet ondermijnen en moeten de toetreding van nieuwe spelers tot de markt toelaten.

Wat de verplichtingen inzake grensoverschrijdende directe investeringen betreft, verzoekt de Commissie de lidstaten, met name die met grotere audiovisuele markten, om ook te overwegen ondernemingen met een totale omzet van meer dan 2 miljoen EUR (13) vrij te stellen door een hogere drempel vast te stellen, of hen ten minste minder zware investeringsverplichtingen op te leggen, met name rekening houdend met de moeite die het hen mogelijk kan kosten om audiovisuele producties te vinden waarin zij met de beschikbare middelen in de betrokken lidstaten kunnen investeren.

IV. PROCEDURELE OPMERKINGEN

Hoewel het de nationale instanties zijn die uitvoering geven aan artikel 13, leden 1 en 2, van de richtlijn audiovisuele mediadiensten, worden zij aangemoedigd om actief samen te werken met hun collega’s in andere lidstaten op de gebieden die onder deze richtsnoeren vallen. Samenwerking kan met name aangewezen zijn om relevante gegevens of informatie te verzamelen en te vermijden dat nationale instanties uiteenlopende interpretaties hanteren. De Europese Groep van regelgevende instanties voor audiovisuele mediadiensten (ERGA) kan een passend platform zijn voor de bevordering van dergelijke samenwerking.

In het licht van het bovenstaande wordt aan de nationale regelgevende instanties gevraagd om binnen de ERGA informatie, gegevens en beste praktijken uit te wisselen en eventuele problemen bij de toepassing van deze richtsnoeren te bespreken. De ERGA dient de Commissie in dit verband op de hoogte te brengen van belangrijke problemen waar de nationale regelgevende instanties op stoten bij de uitvoering. De Commissie zal het contactcomité voor audiovisuele mediadiensten op de hoogte houden van dergelijke ontwikkelingen.

In het kader van de rapportageverplichtingen uit hoofde van artikel 13, lid 4, van de richtlijn audiovisuele mediadiensten moeten de lidstaten de Commissie op de hoogte stellen van de toepassing van deze richtsnoeren.

(1) In deze richtsnoeren dienen verwijzingen naar de richtlijn audiovisuele mediadiensten te worden verstaan als verwijzingen naar Richtlijn 2010/13/EU betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake het aanbieden van audiovisuele mediadiensten (richtlijn audiovisuele mediadiensten) (PB L 95 van 15.4.2010, blz. 1), als gewijzigd bij Richtlijn (EU) 2018/1808 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 (PB L 303 van 28.11.2018, blz. 69).

(2) Een franchise moet worden opgevat als een opeenvolging van verwante films in dezelfde fictieve wereld.

(3) Volgens een studie van het Europees Waarnemingscentrum voor de audiovisuele sector worden in de EU meestal korte formats geproduceerd (tv-fictie met maximaal 26 afleveringen). Bij tv-fictie bestaat 90 % van alle titels uit niet meer dan 26 afleveringen, met 44 % tv-films (1‐2 delen). Ze maken echter slechts een beperkt deel van alle geproduceerde uren fictie uit, namelijk 33 % van het totaal. Lange fictieprogramma’s maken daarentegen slechts 10 % uit van het aantal geproduceerde titels, maar zijn goed voor 67 % van alle geproduceerde uren fictie. Uit dezelfde studie blijkt dat kortere formats kunnen worden beschouwd als hoogkwalitatieve tv-fictie, met een potentieel voor coproducties en uitvoer, terwijl lange formats over het algemeen lagere productiekosten en een sterkere nationale achtergrond hebben en waarschijnlijk minder internationaal potentieel. Zo bekeken kan de berekening op basis van titels en seizoenen positieve gevolgen hebben voor de verspreiding van Europese producties met internationaal potentieel. Zie G. Fontaine, TV fiction production in the European Union, Europees Waarnemingscentrum voor de audiovisuele sector, Straatsburg, 2017.

(4) C. Grece, Films in VOD catalogues — Origin, Circulation and Age — Edition 2018, Europees Waarnemingscentrum voor de audiovisuele sector, Straatsburg, 2018.

(5) Aanbeveling 2003/361/EG van de Commissie van 6 mei 2003 betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen (kennisgeving geschied onder nummer C(2003) 1422) (PB L 124 van 20.5.2003, blz. 36).

(6) http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key_docs/docs/meg_guidelines.pdf

(7) Zie met name de artikelen 3 en 6 van de aanbeveling.

(8) Zie bijvoorbeeld “Main OTT SVOD groups in Europe by estimated number of subscribers” (december 2018), gepubliceerd als onderdeel van het jaarboek 2019 van het Europees Waarnemingscentrum voor de audiovisuele sector, Straatsburg, december 2018.

(9) Zie Revised guidelines for monitoring the application of Articles 16 and 17 of the Audiovisual and Media Services (AVMS) Directive, Doc CC AVMSD (2011) 2, blz. 3.

(10) A. Schneeberger, The internationalisation of TV audience markets in Europe, Europees Waarnemingscentrum voor de audiovisuele sector, Straatsburg, 2019, blz. 16.

(11) Kenmerkend voor dergelijke markten is dat een aantal kanalen een zeer grote kijkdichtheid heeft (doorgaans hebben de 20 % grootste zenders samen een kijkdichtheid van 80 %) en een groot aantal kanalen een klein publiek heeft (gemiddeld 80 % van de tv-zenders in Europa heeft een kijkdichtheid van 2 % of minder).

(12) Zij kunnen oordelen of de aanbieder algemeen genomen behoort tot de grootste aanbieders die samen een kijkdichtheid van 80 % in dat land hebben.

(13) Berekend overeenkomstig de bepalingen van Aanbeveling 2003/361/EG van de Commissie betreffende de definitie van kleine, middelgrote en micro-ondernemingen, hierboven vermeld.