VERZOEK OM INPUT

VOOR EEN INITIATIEF (zonder effectbeoordeling)

Benaming van het initiatief

Migratie en asiel — Vijfjarige strategie voor asiel- en migratiebeheer

Leidend DG – verantwoordelijke eenheid

DG HOME – Eenheid A.1

Verwacht soort initiatief

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s

Indicatieve planning

Q4-2025

Aanvullende informatie

Migratie- en asielpact

Dit document dient slechts ter informatie. Het loopt niet vooruit op de eindbeslissing van de Commissie over de vraag of dit initiatief zal worden voortgezet en welke invulling dat uiteindelijk zal krijgen. Alle elementen van het initiatief dat in dit document is beschreven, waaronder de planning, kunnen veranderen.

A. Politieke context, probleemomschrijving en subsidiariteitscontrole

Politieke context

Zoals wordt gesteld in de politieke beleidslijnen van voorzitter Von der Leyenvoor 2024-2029 en de opdrachtbrief van commissaris Brunner, is migratie een Europese uitdaging die om een Europese oplossing vraagt. Het wetgevingspakket van het migratie- en asielpact dat in 2024 is vastgesteld, heeft tot doel bescherming te bieden aan personen die bescherming behoeven, de EU-grenzen te beschermen, eerlijke en efficiënte procedures te waarborgen en migratie op een ordelijke manier te beheren, met solidariteit als kernwaarde.

Het pact voorziet in een alomvattende aanpak van migratie en asiel, met constante aandacht voor zowel de interne dimensie van de EU, waarin het accent ligt op de voorbereiding op de inwerkingtreding van het nieuwe rechtskader in juni 2026, als voor de externe dimensie, die vraagt om een intensivering van alomvattende partnerschappen met belangrijke niet-EU-landen en samenwerking met internationale partners op regionaal en mondiaal niveau.

Tegelijkertijd is de uitvoering van het pact geen eenmalig, maar een dynamisch proces dat moet worden gebaseerd op een strategische visie waarin de verschillende aspecten en belangen van het migratie- en asielbeleid van de EU op de middellange tot lange termijn met elkaar in evenwicht worden gebracht. Overeenkomstig artikel 7 van de verordening betreffende asiel- en migratiebeheer 1 hebben de lidstaten hun nationale strategieën voor asiel- en migratiebeheer opgesteld en aan de Commissie voorgelegd.

Op grond hiervan is de Commissie belast met het opstellen van de eerste Europese langetermijnstrategie voor asiel- en migratiebeheer voor de komende vijf jaar. In deze strategie zal een toekomstgerichte visie worden geschetst om een consistente uitvoering van de nationale strategieën te waarborgen en de koers uit te stippelen voor de volgende stappen op Europees niveau, zodat het potentieel van het pact volledig kan worden verwezenlijkt.

Probleem dat met het initiatief wordt aangepakt

Bij artikel 78 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) is het gemeenschappelijk beleid inzake asiel, subsidiaire bescherming en tijdelijke bescherming vastgesteld, en bij artikel 79 een gemeenschappelijk immigratiebeleid. Dit beleid, dat betrekking heeft op een breed scala van terreinen waarop de EU een rechtskader en/of operationele samenwerking met aanzienlijke financiële steun aan de lidstaten tot stand heeft gebracht, bestrijkt de volgende gebieden: i) het gemeenschappelijk Europees asielstelsel; ii) preventie van irreguliere migratie en de bestrijding van migrantensmokkel; iii) terugkeer en overname; iv) legale migratie en legale trajecten voor bescherming, en v) integratie.

Het migratie- en asielbeleid van de EU houdt verband met de totstandbrenging van een ruimte zonder interne grenscontroles. Het EU-beleid inzake grensbeheer is gebaseerd op artikel 77 VWEU, waarin wordt bepaald dat de EU beleid moet ontwikkelen om “i) te voorkomen dat personen, ongeacht hun nationaliteit, bij het overschrijden van de binnengrenzen aan enige controle worden onderworpen; ii) te zorgen voor personencontrole en efficiënte bewaking bij het overschrijden van de buitengrenzen, en iii) geleidelijk een geïntegreerd systeem voor het beheer van de buitengrenzen op te zetten.”.

Het EU-beleid inzake migratie, asiel- en grensbeheer is op het moment een politiek zeer gevoelige kwestie. Uit opiniepeilingen komt migratie regelmatig naar voren als een van de belangrijkste punten van zorg van de Europese burgers. Volgens hen moet de EU op middellange termijn maatregelen nemen op het gebied van defensie en veiligheid (39 %), gevolgd door economie (29 %), migratie (24 %) en klimaat en milieu (24 %) 2 . Jonge Europeanen zien irreguliere migratie (29 %) als een van de grootste uitdagingen voor de EU. 26 % van hen is van mening dat irreguliere migratie een van de topprioriteiten van de EU moet zijn 3 .

Op 1 januari 2024 woonden er 29 miljoen niet-EU-onderdanen in de EU, wat neerkomt op 6,4 % van de totale EU-bevolking. Dit is een aanzienlijke en snelle stijging ten opzichte van 1 januari 2022 (23,8 miljoen, 5,3 %), die is veroorzaakt door het grote aantal ontheemden uit Oekraïne, van wie de meesten momenteel tijdelijke bescherming genieten in de EU. Op 25 juni 2025 waren er in de EU 4,5 miljoen actieve registraties voor tijdelijke bescherming van ontheemden uit Oekraïne.

In 2024 hebben de lidstaten 3,7 miljoen eerste verblijfsvergunningen — waarvan bijna twee derde op arbeidsgerelateerde of familiale gronden — en 9,7 miljoen Schengenvisa voor kort verblijf afgegeven. Arbeidsmigratie speelt een belangrijke rol in het concurrentievermogen van de EU, aangezien de Unie wordt geconfronteerd met demografische uitdagingen en vaardigheidskloven die een tweeledige aanpak vereisen: het potentieel van de binnenlandse beroepsbevolking moet worden gemaximaliseerd en er moet talent worden aangetrokken. De EU-bevolking in de werkende leeftijd zal naar schatting afnemen van 265 miljoen in 2022 tot 258 miljoen in 2030 4 . Hierdoor zullen de tekorten aan arbeidskrachten verergeren waarmee de EU te kampen heeft. Bijna 3 % van de vacatures in de EU wordt niet ingevuld, ondanks inspanningen om de binnenlandse beroepsbevolking bij- en om te scholen en te activeren. Bovendien heeft driekwart (74 %) van de kleine ondernemingen in Europa te maken met een vaardighedentekort voor ten minste één functie.

De EU registreerde in 2024 circa 240 286 irreguliere grensoverschrijdingen, veel minder dan de 1,8 miljoen in 2015, op het hoogtepunt van de vluchtelingencrisis.

In 2024 werden in de EU 996 805 verzoeken om internationale bescherming ingediend, 12 % minder dan in 2023 (1,1 miljoen), het jaar met het hoogste aantal verzoeken sinds de piek die werd geregistreerd in 2015/2016. In 2024 bedroeg het erkenningspercentage voor beslissingen in eerste aanleg in de EU 42 %.

De EU wordt geconfronteerd met een over het algemeen laag terugkeerpercentage van niet-EU-onderdanen die geen verblijfsrecht hebben. In 2024 bedroeg het effectieve terugkeerpercentage (het percentage personen met een bevel om de EU te verlaten dat daadwerkelijk is teruggekeerd) slechts 24 %.

Gezien deze veelzijdige uitdagingen en kansen, in combinatie met een steeds complexer geopolitiek landschap, moet de EU haar inspanningen opvoeren om een alomvattende aanpak toe te passen voor het beheer van reguliere en irreguliere migratiestromen naar de EU. De vaststelling van het migratie- en asielpact in 2024 was een belangrijke stap in die richting.

Om in de praktijk optimale resultaten te behalen met het pact, zijn langetermijninvesteringen in de opbouw van een efficiënt en veerkrachtig asiel- en migratiebeheersysteem in Europa en wederzijds voordelige partnerschappen met partnerlanden buiten de EU vereist. Met de Europese langetermijnstrategie voor asiel- en migratiebeheer wordt beoogd deze alomvattende aanpak verder te ontwikkelen en de koers voor de komende vijf jaar op Europees niveau te bepalen.

Grondslag van het EU-optreden (rechtsgrondslag en subsidiariteitscontrole)

Rechtsgrondslag

Op grond van artikel 8 van de verordening betreffende asiel- en migratiebeheer moet de eerste Europese langetermijnstrategie voor asiel- en migratiebeheer uiterlijk op 12 december 2025 worden vastgesteld.

Praktische noodzaak van EU-optreden

Een EU-brede strategie voor asiel- en migratiebeheer is noodzakelijk om strategische richtsnoeren voor het migratiebeleid van de EU te kunnen vaststellen.

B. Wat is het beoogde resultaat van het initiatief en hoe wordt dit bereikt?

Het doel van de Europese langetermijnstrategie voor asiel- en migratiebeheer is om voort te bouwen op de alomvattende aanpak van migratie die de Commissie in de afgelopen jaren heeft ontwikkeld. Op deze manier kan worden gewaarborgd dat het potentieel van het onlangs vastgestelde rechtskader voor migratie en asiel volledig wordt verwezenlijkt, in overeenstemming met de politieke beleidslijnen van voorzitter Von der Leyen voor 2024-2029 en de opdrachtbrief van commissaris Brunner.

Op basis van een situatiebeeld op EU-niveau zullen in de strategie de belangrijkste prioriteiten voor de volgende periode van vijf jaar worden bepaald. Er zullen onder meer doelstellingen voor de middellange en lange termijn worden geformuleerd en belangrijke initiatieven worden vastgesteld die bijdragen tot een efficiënte uitvoering van het pact, en aanvullende initiatieven worden overwogen die het pact op alomvattende wijze aanvullen. Ook zal de basis worden gelegd voor het gebruik van het volgende meerjarig financieel kader en de rol van EU-agentschappen (het Asielagentschap van de Europese Unie, het Europees Grens- en kustwachtagentschap en het Agentschap van de Europese Unie voor het operationeel beheer van grootschalige IT-systemen op het gebied van vrijheid, veiligheid en recht). De strategie moet daarnaast voortbouwen op de door de lidstaten vastgestelde nationale strategieën, en zijn gebaseerd op geïntegreerde beleidsvorming/een overheidsbrede aanpak.

In overeenstemming met de artikelen 4 en 5 van de verordening betreffende asiel- en migratiebeheer zullen de doelstellingen van de strategie elementen omvatten die verband houden met:

1.Interne aspecten:

ogrensbeheer: verbetering van het beheer van de buitengrenzen van de EU om veiligheid en ordelijke migratie te waarborgen;

oeerbiediging van het internationaal recht: waarborging van de naleving van verplichtingen uit hoofde van het internationaal en het EU-recht, met name ten aanzien van personen die op zee worden gered;

obeschermingsprocedures: bevordering van snelle en eerlijke toegang tot internationale beschermingsprocedures voor asielzoekers;

otoewijzing van verantwoordelijkheid: duidelijke aanwijzing van de lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek;

osecundaire bewegingen: invoering van maatregelen om ongeautoriseerde verplaatsingen van niet-EU-onderdanen tussen de lidstaten te ontmoedigen en voorkomen;

oopvangvoorzieningen: waarborgen dat verzoekers toegang hebben tot adequate opvangfaciliteiten;

oterugkeerprocedures: een efficiënt beheer van de terugkeer van personen die geen verblijfsrecht hebben;

obevordering van integratie: aanmoediging van de integratie van personen aan wie internationale bescherming wordt verleend;

opreventie van uitbuiting: bestrijding van uitbuiting en beperking van illegale tewerkstelling.

2.Externe aspecten:

olegale migratietrajecten: bevordering van legale migratiekanalen voor personen die bescherming behoeven en anderen die een verblijfstitel willen verkrijgen;

osteun voor opvanglanden: hulp voor niet-EU-landen die grote groepen migranten en vluchtelingen opvangen om hun beheerscapaciteiten te versterken, met eerbiediging van de mensenrechten;

opreventie van irreguliere migratie: bestrijding van migrantensmokkel en mensenhandel, aanpak van kwetsbaarheden en toestaan van legitieme verzoeken om internationale bescherming;

oaanpak van drijvende factoren van migratie: aanpak van de onderliggende oorzaken van irreguliere migratie en gedwongen ontheemding;

oterugkeer en re-integratie: versterking van maatregelen voor doeltreffende terugkeer, overname en re-integratie.

ouitvoering van het visumbeleid: waarborging van een consistente uitvoering van het gemeenschappelijk visumbeleid.

De strategie zal zijn gebaseerd op de beginselen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid, in overeenstemming met artikel 80 van het VWEU. Het doel is een doeltreffende werking van het EU-beleid inzake asiel- en migratiebeheer, hetgeen in het belang is van alle lidstaten.

Waarschijnlijke effecten

De vijfjarige Europese strategie voor asiel- en migratiebeheer van de EU zal de komende jaren fungeren als strategisch kader voor de ontwikkeling en uitvoering van het migratie- en asielbeleid van de EU. De strategie zal de vorm aannemen van een mededeling van de Commissie en geen wijzigingen van bestaande wetgeving of nieuwe wetgeving omvatten. De aanbevelingen en voorgestelde maatregelen zullen, indien zij worden uitgevoerd, waarschijnlijk echter grote gevolgen hebben voor verschillende belanghebbenden.

Toekomstige monitoring

De vijfjarige Europese strategie voor asiel- en migratiebeheer van de EU is een strategisch document waarvan de voortgang en de doeltreffendheid zullen worden gemonitord aan de hand van de uitvoering van de voorgestelde acties. 

C. Betere regelgeving

Effectbeoordeling

In de voorgestelde strategie zullen brede beleidsdoelstellingen worden geformuleerd en in dit kader zullen de analyses van de Commissie in haar mededeling van 11 juni over de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van het migratie- en asielpact 5 en in haar voor oktober 2025 geplande jaarverslag over de uitvoering van het pact worden benut. Ook de voortdurende uitwisselingen met de lidstaten over de stand van de uitvoering van hun nationale plannen voor uitvoering van het pact en over hun behoeften voor een doeltreffende en geslaagde uitvoering, zullen als input dienen voor de strategie. Dit is een niet-wetgevingsinitiatief. Een effectbeoordeling is in dit stadium niet nodig.

Raadplegingsstrategie

In artikel 8 van de verordening betreffende asiel- en migratiebeheer wordt bepaald dat in de strategie rekening moet worden gehouden met: a) de uitvoering van de nationale strategieën voor asiel- en migratiebeheer van de lidstaten en de overeenstemming daarvan met het EU- en het internationaal recht; b) relevante, door de Commissie verzamelde informatie uit hoofde van Aanbeveling (EU) 2020/1366 over een EU-mechanisme voor paraatheid en crisisbeheer in verband met migratie; c) informatie die door de Commissie en het Asielagentschap is verzameld over de uitvoering van het asielacquis van de EU; d) informatie die is verkregen van de Europese Dienst voor extern optreden en relevante organen, instanties en agentschappen van de EU, met name verslagen van het Asielagentschap, Frontex en het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten; e) andere relevante informatie, onder meer van de lidstaten, toezichthoudende autoriteiten, internationale organisaties en andere relevante organen, instanties, agentschappen of organisaties.

De Commissie publiceert dit verzoek om input op het portaal Uw mening telt! om belanghebbenden te raadplegen over de bovengenoemde uitdagingen en de vormgeving van de Europese langetermijnstrategie voor asiel- en migratiebeheer voor de komende vijf jaar. Deze raadpleging is bedoeld om informatie, expertise en standpunten van alle belanghebbende partijen te verzamelen als input voor de voorbereiding van de strategie. Deze belanghebbenden zijn onder meer:

— EU-burgers en onderdanen van niet-EU-landen;

— maatschappelijke organisaties;

— academische wereld, bedrijfsverenigingen, overheidsinstanties.