INT/952

Machines

ADVIES

Afdeling Interne Markt, Productie en Consumptie
Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende machineproducten[COM(2021) 202 final – 2021/0105 (COD)]

Rapporteur: Martin BÖHME

1.Conclusies en aanbevelingen

1.1De sector machineproducten is een van de belangrijkste economische sectoren in de Europese Unie. Door de ontwikkelingen op het gebied van techniek en engineering kunnen machines steeds meer en kunnen ze op steeds meer gebieden worden ingezet – dit proces gaat razendsnel. Het is hoog tijd dat er meer aandacht uitgaat naar digitale technologieën zoals artificiële intelligentie (AI), het internet der dingen en robotica. Ook de gezondheids- en veiligheidsvoorschriften van machines moeten navenant worden aangepast. Tegen deze achtergrond is de voorgestelde verordening ook zeer relevant voor de eengemaakte markt. Het EESC heeft zich in 2020 in zijn informatief rapport “Herziening van de machinerichtlijn” 1 al eens uitvoerig gebogen over de machinerichtlijn.

1.2Bij de noodzaak om voor machines EU-brede normen op te stellen, wettelijk bindende voorschriften in te voeren en te zorgen voor een coherente toepassing mogen de bedrijven in de EU, de fabrikanten en exploitanten van machines, niet uit het oog verloren worden. Dit geldt voor grote ondernemingen, maar zeker ook voor kleine en middelgrote ondernemingen. De machinebouw is een internationale activiteit. De productvoorschriften van de EU moeten de kwaliteit, de veiligheid en het concurrentievermogen kunnen bevorderen en bedrijven helpen innovatieve benaderingen te ontwikkelen – de regelgeving mag daarbij geen obstakel vormen.

1.3Het EESC is ingenomen met het feit dat ook de voorgestelde verordening zich richt op de mensen die machineproducten bedienen, de werknemers, aangezien de bescherming van hun veiligheid en gezondheid nog altijd een belangrijk punt van zorg is. Het EESC onderschrijft dat de vervanging van de huidige richtlijn door een verordening zal zorgen voor een uniformere interpretatie in de lidstaten. Daarmee kunnen veiligheidstekortkomingen straks nog gemakkelijker vastgesteld en verholpen worden, en dit is vooral in het belang van de mensen die de machines bedienen.

1.4Het EESC doet de Commissie de volgende aanbevelingen:

1.4.1De overgangsbepalingen in de aanloop naar de nieuwe machineverordening moeten nader worden verduidelijkt om alle belanghebbenden rechtszekerheid te bieden.

1.4.2Het EESC vindt dat de bijlagen bij de voorgestelde verordening qua structuur en inhoud aangepast moeten worden. De nummering, de classificatie van machines en de overlappingen met verwante EU-regelgeving roepen nog vragen op.

1.4.3Het moet naar de mening van het EESC duidelijk zijn dat machines vanaf het moment waarop zij in de handel worden gebracht en gedurende hun gehele levensduur veilig moeten zijn.

1.4.4Gebruikers moeten specifieke scholing krijgen om met de steeds complexere machines om te gaan, zodat werknemers niet aan onnodige risico’s worden blootgesteld 2 . Er is ook behoefte aan structuren die helder aangeven bij wie de verantwoordelijkheid berust bij een ongeval. Werknemersvertegenwoordigers moeten worden betrokken bij de procedures voor de aanschaf en installatie van nieuwe machines.

1.4.5De inzet van AI vereist een afzonderlijk vast te stellen veiligheidskader voor de toepassing van dergelijke systemen.

1.4.6De verplichting om de conformiteitsbeoordeling van machineproducten door een aanmeldende instantie te laten uitvoeren moet voor bedrijven financieel wel haalbaar blijven.

1.4.7Het EESC acht het noodzakelijk dat de wetgeving inzake machineproducten voortdurend wordt gemonitord, in samenwerking met de relevante belanghebbenden, om te kunnen inspelen op technologische innovaties alsook op uitdagingen voor producenten en met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke gezondheid van werknemers.

2.Achtergrond van het advies en van het wetgevingsvoorstel

2.1In 2018 was de sector machinebouw goed voor een omzet van 700 miljard EUR, een productie ter waarde van 670 miljard EUR en een toegevoegde waarde van 230 miljard EUR. In totaal werd in de EU voor 517 miljard EUR aan machines en uitrustingsstukken geëxporteerd. Daarvan ging zo’n 50 % naar EU‑lidstaten (handel binnen de EU) en de rest naar landen buiten de EU (handel met derde landen) 3 .‑

2.2De door de Commissie voorgestelde verordening betreffende machineproducten maakt deel uit van een breder “pakket artificiële intelligentie”. Het onderhavige voorstel betreft een herziening van de zgn. “machinerichtlijn” (Richtlijn 2006/42/EG). Doel van de herziening is de digitale transitie te bevorderen en de eengemaakte markt te versterken. De machinerichtlijn is onderdeel van de wetgeving inzake productveiligheid; door de veiligheid van machines zelf centraal te stellen wordt beoogd een hoog niveau van bescherming van werknemers, consumenten en andere blootgestelde personen te waarborgen. De richtlijn verplicht machinefabrikanten om reeds bij het ontwerpen en bouwen van machines rekening te houden met veiligheidsaspecten (“safety by design” of veiligheid door ontwerp).

2.3Het voorstel heeft zes specifieke doelstellingen:

1.beperking van nieuwe risico’s in verband met nieuwe digitale technologieën;

2.zorgen voor een samenhangende interpretatie van het toepassingsgebied en de definities, en de veiligheid bij traditionele technologieën verbeteren;

3.herbeoordeling van machines die een hoog risico kunnen opleveren en van de bijbehorende conformiteitsprocedures;

4.minder eisen qua papieren documentatie;

5.zorgen voor samenhang met andere bepalingen van het nieuwe wetgevingskader;

6.terugdringing van eventuele uiteenlopende interpretaties als gevolg van de omzetting in nationaal recht.

2.4In het kader van een effectbeoordeling heeft de Commissie verschillende opties overwogen voor het aanpakken van de machinerichtlijn, die dateert van 2006 – en dus al 15 jaar oud is – en gebaseerd is op regelgeving uit 1989. Gezien de snelle ontwikkelingen op het gebied van techniek en engineering zit de richtlijn inmiddels wel tegen haar houdbaarheidsdatum aan. Tegen deze achtergrond is ervoor gekozen de richtlijn dusdanig te herzien dat het concurrentievermogen wordt vergroot door de lasten voor de fabrikanten tot een minimum te beperken en de veiligheid wordt vergroot door bestaande eisen te verduidelijken en/of nieuwe eisen toe te voegen. Extra nalevingskosten worden daarbij op de koop toe genomen.

2.5Daarnaast wordt de richtlijn ingewisseld voor een verordening om te voorkomen dat de bepalingen door de lidstaten op uiteenlopende wijze worden omgezet. De Commissie verwacht daarmee een samenhangende interpretatie en toepassing van de rechtshandeling mogelijk te maken.

3.Algemene opmerkingen

3.1In tegenstelling tot veel andere richtlijnen is de vigerende machinerichtlijn nog niet aan het zgn. nieuwe wetgevingskader aangepast. Het EESC is dan ook ingenomen met het feit dat de voorschriften nu worden geactualiseerd en worden afgestemd op de veranderde randvoorwaarden in de EU‑regelgeving. De verduidelijking van het toepassingsgebied, met name wat betreft de afbakening van de laagspanningsrichtlijn, de richtlijn drukapparatuur en andere richtlijnen, en van bepaalde definities, zoals “niet voltooide machines”, is belangrijk.

3.2Met de voorgestelde herziening wordt opgetreden op een gebied dat voor veel ondernemingen, werknemers en andere relevante groepen in de EU van belang is. De voorgestelde regels vormen de centrale rechtsgrondslag voor elke onderneming die machines ontwerpt, bouwt of gebruikt. De veiligheid van werknemers die machines bedienen, hangt in belangrijke mate af van een coherente toepassing van en controle op de voorschriften in de lidstaten.

3.3Het is in overeenstemming met het gelijkheidsbeginsel in de EU dat veiligheids- en gezondheidsvoorschriften voor machines in alle lidstaten uniform moeten zijn en gelijkelijk van toepassing moeten zijn op alle fabrikanten, distributeurs en exploitanten in die landen. Voor het EESC staat het vast dat producten vrij tussen alle lidstaten mogen worden verhandeld als aan deze eisen wordt voldaan.

3.4Het EESC is ermee ingenomen dat met de voorgestelde verordening net als met de vigerende richtlijn in de eerste plaats wordt beoogd voor heel Europa basisvoorschriften inzake veiligheid, gezondheid en vrij verkeer van goederen (met betrekking tot machines) vast te stellen. De belangrijkste doelstellingen blijven het waarborgen van veiligheid en het wegnemen van handelsbelemmeringen, maar nu wordt ook rekening gehouden met actuele en toekomstige technische innovaties in de machinebouw.

3.5Het EESC wijst erop dat de vervanging van de machinerichtlijn door de nieuwe machineverordening geflankeerd moet worden door transparante, adequate en begrijpelijke overgangsbepalingen. Artikel 50 van het voorstel moet nader worden verduidelijkt. Het is nu onduidelijk welke regels van toepassing zijn op machines die tijdens de overgangsfase van 30 maanden worden geproduceerd of in de handel worden gebracht en hoe deze machines worden onderscheiden van machines die van vóór de overgangsfase dateren. Fabrikanten en importeurs hebben een redelijke aanlooptijd nodig. Als mogelijke oplossing kan worden bepaald dat de lidstaten tot 42 maanden na de inwerkingtreding van de nieuwe verordening niet mogen belemmeren dat machines die overeenkomstig Richtlijn 2006/42/EG vóór de datum van intrekking van die richtlijn zijn geproduceerd, in de handel worden gebracht.

3.6Met het onderhavige voorstel inzake machineproducten wordt het spectrum aan zeer uiteenlopende soorten machines waarop een dergelijke verordening betrekking moet hebben, nog eens uitgebreid. Dit is volgens het EESC een logische stap om een omvattende en begrijpelijke reeks regels tot stand te brengen. Juist voor fabrikanten, exporteurs en ook kopers van machines is het van belang dat de integratie van AI-systemen in het machinepark veilig wordt geregeld. Dankzij deze holistische regelgevingsaanpak hoeven ondernemingen telkens nog maar één conformiteitsbeoordelingprocedure uit te voeren.

3.7Het EESC vindt dat de bijlagen bij de voorgestelde verordening qua structuur en inhoud aangepast moeten worden. Waarom de nummering van die bijlagen is gewijzigd, is niet duidelijk (zo is bijlage IV veranderd in bijlage I). Het EESC vindt dat alleen die wijzigingen aangebracht moeten worden waaraan duidelijk behoefte bestaat. Bovendien moeten bepaalde veiligheidscomponenten die in bijlage II zijn opgenomen, zoals kantelbeveiligingsinrichtingen (ROPS), constructies ter bescherming tegen vallende voorwerpen (FOPS) en software voor de werking van veiligheidsfuncties, gezien het hoge risico dat deze kunnen inhouden ook worden opgenomen in de lijst van machineproducten met een hoog risico in bijlage I. Verder moeten tegenstrijdige overlappingen met andere EU-wetgeving inzake machines worden vermeden, zoals de laagspanningsrichtlijn. Conformiteitsbeoordelingsprocedures zouden slechts eenmaal doorlopen mogen worden. Dit zou bijvoorbeeld relevant zijn voor bepaalde in bijlage III van dit voorstel genoemde gezondheids- en veiligheidseisen die verband houden met risico’s (bijvoorbeeld Richtlijn 2014/53/EU inzake radioapparatuur of Richtlijn 2014/68/EU inzake drukapparatuur). In dit geval zouden alleen de conformiteitsbeoordelingsprocedures voor het in de handel brengen of in gebruik nemen conform dit voorstel voor een verordening van toepassing moeten zijn.

3.8Voor het EESC is de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van werknemers een factor van cruciaal belang. Fabrikanten en ontwerpers zijn verantwoordelijk voor de fundamentele veiligheid van hun machines. Indien de veiligheid niet kan worden gewaarborgd, mag de machine niet in bedrijf worden genomen. Mensen die machines in de dagelijkse praktijk bedienen, mogen niet worden blootgesteld aan gevaren die voorkomen kunnen worden. Dat betekent concreet dat machines vanaf het moment waarop zij in de handel worden gebracht en gedurende hun gehele levensduur veilig moeten zijn. De naleving van de veiligheidsvoorschriften moet regelmatig gecontroleerd worden. De machines moeten veilig kunnen worden bediend en alle veiligheids- en beveiligingsinrichtingen moeten zodanig zijn ontworpen dat zij niet gemakkelijk omzeild of uitgeschakeld kunnen worden. Bovendien moeten alle resterende risico’s die bij het ontwerp van de machine niet kunnen worden weggenomen, duidelijk zichtbaar voor gebruikers en bedieners op de machine worden aangegeven en in de technische documentatie, met name in de gebruikershandleiding, worden vermeld. Het EESC adviseert de Commissie om in de voorgestelde verordening een aanbeveling op te nemen met betrekking tot de noodzaak om werknemersvertegenwoordigers en veiligheidsmedewerkers op het werk te raadplegen. Daarnaast moeten de verantwoordelijkheden van natuurlijke of rechtspersonen in geval van een ongeval duidelijk worden omschreven, met name ten aanzien van het gebruik van kunstmatige intelligentie.

3.9Het EESC verwijst naar zijn advies uit 2019 over het gecoördineerd plan inzake kunstmatige intelligentie 4 . Daarin merkte het reeds op dat, ter beperking van de risico’s waaraan mensen bij het bedienen van machines blootgesteld kunnen worden, werknemers individueel moeten worden geschoold zodat ze veilig met AI en robots kunnen omgaan en de machines in geval van nood kunnen stopzetten (“noodrembeginsel”). Dit geldt met name voor situaties waarin mensen en machines erg nauw samenwerken. De Internationale Organisatie voor normalisatie (ISO) heeft een norm voor robots vastgesteld die gericht is op fabrikanten, distributeurs en gebruikers. Deze norm bevat richtsnoeren voor de inrichting en organisatie van werkplekken om de risico’s op het werk te verminderen.

3.10Het EESC vindt dat prioriteit moet uitgaan naar digitale gebruikershandleidingen. Op verzoek van de klant kan de fabrikant een handleiding op papier verstrekken. De ervaring in de industrie leert echter dat klanten nu al vaak om een handleiding in digitale vorm vragen.

3.11De dagelijkse praktijk wijst uit dat de machines voor allerlei doeleinden worden gebruikt en dus met allerlei risico's gepaard gaan. Het is daardoor vrijwel onmogelijk om zogenaamd eenvoudigere voorschriften op te stellen die op al die situaties van toepassing zijn, zoals het simpelweg “verbieden” van scherpe metalen randen, die soms juist een werkend onderdeel van de machine uitmaken. Bij veel soorten machines, zoals persen of lasersnijders, zijn de risico's voor degenen die de machine bedienen, inherent aan de gewenste functie van de machine. Het is de verantwoordelijkheid van de fabrikanten om deze risico’s op letsel zo veel mogelijk te beperken door passende beschermingsmaatregelen te nemen.

3.12Het is een goede zaak dat de voorgestelde verordening met name ook van toepassing is op machines die geavanceerder zijn en dus minder afhankelijk zijn van bediening door de mens. Het aandeel van deze technologieën in de totale Europese markt voor machines zal de komende jaren naar verwachting sterk toenemen. In het bijzonder bestaat behoefte aan uniforme normen voor machines die in staat zijn zelfstandig te leren, geleidelijk autonomer te worden en daardoor ook nieuwe acties en operationele stappen uit te voeren. Het behoeft immers nauwelijks betoog dat digitale technologieën zoals AI, het internet der dingen en robotica nieuwe uitdagingen op het gebied van productveiligheid met zich meebrengen. Met name de inzet van AI vereist een afzonderlijk vast te stellen veiligheidskader voor de toepassing van dergelijke systemen.

3.13Het EESC benadrukt dat het bij de veiligheid van een machine niet alleen gaat om bescherming van de (lichamelijke en geestelijke) gezondheid van degene die de machine bedient; ook milieuaspecten en klimaatgevolgen moeten in belangrijke mate meetellen. Zowel de fabricage en het gebruik van een machine als de duurzaamheid ervan moeten tezamen worden beoordeeld op basis van de gevolgen voor mens en milieu. Een machine die blijvende schade toebrengt aan het klimaat kan moeilijk als veilig worden beschouwd. Milieueffecten komen wel aan bod in het voorstel. Daarbij gaat het met name om de vraag wat er gebeurt als machineproducten later door fysieke of digitale middelen worden veranderd en dit mogelijk niet door de fabrikant voorzien was. Dat zou namelijk kunnen betekenen dat niet langer wordt voldaan aan de essentiële gezondheids- en veiligheidseisen en dat de desbetreffende conformiteitsbeoordelingen niet meer geldig zijn. De algemene beschouwing van milieu- en klimaataspecten bij de fabricage en het gebruik van een machine dient beter aan te sluiten op de overige EU-wetgeving (bijvoorbeeld inzake de duurzaamheid van producten).

3.14De Commissie stelt voor dat de mogelijkheid voor de fabrikant om de conformiteitsbeoordelingsprocedure in geval van te testen machines met een hoog risico volledig in eigen regie uit te voeren, in de toekomst wordt afgeschaft, zelfs indien geharmoniseerde normen worden toegepast. Veel van deze machines worden echter als stukproductie of in kleine series gemaakt, waardoor het niet praktisch is om de keuring aan een externe instantie over te laten. Het EESC beveelt dan ook aan dat de huidige regels in naar behoren gemotiveerde individuele gevallen gehandhaafd worden. Ook bijvoorbeeld als het aandeel artificiële intelligentie alleen betrekking heeft op statische software, die niet zelfstandig kan evolueren of besluiten kan nemen. Bovendien rijst de vraag of de verplichting om de conformiteitsbeoordeling door een aanmeldende instantie te laten uitvoeren, geen aanzienlijke kosten met zich meebrengt, niet in de laatste plaats voor kleine en middelgrote ondernemingen. Dat geldt vooral wanneer slechts een klein deel van de machine is uitgerust met AI, maar daarom wel in zijn geheel als een machine met een hoog risico getest en aangemeld moet worden. Juist in het geval van stukproductie, waarvoor geen passende testnorm gehanteerd kan worden, is het de vraag of inschakeling van een externe aanmeldende instantie wel efficiënt is.

3.15Het EESC is ermee ingenomen dat de Commissie zelf technische specificaties kan vaststellen wanneer adequate geharmoniseerde normen ontbreken. Daaraan voorafgaand moeten wel alle relevante belanghebbenden worden geconsulteerd.

3.16In de context van uniforme test- en aanmeldingsprocedures beveelt het EESC aan een Europees certificaat voor bedrijven in te voeren dat de betrouwbaarheid van AI-systemen moet garanderen. 5

3.17Volgens het voorstel mogen machineproducten alleen op de markt worden aangeboden of in bedrijf worden genomen indien zij juist geïnstalleerd en onderhouden worden en voor het beoogde doel worden gebruikt. Bovendien moeten zij voldoen aan de essentiële veiligheids- en gezondheidseisen van bijlage III (artikel 7). Aangezien niet-voltooide machines niet in bedrijf mogen worden genomen, moeten ze worden vrijgesteld van de bepalingen inzake inbedrijfstelling. Voor deze machines zou bijvoorbeeld afzonderlijk geregeld kunnen worden dat zij alleen dan op de markt mogen worden aangeboden indien ze voldoen aan de essentiële veiligheids- en gezondheidseisen van bijlage III, en de conformiteit hiervan door de fabrikant in de inbouwverklaring is bevestigd.

3.18Om de machineverordening zo coherent mogelijk uit te voeren is voortdurende monitoring door de Europese Commissie en alle relevante belanghebbenden noodzakelijk. Dit vereist gecoördineerde overlegprocedures tussen de DG’s GROW, EMPL en CONNECT. Daarnaast zou bijvoorbeeld binnen de groepen voor administratieve samenwerking (ADCO’s) voor de machinesector en het Comité van hoge functionarissen van de arbeidsinspectie (SLIC) een door de Commissie te financieren orgaan voor permanente coördinatie opgericht kunnen worden.

Brussel, 2 september 2021.

Alain COHEUR

Voorzitter van de afdeling Interne Markt, Productie en Consumptie

_____________

(1)       Informatief rapport “Herziening van de machinerichtlijn” .

(2)      Zie ook PB C 240 van 16.7.2019, blz. 51 .

(3)      Bron: https://ec.europa.eu/growth/sectors/mechanical-engineering/machinery_nl .

(4)       PB C 240 van 16.7.2019, blz. 51 .

(5)      Zie ook PB C 240 van 16.7.2019, blz. 51 .