Accept Refuse

EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52017IR3554

Advies van het Europees Comité van de Regio’s — Geïntegreerde territoriale investeringen — Uitdaging voor het cohesiebeleid van de EU na 2020

OJ C 176, 23.5.2018, p. 40–45 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

23.5.2018   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 176/40


Advies van het Europees Comité van de Regio’s — Geïntegreerde territoriale investeringen — Uitdaging voor het cohesiebeleid van de EU na 2020

(2018/C 176/10)

Rapporteur:

Petr Osvald (CZ/PSE), lid van de gemeenteraad van Plzeň

Referentiedocument:

n.v.t

BELEIDSAANBEVELINGEN

HET EUROPEES COMITÉ VAN DE REGIO’S,

1.

wijst erop dat de lokale en regionale overheden rechtstreeks te maken hebben met de tenuitvoerlegging van de instrumenten van het cohesiebeleid, zoals geïntegreerde territoriale investeringen (ITI's), aangezien zij de voornaamste begunstigden van het beleid zijn en tevens rechtstreeks betrokken zijn bij de uitvoering van het beleid onder gedeeld beheer. Verscheidene jaren na de invoering van de geïntegreerde territoriale investering tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 en in het licht van de grote mogelijkheden voor het opwekken van synergieën bij investeringen met gebruik van de ESI-fondsen, brengt het CvdR een initiatiefadvies uit over deze kwestie. Het CvdR is van mening dat de ervaringen van lokale en regionale overheden met de uitvoering van ITI's tot nu toe — zowel de succesverhalen als de uitdagingen waarmee zij te maken hebben gehad — volledig moeten worden geëvalueerd en in aanmerking worden genomen met het oog op het wetgevingskader voor de periode na 2020.

Doelstellingen van het cohesiebeleid en een gebiedsgerichte aanpak

2.

Het cohesiebeleid van de EU moet worden afgestemd op de eigenlijke situatie en vereisten van elke afzonderlijke regio wil het effectiever kunnen bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de EU, zorgen voor Europese toegevoegde waarde, de sociale en economische omstandigheden en vereisten van EU-burgers in alle opzichten verbeteren en ongelijkheid helpen uitbannen. Het cohesiebeleid moet daarom niet alleen een duurzame en gerichte aanpak bieden van de problemen van een regio, maar er ook voor zorgen dat haar mogelijkheden en specifieke kenmerken zo goed mogelijk worden benut. Het belangrijkste is echter dat prioriteit wordt gegeven aan regionaal beleid en ontwikkeling, en meer bepaald aan de behoeften van de regio in plaats van de behoeften van de afzonderlijke sectoren. Door zijn huidige complexe opzet heeft het cohesiebeleid zich losgezongen van zijn eigenlijke doelstelling. Het alomvattende en complexe karakter van het cohesiebeleid vormt steeds meer een fundamentele belemmering voor een adequate en flexibele uitvoering ervan op lokaal en regionaal niveau.

3.

Om het cohesiebeleid werkelijk effectiever te maken — ook wat het bevorderen van synergieën betreft — en de mogelijkheden van regio’s zo goed mogelijk te benutten moet de opzet van de Europese structuur- en investeringsfondsen (ESIF) op de schop, en wel zodanig dat bij het verwezenlijken van EU-doelstellingen en het creëren van Europese toegevoegde waarde een op lokale omstandigheden gerichte aanpak (een „plaatsgerichte benadering”) voorrang krijgt boven een nationale aanpak en gemeenschappelijke nationale prioriteiten.

4.

Bij de uitvoering van het cohesiebeleid moet effectief gebruik worden gemaakt van bepaalde aspecten van het subsidiariteitsbeginsel en van gedeeld beheer. Conform deze beginselen zou de EU zich moeten beperken tot het vastleggen van algemene doelstellingen (dus tot wat de EU als geheel wil bereiken). De manier waarop deze doelstellingen worden bereikt zou door lokale en regionale overheden moeten worden bepaald, afhankelijk van hun specifieke omstandigheden en mogelijkheden, die in de loop van de jaren veranderen.

5.

De versterking van de gebiedsgerichte aanpak vergt een frequentere communicatie met de diensten van de Commissie, met name DG Regio en de auditdiensten, omdat zij rechtstreeks moeten communiceren met zowel nationale organen als lokale en regionale overheden. Hierdoor zijn er bovendien minder mogelijkheden om generieke modellen vast te stellen die het beheer en toezicht weliswaar goedkoper en eenvoudiger maken, maar een aanzienlijke afstand creëren tussen het cohesiebeleid en degenen die er het meeste baat bij hebben. De tenuitvoerlegging van een geïntegreerde territoriale aanpak, gebaseerd op de actieve deelname van de EU-burgers, zal echter een duidelijke impact hebben, in de vorm van een Europese meerwaarde voor de burgers, wat een prioriteit moet zijn van zowel de Commissie als alle andere EU-instellingen en de lidstaten.

6.

Als we een EU voor de burgers willen opbouwen, moeten we bij ons beleid uitgaan van woongebieden, ongeacht hun omvang, d. w. z. zowel gemeenschappen als regio's, aangezien deze woongebieden een fundamentele en unieke rol vervullen voor burgers als het gaat om de kwaliteit van hun leven, het milieu, onderwijs, werkgelegenheid, sociale diensten en gezondheid, cultuur, enz. Aangezien zij dichter bij de burgers staan, hebben zij meer oog voor hun behoeften en besteden zij meer aandacht aan veranderingen in de sociale en demografische structuur. Zij scheppen de voorwaarden voor de levenskwaliteit van mensen, rekening houdend met hun belangen en prioriteiten, en creëren zo een onbetwistbare Europese meerwaarde.

7.

Het CvdR benadrukt derhalve dat het regionaal beleid en de regionale dimensie van het cohesiebeleid niet alleen een tastbare rechtstreekse impact opleveren voor mensen — door hen te wijzen op de reële voordelen van de EU in hun dagelijks leven en bij te dragen aan het wegwerken van economische en niet-economische verschillen — maar met name ook de basisvoorwaarden scheppen voor de uitvoering van andere EU-beleidsmaatregelen. Het CvdR acht het daarom van essentieel belang dat de tenuitvoerlegging van het regionaal cohesiebeleid zelf wordt beschouwd als een onbetwiste Europese meerwaarde, net zoals bijvoorbeeld steun voor wetenschap en onderzoek wordt beschouwd als een Europese meerwaarde. Bij de tenuitvoerlegging van het regionaal cohesiebeleid hoeft derhalve geen Europese meerwaarde te worden aangetoond voor afzonderlijke soorten activiteiten of zelfs projecten; veeleer moet de bijdrage van het cohesiebeleid als geheel in overweging worden genomen, rekening houdend met zowel horizontale als verticale synergieën.

8.

Om de burgers een beter beeld te geven van het cohesiebeleid en de EU als zodanig, moeten projecten die in het kader van dit beleid ten uitvoer worden gelegd de burgers echte voordelen opleveren die hun behoeften weerspiegelen. Het regionaal cohesiebeleid moet dan ook worden opgezet voor alle soorten woongebieden, van gemeenschappen tot regio's, met inbegrip van de ultraperifere regio's, en moet rekening houden met de situatie ter plaatse en met de mogelijkheden en behoeften van het woongebied in termen van tijd, omstandigheden en locatie. Daarom moet een bottom-up-benadering worden gevolgd en moeten de mogelijkheden van een geïntegreerde aanpak en wederzijdse synergieën maximaal worden benut. Het regionale en lokale NUTS III-niveau en de in de administratief of statistisch opzicht meerdere gebieden omvattende functionele regio’s moeten een sleutelrol spelen bij het bereiken van synergie en integratie (rekening houdend met logische banden met aangrenzende regio's en de belangen of behoeften van lagere territoriale eenheden), aangezien zij een duidelijke planning en strategieën combineren met kennis van lokale omstandigheden.

9.

Het CvdR benadrukt dat er sprake is van een onbetwistbare Europese meerwaarde voor de Europese burgers, namelijk het verbeteren van de levenskwaliteit in de verschillende woongebieden en in de EU als geheel. Verbetering van de kwaliteit van het bestaan in de woongebieden is een voorwaarde voor een succesvolle tenuitvoerlegging van al het andere beleid van de EU. Deze Europese meerwaarde kan slechts in beperkte mate worden verwezenlijkt met een sectorale aanpak, maar zeer doeltreffend aan de hand van regionale horizontale prioriteiten, zoals: levenskwaliteit in woongebieden (lokale en regionale mobiliteit, met name arbeidsmobiliteit, werkgelegenheid en inzetbaarheid, sociale en culturele diensten, inclusie en integratie, veiligheid, enz.) en slimme gemeenschappen, het gebruik van lokaal economisch en niet-economisch potentieel, enz. De tenuitvoerlegging van sectorspecifieke prioriteiten om de belangrijkste prioriteiten vanuit het oogpunt van de burgers aan te pakken, kan slechts een beperkt effect sorteren, en omdat zij niet op de plaatselijke omstandigheden zijn toegesneden, roepen zij bij de burgers vaak (terechte) twijfels op over de voordelen ervan, niet alleen voor henzelf maar ook voor de EU als geheel. Om een tastbare Europese meerwaarde voor de EU-burgers te creëren kan daarom alleen een geïntegreerde territoriale aanpak op basis van lokale omstandigheden — in tegenstelling tot een sectorale of nationale aanpak — doeltreffend zijn.

10.

Het CvdR wijst er nogmaals op dat het in 2017 gepubliceerde 7e cohesieverslag een toename van de subregionale inkomensongelijkheid signaleert, ook in de meest welvarende regio's. Er wordt onvoldoende gebruik gemaakt van ITI's om deze subregionale ongelijkheid te corrigeren. De ervaringen in de periode 2014-2020 laten zien dat ITI's en de instrumenten voor een vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling kunnen worden ingezet om stedelijke of plattelandsgebieden met de grootste problemen te helpen. In bepaalde Europese regio's zijn de uitvoering en de verdeling van EFRO-middelen gebaseerd op indicatoren van werkloosheid en economische dynamiek. De gebieden met de grootste problemen hebben hogere bedragen ontvangen dan de meest welvarende gebieden. Deze logica van territoriale billijkheid is cruciaal om ervoor te zorgen dat geen enkele regio onder het algehele groeiniveau blijft.

11.

Het CvdR is ingenomen met het verslag Integrated territorial and urban strategies: how are ESIF adding value in 2014-2020 (1)? dat de Europese Commissie in december 2017 heeft gepubliceerd, en stemt in met de conclusies van dit verslag. Het CvdR wenst de volgende punten uit dit verslag te benadrukken, met name wanneer het gaat om de ervaring van lokale en regionale overheden:

ITI's zijn potentieel in staat om ontwikkelingsbehoeften en -problemen aan te pakken en bottom-upoplossingen uit te werken met de actieve betrokkenheid van lokale burgers en instellingen, om ervoor te zorgen dat 'geen enkele persoon of regio aan zijn lot wordt overgelaten'. Ook zijn zij in staat in te spelen op plaatselijke schokken of onverwachte ontwikkelingen door middel van geïntegreerde pakketten die de actieplannen inhoud geven.

De stedelijke en territoriale strategieën laten duidelijk zien hoe het cohesiebeleid de tenuitvoerlegging van een gebiedsgerichte aanpak van regionale en stedelijke ontwikkeling bevordert, en moedigen plaatsgebonden maatregelenpakketten aan die zijn opgesteld in overeenstemming met de standpunten van de belanghebbenden, maar die ook voldoen aan de algemene doelstellingen van de EU en worden gekenmerkt door een 'meerwaarde' van de EU en flexibiliteit.

De strategieën vertegenwoordigen een geïntegreerde ontwikkeling — ze zijn multisectoraal, gebaseerd op meerdere partners en (meestal) meerdere fondsen. Zij moedigen een verticale en horizontale samenwerking, territoriale integratie en uitwisseling van kennis aan. Hoewel er op EU-niveau reeds geruime tijd en voortdurend wordt gediscussieerd over de vraag hoe een betere samenwerking en integratie tussen beleidssectoren en tussen autoriteiten kan worden bevorderd, is de integratie van interventies vaak het meest praktisch en haalbaar op lokaal niveau.

ITI's brengen een aanzienlijke mate van institutionele innovatie op het gebied van regionale en stedelijke ontwikkeling met zich mee en creëren nieuwe relaties en werkmethoden. De ontwikkeling en uitvoering van de strategie heeft nieuwe manieren van werken, denken en samenwerken gestimuleerd of noodzakelijk gemaakt. In veel gevallen hebben ITI's ook geleid tot meer samenwerking en netwerken tussen de verschillende centra/gebieden.

Geïntegreerde territoriale investeringen en de huidige programmeringsperiode

12.

Geïntegreerde territoriale investeringen (ITI’s) lijken in alle opzichten een doeltreffend middel voor een op lokale omstandigheden gebaseerde aanpak, en in de huidige programmeringsperiode is dit middel in sommige lidstaten al in tal van uiteenlopende situaties en vormen toegepast: van regionale geïntegreerde territoriale investeringen en stedelijke agglomeraties (stedelijke 'artikel 7' ITI's) tot een vanuit de gemeenschap geleide lokale ontwikkeling (CLLD) en andere geïntegreerde territoriale instrumenten.

13.

Het CvdR juicht het toe dat er in de aanloop naar de huidige programmeringsperiode diverse uitstekende nota's zijn verschenen waarin erop gewezen wordt dat een op — veranderlijke — lokale omstandigheden geïntegreerde territoriale aanpak nodig is om de besteding van EU-gelden effectiever en meer resultaatgericht te maken. In deze nota's worden de beginselen voor de aanpak en uitvoering omschreven. Helaas zijn deze beginselen echter niet altijd systematisch toegepast en voerde in de huidige programmeringsperiode een nationale en zeer sectorspecifieke aanpak de boventoon. Zo’n aanpak is in administratief opzicht wellicht voordeliger voor de Commissie, maar heeft niet het vereiste effect voor specifieke regio's en EU-burgers, zoals blijkt uit recente discussies over het huidige cohesiebeleid.

14.

De belangrijkste van deze nota's is „An agenda for a reformed cohesion policy — A place-based approach to meeting European Union challenges and expectations” (Agenda voor een herzien cohesiebeleid — gebiedsgerichte aanpak van problemen en verwachtingen van de Europese Unie) van april 2009, die bekend staat als het Barca-verslag. Hierin wordt de territoriale en gebiedsgerichte aanpak cruciaal genoemd om het cohesiebeleid nieuw leven in te blazen en gepleit voor een „gebiedsgerichte ontwikkelingsstrategie met zowel cruciale economische als sociale doelstellingen”.

15.

Ook de Europese Commissie (DG Regio) heeft in samenwerking met deskundigen een uitstekende nota opgesteld, getiteld „Scenarios for Integrated Territorial Investment”, die in januari 2015 is gepubliceerd en waarin vier scenario's naar voren worden geschoven voor de uitvoering van geïntegreerde territoriale investeringen op basis van verschillende omstandigheden en territoriale kenmerken. Onder meer door de late publicatie van de nota (pas in 2015) zijn deze scenario’s in de huidige programmeringsperiode slechts in beperkte mate toegepast. Het verdient aanbeveling om een en ander bij discussies over de toekomst van ITI’s als uitgangspunt te nemen.

16.

Het CvdR is ermee ingenomen dat in de huidige programmeringsperiode 20 lidstaten vrijwillig hebben deelgenomen aan de tenuitvoerlegging van ITI's. Helaas hebben sommige landen de ITI's alleen gebruikt in het kader van de toepassing van artikel 7 van de EFRO-verordening, waarin is bepaald dat ten minste 5 % van de op nationaal niveau toegewezen EFRO-middelen in het kader van de doelstelling „Investeren in groei en werkgelegenheid” moet worden bestemd voor geïntegreerde strategieën voor stedelijke ontwikkeling, zonder terdege rekening te houden met de werkelijke behoeften op lokaal en regionaal niveau. Een groot aantal lidstaten heeft meer in het algemeen gebruik gemaakt van het instrument („thematische” ITI's op grond van artikel 36 van de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen). Conform de aanbevelingen die in dit advies worden gedaan zou dit grote potentieel voor geïntegreerde investeringen verbeterd kunnen worden door voort te bouwen op goede praktijken en het instrument nauwer af te stemmen op lokale en regionale behoeften.

17.

Het CvdR betreurt dat een aanzienlijke vertraging is opgetreden bij de tenuitvoerlegging van geïntegreerde territoriale benaderingen, en dat het instrument nog niet in staat is gebleken alle synergieën tot stand te brengen die het zou kunnen en moeten opleveren. Hieruit kan en mag echter niet worden afgeleid dat de uitvoering van het cohesiebeleid van de EU via geïntegreerde territoriale investeringen niet doeltreffend is. Integendeel, gezien de complicaties en het gebrek aan duidelijkheid is juist het feit dat dit instrument — dankzij de grote inspanningen van het personeel van alle belanghebbenden — überhaupt van de grond is gekomen en vruchten afwerpt met een echte positieve impact op het grondgebied en de burgers, een bewijs van zijn potentieel. Bovendien benadrukt het CvdR de meerwaarde van de geïntegreerde territoriale benaderingen, die als hefboom hebben gefungeerd voor capaciteitsopbouw in bepaalde contexten en een geïntegreerde territoriale aanpak en multilevel governance mogelijk heeft gemaakt waar dit voorheen niet het geval was.

Zoals naar voren is gekomen tijdens de workshop (2) die in 2017 in het Europees Comité van de Regio's is gehouden over de stand van zaken i.v.m. duurzame stedelijke ontwikkeling en geïntegreerde territoriale investeringen, zijn de belangrijkste moeilijkheden bij de invoering van ITI's in de huidige programmeringsperiode:

De late publicatie van de nota „Guidance for Member States on Integrated Sustainable Urban Development (Article 7 ERDF Regulation)”, die de Europese Commissie pas in mei 2015 heeft gepubliceerd. Pas op basis van deze nota werd een begin gemaakt met de ontwikkeling van de structuur die nodig is om de ITI’s ten uitvoer te leggen in de lidstaten, met het afbakenen van stedelijke gebieden en het in kaart brengen van de beleidsdocumenten over stedelijke ontwikkeling en van de procedures voor de goedkeuring hiervan. Pas toen kon de planning van afzonderlijke projecten van start gaan.

Het grootste probleem met het opstellen en uitvoeren van ITI-beleid voor stedelijke gebieden was dat in de meeste landen de operationele programma's (OP’s) en de bijbehorende indicatoren en beheerssystemen al bij het begin van de voorbereidingen voor de uitvoering van ITI’s waren goedgekeurd, zonder rekening te houden met die ITI’s. Stedelijke strategieën moesten daardoor worden aangepast aan allerlei al bestaande OP’s en indicatoren, met alle gevolgen van dien voor hun flexibiliteit en hun daadwerkelijke synergie-effecten.

In sommige gevallen bleef de verplichte toewijzing van OP-middelen aan ITI’s uit, waardoor de bodem wegviel onder het hele idee achter ITI’s, namelijk uitgevoerd worden en synergie teweegbrengen.

Vertraging in de uitvoering en het ontstaan van nodeloos complexe structuren voor de tenuitvoerlegging van ITI’s waarin, zelfs in stedelijke gebieden, voor de monitoring en evaluatie van projecten intermediaire instanties moeten worden opgericht, terwijl die selectie in werkelijkheid voornamelijk door de beheersautoriteiten van elk OP wordt gedaan. Deze structuren lijken in sommige gevallen onevenredig groot, aangezien aan ITI’s maar weinig middelen worden toegewezen en die intermediaire instanties zeer beperkte bevoegdheden hebben; mogelijk is er ook sprake van dubbel werk. Door zulke complexe tenuitvoerleggingssystemen wordt het hele proces in dergelijke gevallen nodeloos gecompliceerd.

In het kader van het uitvoeringsproces wordt onvoldoende rekening gehouden met de opdracht en bevoegdheden van de instanties die verantwoordelijk zijn voor de selectie van concrete acties (zoals omschreven in artikel 7 van de EFRO-verordening). Wanneer geïntegreerde territoriale strategieën voor duurzame stedelijke ontwikkeling worden uitgevoerd in een functioneel gebied dat groter is dan de officiële stadsgrenzen, moet een sterkere positie worden toegekend aan subregionale autoriteiten die actief zijn op basis van een breed partnerschap van belanghebbenden in het gebied en op basis van multilevel governance.

Tijdens de workshop werd ook gewezen op de positieve aspecten, met name de vaste hoeveelheid middelen voor de uitvoering van strategieën, de totstandbrenging van synergieën tussen projecten, en vooral dat rekening wordt gehouden met de lokale omstandigheden en mogelijkheden, d.w.z. de daadwerkelijke toepassing van de gebiedsgerichte aanpak.

Na 2020 — voorstellen voor de volgende programmeringsperiode

18.

Om goed te begrijpen hoe ITI’s na 2020 het best kunnen worden uitgevoerd, moeten we voortbouwen op de ervaringen die tot dusverre met de tenuitvoerlegging ervan zijn opgedaan. Het volstaat echter niet om het huidige vrijwillige systeem voor de tenuitvoerlegging van ITI’s simpelweg aan te passen voor de volgende programmeringsperiode. De nu opgedane ervaringen moeten slechts worden gezien als het resultaat van proefprojecten en worden gebruikt als aanzet om van het cohesiebeleid echt een beleid te maken dat, met als basis de regionale ontwikkeling en een geïntegreerde territoriale gebiedsgerichte aanpak, de mogelijkheden van een regio werkelijk weet te benutten en oplossingen biedt voor haar economische en sociale problemen en uitdagingen, ten behoeve van de EU-burgers en de EU als geheel.

19.

De nota „Scenarios for Integrated Territorial Investment” zou de grondslag moeten vormen voor de volgende programmeringsperiode en zo uitgebreid mogelijk moeten worden toegepast. De ITI-aanpak zou een bredere toepassing moeten krijgen ook buiten stedelijke gebieden, waar ITI's nu het meest worden gebruikt, met name in de functionele gebieden die in de vier scenario's uit die nota op verschillende wijzen worden omschreven. De toepassing van ITI’s op functionele gebieden is van groot belang, omdat gerichte, op een bottom-upaanpak gebaseerde steun voor deze regio's heel effectief kan zijn als het aankomt op het tot stand brengen van synergieën tussen endogene middelen en externe financieringsbronnen. Het zou verplicht moeten zijn voor alle lidstaten om in de volgende programmeringsperiode de uitvoering van ITI's mogelijk te maken, zodat deze hun potentieel kunnen benutten om een essentieel instrument te worden voor de tenuitvoerlegging van het regionaal cohesiebeleid van de EU, zij het altijd op grond van het partnerschapsbeginsel en met een passende betrokkenheid van de regionale en lokale overheden bij het ontwerp, de uitvoering, het toezicht en de evaluatie van de strategieën.

20.

Het CvdR stelt tevens voor dat functionele gebieden die een logisch geheel vormen en die niet groter mogen zijn dan de NUTS III-gebieden, het uitgangspunt moeten vormen bij het ontwerpen van overkoepelende geïntegreerde strategieën, zolang de logische banden in een bepaald gebied geen ander functioneel geheel scheppen waarbinnen de strategie doeltreffender ten uitvoer kan worden gelegd. Dit betekent echter niet dat de autoriteiten van NUTS III-gebieden of gelijkwaardige regio's ook het enige beheersorgaan moeten zijn voor de tenuitvoerlegging van de ITI-strategie en dat voor dat gebied slechts één geïntegreerde strategie kan worden uitgewerkt. Daarentegen acht het CvdR het zinvol dat op grond van de plaatselijke en functionele omstandigheden en logische banden individuele geïntegreerde territoriale investeringsstrategieën worden opgesteld voor verschillende typen gebieden binnen bovengenoemd functioneel geheel, waarvan de resultaten en effecten moeten worden geharmoniseerd op dat niveau. Deze harmonisatie zou het tevens mogelijk moeten maken om logische thematische banden te creëren met aangrenzende regio's en rekening te houden met de belangen of vereisten van territoriale eenheden. De uitvoering en het beheer van de strategieën moeten echter op een zodanige wijze plaatsvinden dat het effect ervan zo groot mogelijk is en moeten bovenal op vrijwillige basis geschieden, met inachtneming van de lokale omstandigheden en kenmerken.

21.

Het CvdR dringt er met klem op aan dat alle voor ITI’s bestemde middelen worden gebundeld in één operationeel programma, zodat iedere afzonderlijke ITI altijd overeenkomt met slechts één OP en individuele instanties die ITI's ten uitvoer leggen met slechts één OP-beheersautoriteit hoeven te communiceren. ITI's hebben echter duidelijk een grotere toegevoegde waarde wanneer zij uit meerdere fondsen worden gefinancierd. Gemeenschappelijke regels waarin het Regionaal Fonds, het Sociaal Fonds en de onderdelen van het Landbouwfonds die betrekking hebben op algemene plattelandsontwikkeling zijn opgenomen, zouden de meest efficiënte manier zijn om de doelstellingen van het cohesiebeleid ten uitvoer te leggen. Als het idee om ITI’s te koppelen aan één enkel operationeel programma geeh gehoor vindt voor de volgende programmeringsperiode, moet worden voorkomen dat er ingewikkelde verbanden met afzonderlijke operationele programma' worden gelegd. Het CvdR is voorstander van meerfondsenprogramma's die op regionaal niveau worden uitgevoerd. De OP's waarvan de ITI's deel uitmaken, zouden logischerwijs uit meerdere fondsen moeten worden gefinancierd. Met het oog op een grotere synergie moet echter worden toegestaan dat geïntegreerde territoriale investeringen, in voorkomend geval, functioneel gekoppeld zijn aan andere operationele programma's en instrumenten als Horizon en EFSI. De organen — op alle niveaus — die de ITI's ten uitvoer leggen zou bij het verwezenlijken van hun doelstellingen zoveel mogelijk flexibiliteit gegund moeten worden. De mogelijkheid om een leadfonds voor technische bijstand aan te wijzen zou de operationele uitvoering van het meerfondsenmodel kunnen vergemakkelijken.

22.

Bij de uitvoering van een ITI moet rekening worden gehouden met productiviteits- en prestatie-indicatoren die zijn aangepast aan de algemene doelstelling van de geïntegreerde territoriale investering. Het is van essentieel belang dat er specifieke indicatoren voor dit programmeringsinstrument zijn. Daarom moeten de regionale overheden in de ontwerpfase van de operationele programma's hun eigen indicatoren kunnen presenteren, die dan worden beoordeeld door de diensten van de Commissie om te waarborgen dat de voorgestelde acties, indicatoren en de doelstelling van de ITI verenigbaar zijn. Ook moet worden opgemerkt dat er juridische moeilijkheden zijn (zie de staatssteunregels) die soms leiden tot positieve discriminatie wat betreft de objectieve en subjectieve reikwijdte van de ITI, bijvoorbeeld als het gaat om de aanbestedingsvoorwaarden.

23.

Het CvdR beveelt voorts aan dat de aanwijzing van de ITI-gebieden, de uitvoeringsbepalingen, doelstellingen en begrotingstoewijzingen van tevoren duidelijk worden vastgelegd in de partnerschapsovereenkomst (of in soortgelijke documenten waarin de betrekkingen tussen de lidstaten en de EU in de komende programmeringsperiode worden vastgelegd) en de desbetreffende operationele programma's, als een verplicht onderdeel daarvan. Tegelijkertijd zou, bij het goedkeuren van het desbetreffende OP, elke bij de tenuitvoerlegging van een ITI betrokken partij samen met de beheersautoriteit van dat OP een overeenkomst met de Commissie moeten bespreken en goedkeuren (een directe tripartiete overeenkomst tussen de partijen die de ITI ten uitvoer leggen, de beheersautoriteit van het OP en de Commissie is onontbeerlijk voor een geslaagde tenuitvoerlegging). Op die manier krijgen de uitvoeringsmethoden, en de indicatoren van het werkelijke effect van de ITI-strategie in de betrokken regio, duidelijk gestalte. In landen waar het partnerschapsbeginsel niet echt voet aan de grond krijgt en alleen maar voor de schijn wordt beleden, zou de Commissie moeten helpen om op basis van echt partnerschap betrekkingen tot stand te brengen, met name om ITI’s ten uitvoer te leggen.

24.

Uit recente ervaringen met de tenuitvoerlegging, niet alleen van ITI’s maar ook van het EFSI op regionaal niveau, is in grote lijnen gebleken dat de financiering van een ITI met het oog op de stabiliteit en de nagestreefde impact de vorm moet hebben van een globale subsidie, waarbij de doelstellingen, indicatoren, middelen en de verantwoordelijkheid voor de uitvoering duidelijk worden omschreven. Deze globale subsidie mag echter niet worden gezien als een bron van middelen die naar believen kan worden gebruikt, maar moet duidelijk gekoppeld zijn aan de doelstellingen en indicatoren die voor elke ITI-strategie afzonderlijk zijn vastgesteld in het kader van de onderhandelingen over het desbetreffende OP. Het stelsel van globale subsidies moet zorgen voor voorspelbaarheid en zekerheid van middelen voor de uitvoering van ITI-strategieën en op die manier ook een flexibele combinatie van deze financiële middelen met andere EU- en nationale instrumenten (bv. EFSI en Horizon) en eigen middelen mogelijk maken. Dit moet ervoor zorgen dat een echte strategische aanpak kan worden gevolgd in het kader van de uitvoering van ITI's en dat een zo groot mogelijke integratie van middelen en de grootst mogelijke synergieën binnen subregio's en gebieden binnen een regio tot stand kunnen worden gebracht.

25.

De uitvoering van een ITI moet resulteren in een beter financieel beheer van de operationele programma's. De complementariteit betekent niet dat de financiering voor de tenuitvoerlegging van dit programmeringsinstrument wordt verhoogd. Op grond van het beginsel „aanmoedigen in plaats van bestraffen” zouden de voorwaarden op het vlak van de medefinancieringspercentages voor de dekking van de investeringskosten die rechtstreeks samenhangen met de doelstelling van de ITI, moeten worden verbeterd.

26.

Het CvdR beveelt tevens aan dat de uitvoeringsorganen die ITI's verstrekken uitsluitend moeten worden voorbehouden aan lokale en regionale overheden op verschillende niveaus, de verenigingen van gemeenten en de bij wet opgerichte territoriale-ontwikkelingsraden, de euroregio’s en interregionale instanties voor territoriale samenwerking, omdat zij er als enige voor kunnen zorgen dat de strategieën worden uitgevoerd. Zij zouden maximale flexibiliteit moeten krijgen, zowel voor de selectie van activiteiten en maatregelen ter verwezenlijking van de doelstellingen als voor de omvang en het zwaartepunt van de steun, zodat eigen, nationale, particuliere en EU-middelen efficiënt gecombineerd kunnen worden om met de strategie zoveel mogelijk synergie teweeg te brengen. Om de doelstellingen zo efficiënt mogelijk te verwezenlijken en voor zoveel mogelijk Europese toegevoegde waarde te zorgen zouden ITI’s bovendien de mogelijkheid moeten hebben om de omvang en het zwaartepunt van de steun gedurende de uitvoering aan te passen aan de veranderende sociaaleconomische omstandigheden in het betreffende gebied. In dit verband wordt de Europese Commissie verzocht rechtszekerheid te scheppen door duidelijke richtsnoeren te geven voor aansprakelijkheidskwesties bij het gebruik van ITI’s.

27.

Het CvdR acht het van wezenlijk belang dat verder wordt gegaan dan louter het clusteren van projecten die uit verschillende fondsen worden medegefinancierd, en dat een echte strategie van goed geïntegreerd beheer wordt nagestreefd. Met het oog op een grotere efficiëntie en doeltreffendheid van de ITI's zijn meer steun en praktische richtsnoeren nodig om het instrument beter te begrijpen, de strategieën beter uit te werken en ten uitvoer te leggen en zo het potentieel van dit instrument volledig te benutten. Daartoe zou moeten worden nagedacht over de oprichting van een specifieke permanente ondersteuningsstructuur voor regio's die gebruik willen maken van dit instrument, waar zij terecht kunnen voor informatie, advies en uitwisseling van goede praktijken.

28.

Het CvdR merkt tot slot op dat de voorbereidingen voor de tenuitvoerlegging van het ITI-instrument voor de programmeringsperiode na 2020 onmiddellijk na de publicatie van de komende ontwerpwetgeving inzake de ESI-fondsen na 2020 van start moeten gaan, zodat de afzonderlijk op te stellen ITI-strategieën uitvoerig kunnen worden besproken met de burgers en andere belanghebbenden, vóór de eerste besprekingen van de operationele programma's met de Europese Commissie. Een bottom-upbenadering is namelijk veel participatiever en gecompliceerder en vergt veel meer tijd om te onderhandelen dan een top-downbenadering. De implementatie van het ITI-instrument moet worden opgenomen in de ontwerpwetgeving over de ESI-fondsen na 2020 en in de ontwerpbegrotingen, die de grondslag zullen vormen van het toekomstige cohesiebeleid.

Brussel, 1 februari 2018.

De voorzitter van het Europees Comité van de Regio's

Karl-Heinz LAMBERTZ


(1)  http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/integrated_strategies/integrated_strategies_en.pdf.

(2)  samen met de Europese Commissie, in het kader van het TAIEX REGIO PEER 2 PEER-instrument (dat is ontworpen ter bevordering van de uitwisseling van kennis en goede praktijken tussen de beheersorganen van de financiering in het kader van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) en het Cohesiefonds, teneinde hun bestuurlijke capaciteit te versterken en ervoor te zorgen dat de investeringen van de EU betere resultaten opleveren) en op initiatief van de regio Murcia.


Top