This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 51996AC1258
Opinion of the Economic and Social Committee on the 'Commission White Paper on Air traffic management: freeing Europe's airspace'
Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Witboek Luchtverkeerbeheer: Openstelling van het Europese luchtruim"
Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Witboek Luchtverkeerbeheer: Openstelling van het Europese luchtruim"
PB C 56 van 24.2.1997, p. 16–19
(ES, DA, DE, EL, EN, FR, IT, NL, PT, FI, SV)
Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Witboek Luchtverkeerbeheer: Openstelling van het Europese luchtruim"
Publicatieblad Nr. C 056 van 24/02/1997 blz. 0016
Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Witboek Luchtverkeerbeheer: Openstelling van het Europese luchtruim" (97/C 56/05) Op 12 maart 1996 heeft de Commissie besloten, overeenkomstig artikel 198 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het "Witboek Luchtverkeerbeheer: Openstelling van het Europese luchtruim". De Afdeling voor vervoer en communicatie, die belast was met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden, heeft haar advies goedgekeurd op 9 oktober 1996. Rapporteur was de heer Moreland. Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 339e Zitting (vergadering van 31 oktober 1996) het volgende advies met 56 stemmen vóór en 1 stem tegen goedgekeurd. 1. Het Commissiedocument 1.1. Het gaat om een "Witboek" (d.w.z. het definitieve standpunt van de Commissie, in tegenstelling tot een discussiestuk) over de toekomst van het luchtverkeerbeheer in Europa. Alvorens haar conclusies te presenteren, belicht de Commissie in dit Witboek de achtergronden van de huidige situatie, alsmede de tekortkomingen van het huidige systeem. 1.2. Na een aanzienlijke daling van het aantal vertragingen in het begin van de jaren '90 is er sinds 1994 weer sprake van een toename. De Commissie stelt vast (paragraaf 9 van het Witboek) dat de "kosten van ATC-vertragingen voor de luchtvaartmaatschappijen gestabiliseerd zijn op ongeveer 2 miljard ecu per jaar". Zij is van mening dat deze toestand verbeterd kan worden door een doeltreffender besluitvorming en een doelmatiger gebruik van middelen. 1.3. Op dit moment behoren de diensten en functies tot de bevoegdheden van de afzonderlijke landen. Het verkeersleidingscentrum van EUROCONTROL in Maastricht heeft de leiding over het luchtverkeer in het hogere luchtruim boven de Benelux-landen en Noord-Duitsland. EUROCONTROL werd belast met de oprichting van een Centrale Eenheid voor de Verkeersstroomregeling (CFMU), die de luchtverkeersleiding in vrijwel geheel Europa moet verzorgen, en is momenteel verantwoordelijk voor het beheer ervan. Het regelgevingskader waarbinnen de operationele taken worden uitgevoerd, valt echter in hoofdzaak onder de bevoegdheid van de nationale instanties. Twee lid-staten (Spanje en Finland) zijn niet aangesloten bij EUROCONTROL, terwijl acht landen die geen lid van de EU zijn, wel bij EUROCONTROL zijn aangesloten. 1.4. Eerdere voorstellen van de Commissie om tot een uniform systeem van luchtverkeerbeheer te komen, zijn niet overgenomen door de Raad, omdat deze de voorkeur heeft gegeven aan multilaterale samenwerking binnen de Europese Burgerluchtvaartconferentie (ECAC) en de Commissie heeft opgeroepen in dit verband EUROCONTROL te steunen. 1.5. Volgens de Commissie is deze benaderingswijze ontoereikend om de uitdaging van het toenemende luchtverkeer het hoofd te kunnen bieden. Zij is van mening dat: a) het beheer van het luchtverkeer te versnipperd is: naast de verschillende nationale instanties, ECAC en EUROCONTROL, zijn er nog diverse andere organisaties verantwoordelijk voor de leiding over het luchtverkeer; b) er een gebrek is aan besluitvormingsmechanismen; c) er een gebrek is aan hulpmiddelen voor de besluitvorming (besluitvormers beschikken niet over adequate informatie); d) er een gebrek is aan middelen om besluiten op te volgen; e) er een gebrek is aan instrumenten voor uitvoering en ondersteuning; f) er onvoldoende kostenbeheersing is. 1.6. De Commissie behandelt drie verschillende oplossingen: 1.6.1 "Een Europese monolithische structuur" Dit zou neerkomen op één overkoepelende organisatie voor zowel de beleidsvorming als de dienstverlening. 1.6.2. "Een oplossing die beperkt blijft tot de EU" Hierdoor zou EUROCONTROL zich kunnen ontwikkelen tot een EU-Agentschap. Door gebruik te maken van de mogelijkheden die het Verdrag op dit moment biedt, zou de EU een wetgevend kader kunnen scheppen om verbetering te brengen in de huidige toestand. 1.6.3. "Een bredere Europese oplossing" Dit zou het ook voor derde landen mogelijk maken om mee te doen. De Commissie zou een van de deelnemers aan EUROCONTROL worden. Daartoe zou EUROCONTROL wel moeten worden versterkt ("opnieuw uitvinden"). Het zou over meer bevoegdheden beschikken om besluiten te nemen die bindend zijn voor de deelnemers, en een rol spelen bij de controle en levering van steunmechanismen. De Commissie gaat uit van een regelgevende functie voor het versterkte EUROCONTROL, terwijl de meeste operationele taken volgens haar gedecentraliseerd moeten blijven op nationaal niveau. De centrale luchtverkeersstroomregeling zou de taak van het versterkte EUROCONTROL moeten blijven. 1.7. De Commissie komt tot de slotsom dat de derde optie de meest geschikte is, en verklaart dat zij "aanbevelingen zal doen waardoor de Gemeenschap partij kan worden bij EUROCONTROL en ervoor zorgen dat de voorwaarden voor deze optie volledig zijn vervuld." 2. Het standpunt van het Comité 2.1. Algemene opmerkingen Het Comité is het in grote lijnen eens met de visie van de Commissie op de tekortkomingen in het huidige systeem van luchtverkeerbeheer in Europa. Het is zeer geporteerd voor maatregelen om dit systeem te verbeteren, zodat het aantal vertragingen kan worden teruggedrongen, de veiligheid van het luchtvervoer toeneemt en de nationale systemen van luchtverkeer beter op elkaar afgestemd worden. Het Comité is van oordeel dat een multinationale oplossing geboden is, en staat achter de conclusie van de Commissie wat betreft de noodzaak om een systeem van luchtverkeerbeheer op te zetten, "dat niet gebonden is aan landsgrenzen". Van de drie door de Commissie voorgestelde opties biedt de "bredere Europese oplossing" de beste garantie voor positieve resultaten. 2.2. Verbetering van het ATM-systeem zou het belangrijkste criterium dienen te zijn waardoor de Raad zich in zijn beoordeling van het Witboek zou moeten laten leiden. EUROCONTROL zou in dit verband versterkt moeten worden en omgebouwd tot een instantie met meer regelgevende bevoegdheden. 2.3. Terwijl een versterkt EUROCONTROL lijnen voor een beter beheer zou moeten uitzetten, zouden de meeste operationele taken onder de bevoegdheid van de deelnemende nationale overheden moeten vallen. In dit verband is het voor alle lid-staten, uit het oogpunt van een betere kostenbeheersing en klantenservice, van belang dat zij hun nationale luchtverkeerbeheerssystemen (ATM-systemen) verbeteren. Of het Witboek daartoe nu de aanzet zal vormen of niet, feit is dat nationale organisaties voor luchtverkeerbeheer beter moeten gaan functioneren, waardoor ook het totale systeem in Europa verbeterd wordt. 2.4. Vertragingen in het luchtverkeer zijn niet alleen te wijten aan het luchtverkeerbeheer (zie Aanhangsel). Het grootste deel van het door passagiers opgelopen tijdverlies is het gevolg van andere factoren, zoals de capaciteit van luchthavens, het beheer door luchtvaartmaatschappij of luchthaven, grondorganisatie, veiligheid in de lucht en op de grond, en weersomstandigheden. In sommige gevallen wordt een vertraging ten onrechte toegeschreven aan een falend luchtverkeerbeheer. Het Comité is van mening dat concentratie op het luchtverkeerbeheer niet de aandacht mag afleiden van de andere factoren die vertragingen veroorzaken. 3. Bijzondere opmerkingen 3.1. De EU als lid van EUROCONTROL 3.1.1. Op dit moment is EUROCONTROL belast met een aantal regelgevende taken: het heeft de leiding over het programma ter verbetering van de luchtverkeersleiding (ATC) en verleent operationele diensten. Zoals reeds opgemerkt onder 2.2, zou het versterkte EUROCONTROL regelgevende bevoegdheden moeten krijgen om alle relevante aspecten van ATC te kunnen bestrijken. Het Witboek laat in het midden hoe de bevoegdheden precies verdeeld moeten worden tussen de "multinationale" en nationale instanties. De Commissie dient nader toe te lichten waar zij de grens trekt tussen regelgevende en operationele functies, en wat de rol is van de lichamen die met de uitvoering ervan belast worden. Naar het oordeel van het Comité dient het centrale luchtverkeersstroombeheer onder de bevoegdheden van het versterkte EUROCONTROL te vallen, terwijl alle andere operationele activiteiten door de nationale overheden uitgevoerd zouden moeten worden. In ieder geval zou het Comité graag zien dat de lid-staten en Europese derde landen die momenteel geen lid zijn, alsnog toetreden tot deze organisatie. De rechtsbevoegdheid van EUROCONTROL zou zich in feite dienen uit te strekken tot alle Europese landen. 3.1.2. Een versterkt EUROCONTROL zou bovenal over voldoende gezag moeten kunnen beschikken en besluiten moeten kunnen nemen die bindend zijn voor de dienstverlenende instanties en dwingend opgelegd kunnen worden. Dit vereist onder andere besluitvorming bij meerderheid van stemmen (zoals dit reeds gangbaar is in de Vaste Commissie van EUROCONTROL). Bovendien zou het de dienstverlenende instanties ertoe moeten aanzetten om nauwer met elkaar samen te werken. 3.1.3. Het voorstel van de Commissie dat de EU lid moet worden van het versterkte EUROCONTROL, biedt een mogelijke politieke oplossing. Toch werpt het een aantal vragen op die om een antwoord vragen, zoals: a) Wat zou de rol van de Commissie zijn? Zou zij een mandaat van de Raad krijgen om deze op vergaderingen van EUROCONTROL te vertegenwoordigen? Hoe zal de Raad bij het verlenen van een mandaat aan de Commissie tot een standpunt komen? b) Wat zou de stemmenverhouding tussen de EU en derde landen zijn? (Op dit moment beschikken de lid-staten van de EU in de Vaste Commissie van EUROCONTROL over 69 van de 83 stemmen.) c) Hoe zullen zaken behandeld worden waarbij de exclusieve bevoegdheid van de EU, de exclusieve bevoegdheid der lid-staten en gedeelde bevoegdheid in het geding zijn? In hoeverre heeft het functioneren van het versterkte EUROCONTROL in elk van deze gevallen invloed? d) Hoe zou de jurisdictie over het militaire luchtruim geregeld zijn? Zou dit afhankelijk worden gesteld van substantiële vooruitgang bij het streven naar meer bevoegdheden voor de EU op defensiegebied? 3.1.4. Varianten op het voorstel van de Commissie zijn denkbaar. Niettemin kan de Commissie niet gemist worden, zeker als besluiten van EUROCONTROL in EU-wetgeving en andere maatregelen moeten worden omgezet. 3.1.5. Het door de ECAC uitgevoerde INSTAR-onderzoek (INSTAR = institutionele opzet) is inmiddels voltooid en momenteel vindt er een vervolgonderzoek naar de ontwikkeling van een institutionele strategie plaats (het INSTRAT-onderzoek). Er zouden geen definitieve beslissingen genomen mogen worden voordat de resultaten van dit onderzoek bekend zijn; tevens dienen andere standpunten afgewacht te worden, zoals dit Advies en de mening van het Europees Parlement (dit vooral omdat ECAC door haar specifieke karakter eerder geneigd is om de gezichtspunten van de directies van de nationale burgerluchtvaartdiensten te weerspiegelen dan om een bredere visie aan de dag te leggen). De gevolgen voor het personeelsbeleid zouden ook in overweging genomen dienen te worden. (Het Comité zou hierover vervolgadvies kunnen uitbrengen, zodra deze fase van het onderzoek voltooid is.) 3.1.6. Elke nieuwe structuur dient aangesproken te kunnen worden op haar democratisch gehalte. Aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité dient in jaarlijkse rapporten verslag te worden uitgebracht van de werkzaamheden. 3.2. Het militaire luchtruim 3.2.1. Alle organisaties voor luchtverkeersleiding zullen geheel moeten overschakelen op een flexibel beheer van het luchtruim. De ontwikkeling naar een flexibel gebruik van het civiele en militaire luchtruim in de meeste lid-staten is een goede zaak, die navolging verdient door alle bij ATM in Europa betrokken landen. Het Comité is voorstander van een nog nauwere samenwerking tussen de systemen voor het beheer van het civiele en het militaire luchtruim, teneinde het doelmatig gebruik ervan te optimaliseren. 3.3. Veiligheid Het Comité stelt vast dat het voornaamste doel terugdringing van het aantal vertragingen is. Wat het andere voor de Commissie belangrijke punt betreft, dat van de veiligheid, stelt het Comité zich terughoudend op tegenover de suggestie dat alle met ATC verbonden veiligheidsaspecten eerder tot de bevoegdheid van andere instanties behoren dan een geïntegreerd onderdeel van een versterkt EUROCONTROL uitmaken. 3.4. Stand van de luchtvaartelektronica Bij de uitoefening van de operationele functie dient het ATM-syseem ten volle gebruik te maken van de stand van de luchtvaartelektronica. De toekomstige ATC-organisatie in Europa zou zich tevens rekenschap dienen te geven van de organisatorische implicaties die de spoedig te verwachten invoering van satellietnavigatie in Europa zal hebben. Nieuwe technologieën zullen een belangrijke rol spelen in de institutionele opzet. Bovendien zal er een gemeenschappelijke financiering nodig zijn, hetgeen een gemeenschappelijk beheer van het luchtruim vergt. Brussel, 31 oktober 1996. De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité T. JENKINS BIJLAGE >RUIMTE VOOR DE TABEL>