52014DC0158

INHOUDSTAFEL

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat

1........... Inleiding....................................................................................................................... 2.

2........... Waarom de rechtsstaat van fundamenteel belang is voor de EU................................ 3.

3........... Waarom een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat........................ 5.

4........... Hoe het nieuwe EU-kader voor de rechtsstaat zal werken.......................................... 6.

4.1........ Waardoor wordt het nieuwe EU-kader voor de rechtsstaat in werking gesteld......... 6.

4.2........ Het EU-kader voor de rechtsstaat als een proces van drie fasen................................. 7.

5........... Conclusie..................................................................................................................... 9.

1. Inleiding

De rechtsstaat is de ruggengraat van iedere moderne constitutionele democratie. Het is een van de fundamentele beginselen die voortkomen uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van alle lidstaten van de EU en is, als zodanig, een van de belangrijkste waarden waarop de Unie is gebaseerd. Dit wordt in herinnering geroepen door artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) alsook door de preambules van het Verdrag en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Dit is ook de reden waarom, krachtens artikel 49 VEU, eerbiediging van de rechtsstaat een voorwaarde voor toetreding tot de EU is. De rechtsstaat is samen met democratie en mensenrechten tevens een van de pijlers van de Raad van Europa en wordt onderschreven in de preambule van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)[1] .

Wederzijds vertrouwen tussen de lidstaten van de EU en hun respectieve rechtsstelsels vormt het fundament van de Unie. De manier waarop het rechtsstaatbeginsel op nationaal niveau ten uitvoer wordt gelegd, speelt in dit verband een cruciale rol. Het vertrouwen van alle burgers en nationale autoriteiten van de EU in de werking van de rechtsstaat is met name van essentieel belang voor de verdere ontwikkeling van de EU tot "een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen"[2]. Dit vertrouwen zal alleen worden opgebouwd en blijven bestaan als de rechtsstaat in alle lidstaten wordt geëerbiedigd.

De verschillende grondwetten en rechtsstelsels van de EU-lidstaten zijn, in principe, adequaat ontworpen en uitgerust om burgers te beschermen tegen een eventuele bedreiging voor de rechtsstaat. Echter, recente gebeurtenissen in enkele lidstaten hebben aangetoond dat een verzuim om de rechtsstaat te eerbiedigen en, bijgevolg, ook een verzuim om de fundamentele waarden te eerbiedigen die de rechtsstaat beoogt te beschermen, aanleiding voor ernstige bezorgdheid kan zijn. Tijdens deze gebeurtenissen was er een duidelijk verzoek van het algemene publiek aan de EU, en in het bijzonder aan de Commissie, om actie te ondernemen. Daarbij zijn resultaten bereikt. Echter, de Commissie en de EU moesten zich op ad-hocoplossingen verlaten, omdat de huidige EU-mechanismen en -procedures niet altijd geschikt waren om een doeltreffende en tijdige respons op bedreigingen voor de rechtsstaat te waarborgen.

De Commissie is de hoedster van de Verdragen en heeft de verantwoordelijkheid om te waarborgen dat de waarden waarop de EU gegrondvest is, worden geëerbiedigd en om het algemene belang van de Unie te beschermen. De Commissie moet in dit verband derhalve een actieve rol op zich nemen[3]. In september 2012 zei voorzitter Barroso in zijn jaarlijkse State of the Union ten overstaan van het Europees Parlement: "Wij hebben een bredere waaier van instrumenten nodig – die ons meer keuze geeft dan alleen tussen de 'soft power' van politieke overreding en de 'nucleaire optie' van artikel 7 van het Verdrag". In zijn toespraak het jaar daarop zei hij: "De ervaring heeft het nut aangetoond van de rol van de Commissie als onafhankelijke en objectieve scheidsrechter. Deze ervaring moet worden geconsolideerd door middel van een breder kader […]. De Commissie zal hierover een mededeling opstellen. Ik ben van mening dat dit debat fundamenteel is voor ons idee van Europa."[4] 

In juni 2013 benadrukte de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken dat "eerbiediging van de rechtsstaat een voorwaarde is voor de bescherming van de grondrechten" en verzocht de Raad de Commissie om "het debat over de mogelijke noodzaak van en vorm van een collaboratieve en systematische methode om deze kwesties aan te pakken verder uit te werken overeenkomstig de Verdragen". In april 2013 hield de Raad Algemene Zaken een uitvoerig debat over het onderwerp[5].

In juli 2013 vroeg het Europees Parlement dat "geregeld wordt beoordeeld of alle lidstaten de fundamentele waarden van de Unie blijven eerbiedigen en de vereisten van democratie en de rechtsstaat blijven naleven"[6].  

Deze mededeling is bedoeld als antwoord op deze verzoeken. Op basis van de ervaring van de Commissie, het interinstitutionele debat en brede raadplegingen[7] wordt in de mededeling een nieuw kader vastgesteld om een doeltreffende en samenhangende bescherming van de rechtsstaat in alle lidstaten te waarborgen. Het is een kader dat bedoeld is om een situatie aan te pakken en op te lossen waarin er een systemische bedreiging voor de rechtsstaat bestaat.[8]

Het kader beoogt toekomstige bedreigingen voor de rechtsstaat weg te nemen, voordat de voorwaarden voor de inwerkingtreding van de in artikel 7 VEU vastgestelde mechanismen zijn vervuld. Het is derhalve bedoeld om een lacune te vullen. Het is geen alternatief voor, maar een procedure die voorafgaat aan de in artikel 7 VEU vastgestelde mechanismen en die deze aanvult. Het kader laat ook de bevoegdheden van de Commissie onverlet om specifieke situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, te behandelen met gebruikmaking van inbreukprocedures ingevolge artikel 258 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).

Vanuit een breder Europees standpunt gezien is het kader bedoeld om bij te dragen aan het bereiken van de doelstellingen van de Raad van Europa, onder meer op basis van de deskundigheid van de Europese Commissie voor democratie middels het recht (Commissie van Venetië)[9].  

2. Waarom de rechtsstaat van fundamenteel belang is voor de EU

Het beginsel van de rechtsstaat is in toenemende mate een dominant organisatiemodel geworden van modern constitutioneel recht en internationale organisaties (met inbegrip van de Verenigde Naties en de Raad van Europa) om de uitoefening van overheidsbevoegdheden te reguleren. Het waarborgt dat alle overheidsbevoegdheden worden uitgeoefend binnen de beperkingen die daaraan zijn gesteld door de wet, overeenkomstig de waarden van democratie en grondrechten en onder het toezicht van onafhankelijke en onpartijdige rechters.

De precieze inhoud van de beginselen en normen die uit het rechtsstaatbeginsel voortvloeien, kunnen variëren op nationaal niveau, afhankelijk van het constitutionele systeem van iedere lidstaat. Niettemin wordt door jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie ("het Hof van Justitie") en van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens evenals door de Raad van Europa opgestelde documenten, die stoelen op de deskundigheid van de Commissie van Venetië, voorzien in een niet-uitputtende lijst van deze beginselen en wordt hierdoor de betekenis van de rechtsstaat in essentie gedefinieerd als een gemeenschappelijke waarde van de EU overeenkomstig artikel 2 VEU.

Deze beginselen zijn onder meer legaliteit, die een transparant, aansprakelijk, democratisch en pluralistisch proces voor de vaststelling van wetgeving vooropstelt; rechtszekerheid; verbod van willekeur van de uitvoerende macht; onafhankelijke en onpartijdige rechters; onafhankelijke en doeltreffende rechterlijke toetsing, met inbegrip van de eerbiediging van de grondrechten; en gelijkheid voor de wet[10].

Zowel het Hof van Justitie als het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft bevestigd dat deze beginselen niet zuiver formele en procedurele vereisten zijn.  Ze zijn het instrument waarmee de inachtneming en eerbiediging van de democratie en mensenrechten worden gewaarborgd. De rechtsstaat is derhalve een constitutioneel beginsel met zowel formele als materiële componenten[11]. 

Dit betekent dat de eerbiediging van de rechtsstaat onlosmakelijk verbonden is met eerbiediging van de democratie en de grondrechten: er kan geen democratie zijn en eerbiediging van de grondrechten zonder eerbiediging van de rechtsstaat en vice versa. Grondrechten zijn alleen effectief als ze in rechte inroepbaar zijn. Democratie wordt beschermd als de fundamentele rol van de rechterlijke macht, met inbegrip van grondwettelijke hoven, erin slaagt de vrijheid van meningsuiting, vrijheid van vereniging en de naleving van de regels die het politieke en electorale proces beheersen, te waarborgen.

Binnen de EU is de rechtsstaat van bijzonder groot belang. Eerbiediging van de rechtsstaat is niet alleen een essentiële voorwaarde voor de bescherming van alle fundamentele waarden die in artikel 2 worden opgesomd, maar is tevens een essentiële voorwaarde voor de inachtneming van alle rechten en plichten die voortvloeien uit de Verdragen en het internationale recht. Het vertrouwen van alle EU-burgers en nationale autoriteiten in de rechtsstelsels van alle andere lidstaten is van cruciaal belang voor de werking van de gehele EU als "een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen". Op dit moment moet een besluit van een nationale rechtbank inzake civiel- en handelsrechtelijke aangelegenheden automatisch worden erkend en gehandhaafd in een andere lidstaat en moet een Europees aanhoudingsbevel dat in de ene lidstaat voor een beweerdelijke crimineel is uitgevaardigd, als zodanig worden uitgevoerd in een andere lidstaat[12]. Dit zijn duidelijke voorbeelden van waarom het voor alle lidstaten aanleiding voor bezorgdheid zou moeten zijn, als de rechtsstaat niet volledig wordt geëerbiedigd in één lidstaat. Om deze reden heeft de EU groot belang bij het waarborgen en versterken van de rechtsstaat in de gehele Unie.

3. Waarom een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat

In gevallen waarin de mechanismen die op nationaal niveau zijn vastgesteld om de rechtsstaat te beschermen, niet langer doeltreffend werken, bestaat er een systemische bedreiging voor de rechtsstaat en, bijgevolg, voor de werking van de EU als een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen. In dergelijke situaties moet de EU optreden om de rechtsstaat te beschermen als een gemeenschappelijke waarde van de Unie.

Echter, de ervaring heeft aangetoond dat een systemische bedreiging voor de rechtsstaat in de lidstaten niet in alle omstandigheden doeltreffend kan worden aangepakt met de instrumenten die momenteel op het niveau van de Unie beschikbaar zijn.

Het optreden van de Commissie om inbreukprocedures in te leiden, op grond van artikel 258 VWEU, is een belangrijk instrument gebleken voor het aanpakken van bepaalde zorgwekkende kwesties op het gebied van de rechtsstaat[13].  Echter, inbreukprocedures kunnen uitsluitend door de Commissie worden ingeleid in gevallen waarin deze kwesties tegelijkertijd ook een inbreuk zijn op een specifieke bepaling van het Unierecht.[14]

Er zijn zorgwekkende situaties die buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen en derhalve niet kunnen worden beschouwd als een inbreuk op verplichtingen uit hoofde van de Verdragen, maar die wel een systemische bedreiging voor de rechtsstaat vormen. Op deze situaties kunnen de preventie- en sanctiemechanismen waarin artikel 7 VEU voorziet, van toepassing zijn. De Commissie is een van de actoren die uit hoofde van het Verdrag de bevoegdheid hebben om een met redenen omkleed voorstel tot inwerkingstelling van deze mechanismen in te dienen. Artikel 7 VEU is bedoeld om te waarborgen dat alle lidstaten de gemeenschappelijke waarden van de EU eerbiedigen, met inbegrip van de rechtsstaat. De werkingssfeer van het artikel is niet beperkt tot gebieden die onder het Unierecht vallen, maar geeft de EU de bevoegdheid om in te grijpen met het doel de rechtsstaat te beschermen, ook op gebieden waarop lidstaten autonoom handelen. Zoals wordt uitgelegd in de mededeling van de Commissie over artikel 7 VEU, is dit gerechtvaardigd door het feit dat "bij een schending van de fundamentele waarden door een lidstaat die ernstig is in de zin van artikel 7 van het VEU, […] immers het risico [bestaat] dat de fundamenten van de Unie en het vertrouwen tussen haar leden worden ondermijnd, ongeacht op welk gebied de schendingen begaan zijn"[15].

Evenwel kan het preventiemechanisme van artikel 7, lid 1, VEU enkel in werking worden gesteld ingeval er "duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending" en het sanctiemechanisme van artikel 7, lid 2, VEU uitsluitend in geval van een "ernstige en voortdurende schending van de in artikel 2 bedoelde waarden door een lidstaat". De drempels voor het in werking stellen van beide mechanismen van artikel 7 zijn zeer hoog en onderstrepen dat deze mechanismen bedoeld zijn om gebruikt te worden in laatste instantie.

Recente ontwikkelingen in enkele lidstaten hebben aangetoond dat deze mechanismen niet altijd geschikt zijn om snel te reageren op gevaren voor de rechtsstaat in een lidstaat.

Er zijn derhalve situaties waarin bedreigingen voor de rechtsstaat niet doeltreffend kunnen worden aangepakt met bestaande instrumenten[16]. Een nieuw EU-kader voor het versterken van de rechtsstaat als een essentiële gemeenschappelijke waarde van de EU is nodig als aanvulling op de inbreukprocedures en de mechanismen van artikel 7 VEU. Het kader zal een aanvulling vormen op de mechanismen die op het niveau van de Raad van Europa reeds zijn ingevoerd ter bescherming van de rechtsstaat[17]. Het weerspiegelt de doelstellingen van de EU op het gebied van zowel de bescherming van haar fundamentele waarden als het bereiken van een grotere mate van wederzijds vertrouwen en integratie in de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen.

Door het vaststellen van een nieuw kader voor het versterken van de rechtsstaat streeft de Commissie ernaar duidelijkheid te scheppen en de voorspelbaarheid te vergroten van de maatregelen die zij in de toekomst mogelijk zal moeten treffen en tegelijkertijd te waarborgen dat alle lidstaten gelijk worden behandeld. Op basis van deze mededeling is de Commissie bereid om deze kwesties verder te bespreken met de lidstaten, de Raad en het Europees Parlement.

4. Hoe het nieuwe EU-kader voor de rechtsstaat zal werken

Het doel van het kader is om de Commissie in staat te stellen een oplossing te vinden met de betrokken lidstaat om te voorkomen dat een systemische bedreiging voor de rechtsstaat in die lidstaat ontstaat die zich zou kunnen ontwikkelen tot een "duidelijk gevaar voor een ernstige schending" in de zin van artikel 7 VEU, wat zou vereisen dat de in dat artikel voorziene mechanismen in werking worden gesteld.

Om de gelijke behandeling van de lidstaten te waarborgen, zal het kader op dezelfde wijze op alle lidstaten van toepassing zijn op basis van dezelfde criteria voor wat als een systemische bedreiging voor de rechtsstaat wordt aangemerkt.

4.1. Waardoor wordt het nieuwe EU-kader in werking gesteld

Het kader zal in werking worden gesteld in situaties waarin de autoriteiten van een lidstaat maatregelen treffen of situaties gedogen die een groot risico inhouden van een systematisch en nadelig effect op de integriteit, stabiliteit of de juiste werking van de instellingen en de waarborgingsmechanismen die op nationaal niveau zijn vastgesteld om de rechtsstaat te beschermen.

Het nieuwe EU-kader voor de rechtsstaat is niet ontworpen om in werking te worden gesteld door individuele inbreuken op grondrechten of door een rechterlijke dwaling. Deze kwesties kunnen en moeten worden behandeld door de nationale rechtsstelsels en in de context van de toezichtmechanismen die zijn vastgesteld in het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, waarbij alle EU-lidstaten partij zijn.

Het belangrijkste doel van het kader is om een respons te zijn op bedreigingen voor de rechtsstaat (zoals gedefinieerd in deel 2) die een systemisch karakter hebben[18]. De politieke, institutionele en/of rechtsorde van een lidstaat als zodanig, zijn constitutionele structuur, de scheiding der machten, de onafhankelijkheid of onpartijdigheid van de rechterlijke macht of zijn systeem van rechterlijke toetsing  met inbegrip van, in voorkomende gevallen, constitutionele rechtspraak moeten bedreigd worden – bijvoorbeeld als gevolg van de invoering van nieuwe maatregelen of wijdverspreide praktijken van overheidsinstanties en het gebrek aan verhaalmogelijkheden bij nationale gerechten. Het kader wordt in werking gesteld in gevallen waarin nationale "rechtsstaatswaarborgen" niet het vermogen lijken te hebben om die bedreigingen op effectieve wijze aan te pakken.

Het kader zou de Commissie niet verhinderen haar bevoegdheden uit hoofde van artikel 258 VWEU te gebruiken in situaties die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, noch zou het verhinderen dat de in artikel 7 VEU vastgestelde mechanismen rechtstreeks in werking worden gesteld, ingeval een plotselinge verslechtering in een lidstaat een krachtigere reactie van de EU vereist[19].

4.2. Het kader als een proces van drie fasen

In gevallen waarin er duidelijke aanwijzingen zijn van een systemische bedreiging voor de rechtsstaat in een lidstaat zal de Commissie een gestructureerde uitwisseling met die lidstaat inleiden. Dit proces is gebaseerd op de volgende beginselen:

- doelgericht streven naar het vinden van een oplossing via een dialoog met de betrokken lidstaat;

- waarborgen dat een objectieve en grondige evaluatie van de desbetreffende situatie plaatsvindt;

- het beginsel van gelijke behandeling van de lidstaten eerbiedigen;

- snelle en concrete maatregelen aangeven die genomen zouden kunnen worden om de systematische bedreiging tegen te gaan en het gebruik van de in artikel 7 VEU vastgestelde mechanismen te voorkomen.

Dit proces bestaat, als regel, uit drie fasen: een evaluatie van de Commissie, een aanbeveling van de Commissie en een follow-up van de aanbeveling.

De evaluatie van de Commissie

De Commissie zal alle relevante informatie verzamelen en beoordelen of er duidelijke aanwijzingen zijn van een systemische bedreiging voor de rechtsstaat zoals hierboven beschreven. Deze evaluatie kan gebaseerd zijn op de aanwijzingen die worden ontvangen van beschikbare bronnen en erkende instellingen, met inbegrip van de organen van de Raad van Europa en het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten[20].

Indien, als gevolg van deze voorlopige evaluatie, de Commissie van oordeel is dat er inderdaad sprake is van een systemische bedreiging voor de rechtsstaat, zal zij met de betrokken lidstaat een dialoog aangaan door de lidstaat een "rechtsstaatadvies" te sturen, waarin zij haar bezorgdheid onderbouwt en de betrokken lidstaat de mogelijkheid biedt om te reageren. Het advies zou het resultaat kunnen zijn van een uitwisseling van correspondentie en overleg met de relevante autoriteiten en kan, indien van toepassing, gevolgd worden door verdere uitwisselingen.

De Commissie verwacht dat de betrokken lidstaat, in afwachting van de evaluatie door de Commissie, gedurende het gehele proces in overeenstemming met de in het derde lid van artikel 4 VEU vastgestelde plicht tot loyale samenwerking medewerking verleent en afziet van het invoeren van onomkeerbare maatregelen met betrekking tot de door de Commissie aan de orde gestelde kwesties die aanleiding geven tot bezorgdheid. Wanneer een lidstaat verzuimt om in dit proces medewerking te verlenen of het zelfs hindert, zal dit een element zijn dat in aanmerking wordt genomen bij het beoordelen van de ernst van de bedreiging.

In deze fase van het proces zal, hoewel het inleiden van de evaluatie door de Commissie en het versturen van haar advies bekend zal worden gemaakt door de Commissie, als regel de inhoud van de uitwisselingen met de betrokken lidstaat geheim worden gehouden, om een snelle oplossing mogelijk te maken.

De aanbeveling van de Commissie

In een tweede fase zal de Commissie, tenzij de kwestie in de tussentijd een bevredigende oplossing heeft gekregen, de betrokken lidstaat een "rechtsstaataanbeveling" doen toekomen, indien zij van oordeel is dat er objectief bewijs is van een systemische bedreiging en dat de autoriteiten van die lidstaat geen passende maatregelen treffen om de situatie te corrigeren.

In haar aanbevelingen zal de Commissie duidelijk de redenen aangeven waarom zij bezorgd is en aanbevelen dat de lidstaat de geconstateerde problemen binnen een vastgestelde termijn oplost en de Commissie op de hoogte stelt van de maatregelen die daartoe zijn getroffen. Indien van toepassing kunnen in de aanbeveling specifieke manieren en maatregelen worden aangegeven om de situatie te corrigeren.

De evaluatie en conclusies van de Commissie zullen worden gebaseerd op de resultaten van de dialoog met de lidstaat en op eventueel aanvullend bewijs, ten aanzien waarvan de lidstaat ook van tevoren gehoord zou moeten worden. 

De Commissie zal het versturen van haar aanbeveling en de inhoud ervan in hoofdlijnen bekendmaken.

Follow-up van de aanbeveling van de Commissie

In een derde fase zal de Commissie toezien op de maatregelen die de betrokken lidstaat treft als follow-up van de aan die lidstaat gerichte aanbeveling. Dit toezicht kan worden gebaseerd op verdere uitwisselingen met de betrokken lidstaat en zou bijvoorbeeld gericht kunnen zijn op de vraag of bepaalde, tot bezorgdheid aanleiding gevende kwesties zich blijven voordoen of op de vraag hoe de lidstaat haar in de tussentijd gedane beloften om de situatie te corrigeren uitvoert.

Indien de betrokken lidstaat binnen de vastgestelde termijn niet zorgt voor bevredigende follow-up van de aanbeveling, zal de Commissie de mogelijkheid overwegen om een van de in artikel 7 VEU vastgestelde mechanismen in werking te stellen[21].

Institutionele interactie

Het Europees Parlement en de Raad zullen op regelmatige basis en nauwgezet op de hoogte worden gehouden van de voortgang binnen elk van de fasen.

De deskundigheid van derden benutten

De Commissie kan, om gekwalificeerde kennis van bepaalde kwesties met betrekking tot de rechtsstaat in lidstaten te verkrijgen, externe deskundigheid inroepen, met name tijdens de evaluatiefase, onder meer van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten[22]. Dergelijke externe deskundigheid kan in het bijzonder bijdragen aan de totstandkoming van een vergelijkende analyse met betrekking tot bestaande regels en praktijken in andere lidstaten teneinde de gelijke behandeling van de lidstaten te waarborgen, op basis van een gemeenschappelijk begrip van de rechtsstaat binnen de EU.

Afhankelijk van de situatie kan de Commissie besluiten advies en ondersteuning te vragen van leden van de netwerken van de rechterlijke macht in de EU, zoals de netwerken van voorzitters van de Hoge Rechtscolleges van de Europese Unie[23], de Vereniging van Raden van State en Hoogste Bestuursrechtelijke Rechtscolleges van de Europese Unie[24] of de Raden voor de rechtspraak[25]. De Commissie zal samen met deze netwerken onderzoeken hoe dergelijke ondersteuning in toepasselijke gevallen snel beschikbaar kan worden gesteld en of hiervoor specifieke regelingen nodig zijn.

De Commissie zal, als regel en in toepasselijke gevallen, de Raad van Europa en/of zijn Commissie van Venetië om advies vragen en zal haar analyse met hen coördineren in alle gevallen waarin de kwestie ook tot hun aandachtsgebied behoort en onderwerp is van hun analyses.

5. Conclusie

Deze mededeling stelt een nieuw EU-kader voor de rechtsstaat vast als de bijdrage van de Commissie aan het versterken van het vermogen van de EU om doeltreffende en gelijke bescherming van de rechtsstaat in alle lidstaten te waarborgen. Hiermee reageert de Commissie op verzoeken van het Parlement en de Raad. Deze mededeling is gebaseerd op de bevoegdheden die door de bestaande Verdragen aan de Commissie worden verleend en belet niet dat de Verdragen op dit gebied verder worden ontwikkeld, hetgeen besproken moet worden in het kader van bredere reflecties over de toekomst van Europa. Naast het optreden van de Commissie zal de rol van het Europees Parlement en de Raad van cruciaal belang zijn voor het versterken van de vastbeslotenheid van de Unie om de rechtsstaat te ondersteunen.

[1]               Zie de Preambule van het EVRM en artikel 3 van het Statuut van de Raad van Europa (http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm).

[2]               Zie artikel 3, lid 2, VEU en artikel 67 VWEU.

[3]               Zie de toespraak van vicevoorzitter Reding, Commissaris van de EU voor Justitie, "The EU and the Rule of Law – What next?"(http://europa.eu/rapied/press-release_SPEECH-13-677_en.htm).

[4]               Zie http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_en.htm en http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_en.htm

[5]               In maart 2013 hebben de ministers van Buitenlandse Zaken van Denemarken, Finland, Duitsland en Nederland opgeroepen tot meer Europese beschermingsmaatregelen om de eerbiediging van fundamentele waarden van de Unie in de lidstaten te waarborgen. Zie voor de discussie in de Raad Algemene Zaken http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/136915.pdf. Zie voor de conclusies van de Raad Justitie en Binnenlandse Zaken    http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137404.pdf

[6]               Zie de resoluties van het EP waarin aan de EU-instellingen diverse aanbevelingen worden gedaan inzake de bescherming van artikel 2 VEU (het door Rui Tavares opgestelde verslag van 2013 en de door Louis Michel en Kinga Göncz opgestelde verslagen van 2014 - http://www.europarl.europa.eu/committees/en/libe/reports.html).

[7]               Tijdens de Assises de la Justice, een conferentie op hoog niveau over de toekomst van de rechtspraak in de EU in november 2013 waaraan werd deelgenomen door meer dan 600 belanghebbenden, was een sessie specifiek gewijd aan het onderwerp "Naar een nieuw rechtsstaatmechanisme". Voor en na de conferentie werd een uitnodiging tot het indienen van ideeën georganiseerd, naar aanleiding waarvan talrijke schriftelijke bijdragen werden ingediend (zie http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/contributions_en.htm).

[8]               Zoals voorzitter Barroso benadrukte in zijn State of the Union van september 2013, wordt het kader "gebaseerd op het beginsel van gelijkheid tussen de lidstaten en [moet er] alleen een beroep [op] worden gedaan bij een ernstige, fundamentele bedreiging van de rechtsstaat, waarvoor van tevoren criteria moeten worden vastgesteld" (zie http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_en.htm).

[9]               De Commissie van Venetië, die officieel de Europese Commissie voor democratie middels het recht wordt genoemd, is het adviesorgaan van de Raad van Europa inzake constitutionele aangelegenheden (zie http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation).

[10]             Zie bijlage I voor een overzicht van de relevante jurisprudentie inzake de rechtsstaat en de beginselen die aan de rechtsstaat verbonden zijn.

[11]             Het Hof van Justitie verwijst niet naar de rechtsstaat als slechts een formele en procedurele vereiste, maar benadrukt tevens het belang ervan door te verduidelijken dat een "rechtsgemeenschap" betekent dat de EU-instellingen onderworpen zijn aan toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met niet alleen het Verdrag, maar ook met "de algemene rechtsbeginselen en de grondrechten" (zie onder meer zaak C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores, Jurispr. 2002, blz. I-06677, punten 38 en 39; gevoegde zaken C-402/05 P en C-415/05 P, Kadi, Jurispr. 2008, blz. I-06351, punt 316). Dit is tevens bevestigd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, dat de rechtsstaat een materiële aard geeft door vast te stellen dat het een concept is dat inherent is aan alle artikelen van het EVRM (zie bijvoorbeeld EHRM, Stafford/Verenigd Koninkrijk, 28 mei 2001, punt 63). Benadrukt moet worden dat het Hof in de Franse versie niet alleen de termen "pre-eminence du droit" gebruikt, maar ook "Etat de droit".

[12]             Zie zaak C-168/13, Jeremy F/Premier Ministre, nog niet gepubliceerd, punten 35 en 36.

[13]             Zie bijvoorbeeld de zaken C-286/12, Commissie/Hongarije, nog niet gepubliceerd (gelijke behandeling met betrekking tot het verplichte pensioen van rechters en openbare aanklagers); C-518/07, Commissie/Duitsland, Jurispr. 2010, blz. I-01885 en C-614/10, Commissie/Oostenrijk, nog niet gepubliceerd (onafhankelijkheid van gegevensbeschermingsautoriteiten).

[14]             Het optreden van de Commissie om naleving van het Handvest van de grondrechten te waarborgen, illustreert deze juridische beperking, die afkomstig is uit het Verdrag zelf. Zoals uitgelegd in haar mededeling "Strategie voor een doeltreffende tenuitvoerlegging van het Handvest van de grondrechten door de Europese Unie" van 19 oktober 2010 (COM(2010) 573 definitief), is de Commissie vastbesloten om alle middelen die haar ter beschikking staan, te gebruiken om te waarborgen dat het Handvest volledig wordt geëerbiedigd door de lidstaten. Dit heeft in het bijzonder betrekking op artikel 47 van het Handvest, dat bepaalt dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte voor een onafhankelijk gerecht. Echter, de Commissie kan dit doen ten opzichte van de lidstaten, "uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen”, zoals uitdrukkelijk is bepaald in artikel 51 van het Handvest. Zie bijvoorbeeld zaak C-87/12, Kreshnik Ymeraga en anderen/Ministre du Travail, de l'Emploi et de l'Immigration, nog niet gepubliceerd, C-370/12 Thomas Pringle/Government of Ireland, Ireland and The Attorney General, nog niet gepubliceerd en C-617/10, Åklagaren/Hans Åkerberg Fransson, nog niet gepubliceerd.

[15]             Mededeling van de Commissie van 15 oktober 2003: Eerbiediging en bevordering van de waarden waarop de Unie is gegrondvest, COM(2003) 606 definitief.

[16]             In enkele gevallen kunnen systemische tekortkomingen met betrekking tot de rechtsstaat worden aangepakt met gebruikmaking van de mechanismen voor samenwerking en toetsing op basis van de toetredingsakten voor Roemenië en Bulgarije. Echter, deze mechanismen, die hun grondslag rechtstreeks in het primaire Unierecht hebben, hebben betrekking op situaties voorafgaande aan de toetreding en derhalve op overgangssituaties. Ze zijn daarom niet geschikt voor het aanpakken van een bedreiging voor de rechtsstaat in alle lidstaten van de EU.

[17]             Artikel 8 van het statuut van de Raad van Europa bepaalt dat indien een lidstaat een "ernstige inbreuk heeft gepleegd" op de beginselen van de rechtsstaat en de mensenrechten, de rechten van die lidstaat op vertegenwoordiging kunnen worden opgeschort en dat de lidstaat zelfs van het lidmaatschap van de Raad van Europa uitgesloten kan worden. Zoals de in artikel 7 VEU vastgestelde mechanismen is dit mechanisme nooit in werking gesteld.

[18]             Zie met betrekking tot het begrip "systemische tekortkomingen" wat betreft de eerbiediging van grondrechten bij handelen binnen de werkingssfeer van het Unierecht, bijvoorbeeld, de gevoegde zaken C-411/10 en 493/10, N.S., nog niet gepubliceerd, punten 94 en 106; en zaak C-4/11, Duitsland/Kaveh Puid, nog niet gepubliceerd, punt 36. Zie met betrekking tot het begrip "systemisch" of "structureel" in de context van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens ook de rol van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens bij het identificeren van onderliggende systemische problemen, zoals gedefinieerd in de resolutie Res(2004)3 van het Comité van Ministers van 12 mei 2004, on Judgments Revealing an Underlying Systemic Problem, (https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=743257&Lang=fr).

[19]             Zie ook de mededeling van de Commissie van 15 oktober 2003 (voetnoot 15).

[20]             Zie in het bijzonder artikel 4, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 168/2007 van de Raad tot oprichting van een Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (PB L 53, blz. 1).

[21]             Zie ook de mededeling van de Commissie van 15 oktober 2003 (voetnoot 15).

[22]             Het Bureau kan advies geven binnen de reikwijdte van zijn taken als gedefinieerd door Verordening (EG) nr. 168/2007 van de Raad (zie voetnoot 20).

[23]             Netwerk van voorzitters van de Hoge Rechtscolleges van de Europese Unie (zie http://www.networkpresidents.eu/).

[24]             Vereniging van Raden van State en Hoogste Bestuursrechtelijke Rechtscolleges van de Europese Unie (zie http://www.aca-europe.eu/index.php/en/).

[25]             Europees Netwerk van Raden voor de rechtspraak (zie http://www.encj.eu).

Bijlage I: De rechtsstaat als een grondbeginsel van de Unie

De rechtsstaat en het rechtsstelsel van de Unie

De rechtsstaat is een wettelijk bindend constitutioneel beginsel. Het wordt unaniem erkend als een van de fundamentele beginselen van alle constitutionele systemen van de lidstaten van de EU en de Raad van Europa.

Lang voordat uitdrukkelijk naar het rechtsstaatbeginsel werd verwezen in de EU-Verdragen[1], had het Hof van Justitie in zijn arrest van 1986 in de zaak "Les Verts" reeds benadrukt dat de EU "een rechtsgemeenschap in die zin [is], dat noch haar Lid-Staten, noch haar instellingen ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met het constitutionele handvest waarop de Gemeenschap is gegrond, namelijk het Verdrag"[2].

In zijn jurisprudentie heeft het Hof aangegeven dat de rechtsstaat de bron is van volledig in rechte inroepbare beginselen die toepasbaar zijn binnen het rechtsstelsel van de EU. Het Hof benadrukt tevens dat deze beginselen algemene rechtsbeginselen zijn, die wortelen in de constitutionele tradities die de lidstaten gemeenschappelijk hebben. De volgende beginselen zijn vermeldenswaardig:

(a) het legaliteitsbeginsel, dat in materiële termen een transparant, aansprakelijk, democratisch en pluralistisch proces voor de vaststelling van wetgeving omvat. Het Hof heeft het legaliteitsbeginsel bekrachtigd als zijnde een fundamenteel beginsel van de Unie door te verklaren dat "[…] in een rechtsgemeenschap de eerbiediging van de legaliteit naar behoren dient te worden verzekerd"[3];

(b) rechtszekerheid, waarvoor onder meer vereist is dat regels duidelijk en voorspelbaar zijn en niet met terugwerkende kracht kunnen worden gewijzigd. Het Hof heeft het belang van rechtszekerheid benadrukt door te verklaren dat, krachtens de beginselen van rechtszekerheid en de bescherming van gewettigd vertrouwen, "[…] de […] wettelijke bepalingen [van de Unie] duidelijk moeten zijn, zodat er door de justitiabelen op kan worden afgegaan […]". Het Hof verklaarde tevens dat "[…] het beginsel der rechtsbescherming zich er in het algemeen tegen verzet dat het tijdstip van ingang van een […] besluit [van de Unie] op een aan publikatie voorafgaand tijdstip wordt bepaald, hetgeen alleen in uitzonderingsgevallen anders kan zijn, namelijk wanneer dat voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het rechtmatige vertrouwen der betrokkenen naar behoren in acht is genomen"[4];

(c) verbod van willekeur van de uitvoerende macht. Het Hof van Justitie heeft verklaard: "Dit neemt niet weg dat, in de rechtsstelsels van alle Lid-Staten, ingrepen van het openbaar gezag in de privé-sfeer van iedere persoon, of het nu gaat om een natuurlijke of rechtspersoon, een wettelijke grondslag moeten hebben en gerechtvaardigd moeten zijn om redenen bij de wet voorzien, en dat die rechtsstelsels derhalve, zij het volgens verschillende modaliteiten, bescherming bieden tegen ingrepen die willekeurig of onredelijk zouden zijn. Zulk een bescherming moet dan ook worden aangemerkt als een algemeen beginsel van [het recht van de Unie]. […]"[5];

(d) onafhankelijke en doeltreffende rechterlijke toetsing, met inbegrip van de eerbiediging van de grondrechten. Het Hof herhaalde dat de EU "een unie [is] die wordt beheerst door het recht, in die zin dat haar instellingen niet ontkomen aan het toezicht op de verenigbaarheid van hun handelingen met, inzonderdheid, de Verdragen, de algemene rechtsbeginselen en de grondrechten". Het Hof specificeerde dat dit betekende dat particulieren het recht hebben op effectieve rechterlijke bescherming van de rechten die zij ontlenen aan het Unierecht. Het Hof legde duidelijk uit dat het recht op dergelijke bescherming "een van de algemene rechtsbeginselen is die voortvloeien uit de gemeenschappelijke consitutionele tradities van de lidstaten. Dit recht is eveneens neergelegd in de artikelen 6 en 13 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden"[6].  

(e) Daarnaast merkte het Hof met betrekking tot het verband tussen het recht op een eerlijk proces en de scheiding der machten in het bijzonder op dat "[…] het uit artikel 6 EVRM afgeleide algemene beginsel van [het Unierecht], dat eenieder recht heeft op een eerlijk proces […], het recht omvat op een rechter die met name onafhankelijk is van de uitvoerende macht […][7]". Het beginsel van de scheiding der machten is, uiteraard, een belangrijk element van het waarborgen van de eerbiediging van het rechtsstaatbeginsel. Niettemin kan het verschillende vormen aannemen afhankelijk van de verscheidene parlementaire modellen en de verschillende mate waarin dit beginsel van toepassing is op nationaal niveau. In dit verband heeft het Hof verwezen naar het feit dat de in werking zijnde scheiding der machten een onafhankelijke en effectieve rechterlijke toetsing vooropstelt, waarbij het Hof opmerkte dat "[…] het recht van de Unie niet eraan in de weg staat dat een lidstaat tegelijkertijd wetgever, uitvoerder en rechter is, mits deze functies worden uitgeoefend met inachtneming van het beginsel van de scheiding der machten dat kenmerkend is voor de werking van een rechtsstaat"[8].

(f) gelijkheid voor de wet. Het Hof heeft de rol van gelijke behandeling benadrukt als een algemeen beginsel van het Unierecht door te verklaren: "het beginsel van gelijke behandeling is een algemeen rechtsbeginsel van de Unie dat in de artikelen 20 en 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie is vastgelegd"[9].

De rechtsstaat en de Raad van Europa

Deze aspecten van de rechtsstaat als een gemene deler van de Unie worden volledig weerspiegeld op het niveau van de Raad van Europa. Hoewel er geen definitie is opgenomen in het statuut van de Raad van Europa, noch in het EVRM[10], en hoewel de precieze lijst van beginselen, normen en waarden die voortvloeien uit het rechtsstaatbeginsel, op nationaal niveau verschillend kan zijn, heeft de Commissie van Venetië in een in 2011 gepubliceerd verslag van de Raad van Europa naar de rechtsstaat verwezen als "een fundamentele en gemeenschappelijke Europese norm om de uitoefening van democratische bevoegdheden te sturen en te beheersen" en als een "inherent deel van iedere democratische maatschappij" dat "vereist dat eenieder een waardige, gelijke en rationele behandeling door alle besluitvormers ten deel valt die in overeenstemming is met het recht, en dat eenieder de gelegenheid heeft om besluiten aan te vechten bij onafhankelijke en onpartijdige rechtbanken"[11]. Meer in het bijzonder stelde de Commissie van Venetië, mede op basis van de relevante jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, in haar verslag de volgende belangrijke, doch niet exclusieve, gemeenschappelijke en algemeen gedeelde kenmerken van de rechtsstaat vast:

(a) legaliteit (met inbegrip van een transparant, aansprakelijk en democratisch proces voor de vaststelling van wetgeving);

(b) rechtszekerheid;

(c) verbod van willekeur;

(d) toegang tot rechtspraak door onafhankelijke en onpartijdige rechtbanken;

(e) eerbiediging van de mensenrechten; non-discriminatie en gelijkheid voor de wet.

De rechtsstaat op nationaal niveau

Hoewel in nationale grondwetten of rechtbanken geen nauwkeurige of uitputtende definitie van de rechtsstaat wordt gegeven, en de rechtsstaat niet altijd duidelijk en eenvoudig gecodificeerd is in geschreven grondwetten, vormt de rechtsstaat een gemene deler in moderne Europese constitutionele tradities. Nationale rechtbanken verwijzen er in veel gevallen naar als richtsnoer voor hun uitlegging van het nationale recht of gebruiken het begrip als een bron om volledig in rechte inroepbare beginselen te ontwikkelen.

Bijlage II

[1]               Naar de rechtsstaat werd voor het eerst verwezen in de preambule van het Verdrag van Maastricht van 1992. Artikel 6, lid 1, van het Verdrag van Amsterdam verwees naar de rechtsstaat op grotendeels dezelfde manier als het huidige artikel 2 VEU.

[2]               Zaak 294/83, "Les Verts"/Europees Parlement, Jurispr. 1986, blz. 01339, punt 23.

[3]               Zaak C-496/99 P, Commissie/CAS Succhi di Frutta, Jurispr. 2004, blz. I-03801, punt 63.

[4]               Gevoegde zaken 212 tot 217/80, Italiaanse Administratie van de Staatsfinanciën/Salumi, Jurispr. 1981, blz. 2735, punt 10.

[5]               Gevoegde zaken 46/87 en 227/88, Hoechst/Commissie, Jurispr. 1989, blz. 02859, punt 19.

[6]               Zaak C-583/11 P, Inuit Tapiriit Kanatami en anderen/Parlement en de Raad, nog niet gepubliceerd, punt 91; zaak C-550/09, E en F, Jurispr. 2010, blz. I-06213, punt 44; zaak C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores, Jurispr. 2002, blz. I-06677, punten 38 en 39.

[7]               Gevoegde zaken C-174/98 P en C-189/98 P, Koninkrijk der Nederlanden en Van der Wal/Commissie, Jurispr. 2000, blz. I-00001, punt 17.

[8]               Zaak C-279/09 DEB, Jurispr. 2010, blz. I-13849, punt 58.

[9]               Zaak C-550/07 P, Akzo Nobel Chemicals en Akcros Chemicals/Commissie, Jurispr. 2010, blz. I-08301, punt 54.

[10]             Ook de Universele Verklaring van de Rechten van Mens (1948) van de Verenigde Naties bevat een verwijzing, maar geen definitie van de rechtsstaat.

[11]             Zie het verslag van de Commissie van Venetië van 4 april 2011, studie nr. 512/2009 (CDL-AD(2011)003rev).