Accept Refuse

EUR-Lex Access to European Union law

Back to EUR-Lex homepage

This document is an excerpt from the EUR-Lex website

Document 52005AE0126

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het „Voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid”(COM(2004) 489 def. — 2004/0164 (CNS))

OJ C 221, 8.9.2005, p. 40–43 (ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, NL, PL, PT, SK, SL, FI, SV)

8.9.2005   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 221/40


Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over het „Voorstel voor een verordening van de Raad betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid”

(COM(2004) 489 def. — 2004/0164 (CNS))

(2005/C 221/09)

De Raad heeft op 29 oktober 2004 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 37, lid 2, van het EG-Verdrag te raadplegen over voornoemd voorstel

De gespecialiseerde afdeling „Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu”, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 13 januari 2005 goedgekeurd. Rapporteur was de heer Kienle.

Het Comité heeft tijdens zijn op 9 en 10 februari 2005 gehouden 414e zitting (vergadering van 9 februari 2005) het volgende advies uitgebracht, dat met 133 stemmen vóór, bij 6 onthoudingen, is goedgekeurd.

1.   Inleiding

Op 1 januari 2005 is begonnen met de tenuitvoerlegging van de ingrijpende hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Kern van de GLB-hervorming is dat de bedrijfstoeslag niet langer gekoppeld is aan de productie en dat meer nadruk op plattelandsontwikkeling wordt gelegd. De financiële basis voor het GLB is gelegd met het in oktober 2002 door de staatshoofden en regeringsleiders genomen besluit waarmee een bovengrens is vastgesteld die erop neerkomt dat de landbouwuitgaven voor de eerste pijler voor de EU-25 tot 2013 niet hoger mogen uitvallen dan de daadwerkelijke uitgaven in 2006. In de financiële vooruitzichten van de EU voor de periode 2007-2013, waarin de totale financiering van de EU wordt geregeld, wordt dit besluit voor het landbouwbeleid meegenomen. Gepland is dat de uitgaven voor het GLB, m.i.v. plattelandsontwikkeling, in 2007 voor de EU-27 ca. 57,180 mld euro zullen bedragen en tot het jaar 2013 met 1,1 % zullen stijgen (in prijzen van 2004).

De titel van het thans door de Commissie ingediende voorstel voor een verordening inzake de GLB-financiering doet ten onrechte vermoeden dat het betrekking heeft op de herkomst en het gebruik van de middelen voor het GLB. Veeleer gaat het om de begrotingstechnische tenuitvoerlegging van de bepalingen waarmee de ondersteuning van landbouwers en plattelandsontwikkeling wordt geregeld.

2.   Inhoud van het Commissievoorstel

De Commissie wil met onderhavige ontwerpverordening de budgettaire basis leggen voor het GLB, m.i.v. plattelandsontwikkeling, voor de periode 2007-2013. De financiering van het GLB moet in één enkel besluit worden geregeld. Het voorstel dient in samenhang te worden gezien met de ontwerpverordening over de steun voor plattelandsontwikkeling. De Commissie streeft daarbij naar vereenvoudiging en meer efficiency. Een en ander moet bereikt worden door het systeem voor controle, evaluatie en verslaglegging aan te scherpen.

2.1   Vormgeving van de financieringsfondsen

2.1.1   Tot op heden: het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL)

Het momenteel voor de financiering van het GLB gebruikte Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) bestaat, zoals de naam al zegt, uit een afdeling Oriëntatie en een afdeling Garantie. Laatstgenoemde is bedoeld voor de gemeenschappelijke marktordeningen voor landbouwproducten (rechtstreekse betalingen, uitvoerrestituties, interventieaankopen), sommige uitgaven op veterinair en fytosanitair gebied, en maatregelen inzake voorlichting over en evaluatie van het GLB. Daarnaast financiert de afdeling Garantie op het hele EU-grondgebied bepaalde maatregelen voor het platteland (agromilieumaatregelen, compenserende steun voor gebieden die met handicaps te maken hebben, herbebossing, vervroegde uittreding), alsook investeringsmaatregelen in regio's die niet onder doelstelling 1 vallen.

Uit de afdeling Oriëntatie worden de investeringen voor plattelandsontwikkeling betaald die niet door de afdeling Garantie worden gefinancierd, d.w.z. maatregelen in doelstelling 1-gebieden en het initiatief Leader +.

2.1.2   Uitgangspunten van de toekomstige fondsen voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid

De nieuwe fondsen moeten gestructureerd worden zoals het EOGFL, d.w.z. dat zij beheerd worden door een comité dat uit vertegenwoordigers van de lidstaten en de Commissie bestaat (het zgn. Comité voor de Landbouwfondsen, zie art. 41). Alle uit de nieuwe fondsen gefinancierde maatregelen moeten voortaan worden onderworpen aan de procedure tot goedkeuring van de rekeningen, die tot nu toe alleen voor maatregelen van de afdeling Garantie gold. De uit de afdeling Oriëntatie gefinancierde maatregelen werden tot dusverre gecontroleerd in het kader van de meerjarenprogramma's voor steunverlening (overeenkomstig de Structuurfondsenverordening 1260/1999).

2.1.3   Het nieuwe Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF)

Het ELGF lijkt op de bestaande afdeling Garantie van het EOGFL en moet maatregelen financieren betreffende o.m. interventies, uitvoerrestituties, rechtstreekse betalingen, voorlichtings- en afzetbevorderingsacties, zoals tot nu toe gebeurt. De huidige steunmaatregelen ten behoeve van plattelandsontwikkeling zullen niet meer uit het ELGF gefinancierd worden; zij vallen voortaan onder het ELFPO.

2.1.4   Het nieuwe Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO)

Alle plattelandsontwikkelingsmaatregelen dienen in de toekomst uit het nieuwe ELFPO gefinancierd te worden. Dit moet de financiering van de tweede pijler vereenvoudigen. Het is de bedoeling dat de middelen uit EOGFL-Oriëntatie en de plattelandsontwikkelingsmiddelen uit EOGFL-Garantie in het ELFPO worden samengevoegd. Met de modulatiemiddelen uit de eerste pijler, d.w.z. de middelen die voortvloeien uit het feit dat er overeenkomstig art. 3 van Verordening (EG) 1782/2003 een procentuele korting wordt toegepast op de rechtstreekse steun, moeten de begrotingsmiddelen voor plattelandsontwikkeling in 2013 volgens de Commissieplannen in totaal 14,2 mld euro bedragen (voor de EU-27, in prijzen van 2004).

2.2   Betalingen en controles

2.2.1   Betaalorganen

Krachtens het Commissievoorstel berust de bevoegdheid voor de betalingen ook in de toekomst bij betaalorganen die door de lidstaten zijn opgericht. Betaalorganen zijn erkende diensten of instanties uit de lidstaten die tot taak hebben, te controleren of de aanvragen in aanmerking komen, de verrichte betalingen in de boekhouding te registreren, en de vereiste stukken in te dienen bij de Commissie.

2.2.2   Wijze van uitbetaling/Vastleggingen

De betalingen uit het ELGF worden maandelijks verricht, die uit het ELFPO een keer per kwartaal. Volgens de voorgestelde verordening worden de vastleggingen voor het ELFPO uitgesplitst per programma en voor meerdere jaren in zgn. jaartranches verricht. Daarbij geldt de N+2-regel en worden de vastleggingen na afloop van deze periode ambtshalve doorgehaald. De N+2-regel betekent dat de in het kader van een programma toegekende middelen vóór het einde van het tweede jaar dat volgt op het jaar van toekenning (N = het jaar van toekenning) moeten zijn uitgegeven.

2.2.3   Verstrekking van gegevens aan de Commissie

De lidstaten moeten de Commissie de uitgavendeclaraties en na afloop van het begrotingsjaar de jaarrekeningen doen toekomen, alsook een certificering inzake de volledigheid, de juistheid en de waarheidsgetrouwheid van de ingediende rekeningen. Nieuw in dit verband is dat voortaan ook een borgingsverklaring van het hoofd van het betaalorgaan moet worden verstrekt. Wat ELFPO-uitgaven betreft, moet het betaalorgaan bovendien voor elk programma aparte jaarrekeningen presenteren.

2.2.4   Boekhoudkundige en conformiteitsgoedkeuring en financiële verslaglegging

Volgens de voorgestelde verordening beslist de Commissie vóór 30 april over de goedkeuring van de rekeningen van de betaalorganen. De beschikking tot goedkeuring van de rekeningen heeft betrekking op de volledigheid, de juistheid en de waarheidsgetrouwheid van de ingediende rekeningen. Net zoals tot dusverre gebeurt moet de Commissie nagaan welke uitgaven van communautaire financiering moeten worden uitgesloten (conformiteitsgoedkeuring). Nieuw is dat de termijn voor financiële correcties is verlengd van 24 tot 36 maanden. De Commissie moet het Europees Parlement en de Raad vóór 1 september van elk jaar (tot nu toe: 1 juli) een financieel verslag over het beheer van de fondsen voorleggen.

3.   Algemene opmerkingen

3.1   Voor financiële steun dient er in de samenleving draagvlak en begrip te bestaan

Het EESC is zich ervan bewust dat de GLB-uitgaven een aanzienlijk — hoewel mettertijd relatief kleiner wordend — deel van de totale EU-begroting vertegenwoordigen. Daarom is het absoluut noodzakelijk dat de financiële ondersteuning van landbouw en plattelandsontwikkeling voor de burgers transparant en acceptabel is. Hiertoe dient volgens het EESC aan twee voorwaarden te worden voldaan:

idealiter moeten de betalingen bij degenen voor wie ze bedoeld zijn terechtkomen zonder dat er op gekort is;

door efficiënte controles moet misbruik worden voorkomen.

3.2   Innovatieve benaderingen voor een eenvoudiger beheer

Het EESC ziet in onderhavig verordeningsvoorstel verscheidene innovatieve benaderingen om de financiële afhandeling te verbeteren en te vereenvoudigen. Het acht het verstandig en nuttig dat er wordt overgeschakeld op een systeem waarbij sprake is van twee fondsen die in inhoudelijk opzicht duidelijk van elkaar zijn gescheiden. Door de verordening wordt er op het vlak van vereenvoudiging concrete vooruitgang geboekt. De financiering van het GLB wordt geregeld op basis van één enkele rechtsgrondslag. Er komt één controlesysteem, in plaats van de twee die er nu nog zijn. De verschillende systemen voor het financiële beheer van plattelandsontwikkelingsmaatregelen worden op één lijn gebracht. Wel blijft er een tweede systemen voor financieel beheer, voor maatregelen uit het ELGF, bestaan. Voorts wordt in de ontwerpverordening inzake steun voor plattelandsontwikkeling voorgesteld om de vijf programmeringssystemen tot één systeem terug te brengen en het aantal programma's te verminderen. Het EESC heeft waardering voor deze vereenvoudigingen, die met name op de Brusselse administratie hun uitwerking niet zullen missen.

3.3   Vereenvoudiging moet voor de begunstigden merkbaar zijn

Vereenvoudiging moet echter op alle niveaus merkbaar zijn. Zij moet niet alleen aan de EU, maar ook aan de lidstaten en aan de uiteindelijke begunstigden ten goede komen. Het EESC vindt het vooral belangrijk dat vereenvoudiging van de administratieve procedures zich ook doet gevoelen aan het eind van de administratieve keten, d.w.z. bij de landbouwers zelf. De Europese boeren hebben thans te maken met veel rompslomp, waarbij nog komt dat er dikwijls vertraging is in de uitbetaling van de steun. In extreme mate deed zich dit voor bij de SAPARD (pretoetredingssteun voor de landbouw en plattelandsgebieden van de kandidaat-lidstaten), hetgeen onlangs ook tot kritiek van het Europese Hof van Justitie heeft geleid. Het gevaar is echter zeer klein dat steun die ten onrechte aan boeren is uitbetaald, niet kan worden teruggevorderd. Daarom acht het EESC het dringend noodzakelijk ervoor te zorgen dat de begunstigden op een snelle en zo ongecompliceerd mogelijke steunverlening kunnen rekenen.

3.4   Vermindering van rompslomp is mogelijk

De vereenvoudigingsdoelstelling wordt voor de Commissie wèl, maar voor de lidstaten niet in voldoende mate bereikt. Delen van de verordening zijn zelfs in strijd met het streven naar vereenvoudiging en vergroten de rompslomp. Het EESC betreurt dat de betaalorganen door de uiteenlopende uitbetalingswijzen en vastleggingen ook in de toekomst twee systemen voor financieel beheer moeten hanteren. Het is dus hoe dan ook zaak dat beide systemen worden gestroomlijnd, teneinde de rompslomp tot een minimum te beperken. In dit verband zijn verdere aanpassingen noodzakelijk, met name in de verordening over de steunverlening voor plattelandsontwikkeling. De vereiste om aanvullende documenten voor te leggen, vormt een extra last voor de lidstaten.

3.5   Van de lidstaten wordt meer gevraagd

De thans door de Commissie voorgestelde verordening brengt voor de lidstaten een verhoogde financiële medeverantwoordelijkheid met zich mee, omdat de toerekeningsperiode voor de uitgaven wordt verlengd, de termijnen worden aangescherpt en de Commissie middelen kan terugvorderen. De terugvorderingsprocedure impliceert dat de verantwoordelijkheid voor de verrichte betalingen niet alleen bij de EU, maar ook bij de lidstaten ligt; het EESC is hier in beginsel mee ingenomen. Met het oog op een doeltreffend en transparant gebruik van de middelen moet ten onrechte uitbetaalde steun teruggevorderd kunnen worden, ook na langere tijd nog. In de wetenschap dat veel lidstaten kritisch staan tegenover een verhoogde medeverantwoordelijkheid zal het EESC er zeer goed op letten dat zij hun belangstelling voor de programma's niet verliezen, omdat dit ten koste zou gaan van de potentiële begunstigden. Ook met de aangescherpte termijnen voor de uitbetaling wordt naar meer discipline van de lidstaten gestreefd. Het EESC is het ermee eens dat er tijdsgrenzen worden vastgesteld voor de uitbetaling van de steun, maar vindt de voorgestelde deadlines te ver gaan. Daarom verzoekt het de Commissie, de voorgestelde termijnen opnieuw te bekijken.

3.6   Indirecte steunverlening moet een uitzondering blijven

De uitbreiding van de technische hulp betekent dat er minder middelen beschikbaar zullen zijn voor het eigenlijke doel van de fondsen, nl. de ondersteuning van landbouw en platteland. Een dergelijke indirecte ondersteuning, d.w.z. hulp aan instellingen en structuren die voor de eigenlijke ondersteuning moeten zorgen, moet binnen de perken blijven. Terzake dient alleen het hoognodige voor dergelijke steun in aanmerking te komen. Het EESC heeft er in dit verband grote moeite mee dat de lidstaten EU-steun krijgen voor het opzetten of uitbreiden van hun administratieve of controlestructuren. Dit is ontegenzeglijk een taak van de lidstaten zelf. Het EESC stelt voor dat een dergelijke uitbreiding van de technische bijstand slechts bij hoge uitzondering en voor een beperkte periode wordt toegestaan. Het EESC dringt erop aan dat de Commissie in dit geval regelmatig verslag uitbrengt, zodat de steunverlening in kwestie goed in de gaten kan worden gehouden.

4.   Bijzondere opmerkingen

4.1   Benaming van het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO)

In de Duitse versie van de plattelandsontwikkelingsverordening heet het nieuwe Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling „Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums” (ELER), terwijl het in onderhavig voorstel „Europäischer Fonds für Landwirtschaft und Landentwicklung” (EFLL) wordt genoemd. Het EESC beveelt aan om het gebruik van verschillende namen te vermijden. Het zou derhalve graag zien dat in de verordeningsteksten één term voor onderhavig fonds wordt gehanteerd.

4.2   Rompslomp

4.2.1   Uitbreiding van de certificeringsprocedure (art. 7)

Extra rompslomp ontstaat als de certificeringsprocedure ook op de toezichtsystemen (art. 7) wordt toegepast. Tot op heden is het zo dat de certificerende instantie de volledigheid, juistheid en waarheidsgetrouwheid van de bij de Commissie ingediende rekeningen onderzoekt. In de toekomst wordt de certificerende instantie belast met de certificering van „de door de erkende betaalorganen opgezette beheers-, toezicht- en controlesystemen en van de jaarrekeningen van die betaalorganen”. Het EESC zou graag toegelicht zien in hoeverre een dergelijke certificering noodzakelijk is. Het doel moet zijn om de werkzaamheden van de certificerende instantie te concentreren op de certificering van de door de betaalorganen verrichte uitgaven.

4.2.2   Vormgeving van de jaarrekeningen (art. 8)

Voor de betalingen uit het nieuwe Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) moeten jaarrekeningen worden opgesteld, maar het financieringssysteem (vastleggingen, voorschotten, tussentijdse betalingen, saldobetalingen) is op de gehele looptijd van het programma gericht. Het EESC vreest dat de betaalorganen zowel in de jaarrekening als bij de goedkeuring van de rekeningen van een programma in zijn geheel, hun uitgaven moeten vermelden, wat neerkomt op een extra administratieve belasting. Elke keer moeten de jaarrekeningen goedgekeurd worden.

Bovendien moeten de betaalorganen aparte jaarrekeningen voor de uitgaven uit hoofde van elk afzonderlijk programma van het ELFPO verstrekken. Ook de certificerende instanties, die tot nu toe in het kader van de jaarrekening verslagen hebben verschaft, moeten dan gescheiden jaarverslagen opstellen voor deze gescheiden rekeningen. Het EESC vindt het jammer dat de Commissie niet voor meer vereenvoudiging heeft gezorgd, maar acht de administratieve last acceptabel.

4.2.3   Aanvullende stukken (art. 8)

De ingediende jaarrekeningen moeten vergezeld gaan van een door de verantwoordelijke persoon van het betaalorgaan afgegeven borgingsverklaring. Het EESC ziet hier de noodzaak niet van in. In het kader van de regelingen voor de betaalorganen en certificerende instanties bestaat er immers al een controlesysteem. Naar het oordeel van het EESC zou het ook voldoende zijn als het hoofd van het betaalorgaan bevestigt dat de informatie juist is.

4.3   Financiering

4.3.1   Uitbreiding van de financiering voor technische bijstand (art. 5)

Voortaan kunnen er in het kader van de technische bijstand ook acties worden gefinancierd die nodig zijn om het gemeenschappelijk landbouwbeleid te analyseren, het te beheren, er toezicht op uit te oefenen en het ten uitvoer te leggen, alsmede acties inzake de tenuitvoerlegging van de controlesystemen en de technische en administratieve bijstand. Daarnaast is er ook ruimte voor de financiering van uitvoerende agentschappen die overeenkomstig Verordening (EG) nr. 58/2003 zijn opgericht, en van met het oog op plattelandsontwikkeling uitgevoerde acties op het gebied van verspreiding, bewustmaking, bevordering van samenwerking en uitwisseling van ervaringen in EU-verband (met inbegrip van de vorming van netwerken van de betrokkenen). Deze financiering moet in het kader van het centrale beheer van de middelen worden geregeld. Het EESC staat uiterst kritisch tegenover communautaire ondersteuning van administratieve taken van de lidstaten.

Daarentegen is het wel zinvol dat de Commissie zich bezighoudt met de ondersteuning van netwerkvorming.

4.3.2   Terugvordering van bedragen (artt. 32, 33 en 35)

De lidstaten krijgen meer te maken met de financiële gevolgen van niet-invordering van bedragen die ten onrechte zijn uitgekeerd. Krachtens de voorgestelde verordening kan de Commissie de terug te vorderen bedragen ten laste van de lidstaat laten komen, indien de lidstaat niet alle mogelijke administratieve of gerechtelijke procedures heeft ingeleid (voor betalingen uit het ELGF: in het jaar na het eerste administratief of gerechtelijk proces-verbaal voor de terugvordering). Momenteel is dit nog niet mogelijk. Indien de invordering niet heeft plaatsgevonden binnen vier jaar (of binnen zes jaar als over de terugvordering een zaak is aangespannen bij nationale rechtbanken), draagt de betrokken lidstaat 50 % van de financiële gevolgen daarvan. Tot op heden worden deze gevolgen alleen door de Gemeenschap gedragen. Het EESC vindt het in beginsel een goede zaak dat niet alleen de Commissie, maar ook de lidstaten verantwoordelijkheid dragen voor de betalingen. Dit kan ertoe bijdragen dat lidstaten hun ondersteuningsstructuren en controles zorgvuldiger organiseren. Een verhoogde financiële medeverantwoordelijkheid mag er echter niet toe leiden dat de lidstaten hun belangstelling voor de programma's kwijtraken. Aangezien procedures langer dan resp. vier en zes jaar kunnen duren, stelt het EESC voor dat er nog eens goed over de termijnen en de percentages betreffende de rol van de lidstaten wordt nagedacht.

4.3.3   Beperking van de voorfinanciering tot 7 % (art. 25)

Volgens art. 25 bedraagt het voorschot dat de Commissie na vaststelling van een programma voor plattelandsontwikkeling aan het door de lidstaat aangewezen betaalorgaan uitkeert, ten hoogste 7 % van de bijdrage uit het ELFPO. Het EESC acht deze beperking aanvaardbaar, omdat soortgelijke beperkingen reeds bestaan en hiervan geen nadelige gevolgen voor de liquiditeit van de betaalorganen zijn te verwachten.

4.4   Termijnen (art. 16)

In art. 16 is bepaald dat de lidstaten de rechtstreekse betalingen in geen geval later dan op 15 oktober van het betrokken begrotingsjaar mogen verrichten. Het is echter niet te voorkomen dat bedragen soms achteraf worden uitgekeerd (bv. in geval van gerechtelijke uitspraken). Bovendien hebben de beheersinstanties meer tijd nodig om over te schakelen op het nieuwe systeem waarbij de bedrijfstoeslag los is gekoppeld van de productie. Het EESC meent daarom dat 15 oktober geen geschikte datum is.

4.5   Termijn voor weigering van financiering (art. 31)

Krachtens art. 31 (conformiteitsgoedkeuring) kan de Commissie onder bepaalde voorwaarden (nl. als de communautaire voorschriften niet zijn nageleefd en als gepoogd is om met de lidstaat tot overeenstemming te komen) weigeren tot financiering over te gaan. Dit geldt niet voor uitgaven die zijn verricht meer dan 36 maanden voordat de Commissie de betrokken lidstaat schriftelijk van de resultaten van de verificaties in kennis heeft gesteld. Deze „verjaringstermijn” is momenteel 24 maanden. Door deze wijziging kan de Commissie beter voorkomen dat er betalingen worden verricht die tegen de communautaire voorschriften indruisen. Het EESC acht het evenwel zinvol dat er voor het verifiëren van de conformiteit een zekere tijdsdruk bestaat, zoals in de huidige regeling het geval is. Vroegtijdig ingrijpen van de EU komt bovendien de preventie ten goede en zorgt voor discipline bij de lidstaten.

4.6   Verlaging van de betalingen door de Commissie (art. 17)

Op grond van art. 17 kan de Commissie de maandelijkse betalingen aan de lidstaten verlagen of schorsen. Zij had al de mogelijkheid om in het kader van de goedkeuring van de rekeningen bedragen terug te vorderen of niet uit te keren, maar daarnaast kan zij de betalingen voortaan tijdelijk verlagen indien er duidelijk sprake is van misbruik van communautaire middelen. Het EESC is voorstander van het scheppen van een rechtsgrondslag voor een dergelijke handelwijze, die momenteel reeds wordt toegepast.

Brussel, 13 januari 2005

De voorzitter

van het Europees Economisch en Sociaal Comité

Anne-Marie SIGMUND


Top