EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52007AE0083

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautair programma ter verbetering van het functioneren van de belastingstelsels in de interne markt (Fiscalis 2013) (COM(2006) 202 final — 2006/0076 (COD))

OJ C 93, 27.4.2007, p. 1–5 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

27.4.2007   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 93/1


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een communautair programma ter verbetering van het functioneren van de belastingstelsels in de interne markt (Fiscalis 2013)

(COM(2006) 202 final — 2006/0076 (COD))

(2007/C 93/01)

De Raad heeft op 23 juni 2006 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 95 van het EG-Verdrag te raadplegen over het bovengenoemde voorstel.

De gespecialiseerde afdeling Economische en Monetaire Unie — economische en sociale samenhang, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 7 december 2006 goedgekeurd. Rapporteur was de heer BURANI.

Het Comité heeft tijdens zijn op 17 en 18 januari 2007 gehouden 432e zitting (vergadering van 17 januari) het volgende advies uitgebracht, dat met 153 stemmen vóór en 2 stemmen tegen, bij 3 onthoudingen, is goedgekeurd:

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1

Het EESC staat vierkant achter het door de Commissie voorgelegde document, met dien verstande dat het enkele kanttekeningen wil plaatsen en enig voorbehoud uitspreekt ten aanzien van aspecten die volgens hem nadere toelichting verdienen.

1.2

Ten eerste de doeltreffendheid van tot nu toe ondernomen opleidingsactiviteiten: de kosten van de organisatie van collectieve seminars in EU-verband lijken niet in verhouding te staan tot de resultaten. De vraag rijst of acties niet beter toegespitst kunnen worden op scholing op nationaal niveau, waarbij door de Commissie opgeleide deskundigen worden ingezet. De opleiding van deze deskundigen zou zo de hoeksteen worden van het communautaire programma.

1.3

Het voorbehoud betreft de verstrekking van gegevens door belastingdiensten aan diverse overheidsinstellingen: de voorwaarden en wijze van toegang voor laatstgenoemde zijn niet geheel duidelijk en geven aanleiding tot twijfels, met name wat betreft de bescherming van de privacy. Ook de eigendom en beschikbaarheid van gegevens behoeft nadere toelichting. Voorts wordt er nergens gerept van criteria voor het bepalen van kosten ten laste van derden die om dergelijke gegevens verzoeken.

2.   Inleiding

2.1

De belasting- en douanediensten spelen een cruciale rol in de Gemeenschap bij de controle van de buitengrenzen en de bescherming van de financiële en andere belangen van de Gemeenschap. Als gevolg van nieuwe uitdagingen en voortdurende veranderingen zijn verruiming en verdieping, met name op het gebied van IT, onvermijdelijk. In de mededeling wordt een communautair programma uiteengezet voor beter functionerende belastingstelsels in de interne markt (Fiscalis 2013).

2.2

De kosten voor de uitvoering van het programma die voor rekening van de Gemeenschap komen, kunnen worden opgesplitst in twee hoofdcategorieën: gezamenlijke acties en IT-acties. De gezamenlijke acties omvatten seminars, projectgroepen, werkbezoeken, multilaterale controles en opleidingen. De IT-acties omvatten de werking en aanpassing van bestaande trans-Europese systemen evenals de ontwikkeling van nieuwe systemen. Het totale op de Gemeenschapsbegroting in te schrijven bedrag beloopt 156,9 miljoen EUR voor de periode 2008-2013. Fiscalis 2013 loopt over een periode van zes jaar, die samenvalt met de financiële vooruitzichten 2007-2013.

2.3

In de preambule van het document voor de tussentijdse evaluatie van het programma 2007 (1) wordt uitdrukkelijk verwezen naar de kandidaat-lidstaten, die gebruik zullen kunnen maken van praktische instrumenten waarmee de belastingdiensten, zodra toetreding een feit is, alle taken kunnen uitvoeren die voortvloeien uit de communautaire wetgeving. Verder krijgen de partnerlanden van het Europees nabuurschapsbeleid de mogelijkheid om onder bepaalde voorwaarden deel te nemen aan sommige activiteiten van het programma.

2.4

Uit de tussentijdse evaluatie is duidelijk geworden dat een gestructureerdere aanpak is vereist voor het delen van informatie en het uitwisselen van kennis tussen overheidsdiensten onderling en tussen overheidsdiensten en de Commissie en voor de consolidatie van kennis die tijdens programma-activiteiten is verkregen. Daarom zal bijzondere aandacht uit moeten gaan naar deze aspecten.

3.   Inhoud van het voorstel voor een beschikking

3.1

Na een korte inleiding op het actieprogramma Fiscalis 2013, dat de termen en de inhoud omschrijft, worden in het document de volgende doelstellingen geschetst:

a)

met betrekking tot de belasting over de toegevoegde waarde, de accijnzen en de belastingen naar het inkomen en het vermogen:

i)

een doelmatige, doeltreffende en intensieve informatie-uitwisseling en administratieve samenwerking bewerkstelligen;

ii)

ambtenaren in staat stellen een hoog gemeenschappelijk kennisniveau te bereiken met betrekking tot het Gemeenschapsrecht en de toepassing ervan in de lidstaten;

iii)

zorgen voor de verdere verbetering van de administratieve procedures met het oog op de behoeften van overheidsdiensten en belastingplichtigen door goede bestuurlijke praktijken te ontwikkelen en te verspreiden;

b)

met betrekking tot de heffingen op verzekeringspremies, de samenwerking tussen overheidsdiensten verbeteren om te zorgen voor een betere toepassing van de bestaande regels;

c)

met betrekking tot kandidaat- en potentiële kandidaat-lidstaten, voldoen aan de bijzondere behoeften van die landen op het gebied van belastingwetgeving en bestuurlijke capaciteit;

d)

met betrekking tot derde landen, met name de partnerlanden van het Europese nabuurschapsbeleid, de samenwerking met de belastingdiensten van die landen verbeteren.

3.2

Om die doelstellingen te realiseren, stelt de Commissie elk jaar een werkprogramma vast. Dit programma wordt uitgevoerd aan de hand van operationele communicatie- en informatie-uitwisselingssystemen, waarvan de Commissie de werking ten behoeve van alle deelnemende landen garandeert. De communicatiesystemen omvatten diverse gemeenschappelijke netwerken en systemen (CCN/CSI, VIES, EMCS…). De niet-communautaire componenten van de communicatie- en informatie-uitwisselingssystemen omvatten de nationale databanken die deel uitmaken van deze systemen, de netwerkverbindingen tussen de communautaire en niet-communautaire componenten, en de software en hardware die elk deelnemend land dienstig acht voor een goede werking van deze systemen in zijn overheidsdienst. De deelnemende landen zorgen ervoor dat de niet-communautaire componenten operationeel blijven en interoperabel zijn met de communautaire componenten. De Commissie coördineert in samenwerking met de deelnemende landen de aspecten van het opzetten en het functioneren van de communautaire en niet-communautaire componenten van de systemen en infrastructuur.

3.3

De Commissie en de deelnemende landen zetten gezamenlijk seminars en projectgroepen op en dragen zorg voor de verspreiding van de resultaten hiervan. De deelnemende landen op hun beurt organiseren werkbezoeken voor hun ambtenaren. De Commissie draagt er, in samenwerking met de deelnemende landen, zorg voor dat de bij programma-activiteiten verkregen informatie op systematische en gestructureerde wijze wordt gedeeld.

3.4

De uitgaven voor de uitvoering van het programma worden door de Gemeenschap en de deelnemende landen gezamenlijk gedragen.

De Gemeenschap draagt de volgende kosten:

a)

de aanschaf-, ontwikkelings-, installatie-, onderhouds- en dagelijkse exploitatiekosten van de communautaire componenten van de in artikel 6, lid 3, genoemde communicatie- en informatie-uitwisselingssystemen;

b)

de reis- en verblijfkosten van de ambtenaren van de deelnemende landen in verband met multilaterale controles, werkbezoeken, seminars, projectgroepen;

c)

de organisatiekosten voor seminars en de reis- en verblijfkosten in verband met de deelname van externe deskundigen en deelnemers als bedoeld in artikel 11;

d)

de aanschaf-, ontwikkelings-, installatie- en onderhoudskosten van opleidingssystemen en -modules voorzover deze gemeenschappelijk zijn voor alle deelnemende landen;

e)

de kosten van alle andere activiteiten als bedoeld in artikel 1, lid 2, onder f).

De deelnemende landen dragen de volgende kosten:

a)

de aanschaf-, ontwikkelings-, installatie-, onderhouds- en dagelijkse exploitatiekosten van de niet-communautaire componenten van de in artikel 6, lid 4, genoemde communicatie- en informatie-uitwisselingssystemen;

b)

de kosten van de basis- en vervolgopleiding, met inbegrip van de talenopleiding, van hun ambtenaren.

3.5

Over follow-up wordt vermeld, zonder details te verschaffen, dat het programma onder permanent gezamenlijk toezicht van de deelnemende landen en de Commissie staat. Voorts is er een tussentijdse en eindevaluatie gepland.

4.   Inleiding: uitgangspunten van het programma

4.1

Het door de Commissie voorgelegde document is een „verplicht nummer”: hiermee komt ze namelijk een verplichting na jegens het Europees Parlement en de Raad, conform artikel 15, lid 4, sub a), van de Beschikking inzake Fiscalis 2003-2007. Op grond van die verplichting heeft de Commissie Mededeling COM(2005) 111 van 6 april 2005 vastgesteld, waarin wordt gepleit voor het opzetten van twee programma's, Fiscalis 2013 en Douane 2013. Voor de desbetreffende gebieden beogen beide de voortzetting van de twee reeds in uitvoering zijnde programma's, Fiscalis 2003-2007 en Douane 2007. Dit advies van het EESC gaat in op het programma Fiscalis; het programma Douane komt in een apart document aan de orde.

4.2

Het programma 2013, met een looptijd van 2008 tot 2013, bevat geen wezenlijke vernieuwingen ten opzichte van het lopende programma: het is veeleer gericht op verbetering van de doeltreffendheid, en volgt beleidslijnen die geïnspireerd zijn op de hernieuwde Lissabonstrategie; het gaat dus om voortzetting en ontwikkeling van de samenwerkingtussen belastingdiensten van de lidstaten (ook van de binnenkort toetredende landen) om de doelstellingen van het aanvankelijke programma gestalte te geven, namelijk:

gemeenschappelijke toepassing van de communautaire belastingwetgeving;

bescherming van de financiële belangen van de lidstaten en de Gemeenschap;

goede werking van de interne markt via de bestrijding van belastingontwijking en — ontduiking;

voorkomen van concurrentieverstoring;

verlaging van de nalevingslasten, zowel voor de autoriteiten als de belastingplichtigen.

4.3

Het document van de Commissie is tot stand gekomen na grondige analyse van de huidige situatie, bezoeken in diverse lidstaten en contacten met diensten, deskundigen en belastingplichtigen. Het resultaat hiervan is dat het programma is opgezet als een verlenging van het programma 2007, met extra financiële middelen„voor de ondersteuning van nieuwe beleidsinitiatieven enerzijds en een geringe verhoging van het budget voor alle andere programmaonderdelen anderzijds”. Het EESC staat achter deze keuze.

4.4

Zoals in par. 2.2 is gesteld, belopen de totale kosten van het programma 2008-2013 168,47 miljoen EUR; de operationele kosten ten laste van de begroting beslaan het leeuwendeel: 156,9 miljoen EUR. Deze kunnen in twee hoofdcategorieën worden verdeeld: gezamenlijke acties en IT-acties. De gezamenlijke acties omvatten seminars, projectgroepen, werkbezoeken, multilaterale controles, opleidingen en andere activiteiten om de doelstellingen te verwezenlijken. IT-acties omvatten de werking en aanpassing van bestaande trans-Europese systemen evenals de ontwikkeling van nieuwe systemen.

5.   Algemene opmerkingen

5.1

Het EESC kan slechts instemmen met het besluit om het programma-Fiscalis volgens de reeds uitgezette lijnen voort te zetten; het initiatief van de Commissie verdient dus alle steun, vooral in het vertrouwen dat in de uitvoerende fase enkele aspecten worden verbeterd, met name op het stuk van de doeltreffendheid van de gemeenschappelijke opleidingsprogramma's en de talenregeling. De Commissie heeft overigens deze tekortkomingen zelf al opgemerkt in een document (2) waarin zij ook met oplossingen hiervoor komt.

5.2

De opleiding omvat twee hoofdonderdelen, één op communautair niveau, gefinancierd uit de EU-begroting, en een onderdeel op nationaal niveau, dat hoofdzakelijk wordt betaald door de geïnteresseerde lidstaten. De „opleiding ”omvat de eigenlijke „training” (lessen over welbepaalde onderwerpen van technische, juridische of administratieve aard, gegeven door specialisten op het desbetreffende gebied), seminars (met meestal multidisciplinair karakter en toegankelijk voor deelnemers uit diverse landen) en uitwisseling van personeel (individueel of groepen).

5.3

In het in par. 3.l vermelde voorstel voor een beschikking gaat de Commissie uitgebreid in op de eerste resultaten van de opleidingsprogramma's; het algemene beeld dat hieruit naar voren komt, stemt tot niet meer dan matige tevredenheid. Diverse lacunes en tekortkomingen worden niet verbloemd, waarbij wordt aangegeven hoe deze manco's kunnen worden verholpen of verminderd. Het zou ook niet anders kunnen zijn, gezien de complexiteit van het programma, het aantal deelnemende lidstaten, de verschillen tussen de bestaande systemen, de uiteenlopende niveaus van ervaring en organisatie van nationale belastingdiensten en last, but not least, de vele talen, een aspect dat voor alle communautaire programma's een struikelblok is en waarvan het belang maar al te vaak onderschat wordt. Het grootste obstakel blijft de vaststelling van een gemeenschappelijk minimumniveau van kennis en beroepsbekwaamheid, dat minstens meetbaar is aan de hand van voor alle lidstaten aanvaardbare en door hen toe te passen minimumparameters.

5.4

Zoals reeds opgemerkt in par. 3.5, zal de Commissie controleren of de programma's correct worden uitgevoerd; het EESC hecht eraan dat vooral wordt gekeken naar de correcte overname van gemeenschappelijke normen en het volle besef van communautaire waarden. De controles zijn essentieel omdat niet alleen moet worden nagegaan of communautaire middelen correct en volgens de beginselen van de overheidsboekhouding worden besteed; evenmin mag de voorbereiding van de nationale ambtenaren uitsluitend aan de lidstaten worden overgelaten.

5.5

In verband met de complexiteit van de materie onthoudt het EESC zich van suggesties; het wil slechts enkele opmerkingen ter overweging geven die zijn ingegeven door objectiviteit, zonder erbij stil te staan of deze al dan niet „politiek correct ”zijn.

5.5.1

Op de eerste plaats is het bekend dat het niveau van ervaring en beroepsbekwaamheid van nationale ambtenaren van lidstaat tot lidstaat verschillend is; het is dus uiterst moeilijk een gemeenschappelijke modus te vinden voor opleiding aan de hand van seminars met velerlei deelnemers. Het talenaspect maakt de zaak nog ingewikkelder: communicatie via direct contact in de taal van de spreker is één ding, maar het is iets heel anders om de boodschap via een tolk te vernemen. Opgemerkt zij verder dat audiovisuele middelen (dia's, diagrammen, sheets, enz.) niet „gezien ”kunnen worden in de taal van de deelnemers (en het is bekend hoe belangrijk de „visuele ”opslag van boodschappen is). Tot slot lijkt de vraag gewettigd of dergelijke seminars — waarvan de organisatie een groot beroep doet op financiën en personeel — niet tot het minimum zouden moeten worden beperkt of tenminste zouden moeten uitgesteld naar een latere, „rijpere ”fase van het programma. De zo qua financiën en personeel bereikte besparing zou wellicht, tenminste deels, besteed kunnen worden aan de financiering van nationale opleidingen in de naar verhouding benadeelde landen, met name de recent toegetreden lidstaten.

5.5.2

In de evaluatie van de Commissie wordt niet gerept van een aspect dat van cruciaal belang lijkt te zijn: de opleiding op communautair niveau van nationale docenten. Dit zou de hoeksteen van het gehele systeem moeten zijn: slechts een docent die de taal van de deelnemers spreekt, kan garanderen dat de boodschap volledig overkomt en vooral dat de discussies, een essentieel onderdeel van de opleiding, zinvol zijn. Maar bovenal is een nationale docent de enige die een onderwijsmethode kan toepassen voor de overgang van het eigen, nationale stelsel (dat hij uit en te na moet kennen) naar het communautaire stelsel. De afzonderlijke nationale autoriteiten zouden voor deze taak gekwalificeerd personeel moeten selecteren. Een hoog professioneel niveau en didactische kwaliteiten zouden daarbij essentiële vereisten moeten zijn; hetzelfde geldt voor hen die belast zouden worden met de „communautaire ”opleiding van nationale docenten. Tot slot kan volgens de deskundigen dit type onderwijs niet met kortstondige seminars worden gegeven: het moet om „cursussen ”gaan die ten minste enkele maanden in beslag nemen.

5.6

Van heel andere aard is een belangrijk aspect, te weten het verband tussen het systeem Fiscalis — met name het gedeelte voor BTW en accijnzen — en het systeem „Douane 2013”. In zijn advies over het Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad betreffende een papierloze omgeving voor douane en bedrijfsleven  (3) had het EESC de aandacht gevestigd op de tweede overweging van het voorstel voor een beschikking (4): „De totstandbrenging van de pan-Europese e-overheid (…) vereist dat er maatregelen worden genomen om (…) fraude, georganiseerde misdaad en terrorisme te helpen bestrijden, (…)”. In het advies werd opgemerkt dat een deugdelijke en geprogrammeerde aansluiting van douanearchieven op archieven van belastingdiensten voor de BTW, fraude aan het licht kan brengen met uit derde landen ingevoerde goederen, met name met nagemaakte merkproducten.

5.6.1

In het programma-Fiscalis is van een deugdelijke verbinding van de Fiscalis-archieven met die van die andere diensten niets te bespeuren: slechts in de vijfde overweging van het voorstel voor een beschikking wordt gesteld dat „(…) in het programma andere belastinggerelateerde informatie-uitwisselingssystemen (dienen) te kunnen worden opgenomen, zoals het Excise Movement Control System (EMCS) (…)”, maar het is duidelijk dat hier sprake is van inlichtingen die slechts tussen belastingdiensten worden uitgewisseld.

5.6.2

In het in par. 5.6 aangehaalde advies wijst het EESC ook op de aanbeveling van het EP en de Raad (5), waarin werd gepleit voor een reeks maatregelen om „de samenwerking op het gebied van politie, douane en justitie ”te verbeteren ter uitvoering van het Haags Programma  (6) op het stuk van veiligheid in de Unie; tot die veiligheid behoort de bestrijding van handel in verboden of gereguleerde goederen. Met de in de voorafgaande paragraaf genoemde aansluiting zou de douane thans niet toegestane controles uit kunnen voeren: een indirecte manier voor fiscale autoriteiten om bij te dragen aan het Haags Programma. Het EESC beseft terdege dat, gelet op de programma's in uitvoering en de thans vastgelegde procedures, een dergelijk project niet meer kan worden uitgevoerd. Resteert de aanbeveling om voor ogen te houden dat de deugdelijke aansluiting van diverse gegevensbanken in de EU en de lidstaten deel zou moeten uitmaken van de strategische programma's van de Unie, niet alleen met het oog op de veiligheid, maar ook gezien tal van andere doelstellingen van economisch en sociaal beleid.

6.   Bijzondere opmerkingen

6.1

Artikel 3: deelname aan het programma. Het programma staat, behalve voor de lidstaten, ook open voor „potentiële ”kandidaat-lidstaten, alsmede voor bepaalde partnerlanden van het Europese nabuurschapsbeleid indien de relevante wetgeving in deze landen voldoende is aangepast aan die in de Gemeenschap. Deze bepaling is zeker lovenswaardig en past in het streven naar een zo breed mogelijke „fiscale ruimte”. Het EESC vraagt zich echter af of het project niet te hoog gegrepen is, gezien de beschikbare middelen en de moeilijkheden waarop bij de uitvoering al is gestuit, die met meer deelnemers nog zouden toenemen.

6.2

Artikel 6: systemen voor communicatie en informatie-uitwisseling. De communautaire onderdelen van het systeem zijn beperkt tot de hardware, software en de verbindingen tussen gemeenschappelijke netwerken in alle deelnemende landen. De overige onderdelen (gegevensbanken, netwerkverbindingen tussen communautaire en niet-communautaire componenten, hard- en software voor het functioneren van de eigen systemen) worden beschouwd als niet-communautaire onderdelen.

6.2.1

Deze in voorgaande paragraaf vermelde indeling lijkt juist; daarom wekt het enige verwondering als in lid 6 gesteld wordt: „De Commissie kan de communicatie- en informatie-uitwisselingssystemen voor fiscale en niet-fiscale doeleinden toegankelijk maken voor andere overheidsdiensten, op voorwaarde dat een financiële bijdrage aan het programmabudget wordt betaald”. De uitdrukking „niet-fiscale ”lijkt enigszins onduidelijk: de Commissie moet omschrijven „welke ”diensten gemachtigd zouden zijn om informatie te verkrijgen, tegen welke garanties en met welke controles. Om alle twijfel uit te bannen, stelt het EESC voor om vast te leggen dat het verstrekken van informatie slechts mag plaatsvinden in het kader van een plan voor gerechtelijke samenwerking en met garanties volgens de vigerende regels, en steeds met inachtneming van de voorschriften ter bescherming van de privacy.

6.2.2

Het EESC is van oordeel dat een en ander moet worden verduidelijkt: op het eerste gezicht lijkt het of de Commissie bevoegd is om derden, ongeacht wie, informatie mee te delen die zonder meer eigendom is van elke lidstaat als ze uit een gegevensbank van dat land komt; gaat het evenwel om inlichtingen waarover de Commissie zelf beschikt, dan luidt de vraag of ze er vrijelijk over kan beschikken zonder toestemming of medeweten van de lidstaten. Met andere woorden: worden data die de Commissie ontvangt of op grond van mededelingen van de lidstaten bewerkt, automatisch haar eigendom of relevant voor de Commissie? Hoe worden de kosten bepaald die derde verzoekers in rekening moeten worden gebracht, en wie ontvangt de verworven bedragen? En bovendien: kunnen de gegevens waarover de Commissie beschikt, aan derden worden meegedeeld zonder dat de betrokken lidstaten hiervan op de hoogte worden gesteld, vooraf of naderhand? Het EESC acht deze vragen van fundamenteel belang en meent dat ze een antwoord verdienen waaruit zonneklaar blijkt wat het standpunt van de Commissie is.

Brussel, 17 januari 2007

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

D. DIMITRIADIS


(1)  Document de travail des services de la CommissionÉvaluation intermédiaire du programme FISCALIS 2007 (SEC(2005) 1045, uitsluitend beschikbaar in het Engels, Frans en Duits).

(2)  Zie voetnoot 1.

(3)  EESC-advies „Een papierloze omgeving voor douane en bedrijfsleven”, PB C 318 van 23.9.2006, par. 2.5.

(4)  Voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad betreffende een papierloze omgeving voor douane en bedrijfsleven — COM(2005) 609 final.

(5)  Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement: Een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid: balans van het programma van Tampere en richtsnoeren voor de toekomst, COM(2004) 401 final.

(6)  Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement: Het Haags Programma: tien prioriteiten voor de komende vijf jaar Het partnerschap voor Europese vernieuwing op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht COM(2005) 184 final.


Top