Voorlopige editie

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

N. EMILIOU

van 14 januari 2025 (1)

Zaak C‑19/23

Koninkrijk Denemarken

tegen

Europees Parlement

Raad van de Europese Unie

„ Beroep tot nietigverklaring – Richtlijn (EU) 2022/2041 – Toereikende minimumlonen in de Europese Unie – Volledige nietigverklaring van de richtlijn – Rechtsgrondslag – Artikel 153, lid 1, onder b), VWEU – Begrip ‚arbeidsvoorwaarden’ – Artikel 153, lid 2, onder b), VWEU – Bevoegdheid van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van minimumvoorschriften – Artikel 153, lid 5, VWEU – Uitzonderingen – ‚Beloning’ en ‚recht van vereniging’ – Rechtstreekse inmenging – Artikel 5 van de richtlijn – Procedure voor de vaststelling van toereikende wettelijke minimumlonen – Lijst van minimumcriteria die de lidstaten moeten opnemen – Artikel 4 – Bevordering van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling – Artikel 12 – Recht op verhaal – Artikel 153, lid 1, onder f), VWEU – Begrip ‚vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers’ – Bijzondere wetgevingsprocedure die eenparigheid van stemmen binnen de Raad vereist – Onmogelijkheid om de richtlijn vast te stellen op basis van zowel artikel 153, lid 1, onder b), als artikel 153, lid 1, onder f), VWEU – Gedeeltelijke nietigverklaring van de richtlijn – Scheidbaarheid van artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de richtlijn ”

I.      Inleiding

1.        Krachtens het beginsel van bevoegdheidstoedeling van artikel 5, lid 2, VEU, dat cruciaal is in een Europese Unie die berust op de rechtsstaat(2), mag de Europese Unie slechts handelen binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar door de lidstaten in de Verdragen zijn toegedeeld. De taak van het Hof om toe te zien op de eerbiediging van dat beginsel lijkt weliswaar simpel, maar wordt gecompliceerder door het feit dat bepaalde Verdragsbepalingen over de bevoegdheidsverdeling tussen de Unie en de lidstaten ofwel onduidelijk lijken ofwel elkaar lijken te overlappen.

2.        Dat is met name duidelijk op het gebied van het sociaal beleid van de Unie, waar de opstellers van de Verdragen enerzijds cohesie en convergentie wilden bevorderen en anderzijds een Unie wilden creëren die rekening houdt met de diversiteit van de nationale stelsels en met de sleutelrol van de sociale partners, twee doelstellingen die niet altijd gemakkelijk met elkaar te rijmen zijn. De eerste doelstelling impliceert dat meer macht wordt gegeven aan de Unie, terwijl met de tweede doelstelling de indruk wordt gewekt dat bepaalde beslissingen over het sociaal beleid zijn voorbehouden aan de lidstaten.

3.        Met het onderhavige beroep, dat is ingesteld krachtens artikel 263 VWEU, verzoekt het Koninkrijk Denemarken, met steun van het Koninkrijk Zweden, het Hof primair om volledige nietigverklaring van richtlijn (EU) 2022/2041 van het Europees Parlement en de Raad(3). Beide lidstaten betogen dat het Europees Parlement en de Raad niet de bevoegdheid hadden om de minimumloonrichtlijn vast te stellen op grond van artikel 153, lid 2, onder b), VWEU, gelezen in samenhang met artikel 153, lid 1, onder b), VWEU. Op basis van die bepalingen kunnen het Europees Parlement en de Raad door middel van richtlijnen minimumvoorschriften vaststellen op het gebied van „arbeidsvoorwaarden”. Uit artikel 153, lid 5, VWEU blijkt echter dat deze bevoegdheid zich niet uitstrekt tot, onder andere, „beloning”.

4.        Tegen die achtergrond gaat de moeilijkste kwestie die in deze zaak aan de orde wordt gesteld, over de vraag of het Parlement en de Raad bij de vaststelling van de minimumloonrichtlijn hebben gehandeld in strijd met artikel 153, lid 5, VWEU door wetgeving uit te vaardigen op een gebied („beloning”) waarop de Unie niet bevoegd is. Zoals ik in deze conclusie zal toelichten, moet die vraag mijns inziens bevestigend worden beantwoord.

II.    Toepasselijke bepalingen

A.      VWEU

5.        Artikel 153 VWEU luidt als volgt:

„1.      Ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 151 wordt het optreden van de lidstaten op de volgende gebieden door de Unie ondersteund en aangevuld:

[...]

b)      de arbeidsvoorwaarden;

[...]

f)      de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers, met inbegrip van de medezeggenschap, onder voorbehoud van lid 5;

[...]

2.      Te dien einde kunnen het Europees Parlement en de Raad:

[...]

b)      op de in lid 1, onder a) tot en met i), bedoelde gebieden door middel van richtlijnen minimumvoorschriften vaststellen die geleidelijk van toepassing zullen worden, met inachtneming van de in elk van de lidstaten bestaande omstandigheden en technische voorschriften. In deze richtlijnen wordt vermeden zodanige administratieve, financiële en juridische verplichtingen op te leggen dat de oprichting en ontwikkeling van kleine en middelgrote ondernemingen daardoor zou kunnen worden belemmerd.

Het Europees Parlement en de Raad besluiten volgens de gewone wetgevingsprocedure na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s.

Op de in lid 1, onder c), d), f) en g), bedoelde gebieden besluit de Raad volgens een bijzondere wetgevingsprocedure, met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement en de beide Comités.

[...]

5.      Dit artikel is niet van toepassing op de beloning, het recht van vereniging, het stakingsrecht of het recht tot uitsluiting.”

B.      Minimumloonrichtlijn

6.        Artikel 1 van de minimumloonrichtlijn bepaalt:

„1.      Met het oog op betere leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden in de Unie, met name op het vlak van de toereikendheid van minimumlonen voor werknemers teneinde aan opwaartse sociale convergentie bij te dragen en loonongelijkheid te verminderen, stelt deze richtlijn een kader vast voor:

a)      de toereikendheid van wettelijke minimumlonen met het oog op het verwezenlijken van behoorlijke leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden;

b)      het bevorderen van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling;

c)      het verbeteren van de daadwerkelijke toegang van werknemers tot rechten op bescherming door minimumlonen, indien nationale wetgeving en/of collectieve arbeidsovereenkomsten daarin voorzien.

2.      Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de volledige eerbiediging van de autonomie van de sociale partners en aan hun recht om te onderhandelen over collectieve arbeidsovereenkomsten en om deze te sluiten.

3.      Overeenkomstig artikel 153, lid 5, VWEU doet deze richtlijn geen afbreuk aan de bevoegdheid van lidstaten om de hoogte van minimumlonen vast te stellen, alsook aan de keuze van de lidstaten om wettelijke minimumlonen vast te stellen, de toegang tot bescherming door minimumlonen in het kader van collectieve arbeidsovereenkomsten te bevorderen, of beide.

4.      Bij de toepassing van deze richtlijn zal het recht op collectieve onderhandelingen volledig worden geëerbiedigd. Niets in deze richtlijn mag worden opgevat als een verplichting voor om het even welke lidstaat:

a)      waar de loonvorming uitsluitend via collectieve arbeidsovereenkomsten tot stand komt, om een wettelijk minimumloon in te voeren, of

b)      om eventuele collectieve arbeidsovereenkomsten algemeen verbindend te verklaren.

[...]”

7.        Artikel 4 van deze richtlijn, met als opschrift „De bevordering van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling”, bepaalt:

„1.      Om de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen te vergroten en om de uitoefening van het recht op collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling te vergemakkelijken, gaan de lidstaten, samen met de sociale partners en overeenkomstig nationale wetgeving en praktijk, over tot:

[...]

d)      met het oog op de bevordering van collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling, het nemen van maatregelen, waar nodig, om vakbonden en werkgeversorganisaties die deelnemen of wensen deel te nemen aan collectieve onderhandelingen te beschermen tegen elke inmenging door elkaar of door elkaars vertegenwoordigers of leden in hun oprichting, werking of bestuur.

2.      Daarnaast voorziet elke lidstaat waarin de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen onder een drempel van 80 % valt, in een kader om de voorwaarden voor collectieve onderhandelingen te creëren, hetzij bij wet na raadpleging van de sociale partners, hetzij door middel van een overeenkomst met hen. Deze lidstaat stelt tevens een actieplan op ter bevordering van collectieve onderhandelingen. De lidstaat stelt een dergelijk actieplan op na raadpleging van de sociale partners of door middel van een overeenkomst met hen, dan wel, wanneer de sociale partners daar gezamenlijk om verzoeken, zoals overeengekomen tussen de sociale partners. Het actieplan bevat een duidelijk tijdschema en concrete maatregelen om de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen geleidelijk te verhogen, met volledige inachtneming van de autonomie van de sociale partners. De lidstaat beoordeelt het actieplan regelmatig en past het zo nodig aan. Wanneer een lidstaat zijn actieplan aanpast, doet hij dit na raadpleging van de sociale partners of door middel van een overeenkomst met hen, dan wel, wanneer de sociale partners daar gezamenlijk om verzoeken, zoals overeengekomen tussen de sociale partners. In ieder geval wordt een dergelijk actieplan ten minste elke vijf jaar geëvalueerd. Het actieplan en alle aanpassingen ervan worden openbaar gemaakt en ter kennis gebracht van de Commissie.”

8.        Artikel 5 van de minimumloonrichtlijn, met als opschrift „Procedure voor de vaststelling van toereikende wettelijke minimumlonen”, bepaalt het volgende:

„1.      Lidstaten met wettelijke minimumlonen stellen de nodige procedures in voor de vaststelling en de aanpassing van de wettelijke minimumlonen. Dergelijke vaststellingen en aanpassingen worden gebaseerd op criteria die zijn bepaald om bij te dragen tot de toereikendheid van die minimumlonen, met het oog op het bereiken van een behoorlijke levensstandaard, het terugdringen van armoede onder werkenden, het bevorderen van sociale cohesie en opwaartse sociale convergentie, en het verkleinen van de genderloonkloof. De lidstaten stellen die criteria vast overeenkomstig hun nationale praktijken, in relevante nationale wetgeving of in besluiten van de bevoegde instanties, dan wel in tripartiete overeenkomsten. De criteria worden op duidelijke wijze vastgesteld. De lidstaten kunnen beslissen over het relatieve gewicht van die criteria, met inbegrip van de in lid 2 bedoelde elementen, daarbij rekening houdend met hun nationale sociaaleconomische omstandigheden.

2.      De in lid 1 bedoelde nationale criteria omvatten ten minste de volgende elementen:

a)      de koopkracht van de wettelijke minimumlonen, rekening houdend met de kosten voor levensonderhoud;

b)      het algemene niveau van de lonen en de verdeling ervan;

c)      het groeipercentage van de lonen;

d)      nationale productiviteitsniveaus en -ontwikkelingen op lange termijn.

3.      Onverminderd de verplichtingen van dit artikel kunnen de lidstaten daarnaast gebruikmaken van een automatisch bijstellingsmechanisme voor de indexering van wettelijke minimumlonen, op basis van passende criteria en in overeenstemming met nationale wetgevingen en praktijken, op voorwaarde dat de toepassing van dat mechanisme niet leidt tot een verlaging van het wettelijke minimumloon.

4.      De lidstaten gebruiken indicatieve referentiewaarden als richtsnoer voor hun beoordeling van de toereikendheid van de wettelijke minimumlonen. Daartoe kunnen zij gebruikmaken van indicatieve referentiewaarden die gewoonlijk op internationaal niveau worden gebruikt zoals 60 % van het mediane brutoloon en 50 % van het gemiddelde brutoloon, en/of van indicatieve referentiewaarden die op nationaal niveau worden gebruikt.

5.      De lidstaten zorgen ervoor dat de wettelijke minimumlonen ten minste om de twee jaar regelmatig en tijdig worden aangepast of, voor lidstaten die gebruikmaken van een automatisch indexeringsmechanisme als bedoeld in lid 3, ten minste om de vier jaar.

6.      Iedere lidstaat gaat over tot het aanwijzen of oprichten van een of meer adviesorganen om de bevoegde autoriteiten te adviseren over kwesties in verband met de wettelijke minimumlonen en maakt de operationele werking van die organen mogelijk.”

9.        Artikel 12 van de minimumloonrichtlijn, met als opschrift „Recht op verhaal en bescherming tegen nadelige behandeling of gevolgen”, luidt als volgt:

„1.      De lidstaten zorgen ervoor dat – onverminderd specifieke vormen van verhaal en geschillenbeslechting waarin collectieve arbeidsovereenkomsten eventueel voorzien – de werknemers, met inbegrip van werknemers van wie de arbeidsrelatie is geëindigd, toegang hebben tot doeltreffende, tijdige en onpartijdige geschillenbeslechting en recht op verhaal, wanneer inbreuk wordt gemaakt op rechten op het gebied van wettelijke minimumlonen of met betrekking tot de bescherming door minimumlonen, indien dergelijke rechten zijn vastgelegd in nationale wetgeving of collectieve arbeidsovereenkomsten.

[...]”

III. Feiten van het onderhavige beroep

A.      Voorstel voor de minimumloonrichtlijn

10.      De Europese Commissie heeft in oktober 2020 haar voorstel voor de minimumloonrichtlijn vastgesteld.(4) Dat voorstel werd gedaan nadat Ursula von der Leyen, de voorzitter van de Commissie, had verklaard dat „[de] waardigheid van werk [...] heilig [is]. Binnen de eerste honderd dagen van mijn ambtstermijn zal ik een voorstel doen om ervoor te zorgen dat iedere werknemer in onze Unie een eerlijk minimumloon krijgt [...]”(5).

11.      In het voorstel voor de minimumloonrichtlijn heeft de Commissie opgemerkt dat „[v]eel werknemers in de [Unie] [...] momenteel [...] niet [worden] beschermd door toereikende minimumlonen” en dat in 2018 „het wettelijk minimumloon niet [voorzag] in een toereikend inkomen voor een alleenstaande met een minimumloon om boven de armoederisicogrens in negen lidstaten uit te stijgen”. Volgens de Commissie was het na de COVID-19-crisis, om „een duurzaam en inclusief economisch herstel te ondersteunen”, van essentieel belang ervoor te zorgen dat de werknemers in de Unie toegang hebben tot arbeidskansen en toereikende minimumlonen.(6) Enkele auteurs hebben die uitspraken opgevat als een grote verschuiving in hoe er wordt gekeken naar toereikende minimumlonen op het niveau van de Unie, aangezien zij niet langer worden beschouwd als een belemmering voor het concurrentievermogen tussen de lidstaten en voor economische groei, maar als een randvoorwaarde voor economische ontwikkeling.(7)

12.      Binnen die context heeft de Commissie toegelicht dat haar voorstel een kader vaststelt „om de minimumlonen toereikender te maken en de toegang van de werknemers tot bescherming door minimumlonen te verbeteren”. Voorts heeft zij opgemerkt dat de voorgestelde richtlijn beoogt „collectieve loononderhandelingen in alle lidstaten te bevorderen”, „met volledige inachtneming van de specifieke kenmerken van de nationale stelsels, de nationale bevoegdheden en de autonomie en contractvrijheid van de sociale partners”.(8)

13.      De minimumloonrichtlijn is in eerste lezing vastgesteld op 19 oktober 2022. Alle lidstaten in de Raad stemden vóór die richtlijn, behalve het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden die tegenstemden en Hongarije dat zich van stemming onthield.(9)

14.      In zijn met redenen omklede advies inzake het voorstel voor de minimumloonrichtlijn van 15 december 2020 had het Deense parlement reeds aangegeven dat het van mening was dat loonvoorwaarden het best op nationaal niveau kunnen worden gereglementeerd.(10) Tijdens de wetgevingsprocedure die tot de vaststelling van de richtlijn heeft geleid, heeft de Deense regering in een verklaring tot de Raad uiteengezet dat Denemarken „principieel gekant [is] tegen de invoering van bindende regelgeving op EU-niveau met betrekking tot het minimumloon”. Bovendien heeft zij benadrukt dat het „van essentieel belang [is] dat de autonomie van [sociale] partners [...] behouden blijft” en dat „loonvorming een nationale bevoegdheid is”.(11)

B.      Kernaspecten van de minimumloonrichtlijn in het kader van deze zaak

15.      Volgens Eurostat waren er op 1 januari 2022 tussen de lidstaten grote verschillen in het wettelijk minimumloon per maand, van 332 EUR in Bulgarije tot 2 257 EUR in Luxemburg.(12) In haar „Samenvatting van het effectbeoordelingsverslag” bij het voorstel voor de minimumloonrichtlijn(13) heeft de Commissie vastgesteld dat onder andere „het ontbreken van duidelijke en stabiele criteria voor de vaststelling en actualisering van minimumlonen” en „de ontoereikende betrokkenheid van de sociale partners” factoren zijn die resulteren in onvoldoende bescherming van werknemers door toereikende minimumlonen in de Unie.

16.      In reactie op die aandachtspunten is in artikel 1, lid 1, van de minimumloonrichtlijn bepaald dat die richtlijn een kader vaststelt voor: a) de toereikendheid van wettelijke minimumlonen; b) het bevorderen van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling, en c) het verbeteren van de daadwerkelijke toegang van werknemers tot rechten op bescherming door minimumlonen, indien nationale wetgeving en/of collectieve arbeidsovereenkomsten daarin voorzien. Naar ik begrijp, heeft de minimumloonrichtlijn dus drie afzonderlijke doelstellingen – die zijn opgesomd onder respectievelijk a), b), en c), van artikel 1, lid 1 – die alle moeten bijdragen aan de overkoepelende doelstelling om „aan opwaartse sociale convergentie bij te dragen en loonongelijkheid te verminderen”.(14)

17.      Hoewel de minimumloonrichtlijn in totaal negentien artikelen bevat die in vier verschillende hoofdstukken zijn ondergebracht, zijn drie artikelen, te weten de artikelen 4, 5 en 12, van bijzonder belang voor de onderhavige zaak. Elk van die artikelen houdt verband met een van de drie in artikel 1, lid 1, van die richtlijn genoemde doelstellingen.

18.      Ten eerste heeft artikel 4 betrekking op de bevordering van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling [artikel 1, lid 1, onder b), tweede doelstelling]. Dit artikel maakt deel uit van hoofdstuk I van de minimumloonrichtlijn, met als opschrift „Algemene bepalingen”. In artikel 4, lid 1, wordt aan alle lidstaten een aantal verplichtingen opgelegd „[o]m de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen te vergroten en om de uitoefening van het recht op collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling te vergemakkelijken”. Een van die verplichtingen is „het nemen van maatregelen, waar nodig, om vakbonden en werkgeversorganisaties die deelnemen of wensen deel te nemen aan collectieve onderhandelingen te beschermen tegen elke inmenging door elkaar of door elkaars vertegenwoordigers of leden in hun oprichting, werking of bestuur” [artikel 4, lid 1, onder d)]. Daarentegen gelden de in artikel 4, lid 2, omschreven verplichtingen alleen voor de lidstaten waarin de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen onder een drempel van 80 % valt. Die lidstaten moeten „[voorzien] in een kader om de voorwaarden voor collectieve onderhandelingen te creëren” en „een actieplan [opstellen] ter bevordering van collectieve onderhandelingen”, dat zij regelmatig moeten beoordelen en aanpassen.

19.      Ten tweede heeft artikel 5 betrekking op de „toereikendheid van wettelijke minimumlonen” [artikel 1, lid 1, onder a), eerste doelstelling]. Dit is het belangrijkste artikel van de minimumloonrichtlijn en is opgenomen in hoofdstuk II ervan dat als opschrift „Wettelijke minimumlonen” heeft. De bepalingen van dit hoofdstuk zijn alleen van toepassing op de lidstaten met wettelijke minimumlonen. In artikel 5, lid 2, zijn met name vier minimumcriteria omschreven die zijn bepaald om bij te dragen tot de toereikendheid van minimumlonen en die in aanmerking moeten worden genomen tijdens de „[p]rocedure voor de vaststelling van toereikende wettelijke minimumlonen”.

20.      Ten derde heeft artikel 12 van de minimumloonrichtlijn, dat deel uitmaakt van hoofdstuk III, met als opschrift „Horizontale bepalingen”, betrekking op de daadwerkelijke toegang van werknemers tot rechten op bescherming door minimumlonen [artikel 1, lid 1, onder c), derde doelstelling]. Die bepaling heeft tot doel ervoor te zorgen dat werknemers toegang hebben tot doeltreffende, tijdige en onpartijdige geschillenbeslechting en recht op verhaal, wanneer inbreuk wordt gemaakt op hun rechten op het gebied van wettelijke minimumlonen of met betrekking tot de bescherming door minimumlonen op grond van nationale wetgeving en/of collectieve arbeidsovereenkomsten.

IV.    Procedure bij het Hof en conclusies van partijen

21.      Bij een op 18 januari 2023 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft het Koninkrijk Denemarken het onderhavige beroep ingesteld.

22.      Het Koninkrijk Denemarken verzoekt het Hof:

–        om de minimumloonrichtlijn in haar geheel nietig te verklaren;

–        subsidiair, om artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn nietig te verklaren;

–        het Parlement en de Raad te verwijzen in de kosten.

23.      Het Parlement verzoekt het Hof het beroep ongegrond te verklaren en het Koninkrijk Denemarken te verwijzen in de kosten.

24.      De Raad verzoekt het Hof:

–        de primaire vordering niet-ontvankelijk te verklaren;

–        subsidiair, het beroep in zijn geheel ongegrond te verklaren;

–        het Koninkrijk Denemarken te verwijzen in de kosten.

25.      Bij beslissingen van respectievelijk 26 april en 25 mei 2023 heeft de president van het Hof het Koninkrijk België en de Republiek Portugal toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.

26.      Bij beslissingen van respectievelijk 8 en 26 mei 2023 en 5 en 7 juni 2023 heeft de president van het Hof de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg en de Commissie toegelaten tot interventie aan de zijde van het Parlement en de Raad.

27.      Bij beslissing van 26 mei 2023 van de president van het Hof is het Koninkrijk Zweden toegelaten tot interventie aan de zijde van het Koninkrijk Denemarken.

V.      Analyse

28.      Jarenlang ontwikkelde het sociaal beleid van de Unie zich in de marge van de Verdragen; de drijvende kracht achter de integratie van de Unie was de totstandbrenging van een gemeenschappelijke markt.(15) Met de vaststelling van het Protocol betreffende de sociale politiek en de Overeenkomst betreffende de sociale politiek (hierna: „sociaal hoofdstuk”), gehecht aan het Verdrag van Maastricht, is voor het eerst geprobeerd om het sociaal beleid van de Unie te „constitutionaliseren” en pas met het Verdrag van Amsterdam in 1997 is de inhoud van het sociale hoofdstuk formeel verankerd in het EG-Verdrag.(16)

29.      Sindsdien is het duidelijk dat „de Unie [...] niet alleen een interne markt tot stand brengt, maar zich ook inzet voor de duurzame ontwikkeling van Europa, die met name is gebaseerd op een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang, en in het bijzonder sociale bescherming bevordert”(17). Ter verwezenlijking van die doelstellingen heeft de Uniewetgever een aantal instrumenten vastgesteld op basis van artikel 153 VWEU (of eerdere versies van die bepaling), bijvoorbeeld richtlijn 2008/104/EG van het Europees Parlement en de Raad(18), richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad(19) of, van recentere datum, richtlijn (EU) 2019/1152 van het Europees Parlement en de Raad(20), die net als de minimumloonrichtlijn is vastgesteld op basis van artikel 153, lid 2, onder b), VWEU, gelezen in samenhang met artikel 153, lid 1, onder b), VWEU.

30.      Voor zover ik weet, is de minimumloonrichtlijn echter het eerste rechtsinstrument op Unieniveau op het gebied van minimumlonen. Hoewel uit beginsel nr. 6 van de Europese pijler van sociale rechten(21) reeds blijkt dat „[w]erknemers [recht] hebben [...] op een billijk loon waarmee zij een fatsoenlijke levensstandaard kunnen genieten” en dat „[e]r wordt gezorgd voor toereikende minimumlonen, die voorzien in de behoeften van de werknemer en zijn of haar gezin” teneinde „[a]rmoede onder werkenden” te voorkomen, heeft die tekst geen bindende kracht en fungeert hij eerder als leidraad voor de doelmatige verwezenlijking van resultaten op sociaal en werkgelegenheidsgebied(22).

31.      Ter onderbouwing van zijn primaire vordering tot volledige nietigverklaring van de minimumloonrichtlijn voert het Koninkrijk Denemarken twee middelen aan. In de eerste plaats betoogt het dat het Parlement en de Raad hebben gehandeld in strijd met artikel 153, lid 5, VWEU en dus met het beginsel van bevoegdheidstoedeling dat, zoals ik in de inleiding in herinnering heb gebracht, is verankerd in artikel 5, lid 2, VEU. In dat verband stelt de Deense regering dat die richtlijn onverenigbaar is met twee van de in artikel 153, lid 5, VWEU genoemde uitzonderingen, namelijk de uitzondering voor beloning en die voor het recht van vereniging. Zij is van mening dat de minimumloonrichtlijn een „rechtstreekse inmenging” in beide uitzonderingen vormt en dat de Uniewetgever deze richtlijn dus niet had kunnen vaststellen zonder zijn bevoegdheden te overschrijden. Hoewel het Parlement en de Raad bevoegd zijn om door middel van richtlijnen minimumvoorschriften vast te stellen met betrekking tot „arbeidsvoorwaarden” [krachtens artikel 153, lid 2, onder b), VWEU, gelezen in samenhang met artikel 153, lid 1, onder b), VWEU], hebben zij immers geen wetgevende bevoegdheid op de gebieden beloning of het recht van vereniging.

32.      In de tweede plaats voert de Deense regering aan dat ook wanneer wordt aangenomen dat de minimumloonrichtlijn niet valt onder de werkingssfeer van de in artikel 153, lid 5, VWEU neergelegde uitzonderingen voor beloning en het recht van vereniging, het Parlement en de Raad de richtlijn niet hadden mogen vaststellen op grond van artikel 153, lid 1, onder b), VWEU. In dat verband merkt de Deense regering op dat de minimumloonrichtlijn twee even belangrijke doelen nastreeft, aangezien zij niet alleen „arbeidsvoorwaarden” beoogt te reglementeren [artikel 153, lid 1, onder b), VWEU], maar ook „de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers” [artikel 153, lid 1, onder f), VWEU]. Zij voegt daaraan toe dat voor elk van die twee rechtsgrondslagen een andere wetgevingsprocedure vereist is, aangezien krachtens artikel 153, lid 1, onder f), VWEU eenparigheid van stemmen binnen de Raad vereist is terwijl dat niet het geval is krachtens artikel 153, lid 1, onder b), VWEU. Daar die procedures onderling onverenigbaar zijn, voert de Deense regering aan dat de minimumloonrichtlijn in haar geheel nietig moet worden verklaard.

33.      Mocht het Hof beslissen dat de minimumloonrichtlijn niet in haar geheel nietig moet worden verklaard, dan verzoekt het Koninkrijk Denemarken subsidiair om nietigverklaring van artikel 4, lid 1, onder d), en van artikel 4, lid 2, van die richtlijn. In dat verband voert die lidstaat één enkel middel aan en wordt wederom betoogd dat het Parlement en de Raad bij de vaststelling van die bepalingen hebben gehandeld in strijd met artikel 153, lid 5, VWEU en dus met het beginsel van bevoegdheidstoedeling. De belangrijkste vraag in dat verband is of artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de richtlijn kunnen worden gescheiden van de overige bepalingen ervan.

34.      Alvorens die verschillende vorderingen te behandelen, wil ik één inleidende opmerking maken. Het onderhavige beroep staat niet op zichzelf, aangezien het onlosmakelijk verbonden is met het voortdurende verzet van Denemarken en andere noordelijke lidstaten tegen de handelingen van de Unie die zij beschouwen als een inmenging in hun arbeidswetgeving en stelsels van arbeidsverhoudingen. De reacties van die lidstaten op het arrest van het Hof in de zaak Laval un Partneri(23) over de terbeschikkingstelling van Letse werknemers door een Letse vennootschap (Laval) voor de uitvoering van werkzaamheden op Zweedse bouwterreinen en de daaropvolgende blokkade van die terreinen door een Zweedse vakbond, vormen tot nog toe de treffendste voorbeelden van dat verzet. Zowel het arbeidsrechtmodel van Denemarken als dat van Zweden wordt gekenmerkt door een visie van „laissez-faire”, dat wil zeggen een grote mate van autonomie voor de sociale partners, waarbij lonen en arbeidsvoorwaarden worden uitonderhandeld door de sociale partners en niet bij wet worden vastgelegd. Het oordeel van het Hof in dat arrest dat vakbondsacties in wezen kunnen neerkomen op een ongerechtvaardigde beperking van het vrije verkeer en de nadruk van het Hof op het belang van transparantie ten aanzien van arbeidsvoorwaarden, met inbegrip van beloning, hebben sommigen opgevat als een bedreiging voor het autonome karakter van het Deense en het Zweedse stelsel van collectieve onderhandelingen en voor de afwezigheid van overheidsingrijpen bij acties door vakbonden waardoor die lidstaten worden gekenmerkt.(24)

35.      Tegen die achtergrond kunnen de in casu door de Deense en de Zweedse regering aangevoerde argumenten eerder worden beschouwd als het resultaat van louter principieel verzet, dat wil zeggen van hevig verzet van die lidstaten tegen elke vorm van inmenging in de contractsautonomie van de sociale partners(25), dan als gebaseerd op de inhoud van de verplichtingen in de minimumloonrichtlijn zelf. In dat verband merk ik op dat de Zweedse regering bijvoorbeeld heeft erkend dat de verplichting van artikel 4, lid 2, van die richtlijn niet geldt voor Zweden, aangezien die bepaling slechts van toepassing is op de lidstaten waarin de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen lager is dan 80 %. Beide regeringen erkennen ook dat de meeste verplichtingen in die richtlijn een kopie zijn van de verplichtingen die reeds voortvloeien uit het Verdrag betreffende de vaststelling van minimumlonen (1970) van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO), waaraan zij gebonden zijn.(26) Derhalve geven zij toe dat de minimumloonrichtlijn in praktisch opzicht niet in belangrijke mate van invloed is op hun nationale stelsels.

36.      Naar mijn mening mogen die overwegingen de uitkomst van deze zaak echter niet beïnvloeden. Hoe bevoegdheden tussen de lidstaten en de Europese Unie zijn verdeeld, is een kwestie van constitutionele aard die, zoals ik reeds in de inleiding heb opgemerkt, cruciaal is voor een Unie die berust op de rechtsstaat. Indien de Uniewetgever een richtlijn vaststelt op een gebied waarop hij geen wetgevingsbevoegdheid heeft, dan kan die richtlijn niet toch in stand blijven om redenen van louter praktische aard, zoals het feit dat de vastgestelde richtlijn slechts „milde” gevolgen heeft voor de paar lidstaten (in casu twee) die ertegen hebben gestemd. Dergelijke overwegingen mogen mijns inziens niet van invloed zijn op de beoordeling door het Hof. In dit verband wil ik hieraan toevoegen dat de drijfveren of belangen van een lidstaat om beroep in te stellen tot nietigverklaring van een wetgevingshandeling van de Unie, niet relevant zijn in de context van een procedure krachtens artikel 263 VWEU, aangezien lidstaten op grond van die bepaling geprivilegieerde verzoekers zijn en bijgevolg niet hoeven aan te tonen dat zij procesbelang hebben.

A.      Primaire vordering: moet de minimumloonrichtlijn volledig nietig worden verklaard?

37.      Blijkens de punten 31 en 32 hierboven heeft de primaire vordering van het Koninkrijk Denemarken in wezen betrekking op de keuze van de Uniewetgever om artikel 153, lid 2, onder b), VWEU, gelezen in samenhang met artikel 153, lid 1, onder b), VWEU, te gebruiken als rechtsgrondslag voor de minimumloonrichtlijn – een keuze die door enkele auteurs is omschreven als „de meest omstreden” kwestie in verband met de minimumloonrichtlijn(27). In dat verband wordt het Hof verzocht duidelijkheid te scheppen over de relatie tussen die bepalingen en artikel 153, lid 5, VWEU enerzijds (het eerste middel) en artikel 153, lid 1, onder f), VWEU anderzijds (het tweede middel).

1.      Eerste middel: de minimumloonrichtlijn is vastgesteld in strijd met artikel 153, lid 5, VWEU en dus met het beginsel van bevoegdheidstoedeling

38.      Zoals ik reeds heb toegelicht, heeft de Uniewetgever de minimumloonrichtlijn vastgesteld op basis van artikel 153, lid 2, onder b), VWEU, gelezen in samenhang met artikel 153, lid 1, onder b), VWEU, met het oog op de reglementering van arbeidsvoorwaarden. De Deense regering stelt echter met haar eerste middel dat die richtlijn niet verenigbaar is met twee van de in artikel 153, lid 5, VWEU genoemde uitzonderingen, namelijk „beloning” en „het recht van vereniging”, ten aanzien waarvan de Unie niet bevoegd is.

39.      In dat kader heeft het Hof geoordeeld dat aangezien artikel 153, lid 5, VWEU een uitzondering inhoudt op de leden 1 tot en met 4 van dit artikel, de in dit lid uitgezonderde onderwerpen strikt moeten worden uitgelegd in dier voege dat niet onnodig afbreuk wordt gedaan aan de strekking van die andere leden, noch de doelstellingen van artikel 151 VWEU in gevaar worden gebracht.(28)

40.      Voorts heeft het Hof reeds aanwijzingen gegeven hoe de uitzondering voor beloning moet worden uitgelegd. In de arresten Del Cerro Alonso(29), Impact(30), Bruno e.a.(31) en Specht e.a.(32)heeft het Hof geoordeeld dat die uitzondering aldus moet worden begrepen dat zij geldt voor maatregelen die, zoals een uniformisering van alle of een deel van de bestanddelen van de salarissen en/of de hoogte daarvan in de lidstaten of de invoering van een minimumloon, zouden leiden tot een rechtstreekse inmenging van het Unierecht in de vaststelling van de beloningen in de Unie. In dat verband heeft het Hof duidelijk gemaakt dat de uitzondering voor „beloning” niet kan worden uitgebreid tot alle kwesties die enig verband vertonen met beloning, daar anders bepaalde in artikel 153, lid 1, VWEU bedoelde gebieden tot grotendeels loze bepalingen zouden verworden. Overigens is de uitzondering voor het recht van vereniging nog niet door het Hof uitgelegd.

41.      In de hiernavolgende onderdelen zal ik in het licht van die rechtspraak onderzoeken of de minimumloonrichtlijn in strijd is met de uitzondering voor beloning in artikel 153, lid 5, VWEU [onderdeel a)]. Vervolgens zal ik analyseren of die richtlijn verenigbaar is met de in die bepaling opgenomen uitzondering voor het recht van vereniging [onderdeel b)].

a)      Is de minimumloonrichtlijn verenigbaar met de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU?

1)      Argumenten van partijen

42.      Bij het Hof zijn twee verschillende standpunten aangevoerd met betrekking tot de verenigbaarheid van de minimumloonrichtlijn met de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU. De Deense en de Zweedse regering voeren aan dat die richtlijn een rechtstreekse inmenging in beloning vormt en derhalve onverenigbaar met die bepaling is, terwijl het Parlement, de Raad, de Commissie en de overige lidstaten die in deze zaak hebben geïntervenieerd het tegenovergestelde standpunt verdedigen.

43.      Meer in het bijzonder zijn de Deense en de Zweedse regering van mening dat hoewel de minimumloonrichtlijn geen algemeen minimumloon in de gehele Unie vaststelt noch uitdrukkelijk het loonniveau bepaalt, de conclusie dat de Uniewetgever bevoegd was tot vaststelling van die richtlijn zou betekenen dat artikel 153, lid 5, VWEU verwordt tot een loze bepaling. Naar hun mening moet beloning door de sociale partners op nationaal niveau worden vastgesteld in de uitoefening van hun contractsautonomie. Daarom is beloning uitdrukkelijk uitgesloten van de bevoegdheden van de Unie.

44.      Voorts betogen die regeringen dat de minimumloonrichtlijn de toereikendheid van minimumlonen uitdrukkelijk tot doel heeft. De minimumloonrichtlijn beoogt de loonniveaus binnen de Unie te beïnvloeden (verhogen) door de lidstaten voorschriften op te leggen op een wijze die een rechtstreekse inmenging vormt in hun mechanismen voor loonvaststelling. Zoals blijkt uit de effectbeoordeling van de Commissie bij het voorstel voor de minimumloonrichtlijn(33), moet die richtlijn leiden tot een verhoging van het minimumloon in ongeveer de helft van de lidstaten en tot een feitelijke verhoging van het niveau ervan. Op grond van met name artikel 5 van die richtlijn moeten de lidstaten met wettelijke minimumlonen minimumcriteria toepassen en gebruikmaken van indicatieve referentiewaarden. Die bepaling legt niet alleen juridisch bindende verplichtingen aan die lidstaten op, maar heeft ook een rechtstreeks, opwaarts effect op het loonniveau tot doel en beoogt harmonisatie door middel van een kader dat de lidstaten bij de vaststelling van minimumlonen moeten toepassen.

45.      Het Parlement en de Raad, gesteund door de Commissie en de andere interveniënten, voeren hunnerzijds aan dat blijkens de rechtspraak van het Hof in onder andere het arrest Impact, de juiste toets betrekking heeft op rechtstreekse inmenging en geen verband houdt met de vraag of het instrument in kwestie gevolgen heeft voor het niveau van de lonen; anders zouden de bevoegdheden van de Unie op grond van artikel 153, lid 1, onder b), VWEU onterecht worden beperkt. De Duitse regering stelt dat de uitzondering voor „beloning” niet tot doel heeft om onderwerpen die verband houden met beloning geheel uit te sluiten van de werking van Uniemaatregelen. De Raad voert nog aan dat niet uitsluitend op basis van het aantal bepalingen inzake beloning in een bepaald instrument kan worden bepaald of er sprake is van verenigbaarheid met de uitzondering voor „beloning”, maar dat de aard van die bepalingen inhoudelijk moet worden getoetst.

46.      Die instellingen en interveniënten merken verder op dat de minimumloonrichtlijn niet tot doel heeft een minimumloon binnen de gehele Unie in te voeren noch mechanismen voor loonvaststelling te harmoniseren. Zij merken op dat de minimumloonrichtlijn slechts een procedureel kader vaststelt en niet een rechtstreekse inmenging vormt in de mechanismen van de lidstaten voor loonvaststelling. De Commissie voegt hieraan toe dat de Uniewetgever eerder verschillende handelingen van Unierecht in verband met arbeidsvoorwaarden heeft vastgesteld. Die handelingen waren niet in strijd met artikel 153, lid 5, VWEU, aangezien zij – net als de minimumloonrichtlijn – slechts indirect verband hielden met lonen en het niveau van de lonen in de Unie niet harmoniseerden.

47.      Het Parlement voert voorts aan dat het niet verwonderlijk is dat de minimumloonrichtlijn de loonniveaus positief kan beïnvloeden, aangezien het sociaal beleid van de Unie onder andere tot doel heeft om de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden te verbeteren en beloning daarvan integraal deel uitmaakt. De Raad, gesteund door de Belgische en de Portugese regering, merkt ook op dat het begrip „toereikendheid” in artikel 5 van de minimumloonrichtlijn niet impliceert dat minimumlonen binnen de gehele Unie worden geharmoniseerd. Dat artikel belet de lidstaten immers niet om te bepalen wat het niveau van het wettelijk minimumloon is en stelt evenmin een drempel vast waaronder minimumlonen als ontoereikend worden beschouwd. Bovendien zijn de daarin vastgelegde criteria louter kwalitatieve elementen die tijdens de nationale procedure voor de vaststelling van lonen moeten worden gebruikt. In dat verband voert de Duitse regering nog aan dat de lidstaten de vrijheid behouden om andere criteria vast te stellen en te gebruiken en om zich te baseren op hun eigen nationale praktijken en dat zij dus voldoende speelruimte hebben. De Franse regering merkt op dat de procedure van artikel 5 van de minimumloonrichtlijn gebaseerd is op criteria die ruim en vaag geformuleerd zijn en deel uitmaken van een niet-uitputtende opsomming die door de lidstaten kan worden aangevuld.

2)      Beoordeling

48.      Uit de hierboven weergegeven argumenten maak ik in de eerste plaats op dat alle partijen en interveniënten in deze zaak, met uitzondering van het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden, menen dat de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU in wezen beperkt is tot maatregelen die het niveau van de lonen harmoniseren(34) en niet tot maatregelen die betrekking hebben op de procedure voor de vaststelling van lonen. In de tweede plaats ben ik van mening dat die partijen en interveniënten de door het Hof in verband met die uitzondering ontwikkelde juridische toets van rechtstreekse inmenging in wezen opvatten als een toets die verband houdt met de mate of intensiteit van de inmenging. De Unie is volgens die zienswijze in wezen bevoegd om algemene en ruim geformuleerde voorschriften vast te stellen voor de opzet van de kaders van de lidstaten voor de vaststelling van de lonen en kan zelfs een kader instellen om ervoor te zorgen dat werknemers toegang hebben tot toereikende minimumlonen, maar zij mag zich niet mengen in de nadere uitvoeringsbepalingen van de nationale kaders teneinde de specifieke nationale kenmerken in stand te laten.(35) In de derde plaats zijn die partijen en interveniënten mijns inziens van mening dat de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU tot doel heeft om de autonomie van de sociale partners bij het sluiten van collectieve arbeidsovereenkomsten te waarborgen. Op basis daarvan menen zij dat de minimumloonrichtlijn, mits zij geen afbreuk doet aan die autonomie, verenigbaar is met die uitzondering.

49.      In de minimumloonrichtlijn zijn verschillende passages opgenomen waaruit blijkt dat de Uniewetgever bij de vaststelling van die richtlijn de uitzondering voor „beloning” heeft uitgelegd op de wijze als hierboven in punt 48 is beschreven. Zo is in overweging 19 te lezen dat de minimumloonrichtlijn overeenkomstig artikel 153, lid 5, VWEU „noch het minimumloon in de Unie [beoogt] te harmoniseren, noch een uniform mechanisme voor de vaststelling van minimumlonen [beoogt] vast te stellen”. Daarin wordt ook toegelicht dat die richtlijn „de nationale bevoegdheden en het recht van de sociale partners om overeenkomsten te sluiten” volledig in acht neemt en „evenmin het loonniveau [vaststelt]”(36). Voorts bepaalt artikel 1, lid 2, van de minimumloonrichtlijn dat die richtlijn „geen afbreuk [doet] aan de volledige eerbiediging van de autonomie van de sociale partners”(37), terwijl artikel 1, lid 3, ervan specifiek verwijst naar artikel 153, lid 5, VWEU en bepaalt dat de minimumloonrichtlijn in het licht van die bepaling „geen afbreuk [doet] aan de bevoegdheid van lidstaten om de hoogte van minimumlonen vast te stellen”(38). Bovendien wordt in die richtlijn diverse keren verwezen naar de specifieke kenmerken van nationale praktijken.(39)

50.      Naar mijn mening volgt duidelijk uit de bewoordingen van die bepalingen en het aantal ervan dat de Uniewetgever bij de vaststelling van de minimumloonrichtlijn wist dat hij zich op glad ijs begaf met betrekking tot de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU (of, volgens enkele auteurs, „spitsroeden liep”)(40). In het volgende onderdeel zal ik uiteenzetten waarom de uitlegging door de Uniewetgever van die uitzondering – welke uitlegging, zoals ik heb toegelicht, wordt gedeeld door alle partijen en interveniënten in deze zaak, behalve door het Koninkrijk Denemarken en het Koninkrijk Zweden – mijns inziens berust op drie denkfouten. Ik zal ook schetsen hoe die uitzondering volgens mij moet worden uitgelegd in het licht van de rechtspraak van het Hof.

i)      Werkingssfeer van de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU

–       Eerste denkfout: de uitzondering voor „beloning” is beperkt tot maatregelen die het niveau van de lonen harmoniseren

51.      In artikel 153, lid 5, VWEU wordt de ruime term „beloning” gebruikt. Alle eerdere versies van artikel 153, lid 5, VWEU, te weten artikel 137, lid 6, VEG en artikel 2, lid 6, van het sociale hoofdstuk waren, voor zover ik weet, op dezelfde manier geformuleerd: zij verwezen naar „beloning” en niet naar „niveau van de beloning”. Het gebruik van de term „beloning” wijst erop dat, naast het niveau van de beloning, ook andere aspecten van de stelsels van de lidstaten voor de vaststelling van lonen vallen onder de werkingssfeer van de uitzondering van artikel 153, lid 5, VWEU. Derhalve ben ik van mening dat de opstellers van de Unieverdragen van de werking van het Unierecht maatregelen hebben willen uitsluiten die harmonisatie van het niveau van de lonen omvatten, maar niet daartoe beperkt zijn.

52.      Tot staving van het tegendeel brengen enkele partijen bij deze zaak (zoals de Portugese regering) in herinnering dat advocaat-generaal Kokott in haar conclusie in de zaak Impact(41) heeft gesteld dat die bepaling „enkel het niveau van de beloning aan de bevoegdheid van de [Uniewetgever] onttrekt”(42). In dat verband merk ik op dat het arrest in die zaak verklaringen bevat die de indruk kunnen lijken te wekken dat ook het Hof de nadruk legt op het niveau van de lonen (in tegenstelling tot beloning in het algemeen).  Het Hof heeft aangegeven dat de auteurs van de Verdragen het opportuun achtten „om de vaststelling van de hoogte van de salarissen uit te sluiten van harmonisatie” aangezien „de vaststelling van de hoogte van de beloningen” op nationaal niveau behoort tot de contractsautonomie van de sociale partners en tot de bevoegdheid van de lidstaten.(43)

53.      Het is mij echter duidelijk dat het Hof in het arrest Impact niet zo ver ging dat het verklaarde dat de uitzondering voor „beloning” uitsluitend van toepassing was op het niveau van de lonen (dat wil zeggen het exacte cijfer of bedrag ervan). Het Hof oordeelde namelijk dat die uitzondering aldus moet worden begrepen dat zij „geldt voor maatregelen [...], zoals een uniformisering van alle of een deel van de bestanddelen van de salarissen en/of de hoogte daarvan in de lidstaten of de invoering van een [...] minimumloon [in de Unie]”(44). In mijn ogen blijkt uit de bewoordingen „zoals” en „en/of de hoogte daarvan” dat het Hof niet uitsloot dat er sprake kan zijn van rechtstreekse inmenging in beloning zelfs wanneer de bestreden maatregel de „hoogte van de beloningen” op zichzelf niet beoogt te harmoniseren.

54.      In het licht van dat arrest zie ik geen enkele reden om aan artikel 153, lid 5, VWEU een beperking toe te voegen (namelijk dat de uitzondering voor „beloning” feitelijk slechts ziet op de hoogte van de beloning) die niet expressis verbis in die bepaling is opgenomen. Naar mijn mening heeft het begrip „beloning” betrekking op alle aspecten van de stelsels van de lidstaten voor de vaststelling van lonen (waaronder de uitvoeringsbepalingen of procedures voor de vaststelling van de hoogte van de beloning) en niet louter op de hoogte van de beloning.

55.      In dat verband breng ik in herinnering dat uitzonderingen doorgaans weliswaar strikt moeten worden uitgelegd, maar niet zo strikt dat zij hun nuttige werking verliezen. Zoals ik hierboven in punt 39 reeds heb opgemerkt, heeft het Hof aangegeven dat de in artikel 153, lid 5, VWEU uitgezonderde onderwerpen, waaronder beloning, strikt moeten worden uitgelegd, in dier voege dat niet onnodig afbreuk wordt gedaan aan de strekking van de leden 1 tot en met 4, noch de doelstellingen van artikel 151 VWEU in gevaar worden gebracht.(45) Daaruit volgt mijns inziens echter niet dat „beloning” moet worden beperkt tot de „hoogte van de beloning”. Anders zou de Uniewetgever alle andere aspecten van de stelsels van de lidstaten voor de vaststelling van lonen kunnen harmoniseren, mits hij zich onthoudt van harmonisatie van de hoogte van lonen door een specifieke formule of een specifiek bedrag voor te schrijven. Zoals de Deense en de Zweedse regering betogen, zou de uitzondering voor „beloning” haar nuttige werking verliezen, aangezien de Uniewetgever bijvoorbeeld richtlijnen zou kunnen vaststellen tot harmonisatie van de frequentie waarmee loononderhandelingen door de sociale partners moeten worden gevoerd of richtlijnen waarbij wordt voorgeschreven hoe dergelijke onderhandelingen moeten worden gevoerd – in strijd met het genoemde doel van die uitzondering, dat volgens het Hof erin bestaat dat de contractsautonomie van de sociale partners in stand blijft, zoals ik hierboven in punt 52 in herinnering heb gebracht.(46)

56.      Ik wil nog twee opmerkingen maken. Ten eerste heeft het Hof verduidelijkt (en alle partijen en interveniënten in deze zaak zijn het hiermee eens) dat beloning integraal deel uitmaakt van de arbeidsvoorwaarden.(47) Het is derhalve onvermijdelijk dat de uitzondering voor „beloning”, hoe ruim of eng zij ook wordt uitgelegd, van invloed is op de werkingssfeer van artikel 153, lid 1, onder b), VWEU (dat gaat over de bevoegdheid van de Uniewetgever ten aanzien van arbeidsvoorwaarden), aangezien die bepaling en artikel 153, lid 5, VWEU elkaar duidelijk overlappen. Een dergelijke overlapping bestaat zelfs indien de werkingssfeer van die uitzondering wordt beperkt tot een strikt minimum.

57.      Ten tweede was het oordeel van het Hof dat de in artikel 153, lid 5, VWEU genoemde uitzonderingen, waaronder die voor beloning, strikt moeten worden uitgelegd, in een specifieke context geformuleerd. De arresten Del Cerro Alonso, Impact,  Bruno e.a. en Specht e.a.  hadden alle betrekking op instrumenten die, anders dan de minimumloonrichtlijn, tot doel hadden om andere onderwerpen dan beloning te reglementeren. Meer bepaald gingen de arresten Del Cerro Alonso en Impact over clausule 4 van de raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd(48), die beoogt de toepassing van het non-discriminatiebeginsel voor werknemers met een contract voor bepaalde tijd te garanderen en niet „beloning” te reglementeren. Het arrest Bruno e.a. had betrekking op de uitlegging van richtlijn 97/81/EG van de Raad betreffende deeltijdarbeid(49), die onder andere tot doel heeft om de opheffing van discriminatie van deeltijdwerkers te verzekeren (en wederom niet om „beloning” te reglementeren). Tot slot had het arrest Specht e.a. betrekking op richtlijn 2000/78/EG van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep(50). In dat arrest heeft het Hof duidelijk gemaakt dat de beloningsvoorwaarden voor ambtenaren binnen de werkingssfeer van die richtlijn vallen, aangezien die richtlijn tot doel heeft „met betrekking tot arbeid en beroep een algemeen kader te creëren voor de bestrijding van discriminatie op grond van godsdienst of overtuiging, handicap, leeftijd of seksuele geaardheid zodat in de lidstaten het beginsel van gelijke behandeling toegepast kan worden”. Het doel is niet om „beloning” op zich te reglementeren.

58.      Uit die rechtspraak volgt dat het Hof, toen het oordeelde dat de in artikel 153, lid 5, VWEU genoemde uitzondering voor „beloning” strikt moet worden uitgelegd, er slechts voor wilde zorgen dat die bepaling er niet toe leidt dat instrumenten die niet de reglementering van beloning tot doel hebben, niet kunnen worden vastgesteld alleen omdat zij gevolgen voor beloning hebben. In zijn juiste context bezien was dat oordeel er dus niet op gericht om de reikwijdte te beperken van de onderwerpen die beloning betreffen (door deze te beperken tot het niveau van de beloning), maar wilde het ervoor zorgen dat instrumenten kunnen worden vastgesteld die slechts een onrechtstreekse inmenging in die onderwerpen vormen.

59.      Op basis van de voorgaande overwegingen kom ik tot de conclusie dat de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU geldt voor, maar niet beperkt is tot maatregelen die het niveau van de beloning harmoniseren; zij geldt ook voor maatregelen die andere aspecten van de stelsels van de lidstaten voor de vaststelling van lonen harmoniseren (waaronder de uitvoeringsbepalingen of procedures voor de vaststelling van de hoogte van de beloning). Het is derhalve een denkfout om aan te nemen dat de uitzondering voor „beloning” beperkt is tot maatregelen die het niveau van de lonen harmoniseren.

–       Tweede denkfout: de Uniewetgever mag algemene en ruim geformuleerde voorschriften vaststellen met betrekking tot de kaders van de lidstaten voor de vaststelling van lonen

60.      Zoals ik hierboven in punt 40 heb toegelicht, heeft het Hof reeds duidelijk gemaakt dat de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU niet kan worden uitgebreid tot alle kwesties die enig verband vertonen met beloning. Voorts volgt uit het vorige onderdeel dat de toets van rechtstreekse inmenging was ontwikkeld in een context waarin het Hof een onderscheid wilde maken tussen instrumenten die reglementering/harmonisering van beloning tot doel hebben, en instrumenten die reglementering van een ander onderwerp dan beloning tot doel hebben (bijvoorbeeld non-discriminatie, zoals in het geval van de richtlijnen die centraal staan in de arresten Bruno e.a. en Specht e.a.) en die slechts een indirecte inmenging in beloning vormen (doordat zij slechts gevolgen hebben voor het niveau van de lonen).

61.      Gelet op die overwegingen lijkt het mij duidelijk dat bepaalde andere richtlijnen waarin er sprake is van het begrip „beloning” of „bezoldiging” – zoals richtlijn 2006/54/EG van het Europees Parlement en de Raad(51), richtlijn 2000/43/EG van de Raad(52), de uitzendrichtlijn(53), richtlijn 96/71/EG van het Europees Parlement en de Raad(54), de arbeidstijdenrichtlijn(55) of zelfs richtlijn 2008/94/EG van het Europees Parlement en de Raad(56) – ook niet een rechtstreekse inmenging vormen in beloning in de zin van artikel 153, lid 5, VWEU. Die richtlijnen vallen in de categorie instrumenten die, evenals de richtlijnen die hebben geleid tot de arresten Bruno e.a. en Specht e.a., louter een indirecte inmenging in beloning vormen. Zij bevatten bepalingen die in de praktijk van invloed zijn op of gevolgen hebben voor het niveau van de beloning. Hun doel is echter niet om beloning te reglementeren, maar louter om aan bepaalde categorieën werknemers dezelfde arbeidsvoorwaarden toe te kennen als aan anderen(57) of om te bepalen of een werknemer in bepaalde specifieke situaties, zoals wanneer hij vakantie heeft of zijn werkgever failliet gaat, recht heeft op zijn beloning (ongeacht het niveau van die beloning en hoe zij is vastgesteld).

62.      Daarentegen vormt een instrument een rechtstreekse inmenging in beloning en is het dus onverenigbaar met de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU indien het tot doel heeft om beloning, hoe strikt of flexibel ook, te reglementeren.

63.      In dat verband is het belangrijk om te benadrukken dat aangezien het Hof de toets dat er sprake is van rechtstreekse inmenging juist heeft geformuleerd om mogelijk te maken dat bepaalde instrumenten worden vastgesteld die niet tot doel hebben „beloning” te reglementeren, die toets dan ook niet is ingesteld zodat er een richtlijn die tot doel heeft een aspect van de stelsels van de lidstaten voor de vaststelling van lonen te reglementeren (bijvoorbeeld de hoogte van de minimumlonen of hoe die minimumlonen moeten worden vastgesteld) kan worden vastgesteld op de enkele grond dat de in dat verband gestelde voorschriften algemeen en ruim geformuleerd zijn. Die toets heeft evenmin tot doel een dergelijke richtlijn te kunnen vaststellen omdat zij slechts gedeeltelijke harmonisatie beoogt.(58) Wanneer de tegenovergestelde conclusie wordt getrokken, zou dit erop neerkomen dat de toets van rechtstreekse inmenging wordt vervangen door een toets die betrekking heeft op de mate van inmenging en niet op het rechtstreekse indirecte karakter ervan.

64.      Gelet op het voorgaande is het volgens mij duidelijk een denkfout wanneer de toets van rechtstreekse inmenging – die het Hof heeft ontwikkeld in verband met de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU – zodanig wordt uitgelegd dat de Uniewetgever algemene en ruim geformuleerde voorschriften kan vaststellen of het onderwerp beloning gedeeltelijk kan harmoniseren. Inmenging kan licht of beperkt zijn, maar indien het instrument beoogt om beloning te reglementeren, is er toch sprake van rechtstreekse inmenging.

65.      Ik wil nog het volgende opmerken. Naar mijn mening kan de Uniewetgever op grond van de toets van rechtstreekse inmenging ook geen minimumvoorschriften op het gebied van beloning vaststellen en de lidstaten de mogelijkheid laten om gunstigere bepalingen in te voeren. In dat verband moet ten eerste niet worden vergeten dat de Unie absoluut geen bevoegdheid heeft ten aanzien van de in artikel 153, lid 5, VWEU genoemde onderwerpen. Ten tweede is het duidelijk dat de opstellers van de Verdragen, zoals ik reeds heb toegelicht, met de vaststelling van artikel 153, lid 5, VWEU in wezen hebben beoogd om op een gebied („arbeidsvoorwaarden”) waarop artikel 153, lid 1, onder b), VWEU van toepassing is, een uitzondering („beloning”) te maken. Derhalve kunnen de toetsen die het Hof hanteert om te bepalen of de Uniewetgever zijn bevoegdheden heeft overschreden, in beide gevallen niet identiek zijn. Anders zou de uitzondering voor „beloning” zinloos zijn.

66.      Hieruit volgt dat voor arbeidsvoorwaarden anders dan beloning de toets van minimumvoorschriften geldt (hetgeen betekent dat hoewel de Unie op dit gebied bevoegd is, er slechts minimumvoorschriften mogen worden vastgesteld, dat wil zeggen minimumverplichtingen), terwijl op het gebied van beloning geen enkele harmonisatie is toegestaan, aangezien de Unie op dat gebied niet bevoegd is. Indien de Uniewetgever minimumvoorschriften voor beloning zou vaststellen, zou hij zijn bevoegdheden reeds te buiten gaan en inbreuk maken op de bevoegdheden van de lidstaten. Voorts zou, zoals ik hierboven heb uiteengezet, de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU tot een loze bepaling verworden, aangezien beloning op dezelfde wijze zou worden behandeld als alle andere arbeidsvoorwaarden die wel vallen binnen de werkingssfeer van artikel 153, lid 1, onder b), VWEU.

–       Derde denkfout: een maatregel is verenigbaar met de uitzondering voor „beloning” indien er geen inbreuk wordt gemaakt op de contractsautonomie van de sociale partners

67.      Zoals ik reeds heb toegelicht, heeft het Hof aangegeven dat de uitzondering voor „beloning” tot doel heeft om de contractsautonomie van de sociale partners te beschermen.(59) Dat doel wordt niet uitdrukkelijk genoemd in artikel 153, lid 5, VWEU en het Hof heeft niet aangegeven op welke bron het zijn uitspraak heeft gebaseerd. Ik ben echter van mening dat dat doel inderdaad kan worden afgeleid, ten eerste, uit het feit dat de andere uitzonderingen in die bepaling (te weten het recht van vereniging, het stakingsrecht en het recht tot uitsluiting) alle verband houden met de voorrechten van de sociale partners (meer bepaald de vakbonden) en, ten tweede, uit de verwijzing in artikel 152 VWEU naar „de rol van de sociale partners” die door de Unie moet worden erkend en bevorderd.

68.      Niettemin kan ik niet uitsluiten dat de uitzondering voor „beloning” ook andere doelen dient. Hoewel ik mijn best heb gedaan, heb ik in de voor mij beschikbare totstandkomingsgeschiedenis van de Verdragen geen enkele bevestiging kunnen vinden dat de beslissing van de opstellers van de Verdragen van de Unie om „beloning” uit te zonderen van de bevoegdheden van de Unie, was gebaseerd op een duidelijke en unieke reden of beweegreden (te weten de bescherming van de contractsautonomie van de sociale partners). Zoals advocaat-generaal Kokott in haar conclusie in de zaak Impact(60) heeft opgemerkt, is het zeker het geval dat door uniformering van het in elk van de lidstaten geldende loonpeil te voorkomen, de uitzondering voor „beloning” bijdraagt aan de instandhouding van de mededinging tussen de op de interne markt actieve ondernemingen. Een aantal auteurs heeft er ook op gewezen dat de bevoegdheid ten aanzien van beloning ontbreekt omdat loonbeleid simpelweg een gevoelig gebied is dat een belangrijk middel vormt voor het binnenlands economisch beleid en voor het functioneren van de nationale arbeidsmarkt en omdat de wijze waarop stelsels van collectieve onderhandelingen en arbeidsverhoudingen traditioneel zijn georganiseerd, per lidstaat verschilt.(61)

69.      Tegen die achtergrond is een ding echter duidelijk: een instrument of maatregel van Unierecht dat of die verenigbaar is met de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU, draagt ertoe bij dat de contractsautonomie van de sociale partners wordt gewaarborgd, maar het feit dat een instrument of maatregel van Unierecht geen inbreuk maakt op de contractsautonomie van de sociale partners betekent niet noodzakelijkerwijs dat dat instrument of die maatregel verenigbaar is met die uitzondering. Een dergelijke omgekeerde redenering, die met name door de Duitse regering in deze zaak is gevolgd, is simpelweg onaanvaardbaar. Dat geldt temeer daar mijns inziens het belang van het waarborgen van „de verscheidenheid van de nationale gebruiken, met name op het gebied van contractuele betrekkingen” en van het „[handhaven van] het concurrentievermogen van de economie van de Unie” niet kenmerkend voor „beloning” is, maar blijkens artikel 151 VWEU ook van belang is – hoewel wellicht in mindere mate – voor alle onderwerpen van sociaal beleid waarop de Uniewetgever bevoegd is het optreden van de lidstaten aan te vullen.

70.      Hieruit volgt dat het een denkfout is om de toets van rechtstreekse inmenging te vervangen door een toets die beoogt te bepalen of het instrument de contractsautonomie van de sociale partners al dan niet voldoende waarborgt. Niet alleen zou dit erop neerkomen dat de toets zelf wordt verward met het doel ervan, maar ook dat mijns inziens slechts aandacht wordt gegeven aan het deel van het doel dat met die uitzondering wordt beoogd.

ii)    De minimumloonrichtlijn is onverenigbaar met de uitzondering voor „beloning”

71.      Uit de voorgaande onderdelen volgt dat veel bepalingen en overwegingen van de minimumloonrichtlijn waarop de partijen en interveniënten in deze zaak zich beroepen ter onderbouwing van het standpunt dat die richtlijn verenigbaar is met de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU, eigenlijk niet relevant zijn voor die vraag. Dat geldt in het bijzonder voor de bepalingen die ik hierboven in punt 49 heb genoemd, namelijk artikel 1, leden 2 tot en met 4, van de minimumloonrichtlijn, waarin is bepaald dat de minimumloonrichtlijn de lidstaten niet verplicht om een wettelijk minimumloon in te voeren (artikel 1, lid 4), dat het aan de lidstaten wordt overgelaten om de „toereikendheid” te bepalen en de exacte bedragen of cijfers van de minimumlonen vast te stellen (overwegingen 19 en 28 en artikel 1, lid 3) en dat de richtlijn geen afbreuk doet aan de specifieke nationale kenmerken en de bevoegdheden van de lidstaten waar het gaat om het vaststellen van de hoogte van „lonen” (artikel 1, leden 2 en 3). Mijns inziens kunnen die bepalingen niet worden aangehaald om te betogen dat de minimumloonrichtlijn verenigbaar is met de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU. Zij kunnen slechts dienen ter vaststelling van de mate en vorm van harmonisatie die door die richtlijn tot stand wordt gebracht – een onderwerp dat slechts verduidelijking behoeft indien er geen twijfel zou bestaan dat de Uniewetgever bevoegd was tot vaststelling van de minimumloonrichtlijn. Zij zijn echter niet rechtstreeks relevant voor de prejudiciële vraag of die richtlijn in strijd is met de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU en dus met het beginsel van bevoegdheidstoedeling van artikel 5, lid 2, VEU. Zoals ik heb toegelicht, is het in dat verband niet van belang in welke mate die richtlijn een inmenging vormt in specifieke nationale kenmerken, maar of zij beoogt om beloning te reglementeren, aangezien die richtlijn in dat geval een rechtstreekse inmenging zou vormen in de uitzondering die daartoe in artikel 153, lid 5, VWEU is opgenomen.

72.      Zoals ik hierboven in de punten 67 tot en met 70 heb aangegeven, betekent het feit dat een instrument of maatregel van Unierecht geen inbreuk maakt op de contractsautonomie van de sociale partners, niet noodzakelijkerwijs dat dat instrument of die maatregel verenigbaar is met de uitzondering voor „beloning”. Het enkele feit dat de minimumloonrichtlijn in het algemeen beoogt om collectieve onderhandelingen te stimuleren of te bevorderen, zoals blijkt uit de overwegingen 13, 19 en 24, en uit artikel 1, leden 2 en 3, en artikel 7 ervan, op basis waarvan de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen om de sociale partners te betrekken bij de vaststelling en aanpassing van wettelijke minimumlonen(62), volstaat derhalve niet voor de verenigbaarheid van die richtlijn met artikel 153, lid 5, VWEU.

73.      In dat kader wil ik één aanvullende voorafgaande opmerking maken specifiek in verband met artikel 1, lid 3, van de minimumloonrichtlijn, waarin is bepaald dat „[o]vereenkomstig artikel 153, lid 5, VWEU [...] deze richtlijn geen afbreuk [doet] aan de bevoegdheid van lidstaten om de hoogte van minimumlonen vast te stellen, alsook aan de keuze van de lidstaten om wettelijke minimumlonen vast te stellen, de toegang tot bescherming door minimumlonen in het kader van collectieve arbeidsovereenkomsten te bevorderen, of beide”. Indien uit andere bepalingen van de minimumloonrichtlijn blijkt dat die richtlijn reglementering van beloning tot doel heeft, dan kan dat artikel mijns inziens niet volstaan om dat doel te wijzigen. Hetzelfde geldt volgens mij voor overweging 19 van de minimumloonrichtlijn, die grotendeels hetzelfde als dat artikel geformuleerd is. De toets van rechtstreekse inmenging vereist, zoals de Raad heeft uiteengezet, dat de inhoud van het betreffende instrument in zijn geheel wordt geanalyseerd en dat het Hof zijn beoordeling in dat verband niet kan beperken tot bepalingen – zoals in casu artikel 1, lid 3, van de minimumloonrichtlijn – die uitdrukkelijk melding maken van artikel 153, lid 5, VWEU.

74.      Nu zal ik het doel van de minimumloonrichtlijn behandelen en daartoe zal ik eerst uiteenzetten wat voor de hand ligt. In tegenstelling tot andere richtlijnen, zoals de richtlijnen die hebben geleid tot de arresten Bruno e.a. en Specht e.a., te weten richtlijn 97/81/EG van de Raad betreffende deeltijdarbeid en richtlijn 2000/78/EG van de Raad tot instelling van een algemeen kader voor gelijke behandeling in arbeid en beroep (waarvan de titels niet verwijzen naar „lonen” of „beloning”) of andere richtlijnen die ik hierboven in punt 61 heb genoemd, heeft de richtlijn die in casu aan de orde is betrekking op „toereikende minimumlonen in de Europese Unie”. In de titel zelf komt het woord „lonen” voor. Naar mijn mening is dat een duidelijk en zelfs onmiskenbaar teken dat de minimumloonrichtlijn tot doel heeft „beloning” te reglementeren.

75.      Die eerste indruk wordt vervolgens bevestigd door artikel 1 ervan, met als opschrift „Onderwerp”, waar in lid 1, onder a), en b), ondubbelzinnig is bepaald dat die richtlijn „[m]et het oog op betere leefomstandigheden en arbeidsvoorwaarden [...], met name op het vlak van de toereikendheid van minimumlonen voor werknemers teneinde aan opwaartse sociale convergentie bij te dragen en loonongelijkheid te verminderen”, een kader vaststelt voor „de toereikendheid van wettelijke minimumlonen” en het bevorderen van „collectieve onderhandelingen over loonvaststelling”.(63) Aangezien ik hierboven in punt 54 heb toegelicht dat „beloning” in de zin van artikel 153, lid 5, VWEU niet beperkt is tot de hoogte van de beloning, maar ook betrekking heeft op de uitvoeringsbepalingen en procedures voor de vaststelling van die hoogte, laat die bepaling mijns inziens weinig ruimte voor twijfel dat de minimumloonrichtlijn tot doel heeft een aspect van beloning te reglementeren, namelijk de toereikendheid van minimumlonen en hoe die lonen moeten worden vastgesteld. Voorts blijkt hieruit dat de Uniewetgever nooit voor ogen had dat de verhoging van de hoogte van de minimumlonen in de gehele Unie (convergentie) een toevallig of indirect gevolg van de vaststelling van die richtlijn zou zijn, maar eerder het einddoel of de overkoepelende doelstelling van die richtlijn. Ik voeg hieraan toe dat in artikel 3 van de minimumloonrichtlijn, dat een opsomming van relevante definities bevat, allereerst de begrippen „minimumloon” en „wettelijk minimumloon” zijn gedefinieerd – hetgeen aantoont dat die begrippen cruciaal zijn voor die richtlijn.

76.      Gelet op die bepalingen is het mij reeds duidelijk dat de minimumloonrichtlijn en de richtlijnen die hebben geleid tot de arresten Bruno e.a. en Specht e.a., of de andere richtlijnen die ik hierboven in punt 61 heb genoemd, niet alleen verschillen qua titels, maar ook qua doelstellingen. Zoals ik heb toegelicht, zijn in al die richtlijnen bepalingen opgenomen die van invloed zijn op het niveau van de beloning. Anders dan de minimumloonrichtlijn hebben zij echter niet tot doel om te reglementeren hoe beloning moet worden vastgesteld (in casu via collectieve onderhandelingen) of om het niveau van de beloning te verhogen (door een „kader” in te stellen voor „de toereikendheid van wettelijke minimumlonen” teneinde „aan opwaartse sociale convergentie bij te dragen en loonongelijkheid te verminderen”).

77.      Nu ik deze opmerkingen heb gemaakt, zal ik uiteenzetten waarom artikel 5 van die richtlijn – waarvan ik de inhoud hierboven kort heb omschreven in deel III, onderdeel B, en die de belangrijkste bepaling van de minimumloonrichtlijn vormt – mijns inziens bevestigt dat die richtlijn tot doel heeft beloning te reglementeren en dus in strijd is met de uitzondering van artikel 153, lid 5, VWEU. Daarna zal ik de andere bepalingen van die richtlijn analyseren.

–       Artikel 5 van de minimumloonrichtlijn

78.      In artikel 5, lid 1, van de minimumloonrichtlijn is bepaald dat de lidstaten met wettelijke minimumlonen de criteria voor de vaststelling en aanpassing van die lonen op duidelijke wijze moeten vaststellen. Zij kunnen dit doen overeenkomstig hun nationale praktijken en kunnen zelf beslissen wat het relatieve gewicht van die criteria is. Zij moeten er echter ook voor zorgen dat de criteria die zij bepalen, bijdragen aan de toereikendheid van de wettelijke minimumlonen met het oog op het „bereiken van een behoorlijke levensstandaard, het terugdringen van armoede onder werkenden, het bevorderen van sociale cohesie en opwaartse sociale convergentie, en het verkleinen van de genderloonkloof”. Daar komt bij dat in artikel 5, lid 2, van die richtlijn vier minimumcriteria zijn opgesomd die door de lidstaten in aanmerking moeten worden genomen bij de procedure voor de vaststelling van wettelijke minimumlonen.(64) In beginsel kan die verplichting worden geacht te zijn nagekomen zelfs indien de lidstaten slechts weinig gewicht toekennen aan die criteria. Een dergelijke benadering zou de in artikel 5, lid 1, van die richtlijn genoemde doelstellingen echter volledig ondergraven. Voorts wijst de duidelijke opsomming van vier minimumcriteria in artikel 5, lid 2, van de minimumloonrichtlijn erop dat aan die criteria daadwerkelijk bijzonder belang moet worden gehecht.(65)

79.      Gelet op het voorgaande is het mij duidelijk dat de lidstaten met wettelijke minimumlonen er in de praktijk op grond van artikel 5, lid 2, van de minimumloonrichtlijn voor moeten zorgen dat de hoogte van de minimumlonen wordt berekend op basis van minimaal de vier criteria die in die bepaling zijn opgesomd. Derhalve heeft die richtlijn tot doel de hoogte van de wettelijke minimumlonen te reglementeren.

80.      Ter onderbouwing van het standpunt dat de minimumloonrichtlijn geldig is, voeren enkele partijen in deze zaak ten eerste aan dat artikel 5, leden 1 en 2, van die richtlijn geen verplichting aan de lidstaten oplegt om toereikende minimumlonen in te voeren en ten tweede dat het in die bepaling gehanteerde begrip „toereikendheid” geen autonome betekenis in het Unierecht heeft.(66) Ik ben het met die partijen eens dat in de eerste twee leden van artikel 5 van de minimumloonrichtlijn niet expressis verbis de verplichting is opgenomen om toereikende minimumlonen in te voeren. Op grond van die bepalingen zijn de lidstaten echter uitdrukkelijk verplicht om ervoor te zorgen dat de criteria die zij hanteren voor de vaststelling en aanpassing van de minimumlonen bijdragen tot de toereikendheid ervan. Mijns inziens is er in de praktijk geen enkel verschil tussen die twee verplichtingen.

81.      Bovendien ben ik niet erg overtuigd van het argument dat het begrip „toereikendheid” in artikel 5, lid 1, van de minimumloonrichtlijn geen autonome betekenis in het Unierecht heeft en dat ook nooit kan hebben. Ik breng in herinnering dat overweging 3 van die richtlijn verwijst naar artikel 31, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) waarin is bepaald dat iedere werknemer recht heeft op „gezonde, veilige en waardige arbeidsomstandigheden”. Uit overweging 28 van de minimumloonrichtlijn blijkt nog dat hoewel de „toereikendheid van de wettelijke minimumlonen wordt bepaald en beoordeeld door iedere lidstaat tegen de achtergrond van zijn nationale sociaaleconomische omstandigheden”, „[m]inimumlonen [...] als toereikend [worden] beschouwd als ze billijk zijn in verhouding tot de loonverdeling in de desbetreffende lidstaat en een behoorlijke levensstandaard waarborgen voor werknemers”.

82.      Gelet op die overwegingen kan ik mij vinden in de opmerking van de Deense regering ter terechtzitting dat kan worden aangenomen dat artikel 5, leden 1 en 2, van de minimumloonrichtlijn beoogt concrete invulling te geven aan het recht op een behoorlijk minimumloon, dat volgens enkele auteurs voortvloeit uit artikel 31, lid 1, van het Handvest omdat de verwijzing naar „waardig” in die bepaling de basis vormt voor het recht op een behoorlijke beloning die werknemers en hun gezin een voldoende levensstandaard verschaft.(67) Alles in aanmerking genomen kan artikel 5, leden 1 en 2, van de minimumloonrichtlijn derhalve aldus worden uitgelegd dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de criteria die zij hanteren voor de vaststelling van het niveau van de beloning, verenigbaar zijn met artikel 31, lid 1, van het Handvest. Die uitlegging zou twee gevolgen hebben: ten eerste zou het begrip „toereikendheid” in artikel 5, lid 1, van de minimumloonrichtlijn door de lidstaten zodanig moeten worden opgevat dat het aansluit bij het begrip „waardig” in artikel 31, lid 1, van het Handvest (en dus is aan te merken als een autonoom Unierechtelijk begrip). Ten tweede zouden werknemers zich kunnen beroepen op hun recht op een doeltreffende voorziening in rechte krachtens artikel 47, eerste alinea, van het Handvest, indien de lidstaten niet voldoen aan hun verplichting om ervoor te zorgen dat de nationale criteria die zij hanteren voor de vaststelling en de aanpassing van wettelijke minimumlonen, bijdragen tot de „toereikendheid” van die lonen. Dit bevestigt dat artikel 5, leden 1 en 2, van de minimumloonrichtlijn belangrijke consequenties zou kunnen hebben voor de stelsels van de lidstaten voor de vaststelling van lonen.

83.      Voorts merk ik op dat enkele (zo niet alle) partijen bij deze zaak die aanvoeren dat de minimumloonrichtlijn geldig is, stellen dat artikel 5 van die richtlijn slechts procedurele verplichtingen aan de lidstaten oplegt, aangezien dat artikel blijkens het opschrift ervan betrekking heeft op de „Procedure voor de vaststelling van toereikende wettelijke minimumlonen”.(68) Met name de Portugese regering betoogt dat de minimumloonrichtlijn zich beperkt tot de beschrijving van de middelen voor het bereiken van een bepaald resultaat ten aanzien van de hoogte van de minimumlonen, maar dat niveau geenszins harmoniseert. Ik ben het daar niet mee eens.

84.      Ik zie bijvoorbeeld niet in hoe de verplichting in artikel 5, lid 2, onder c), van die richtlijn, namelijk dat de procedure voor de vaststelling en aanpassing van de wettelijke minimumlonen wordt gebaseerd op het groeipercentage van de lonen, iets anders zou kunnen betekenen dan dat de hoogte (bedrag) van de minimumlonen gebaseerd moet zijn op en een weerspiegeling moet vormen van dat groeipercentage. Wat als een procedurele verplichting wordt voorgesteld, is feitelijk een verkapte materiële verplichting. In die omstandigheden ben ik van mening dat artikel 5, leden 1 en 2, van de minimumloonrichtlijn daadwerkelijk beoogt een inmenging te vormen in de hoogte van de minimumlonen, hoewel „het geen bedragen in euro’s en centen vastlegt”(69). Die uitlegging wordt bevestigd door overweging 18 van de minimumloonrichtlijn. Daarin is te lezen dat die richtlijn procedurele verplichtingen vaststelt, maar ook dat zij „minimumvereisten op het niveau van de Unie [vaststelt] [...] inzake de toereikendheid van wettelijke minimumlonen”. Dat wijst er mijns inziens op dat de verplichtingen in artikel 5 van de minimumloonrichtlijn ten aanzien van de „toereikendheid van de wettelijke minimumlonen” niet procedureel maar materieel van aard zijn.

85.      Afgezien van artikel 5, leden 1 en 2, merk ik op dat artikel 5, lid 3, van de minimumloonrichtlijn bepaalt dat de lidstaten geen gebruik kunnen maken van een mechanisme voor indexering indien dat leidt tot een verlaging van het wettelijk minimumloon. Voor mij is het duidelijk dat die verplichting ook meer dan louter procedureel is. Zowel de Commissie als het Parlement en de Raad hebben ter terechtzitting erkend dat de Commissie op grond van die bepaling een niet-nakomingsprocedure kan instellen indien een lidstaat een mechanisme voor indexering zou invoeren dat daadwerkelijk een verlaging van zijn wettelijk minimumloon tot gevolg had.

86.      Hoe dan ook betekent het enkele feit dat een verplichting een procedureel karakter heeft, mijns inziens niet dat zij noodzakelijkerwijs verenigbaar is met de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU. Zoals ik hierboven in de punten 51 tot en met 60 heb toegelicht, geldt die uitzondering niet alleen voor het niveau van de beloning, maar ook voor de wijze waarop de lonen moeten worden vastgesteld en voor de methode (of de procedure) die de lidstaten in dat verband hanteren. Zelfs een zuiver procedurele verplichting ten aanzien van „beloning” gaat derhalve al te ver en is onverenigbaar met die uitzondering.

87.      Om die reden ben ik van mening dat ook bepalingen zoals artikel 5, leden 4 tot en met 6, van die richtlijn – op grond waarvan de lidstaten onder andere indicatieve referentiewaarden moeten gebruiken „als richtsnoer voor hun beoordeling van de toereikendheid van de wettelijke minimumlonen” (dat wil zeggen bij de vaststelling van de hoogte van die lonen) – een rechtstreekse inmenging in beloning vormen omdat zij tot doel hebben te reglementeren op welke wijze lonen moeten worden vastgesteld en welke methode de lidstaten in dat verband moeten hanteren.

–       Andere bepalingen van de minimumloonrichtlijn

88.      Geen van de andere bepalingen van de minimumloonrichtlijn is in tegenspraak met de conclusie dat die richtlijn een rechtstreekse inmenging vormt in de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU. In met name artikel 2 van de minimumloonrichtlijn is enkel bepaald dat die richtlijn van toepassing is op „werknemers”. Met artikel 6 van die richtlijn wordt beoogd dat de lidstaten met wettelijke minimumlonen het non-discriminatiebeginsel en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigen bij de vaststelling van lagere bedragen voor specifieke groepen werknemers (variaties) en bij de toepassing van inhoudingen op basis van de waarde van uitrusting of andere kosten (inhoudingen). Artikel 7 van de minimumloonrichtlijn bepaalt dat de lidstaten de nodige maatregelen nemen om de sociale partners te betrekken bij de vaststelling en aanpassing van wettelijke minimumlonen en artikel 8 van die richtlijn heeft betrekking op de „[d]oeltreffende toegang van werknemers tot wettelijke minimumlonen”. In al die bepalingen (met uitzondering van artikel 2) is sprake van „minimumlonen” en de bewoordingen ervan zijn geenszins in tegenspraak met de conclusie dat de minimumloonrichtlijn tot doel heeft beloning te reglementeren.(70)

89.      Voorts ben ik van mening dat twee bepalingen van die richtlijn, te weten de artikelen 4 en 12, tot doel hebben om de door de lidstaten gehanteerde methode voor loonvaststelling te harmoniseren en dus om beloning te reglementeren.

90.      Ten eerste is er dus artikel 4, met als opschrift „De bevordering van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling”(71). Volgens lid 1 van dat artikel moeten de lidstaten overgaan tot „het bevorderen van de opbouw en versterking van de capaciteit van de sociale partners om collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling [...] te voeren”, tot „het stimuleren van constructieve, zinvolle en zaakkundige loononderhandelingen tussen de sociale partners” en tot het nemen van maatregelen om „de uitoefening van het recht op collectieve onderhandelingen over de loonvaststelling”(72) te waarborgen alsook om vakbonden en werkgeversorganisaties die deelnemen of wensen deel te nemen aan collectieve onderhandelingen te beschermen tegen inmenging in hun oprichting, werking of bestuur [artikel 4, lid 1, onder a) tot en met d)].

91.      Het is juist dat met dat lid niet wordt beoogd de inhoud van collectieve arbeidsovereenkomsten over loonvaststelling zelf te reglementeren, maar dat louter wordt beoogd dergelijke overeenkomsten te bevorderen middels tamelijk vage voorschriften die volgens sommigen de specifieke kenmerken van de nationale stelsels in acht nemen.(73) Ik ben het echter eens met de Deense regering dat artikel 4, lid 1, toch een aantal positieve verplichtingen aan de lidstaten oplegt ter bevordering van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling en dat de keuze van de lidstaten voor de door hen te hanteren methode van loonvaststelling daardoor duidelijk wordt beperkt. Voorts breng ik in herinnering dat zelfs indien een bepaling slechts „beperkte” harmonisatie inhoudt (omdat bijvoorbeeld veel ruimte wordt gelaten voor specifieke nationale kenmerken of er slechts in tamelijk vage bewoordingen wordt voorzien in een kader), er toch sprake is van harmonisatie – waarvoor de Uniewetgever ten aanzien van de in artikel 153, lid 5, VWEU genoemde onderwerpen geen bevoegdheid heeft.

92.      Een vergelijkbare conclusie geldt mijns inziens voor artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn. Zoals ik hierboven in punt 18 reeds heb toegelicht, is die bepaling slechts van toepassing op de lidstaten waarin de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen onder een drempel van 80 % valt. Die lidstaten moeten „[voorzien] in een kader om de voorwaarden voor collectieve onderhandelingen te creëren” en „een actieplan [opstellen] ter bevordering van collectieve onderhandelingen”, dat zij regelmatig moeten beoordelen en aanpassen. De Deense regering zelf erkent dat de verplichtingen die uit die bepaling voortvloeien noch zeer „concreet” noch zeer „beperkend” zijn, aangezien de lidstaten niet verplicht zijn om een specifieke dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen te bereiken, maar louter een actieplan moeten vaststellen wanneer hun dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen lager is dan 80 %.(74) Het feit dat die bepaling tamelijk vaag blijft over bijvoorbeeld de wijze waarop de lidstaten de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen moeten meten(75), kan volgens mij echter niet als een aanwijzing worden opgevat dat die bepaling verenigbaar is met artikel 153, lid 5, VWEU. Ook vage verplichtingen die aan de lidstaten worden opgelegd in verband met de inrichting van hun stelsels voor loonvaststelling, zijn verplichtingen. Die verplichtingen komen toch neer op de reglementering van beloning, ook al zijn zij vaag of onduidelijk geformuleerd.

93.      Voorts heb ik veel begrip voor het argument van de Deense regering dat artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn, voor zover het de lidstaten waarin de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen lager is dan 80 % verplicht om te voorzien in een kader ter bevordering van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling, een bepaalde vorm van overheidsingrijpen oplegt ten aanzien van de wijze waarop lonen moeten worden georganiseerd. Het is juist dat artikel 17, lid 3, van die richtlijn bepaalt dat de uitvoering van artikel 4, lid 2, met inbegrip van de vaststelling van het actieplan teneinde de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen te verhogen, kan worden toevertrouwd aan de sociale partners indien zij gezamenlijk daarom verzoeken. De Deense regering merkt echter terecht op dat die twee bepalingen, gelezen in onderlinge samenhang, tot gevolg hebben dat de verplichting met betrekking tot dat actieplan kan worden overgedragen van de staat naar de sociale partners. Wanneer een dergelijke verplichting op het niveau van de sociale partners wordt ingevoerd, kan dit daadwerkelijk een inmenging vormen in hun autonomie op het gebied van „loonvaststelling”, hetgeen in strijd is met (een deel van) het doel van de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU.(76)

94.      Ten tweede is er artikel 12, lid 1, van de minimumloonrichtlijn, dat bepaalt dat alle werknemers toegang hebben tot „doeltreffende, tijdige en onpartijdige geschillenbeslechting en recht op verhaal” wanneer inbreuk wordt gemaakt op hun rechten op het gebied van wettelijke minimumlonen of met betrekking tot de bescherming door minimumlonen. Dit is mijns inziens een tamelijk kreupele bepaling. Op grond van dat artikel bestaat een „recht op verhaal” wanneer inbreuk wordt gemaakt op rechten op het gebied van wettelijke minimumlonen of met betrekking tot de bescherming door minimumlonen, maar alleen „indien dergelijke rechten zijn vastgelegd in nationale wetgeving of collectieve arbeidsovereenkomsten”. Dat is in mijn ogen moeilijk verenigbaar met de ratio legis van artikel 47 van het Handvest, waarin is bepaald dat een recht op een doeltreffende voorziening in rechte in beginsel slechts wordt erkend wanneer er sprake is van schending van rechten of vrijheden die worden gewaarborgd door het Unierecht (en niet enkel in nationale wetgeving of in collectieve arbeidsovereenkomsten). Volgens mij kan artikel 12 van de minimumloonrichtlijn derhalve aldus worden opgevat dat het extra steun biedt voor de conclusie die ik heb getrokken met betrekking tot artikel 5 van die richtlijn, namelijk dat kan worden aangenomen dat die bepaling beoogt concrete invulling te geven aan het recht op een behoorlijk minimumloon, dat kan voortvloeien uit artikel 31, lid 1, van het Handvest. Hoe dan ook vormt artikel 12 van de minimumloonrichtlijn een probleem voor lidstaten zoals Denemarken en Zweden, waar de sociale partners (en niet individuele werknemers) er traditioneel en structureel voor zorgen dat bepalingen in collectieve arbeidsovereenkomsten worden nageleefd. Uit die bepaling wordt duidelijk dat de Uniewetgever voorrang geeft aan individueel optreden en zich daardoor mijns inziens mengt in de inrichting van de stelsels van de lidstaten voor loonvaststelling.

iii) Conclusie over de verenigbaarheid van de minimumloonrichtlijn met de uitzondering voor „beloning”

95.      Gelet op het bovenstaande ben ik van mening dat de minimumloonrichtlijn, zoals met name blijkt uit de artikelen 1, 3, 4, 5 en 12 ervan, tot doel heeft „beloning” te reglementeren. Derhalve vormt zij een rechtstreekse inmenging in de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU. Hieruit volgt dat de Uniewetgever niet bevoegd was tot vaststelling van die richtlijn en dus handelde in strijd met het beginsel van bevoegdheidstoedeling van artikel 5, lid 2, VEU.

96.      Mijns inziens zou het Hof op basis van die overwegingen tot het oordeel moeten komen dat de minimumloonrichtlijn in haar geheel nietig moet worden verklaard. Het Hof hoeft het tweede onderdeel van het eerste middel (namelijk de vraag of de minimumloonrichtlijn verenigbaar is met de uitzondering voor het „recht van vereniging” in artikel 153, lid 5, VWEU), het tweede middel en de subsidiaire vordering van het Koninkrijk Denemarken derhalve niet te behandelen. Voor het geval dat het Hof de door mij voorgestelde oplossing echter niet volgt, zal ik in de navolgende onderdelen overgaan tot behandeling van de argumenten van de partijen en interveniënten over die andere onderwerpen.

b)      Is de minimumloonrichtlijn verenigbaar met de uitzondering voor het „recht van vereniging” in artikel 153, lid 5, VWEU?

1)      Argumenten van partijen

97.      De Deense en de Zweedse regering voeren aan dat het in artikel 153, lid 5, VWEU genoemde „recht van vereniging” aldus moet worden opgevat dat het verwijst naar het recht van alle werknemers en alle werkgevers om zich aan te sluiten bij een organisatie of vakbond en vrijelijk deel te nemen aan collectieve onderhandelingen (deze betekenis wordt gegeven in verschillende rechtsinstrumenten, waaronder het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden).

98.      In dat licht zijn die regeringen van mening dat artikel 4, lid 1, onder d), van de minimumloonrichtlijn, dat de lidstaten verplicht om maatregelen te nemen om vakbonden en werkgeversorganisaties die deelnemen aan collectieve onderhandelingen te beschermen tegen elke inmenging in hun oprichting, werking of bestuur, een rechtstreekse inmenging vormt in het „recht van vereniging” en dus onverenigbaar is met artikel 153, lid 5, VWEU. Aangezien de lidstaten met een dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen die lager is dan 80 % op grond van artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn verplicht zijn om te voorzien in een kader ter bevordering van collectieve onderhandelingen en om een actieplan met de sociale partners op te stellen teneinde de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen te verhogen, is die bepaling voorts ook van invloed op het juridische kader voor lidmaatschap van een vakbond of organisatie en dus op de kern zelf van het recht van vereniging.

99.      Ter ondersteuning van het tegengestelde standpunt voeren de Raad, het Parlement, de Commissie en alle andere interveniënten ten eerste aan dat het in artikel 153, lid 5, VWEU genoemde „recht van vereniging” deel uitmaakt van de vrijheid van eenieder om, zonder inmenging, een vereniging op te richten of daartoe toe of uit te treden. Dit recht van vereniging is derhalve een randvoorwaarde voor collectieve onderhandelingen – dat wil zeggen de mogelijkheid voor verenigingen van werknemers om gezamenlijk op te treden om arbeidsvoorwaarden vast te stellen, zoals bepaald in artikel 153, lid 1, onder f), VWEU – maar beide begrippen overlappen elkaar niet. In dat verband merken zij ook op dat het „recht van vereniging” en het „recht op collectieve onderhandelingen en op collectieve actie” elk worden gewaarborgd door afzonderlijke bepalingen van het Handvest. Ten tweede stellen zij dat de uitzondering voor het „recht van vereniging” in artikel 153, lid 5, VWEU strikt moet worden uitgelegd en dat zij in wezen beperkt is tot maatregelen die een rechtstreekse inmenging vormen in de mogelijkheid voor werknemers om zich te verenigen.

100. Ten derde betogen die partijen en interveniënten dat de minimumloonrichtlijn geen regels oplegt ten aanzien van het recht van vereniging, aangezien zij slechts een kader vaststelt teneinde de uitoefening van het recht op collectieve onderhandelingen te vergemakkelijken en geen enkele verplichting oplegt met betrekking tot de toetreding tot, uittreding uit of ontbinding van verenigingen of vakbonden. Meer in het bijzonder worden in artikel 4, lid 1, onder d), van die richtlijn geen regels vastgesteld of geharmoniseerd met betrekking tot de oprichting van vakbondsorganisaties en worden geen rechten en verplichtingen van dergelijke organisaties vastgesteld noch specifieke regels inzake deelname opgelegd noch werknemers/werkgevers verplicht om actief deel te nemen aan vakbondsorganisaties. Daarentegen richt dat artikel zich op het goed functioneren van collectieve onderhandelingen, aldus die partijen en interveniënten. Zelfs indien wordt aangenomen dat artikel 4 van de minimumloonrichtlijn regels vaststelt ten aanzien van het recht van vereniging, dan zou het hoe dan ook geen rechtstreekse inmenging vormen in dat recht. Artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn vormt geen rechtstreekse inmenging in het recht van vereniging, aangezien de drempel van 80 % daarin louter als een indicator wordt gebruikt en niet als een bindend of strikt doel.

2)      Beoordeling

101. Twee belangrijke vragen doen zich voor met betrekking tot de verenigbaarheid van de minimumloonrichtlijn met de uitzondering voor het „recht van vereniging” in artikel 153, lid 5, VWEU. In de eerste plaats verschillen de partijen en interveniënten van mening over de betekenis en de werkingssfeer van die uitzondering en met name over de relatie (en mogelijke overlapping) ervan met de bevoegdheid van de Unie op het gebied van „de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers” [artikel 153, lid 1, onder f), VWEU]. In dat verband discussiëren zij over de relatie tussen het „recht van vereniging” en het „recht op collectieve onderhandelingen”. In de tweede plaats is het noodzakelijk – aangezien het Hof, zoals ik hierboven in punt 40 heb opgemerkt, nog niet de gelegenheid heeft gehad zich nader uit te spreken over de uitzondering voor het „recht van vereniging” in artikel 153, lid 5, VWEU – om duidelijkheid te krijgen over de vraag of de toets van rechtstreekse inmenging, die het Hof heeft ontwikkeld in verband met de in die bepaling neergelegde uitzondering voor „beloning”, ook in deze context van toepassing is.

102. Wat de eerste vraag betreft, breng ik in herinnering dat het recht van vereniging wordt beschermd door artikel 12 van het Handvest(77) en dat artikel 28 van het Handvest betrekking heeft op het recht op collectieve onderhandelingen(78). Ter onderbouwing van haar argument dat het recht van vereniging het recht op collectieve onderhandelingen omvat, merkt de Deense regering terecht op dat artikel 137, lid 6, VEG (dat op dezelfde wijze geformuleerd was als artikel 153, lid 5, VWEU) is vastgesteld voordat het Handvest werd vastgesteld. Derhalve is die regering van mening dat het feit dat het recht van vereniging en het recht op collectieve onderhandelingen in het Handvest als afzonderlijke rechten worden behandeld, niet mag bepalen hoe zij moeten worden uitgelegd op grond van artikel 153 VWEU. Ik merk echter op dat het recht van vereniging en het recht op collectieve onderhandelingen reeds in het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden van 1989(79), naar de inhoud waarvan uitdrukkelijk wordt verwezen in artikel 136 VEG (thans artikel 151 VWEU) en waarvan de inhoud in het Handvest is weergegeven(80), als afzonderlijke rechten zijn beschouwd.(81) Voorts merk ik op dat in artikel 156 VWEU (dat op dezelfde wijze is geformuleerd als artikel 140 VEG) het „recht om zich te organiseren in vakverenigingen” en „[het recht] van collectieve onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers” naast elkaar worden genoemd, hetgeen mijns inziens niet nodig was geweest indien die rechten niet als autonome en afzonderlijke rechten waren aangemerkt.

103. Op basis van die overwegingen is het mij duidelijk dat het recht van vereniging niet het recht op collectieve onderhandelingen omvat. Integendeel, die rechten verschillen van elkaar: het eerste recht heeft betrekking op het recht van werknemers of werkgevers om organisaties (met inbegrip van vakbonden) op te richten en zich daarbij aan te sluiten ter behartiging van hun economische en sociale belangen, terwijl het tweede recht verband houdt met een specifiek onderdeel van het mandaat van die organisaties, namelijk het voeren van onderhandelingen en het sluiten van collectieve arbeidsovereenkomsten.

104. Tegen die achtergrond kunnen de argumenten van de Deense en de Zweedse regering mij moeilijk overtuigen. Die regeringen zijn in wezen van mening dat, omdat de uitoefening van het recht van vereniging een randvoorwaarde is voor de uitoefening van het recht op collectieve onderhandelingen, de onderwerpen die vallen onder de uitzondering voor het „recht van vereniging” in artikel 153, lid 5, VWEU de onderwerpen die vallen onder de „collectieve verdediging van de belangen van werknemers” [artikel 153, lid 1, onder f), VWEU] op de een of andere manier omvatten en dat zij elkaar overlappen. Ik ben het met hen eens dat de bescherming van het recht van vereniging cruciaal is voor de bescherming van het recht op collectieve onderhandelingen, aangezien de collectieve verdediging van de belangen van werknemers impliceert dat organisaties worden opgericht die de collectieve verdediging van de economische en sociale rechten van werknemers en/of werkgevers tot doel hebben. Niettemin deel ik het standpunt van het Parlement en van de Raad dat die koppeling niet betekent dat de onderwerpen die vallen onder de eerste bepaling mede de onderwerpen omvatten die vallen onder de tweede bepaling.

105. In dat verband breng ik in herinnering, zoals ik hierboven in punt 39 heb aangegeven, dat het Hof heeft geoordeeld dat aangezien lid 5 van artikel 153 VWEU een uitzondering inhoudt op de leden 1 tot en met 4 van dit artikel, de in dit lid uitgezonderde onderwerpen strikt moeten worden uitgelegd in dier voege dat niet onnodig afbreuk wordt gedaan aan de strekking van de leden 1 tot en met 4, noch de doelstellingen van artikel 151 VWEU in gevaar worden gebracht.(82) Naar mijn mening volgen twee conclusies uit dat oordeel. Ten eerste zou, zoals de Raad opmerkt, indien wordt aangenomen dat het recht van vereniging het recht op collectieve onderhandelingen omvat, de bevoegdheid van artikel 153, lid 1, onder f), VWEU op het gebied van „de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers” in wezen worden uitgehold. Elke maatregel die op grond van die bepaling wordt vastgesteld zou immers strijdig zijn met de uitzondering voor het recht van vereniging in artikel 153, lid 5, VWEU. Ten tweede verzwakt het oordeel van het Hof dat de uitzonderingen in die bepaling strikt moeten worden uitgelegd (hetgeen doorgaans voor de meeste uitzonderingen geldt), het argument van de Deense en de Zweedse regering dat de opstellers van de Verdragen van de Unie op grond van artikel 153, lid 1, onder f), VWEU beperkte bevoegdheid hebben gecreëerd (voor onderwerpen met betrekking tot de collectieve verdediging van de belangen van werknemers) op een gebied waarop de Unie in de regel niet bevoegd is (het recht van vereniging).(83) In dat verband wil ik hieraan toevoegen dat in artikel 153, lid 1, onder f), VWEU uitdrukkelijk sprake is van „de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers, met inbegrip van de medezeggenschap, onder voorbehoud van lid 5”, zodat hieruit duidelijk blijkt dat de in die bepaling genoemde onderwerpen en de in artikel 153, lid 5, VWEU genoemde onderwerpen elkaar niet volledig overlappen.(84)

106. Naar mijn mening volgt hieruit dat een door de Uniewetgever vastgestelde bepaling of maatregel niet kan worden geacht onverenigbaar te zijn met de uitzondering voor het „recht van vereniging” in artikel 153, lid 5, VWEU alleen omdat deze betrekking heeft op het recht op collectieve onderhandelingen. In de onderhavige zaak betekent dit bijvoorbeeld dat het enkele feit dat artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn collectieve onderhandelingen beogen te bevorderen, niet volstaat om te concluderen dat die richtlijn in haar geheel onverenigbaar is met de uitzondering voor het „recht van vereniging” in artikel 153, lid 5, VWEU.

107. Nu kom ik bij de tweede vraag. Ik breng in herinnering dat het Hof de toets van rechtstreekse inmenging heeft ontwikkeld met betrekking tot de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU en dat het niet uitdrukkelijk heeft aangegeven of deze toets ook geldt in het kader van de uitzondering voor het „recht van vereniging” die ook in die bepaling is opgenomen. Naar mijn mening kan die toets echter zonder veel moeite worden toegepast op die uitzondering. Zij hebben namelijk dezelfde bedoeling: net als de uitzondering voor „beloning” heeft de uitzondering voor het „recht van vereniging” niet tot doel alle kwesties die „enig verband” vertonen met het recht van vereniging uit te zonderen van de bevoegdheden van de Unie, maar alleen die instrumenten of bepalingen die tot doel hebben dat recht te reglementeren.

108. Gelet op die overwegingen vind ik het moeilijk om te concluderen dat de minimumloonrichtlijn reglementering van het recht van vereniging tot doel heeft. Zoals de Franse regering ter terechtzitting heeft opgemerkt, leggen de bepalingen van die richtlijn geen voorwaarden op voor de oprichting van of aansluiting bij een organisatie (zoals een vakbond). Enkele bepalingen hebben betrekking op de bevordering van collectieve onderhandelingen (artikel 4) en op de betrokkenheid van de sociale partners bij de vaststelling en de aanpassing van wettelijke minimumlonen (artikel 7). Zoals ik reeds heb toegelicht, verschilt het recht op collectieve onderhandelingen echter van het recht van vereniging en is de Uniewetgever op grond van artikel 153, lid 1, onder f), VWEU bevoegd tot vaststelling van instrumenten betreffende „de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers”.

109. Het is juist dat artikel 4, lid 1, onder d), van de minimumloonrichtlijn, zoals de Raad zelf toegeeft, verwijst naar aspecten van het recht van vereniging, namelijk de oprichting, de werking of het bestuur van vakbonden of werkgeversorganisaties.(85) Die bepaling heeft echter zeker niet tot doel afbreuk te doen aan dat recht, maar beoogt slechts dat recht te waarborgen door vakbonden en werkgeversorganisaties te beschermen tegen inmenging. Hoewel artikel 4, lid 2, van die richtlijn de lidstaten waarin de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen lager is dan 80 %, verplicht om een actieplan op te stellen om die dekkingsgraad te verhogen, houdt die verplichting voorts niet in dat de lidstaten werknemers moeten stimuleren om zich aan te sluiten bij een vakbond, maar alleen dat zij ervoor moeten zorgen dat meer werknemers worden beschermd door collectieve arbeidsovereenkomsten.

110. Tot slot merk ik op dat de standpunten van de Deense en de Zweedse regering gericht zijn op artikel 4, lid 1, onder d), en op artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn. Zij gaan niet in op de inhoud van andere bepalingen van die richtlijn en betogen evenmin dat artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, de belangrijkste bepalingen van die richtlijn zijn en het „doel” ervan weerspiegelen, wat maakt dat hun vordering dat de minimumloonrichtlijn in haar geheel nietig moet worden verklaard omdat zij onverenigbaar is met de uitzondering voor het „recht van vereniging” in artikel 153, lid 5, VWEU, niet afdoende is onderbouwd.

111. Gelet op een en ander ben ik van mening dat het tweede onderdeel van het eerste middel moet worden afgewezen.

2.      Tweede middel: de minimumloonrichtlijn mocht niet worden vastgesteld op grond van artikel 153, lid 1, onder b), VWEU omdat zij ook betrekking heeft op onderwerpen waarop artikel 153, lid 1, onder f), VWEU betrekking heeft

112. Zoals ik hierboven in punt 32 reeds heb opgemerkt, voert de Deense regering met het tweede middel aan dat ook wanneer wordt aangenomen dat de minimumloonrichtlijn niet valt onder de werkingssfeer van de in artikel 153, lid 5, VWEU neergelegde uitzonderingen voor „beloning” en het „recht van vereniging”, het Parlement en de Raad die richtlijn niet hadden mogen vaststellen op grond van artikel 153, lid 1, onder b), VWEU. Meer in het bijzonder meent die regering dat die richtlijn twee even belangrijke doelen nastreeft, aangezien zij niet alleen „de arbeidsvoorwaarden” beoogt te reglementeren [artikel 153, lid 1, onder b), VWEU], maar ook „de vertegenwoordiging en collectieve verdediging van de belangen van werknemers” [artikel 153, lid 1, onder f), VWEU]. Zij merkt op dat voor elk van die rechtsgrondslagen een andere wetgevingsprocedure vereist is. Krachtens artikel 153, lid 1, onder f), VWEU is eenparigheid van stemmen binnen de Raad vereist, terwijl dat niet het geval is krachtens artikel 153, lid 1, onder b), VWEU. Daar die procedures onderling onverenigbaar zijn, betoogt de Deense regering dat de minimumloonrichtlijn in haar geheel nietig moet worden verklaard.

1)      Argumenten van partijen

113. De Deense en de Zweedse regering zijn van mening dat de minimumloonrichtlijn niet alleen betrekking heeft op „arbeidsvoorwaarden” [artikel 153, lid 1, onder b), VWEU], maar ook op de „collectieve verdediging van de belangen van werknemers” [artikel 153, lid 1, onder f), VWEU], omdat veel bepalingen van die richtlijn, waaronder artikel 4, zien op de bescherming van die belangen. Volgens die regeringen hadden die bepalingen alleen kunnen worden vastgesteld met eenparigheid van stemmen binnen de Raad. In dat verband merken zij op dat artikel 4 van de minimumloonrichtlijn niet een bijkomende bepaling bij andere bepalingen van die richtlijn is, aangezien dat artikel algemene verplichtingen aan alle lidstaten oplegt en het dus waarschijnlijk een grotere invloed heeft dan bepalingen die slechts gericht zijn tot een bepaald aantal lidstaten, zoals de artikelen 5 tot en met 8 ervan.

114. De Raad, het Parlement, de Commissie en de overige interveniënten betogen dat de minimumloonrichtlijn is vastgesteld op de juiste rechtsgrondslag. De overkoepelende doelstelling van die richtlijn heeft betrekking op „arbeidsvoorwaarden” in de zin van artikel 153, lid 1, onder b), VWEU en niet op de collectieve verdediging van de belangen van werknemers waarvan sprake is in artikel 153, lid 1, onder f), VWEU. Betoogd wordt dat die richtlijn tot doel heeft de toereikendheid van wettelijke minimumlonen voor werknemers te verbeteren door, onder andere, de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling te verhogen. Artikel 4 van de minimumloonrichtlijn richt zich alleen op collectieve onderhandelingen als instrument om die overkoepelende doelstelling te verwezenlijken.

2)      Beoordeling

115. Ik breng in herinnering dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de keuze van de rechtsgrondslag van een Uniehandeling moet berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Indien uit het onderzoek van een handeling van de Unie blijkt dat deze twee doeleinden nastreeft of dat er sprake is van twee componenten, waarvan er een kan worden gezien als voornaamste doel of component, terwijl het andere doel of de andere component slechts ondergeschikt is, moet de handeling op één rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke vereist is gelet op de voornaamste of overwegende doelstelling of component. Indien vaststaat dat de handeling tegelijkertijd meerdere onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen of componenten heeft zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, zodat verschillende bepalingen van de Verdragen van toepassing zijn, moet deze handeling bij wijze van uitzondering op de verschillende desbetreffende rechtsgrondslagen worden gebaseerd.(86) Het gebruik van een dubbele rechtsgrondslag is echter uitgesloten wanneer de procedures die voor de twee rechtsgrondslagen zijn voorgeschreven, onderling onverenigbaar zijn.(87)

116. Ter ondersteuning van het standpunt dat wordt verdedigd door de Deense en de Zweedse regering en dat erop neerkomt dat de minimumloonrichtlijn twee even belangrijke doelen nastreeft (ten eerste de vaststelling van een kader met het oog op de toereikendheid van de wettelijke minimumlonen, en ten tweede de bevordering van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling), kan worden opgemerkt, zoals die regeringen ook doen, dat artikel 4 van die richtlijn (over de bevordering van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling) een belangrijke bepaling is omdat dit artikel geldt voor alle lidstaten, terwijl artikel 5 ervan (over de procedure voor de vaststelling van toereikende wettelijke minimumlonen) slechts geldt voor de lidstaten met wettelijke minimumlonen. In tegenstelling tot artikel 5 is artikel 4 dus horizontaal van toepassing. Dat wordt bevestigd door het feit dat die bepaling is opgenomen in hoofdstuk I van de minimumloonrichtlijn, met als opschrift „Algemene bepalingen”, terwijl artikel 5 deel uitmaakt van hoofdstuk II van die richtlijn, met als opschrift „Wettelijke minimumlonen”.

117. Voorts kan worden gesteld dat artikel 1, lid 1, onder a) en b), van de minimumloonrichtlijn bepaalt dat die richtlijn een kader vaststelt voor de toereikendheid van wettelijke minimumlonen en het bevorderen van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling en dat uit de bewoordingen van die bepaling geenszins blijkt dat de tweede doelstelling minder belangrijk is dan de eerste of daarbij een instrumentele rol speelt. In dezelfde zin volgt uit overweging 18 van die richtlijn dat zij „minimumvereisten [...] [vaststelt], alsook procedurele verplichtingen inzake de toereikendheid van wettelijke minimumlonen”. Voorts is in diezelfde overweging te lezen dat de minimumloonrichtlijn „tevens collectieve onderhandelingen over loonvaststelling [bevordert]”. Derhalve kan worden aangenomen dat de Uniewetgever beide doelstellingen even belangrijk achtte.

118. Mijns inziens volstaan die overwegingen echter niet om de argumenten van de Deense en de Zweedse regering te aanvaarden. Om te beginnen blijkt uit de titel van de minimumloonrichtlijn, zoals ik hierboven in punt 76 reeds heb opgemerkt, dat die richtlijn betrekking heeft op „toereikende minimumlonen in de Europese Unie” en niet op de bevordering van collectieve onderhandelingen. Zoals ik reeds herhaaldelijk heb aangegeven, is het voorts duidelijk dat artikel 5 (en niet artikel 4) de belangrijkste bepaling van die richtlijn is. In dat verband merk ik op dat uit overweging 25 van de minimumloonrichtlijn blijkt dat die richtlijn sterk de nadruk legt op de bevordering van collectieve onderhandelingen omdat „[l]idstaten met een hoge dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen [...] doorgaans een klein percentage laagbetaalde werknemers en hoge minimumlonen [hebben]”. In overweging 22 van die richtlijn, die ook ondubbelzinnig is geformuleerd, is te lezen dat „[g]oed functionerende collectieve onderhandelingen [...] een belangrijk instrument [vormen] om ervoor te zorgen dat de werknemers worden beschermd door toereikende minimumlonen”(88).

119. Uit het voorgaande volgt, ten eerste, dat de overkoepelende doelstelling van de minimumloonrichtlijn beter lijkt te kunnen worden omschreven als de vaststelling van een kader voor de toereikendheid van wettelijke minimumlonen dan als de bevordering van collectieve onderhandelingen en, ten tweede, dat artikel 4 van die richtlijn als een instrument voor de verwezenlijking van dat overkoepelende doel moet worden opgevat. Derhalve speelt de in artikel 1, lid 1, onder b), van die richtlijn genoemde doelstelling van „het bevorderen van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling” een instrumentele rol bij de in artikel 1, lid 1, onder a), genoemde doelstelling, te weten de vaststelling van een kader voor de toereikendheid van wettelijke minimumlonen. Dat standpunt vindt ook steun in de verklaring van de Commissie in het voorstel voor de minimumloonrichtlijn dat „[om haar] doelstellingen te verwezenlijken, [...] de voorgestelde richtlijn collectieve loononderhandelingen in alle lidstaten [beoogt] te bevorderen”(89). Tot slot moet erop worden gewezen dat er andere instrumenten van afgeleid Unierecht bestaan die naast hun primaire doelstelling de rol van de sociale partners beogen te bevorderen en die desondanks niet op grond van artikel 153, lid 1, onder f), VWEU zijn vastgesteld.(90)

120. Gelet op een en ander ben ik van mening dat het niet noodzakelijk was om de minimumloonrichtlijn vast te stellen op grond van artikel 153, lid 1, onder f), VWEU en dat het tweede middel derhalve moet worden afgewezen.

B.      Subsidiaire vordering: moeten artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn nietig worden verklaard?

121. Mocht het Hof beslissen dat de minimumloonrichtlijn niet in haar geheel nietig moet worden verklaard, dan verzoekt het Koninkrijk Denemarken subsidiair om nietigverklaring van artikel 4, lid 1, onder d), en van artikel 4, lid 2, van die richtlijn omdat zij onverenigbaar zijn met artikel 153, lid 5, VWEU. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling van de Unie slechts mogelijk wanneer de elementen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd, kunnen worden gescheiden van de rest van de handeling. Aan dit vereiste is niet voldaan wanneer die gedeeltelijke nietigverklaring tot gevolg zou hebben dat de kern van de handeling in kwestie wordt gewijzigd.(91)

122. Zoals ik hierboven in de punten 90 tot en met 93 heb uiteengezet, ben ik van mening dat artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn de lidstaten een aantal positieve verplichtingen opleggen ter bevordering van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling en dat de keuze van de lidstaten voor de door hen te hanteren methode van loonvaststelling daardoor wordt beperkt op een wijze die onverenigbaar is met de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU. De laatste vraag die ik dus nog moet behandelen is of artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn kunnen worden gescheiden van de overige bepalingen van die richtlijn.

1)      Argumenten van partijen

123. Om te beginnen stellen de Deense, de Zweedse en de Duitse regering dat de minimumloonrichtlijn haar nuttige werking niet zou verliezen indien alleen artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn nietig zouden worden verklaard. In dat verband merken de Deense en de Zweedse regering op dat artikel 4, lid 1, onder d), niet was opgenomen in het voorstel voor de minimumloonrichtlijn. Die bepaling is pas in een later stadium van de wetgevingsprocedure toegevoegd. Volgens hen kunnen de overige bepalingen van die richtlijn dus ook zonder dat artikel van kracht blijven. Voorts voeren die regeringen aan dat de Raad en het Parlement tegenstrijdige standpunten aanvoeren doordat zij enerzijds stellen dat artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn vage bepalingen zijn en anderzijds dat de nietigverklaring daarvan ertoe zou leiden dat de overige bepalingen van die richtlijn hun nuttige werking verliezen.

124. Ter terechtzitting heeft de Duitse regering op haar beurt eraan herinnerd dat zij van mening is dat artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn verenigbaar zijn met artikel 153, lid 5, VWEU. Die regering meent echter ook dat die bepalingen, mocht het Hof tot een ander oordeel komen, in theorie zouden kunnen worden gescheiden van de overige bepalingen van die richtlijn. De nietigverklaring ervan zou niet van invloed zijn op de wezenlijke inhoud van die richtlijn. Artikel 4 van de minimumloonrichtlijn zou zelfs in zijn geheel nietig kunnen worden verklaard zonder dat dit afbreuk doet aan de doeltreffendheid van de overige bepalingen van die richtlijn, aangezien het louter een nuttig instrument vormt voor de verwezenlijking van de overkoepelende doelstelling van die richtlijn.

125. Daarentegen betogen het Parlement, de Raad, de Commissie en de andere interveniënten dat de nietigverklaring van artikel 4, lid 1, onder d), en van artikel 4, lid 2, van die richtlijn de werkingssfeer en de kern van die richtlijn aanzienlijk zou wijzigen en dat die bepalingen bijgevolg niet kunnen worden gescheiden van de rest van de minimumloonrichtlijn. De bevordering van collectieve onderhandelingen is immers een belangrijk middel voor werknemers om te kunnen profiteren van toereikende minimumlonen. Bovendien zou de nietigverklaring van artikel 4, lid 1, onder d), en van artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn de nuttige werking van bepaalde algemene bepalingen van die richtlijn (met name artikel 1 ervan) tenietdoen. De Raad en de Franse regering voegen hieraan toe dat indien artikel 4 van de minimumloonrichtlijn in zijn geheel nietig zou worden verklaard, die richtlijn niet langer verplichtingen aan alle lidstaten zou opleggen. In plaats daarvan zou zij slechts verplichtingen opleggen aan de lidstaten met wettelijke minimumlonen.

2)      Beoordeling

126. Wat betreft de vraag of artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn kunnen worden gescheiden van de overige bepalingen van die richtlijn sluit ik mij ten eerste aan bij de mening van de Deense en de Zweedse regering dat de argumenten van het Parlement en de Raad ten aanzien van het tweede middel en de subsidiaire vordering in zekere mate tegenstrijdig zijn. Enerzijds betogen die instellingen in het kader van het tweede middel (zoals ik hierboven in punt 114 heb opgemerkt) dat artikel 4 van de minimumloonrichtlijn zich alleen richt op collectieve onderhandelingen als instrument om de overkoepelende doelstelling van die richtlijn te verwezenlijken. Anderzijds voeren zij met betrekking tot de subsidiaire vordering aan dat de bevordering van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling een van de pijlers van de minimumloonrichtlijn is en dat, indien artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn nietig zouden worden verklaard, de overige bepalingen van die richtlijn hun nuttige werking zouden verliezen.

127. Ten tweede volgt uit de analyse in de punten 115 tot en met 120 hierboven dat artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn weliswaar cruciaal zijn voor de verwezenlijking van een van de doelstellingen van die richtlijn, namelijk „het bevorderen van collectieve onderhandelingen over loonvaststelling”, zoals verwoord in artikel 1, lid 1, onder b), van die richtlijn, maar dat die doelstelling feitelijk een instrumentele rol speelt bij de vaststelling van een kader voor de „toereikendheid van wettelijke minimumlonen” [artikel 1, lid 1, onder a), van de minimumloonrichtlijn], die de overkoepelende doelstelling van die richtlijn vormt.

128. Zoals ik hierboven in punt 119 heb toegelicht, vormen artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, louter een instrument voor de verwezenlijking van die overkoepelende doelstelling en kan die doelstelling ook worden bereikt enkel op basis van de overige bepalingen van die richtlijn. Zoals de Duitse regering terecht betoogt, impliceert de nauwe relatie tussen enerzijds artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn en anderzijds de overige bepalingen van die richtlijn niet dat die richtlijn geen kader zou kunnen vaststellen voor de toereikendheid van wettelijke minimumlonen indien artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, nietig zouden worden verklaard. De vaststelling van een dergelijk kader kan moeilijker zijn, maar is niet onmogelijk.

129. Uit het voorgaande volgt dat artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn derhalve kunnen worden gescheiden van de overige artikelen van die richtlijn en dat die overige artikelen in geval van nietigverklaring van de genoemde bepalingen onverkort van kracht blijven. Mocht het Hof beslissen dat de minimumloonrichtlijn niet in haar geheel nietig moet worden verklaard, dan geef ik in overweging om de subsidiaire vordering van het Koninkrijk Denemarken toe te wijzen en artikel 4, lid 1, onder d), en artikel 4, lid 2, van die richtlijn nietig te verklaren.

C.      Slotopmerking

130. Bij wijze van slotopmerking wil ik nog even stilstaan bij een kwestie die ter terechtzitting is besproken, namelijk of de Uniewetgever zich bij de vaststelling van de minimumloonrichtlijn had kunnen beroepen op een andere rechtsgrondslag, in casu artikel 175 VWEU in plaats van artikel 153, lid 2, onder b), VWEU, gelezen in samenhang met artikel 153, lid 1, onder b), VWEU.

131. Ik breng in herinnering dat artikel 175 VWEU de bevoegdheid geeft om maatregelen vast te stellen ter versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie.(92) Ik ben er echter niet van overtuigd dat de minimumloonrichtlijn had kunnen worden vastgesteld op grond van die bepaling alleen omdat zij sociaaleconomische verschillen binnen de Unie vermindert, opwaartse convergentie bevordert en een meer harmonische ontwikkeling van de Unie vergemakkelijkt.

132. Ten eerste heeft artikel 175 VWEU hoofdzakelijk betrekking op de allocatie van fondsen van de Unie; er zou dus een vrij creatieve lezing voor nodig zijn om de minimumloonrichtlijn te baseren op die bepaling.

133. Ten tweede heeft het Hof in zijn rechtspraak duidelijk gemaakt dat hoewel een uitdrukkelijke uitsluiting van harmonisatie ten aanzien van bepaalde onderwerpen in het VWEU niet noodzakelijkerwijs inhoudt dat geen harmonisatiemaatregelen kunnen worden vastgesteld op basis van andere bepalingen van dat Verdrag, de Uniewetgever zich niet kan baseren op die andere bepalingen indien hij daardoor die uitdrukkelijke uitsluiting „omzeilt”.(93) In deze zaak ben ik van mening dat de Uniewetgever, indien hij de minimumloonrichtlijn had vastgesteld op grond van artikel 175 VWEU, de uitzondering voor „beloning” in artikel 153, lid 5, VWEU zou hebben omzeild. Hij zou zich dan hebben gebaseerd op een ruimere bepaling (artikel 175 VWEU) om een bevoegdheid (op het gebied van beloning) terug te winnen die artikel 153, lid 5, VWEU (de lex specialis) uitdrukkelijk wilde uitsluiten van de bevoegdheden van de Unie, en om een richtlijn vast te stellen die juist tot doel heeft de onderwerpen te reglementeren waarop die uitzondering van toepassing is.

134. Derhalve ben ik van mening dat de Uniewetgever de minimumloonrichtlijn niet rechtsgeldig had kunnen vaststellen op grond van artikel 175 VWEU.

VI.    Kosten

135. Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Daar mijns inziens het door het Koninkrijk Denemarken ingestelde beroep gegrond is, dienen overeenkomstig de vordering van die partij het Parlement en de Raad te worden verwezen in de kosten. Niettemin moeten het Koninkrijk Zweden, het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, de Portugese Republiek en de Commissie als interveniërende partijen hun eigen kosten dragen overeenkomstig artikel 140, lid 1, van dit Reglement.

VII. Conclusie

136. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:

–        richtlijn (EU) 2022/2041 van het Europees Parlement en de Raad van 19 oktober 2022 betreffende toereikende minimumlonen in de Europese Unie in haar geheel nietig te verklaren op grond dat zij onverenigbaar is met artikel 153, lid 5, VWEU en dus met het beginsel van bevoegdheidstoedeling van artikel 5, lid 2, VEU;

–        het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie te verwijzen in de kosten;

–        het Koninkrijk Zweden, het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Franse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, de Portugese Republiek en de Europese Commissie te verwijzen in hun eigen kosten.

---

1      Oorspronkelijke taal: Engels.

---

2      Zie artikel 2 VEU.

---

3      Richtlijn van 19 oktober 2022 betreffende toereikende minimumlonen in de Europese Unie (PB 2022, L 275, blz. 33; hierna: „minimumloonrichtlijn”).

---

4      Zie „Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende toereikende minimumlonen in de Europese Unie” van 28 oktober 2020, COM(2020) 682 final (hierna: „voorstel voor de minimumloonrichtlijn”).

---

5      Von der Leyen, U., Politieke beleidslijnen voor de volgende Europese Commissie 2019‑2024; Openingstoespraak in de plenaire zitting van het Europees Parlement – 16 juli 2019; Toespraak tijdens de plenaire vergadering van het Europees Parlement – 27 november 2019, Bureau voor publicaties van de Europese Unie, Luxemburg, 2020, blz. 10.

---

6      Voorstel voor de minimumloonrichtlijn, blz. 2.

---

7      Zie Schulten, T., en Müller, T., „A paradigm shift towards Social Europe? The proposed Directive on adequate minimum wages in the European Union”, Italian Labour Law e-Journal, deel 14, nr. 1, 2021, blz. 7.

---

8      Voorstel voor de minimumloonrichtlijn, blz. 2.

---

9      Zie „Uitslag van de stemming – Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende toereikende minimumlonen in de Europese Unie”, Document ST_13171_2022_INIT, blz. 2, te vinden op https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=consil%3AST_13171_2022_INIT.

---

10      Zie „Reasoned opinion on the application of the Principles of Subsidiarity and Proportionality”, Document ST_14106_2020_INIT, blz. 4, te vinden op https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=consil%3AST_14106_2020_INIT.

---

11      Zie „Ontwerprichtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende toereikende minimumlonen in de Europese Unie (eerste lezing) – Vaststelling van de wetgevingshandeling – Verklaringen”, Document ST_12616_2022_ADD_1_REV_2, blz. 2, te vinden op https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑12616‑2022-ADD-1-REV-2/NL/pdf.

---

12      Zie „Out now: First 2022 data on minimum wages in the EU”, te vinden op https://ec.europa.eu/eurostat/en/web/products-eurostat-news/-/ddn-20220128‑2.

---

13      Werkdocument van de diensten van de Commissie, „Samenvatting van het effectbeoordelingsverslag bij voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende toereikende minimumlonen in de Europese Unie” [SWD(2020) 246 final].

---

14      Zie artikel 1, lid 1, van de minimumloonrichtlijn. Zie ook artikel 5, lid 1, van deze richtlijn, waarin er sprake is van de doelstelling van „het bereiken van een behoorlijke levensstandaard, het terugdringen van armoede onder werkenden, het bevorderen van sociale cohesie en opwaartse sociale convergentie, en het verkleinen van de genderloonkloof”.

---

15      Uiteraard waren er enkele uitzonderingen, zoals het beginsel van gelijke beloning dat is neergelegd in artikel 119 EEG-Verdrag (zie arrest van 25 mei 1971, Defrenne, 80/70, EU:C:1971:55).

---

16      Zelfs vóór het Verdrag van Amsterdam zijn reeds enkele instrumenten van afgeleid recht ter bevordering van doelstellingen van sociaal beleid vastgesteld, bijvoorbeeld richtlijn 93/104/EG van de Raad van 23 november 1993 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (PB 1993, L 307, blz. 18), die was vastgesteld op basis van artikel 118 bis VEG (zie arrest van 12 november 1996, Verenigd Koninkrijk/Raad, C‑84/94, EU:C:1996:431).

---

17      Zie arrest van 21 december 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, punt 76).

---

18      Richtlijn van 19 november 2008 betreffende uitzendarbeid (PB 2008, L 327, blz. 9; hierna: „uitzendrichtlijn”).

---

19      Richtlijn van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (PB 2003, L 299, blz. 9; hierna: „arbeidstijdenrichtlijn”).

---

20      Richtlijn van 20 juni 2019 betreffende transparante en voorspelbare arbeidsvoorwaarden in de Europese Unie (PB 2019, L 186, blz. 105).

---

21      PB 2017, C 428, blz. 10.

---

22      Zie overweging 12 van de Europese pijler van sociale rechten.

---

23      Zie arrest van 18 december 2007 (C‑341/05, EU:C:2007:809).

---

24      Zie onder meer Rönnmar, M., „Free movement of services versus national labour law and industrial relations systems: Understanding the Laval case from a Swedish and Nordic perspective”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies – 2007‑2008, deel 10, Hart Publishing, 2008, blz. 493‑524.

---

25      Zoals blijkt uit de reacties van de Deense regering tijdens de wetgevingsprocedure die heeft geleid tot de vaststelling van de minimumloonrichtlijn, die ik hierboven in punt 14 in herinnering heb gebracht.

---

26      Zie https://normlex.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C131.

---

27      Zie Garben, S., „Choosing a tightrope instead of a rope bridge – The choice of legal basis for the AMW Directive”, in Ratti, L., Brameshuber, E., en Pietrogiovanni, V. (red.), The EU Directive on Adequate Minimum Wages – Context, Commentary and Trajectories, Hart Publishing, 2024, blz. 25.

---

28      Zie arrest van 15 april 2008, Impact  (C‑268/06, EU:C:2008:223; hierna: „arrest Impact”), punt 122. Ik breng in herinnering dat artikel 151 VWEU bepaalt dat „[d]e Unie en de lidstaten [...] zich [...] ten doel [stellen] de bevordering van de werkgelegenheid, de gestage verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, zodat de onderlinge aanpassing daarvan op de weg van de vooruitgang wordt mogelijk gemaakt, alsmede een adequate sociale bescherming, de sociale dialoog, de ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen om een duurzaam hoog werkgelegenheidsniveau mogelijk te maken, en de bestrijding van uitsluiting”.

---

29      Arrest van 13 september 2007 (C‑307/05, EU:C:2007:509, punt 41; hierna: „arrest Del Cerro Alonso”).

---

30      Punten 124 en 125.

---

31      Arrest van 10 juni 2010 (C‑395/08 en C‑396/08, EU:C:2010:329, punt 37; hierna: „arrest Bruno e.a.”).

---

32      Arrest van 19 juni 2014 (C‑501/12–C‑506/12, C‑540/12 en C‑541/12, EU:C:2014:2005, punt 33; hierna: „arrest Specht e.a.”).

---

33      Werkdocument van de diensten van de Commissie „Impact Assessment accompanying the document Proposal for a Directive of the European Union and of the Council on adequate minimum wages in the European Union”, COM(2020) 682 final, blz. 71. In dat document heeft de Commissie aangegeven dat uit artikel 153, lid 5, VWEU en de rechtspraak van het Hof over de uitlegging van die bepaling (in onder meer de arresten Del Cerro Alonso en Impact) volgt dat Uniemaatregelen weliswaar niet beogen de hoogte van minimumlonen in de Europese Unie te harmoniseren noch een uniform mechanisme voor de vaststelling van minimumlonen vast te stellen, maar wel kunnen bestaan uit de vaststelling van „een kader dat geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de lidstaten en de sociale partners om de nadere uitvoeringsbepalingen van hun kaders voor de vaststelling van minimumlonen en met name het niveau van hun minimumlonen te bepalen” (zie blz. 72).

---

34      Zie ook het voorstel voor de minimumloonrichtlijn, waarin de Commissie heeft aangegeven dat aangezien de voorgestelde richtlijn „geen maatregelen bevat die rechtstreeks van invloed zijn op het niveau van de beloning, [...] de grenzen die artikel 153, lid 5, VWEU aan het optreden van de Unie stelt, ten volle [worden] gerespecteerd”.

---

35      Zie ook onder meer het „Advies van het Europees Comité van de Regio’s – Toereikende minimumlonen in de Europese Unie” (PB 2021, C 175, blz. 89), op grond waarvan „de [...] rechtsgrondslag artikel 153 VWEU [...] geen directe inmenging in de vastlegging van de beloningen binnen de Europese Unie toelaat”; het Commissievoorstel kan echter zorgen „voor doelstellingen in het kader van een proces dat ten volle rekening moet houden met de bestaande nationale wetgeving inzake minimumlonen en de rol van de sociale partners”.

---

36      Cursivering van mij.

---

37      Ibidem.

---

38      Ibidem.

---

39      Zie bijvoorbeeld artikel 4, lid 1, en artikel 5, lid 1, van de minimumloonrichtlijn.

---

40      Zie Garben, S., voetnoot 27, op. cit., blz. 25.

---

41      Conclusie van advocaat-generaal Kokott (C‑268/06, EU:C:2008:2, punten 173‑176).

---

42      Punt 176, cursivering van mij.

---

43      Zie arrest Impact, punt 123 (cursivering van mij).

---

44      Ibidem, punt 124.

---

45      Zie punt 39 hierboven.

---

46      Zie ook de arresten Del Cerro Alonso (punt 40), Impact (punt 123) en Bruno e.a. (punt 36). Ik kom hieronder in de punten 67‑69 terug op dit punt.

---

47      Zie in dat verband arrest van 11 november 2004, Delahaye (C‑425/02, EU:C:2004:706, punt 33). Zie ook arrest van 22 december 2010, Gavieiro Gavieiro en Iglesias Torres (C‑444/09 en C‑456/09, EU:C:2010:819, punt 58).

---

48      Op 18 maart 1999 gesloten en opgenomen in de bijlage bij richtlijn 1999/70/EG van de Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de Unice en het CEEP gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd (PB 1999, L 175, blz. 43).

---

49      Richtlijn van 15 december 1997 betreffende de door de Unice, het CEEP en het EVV gesloten raamovereenkomst inzake deeltijdarbeid (PB 1998, L 14, blz. 9).

---

50      Richtlijn van 27 november 2000 (PB 2000, L 303, blz. 16).

---

51      Richtlijn van 5 juli 2006 betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke kansen en gelijke behandeling van mannen en vrouwen in arbeid en beroep (PB 2006, L 204, blz. 23). Zie met name artikel 1, tweede alinea, onder b), van die richtlijn, waarin is bepaald dat „bepalingen [worden] vastgesteld betreffende de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling op” onder andere „arbeidsvoorwaarden, met inbegrip van beloning”.

---

52      Richtlijn van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming (PB 2000, L 180, blz. 22). Zie artikel 3, lid 1, onder c), ervan, waarin is bepaald dat de richtlijn „zowel in de overheidssector als in de particuliere sector, met inbegrip van overheidsinstanties, op alle personen van toepassing [is] met betrekking tot” onder andere „werkgelegenheid en arbeidsvoorwaarden, met inbegrip van ontslag en beloning”.

---

53      Die richtlijn beoogt, net als richtlijn 97/81/EG van de Raad betreffende deeltijdarbeid, de naleving van het beginsel van gelijke behandeling te waarborgen, mede in verband met beloning, ten aanzien van een bepaalde categorie werknemers (in dit geval uitzendkrachten).

---

54      Richtlijn van 16 december 1996 betreffende de terbeschikkingstelling van werknemers met het oog op het verrichten van diensten (PB 1997, L 18, blz. 1; hierna: „detacheringsrichtlijn”). Zie in dat verband arrest van 8 december 2020, Hongarije/Parlement en Raad  (C‑620/18, EU:C:2020:1001, punten 71‑85), over het verzoek van Hongarije aan het Hof om richtlijn (EU) 2018/957 van het Europees Parlement en de Raad van 28 juni 2018 tot wijziging van de detacheringsrichtlijn nietig te verklaren op grond van schending van artikel 153, lid 5, VWEU. Het Hof heeft dat middel afgewezen en geoordeeld dat de wijzigingsrichtlijn enkel de regelingen van de lidstaten coördineert in geval van detachering van werknemers om die werknemers bepaalde of nagenoeg alle arbeidsvoorwaarden en ‑omstandigheden te garanderen die worden voorgeschreven door de ontvangende lidstaat, waaronder de regels die betrekking hebben op hun beloning.

---

55      Zie met name lid 1 van artikel 7 („Jaarlijkse vakantie”) van de arbeidstijdenrichtlijn, waarin het volgende is bepaald: „De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat aan alle werknemers jaarlijks een vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt toegekend, overeenkomstig de in de nationale wetten en/of gebruiken geldende voorwaarden voor het recht op en de toekenning van een dergelijke vakantie.”

---

56      Richtlijn van 22 oktober 2008 betreffende de bescherming van de werknemers bij insolventie van de werkgever (PB 2008, L 283, blz. 36). Die richtlijn beoogt de honorering van de onvervulde aanspraken (met inbegrip van loon) van werknemers te garanderen bij insolventie van hun werkgever, maar heeft niet de reglementering van „loon” tot doel.

---

57      Zie voor nog een voorbeeld in dat verband richtlijn (EU) 2019/1158 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende het evenwicht tussen werk en privéleven voor ouders en mantelzorgers en tot intrekking van richtlijn 2010/18/EU (PB 2019, L 188, blz. 79), waar in overweging 31 is te lezen dat de „lidstaten [...] de betaling of uitkering voor de niet-overdraagbare minimumperiode van het [...] ouderschapsverlof op een passend niveau [moeten] vaststellen”. De termen „passend” en „toereikend” komen alleen in de preambule van die richtlijn voor en niet in een van de bepalingen ervan. Voorts wordt uit artikel 1 van de richtlijn duidelijk dat zij niet tot doel heeft om te bepalen wat het niveau van die betaling is of hoe zij wordt vastgesteld, maar om „minimumvoorschriften vast [te stellen] met het oog op de gelijkheid van mannen en vrouwen wat hun kansen op de arbeidsmarkt en de behandeling op het werk betreft, door een betere combinatie van werk en gezin mogelijk te maken” voor ouders of mantelzorgers.

---

58      Zoals bijvoorbeeld in het geval van een richtlijn die slechts betrekking heeft op de laagste en niet op alle lonen.

---

59      Zie punt 54 hierboven.

---

60      Conclusie van advocaat-generaal Kokott (C‑268/06, EU:C:2008:2, punt 173).

---

61      Zie Menegatti, E., „Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages”, Italian Labour Law e-journal (1), deel 14, 2021, blz. 29.

---

62      Ook kan worden verwezen naar artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn, waarin is bepaald dat het actieplan „een duidelijk tijdschema en concrete maatregelen [bevat] om de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen geleidelijk te verhogen, met volledige inachtneming van de autonomie van de sociale partners”.

---

63      Cursivering van mij.

---

64      Die criteria zijn: a) de koopkracht van de wettelijke minimumlonen, rekening houdend met de kosten voor levensonderhoud; b) het algemene niveau van de lonen en de verdeling ervan; c) het groeipercentage van de lonen, en d) nationale productiviteitsniveaus en -ontwikkelingen op lange termijn.

---

65      Zie in dat verband ook overweging 26 van de minimumloonrichtlijn.

---

66      Zie Sagan, A., en Schmidt, A., „The procedure for setting adequate statutory minimum wages (Article 5)”, in Ratti, L., Brameshuber, E., en Pietrogiovanni, V. (red.), The EU Directive on Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories, Hart Publishing, 2024, blz. 202.

---

67      Zie ook Blanke, T., „Fair and just working conditions (Article 31)”, European Labour Law and the EU Charter of Fundamental Rights,  Bercusson, B. (red.), Nomos, Baden-Baden, 2002, blz. 537, en Bogg, A., „Article 31 – Fair and just working conditions”, in Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., en Ward, A. (red.), The EU Charter of Fundamental Rights – A commentary, Hart Publishing, Londen, 2014, blz. 855 en 856. De vraag of artikel 31, lid 1, van het Handvest zich uitstrekt tot arbeidsvoorwaarden zoals „beloning”, is in de rechtsleer onderwerp van discussie geweest, aangezien het erop lijkt dat die bepaling aanvankelijk was toegevoegd met het oog op de bevordering van de gezondheid en de veiligheid van werknemers, zoals beschermd op grond van richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk (PB 1989, L 183, blz. 1).

---

68      Cursivering van mij.

---

69      Zie Sjödin, E., „European minimum wage: A Swedish perspective on EU’s competence in social policy in the wake of the proposed directive on adequate minimum wages in the EU”, European Labour Law Journal, deel 13, nr. 2, 2022, blz. 283.

---

70      Dezelfde conclusie kan worden getrokken ten aanzien van de horizontale bepalingen (in hoofdstuk III) en de slotbepalingen (in hoofdstuk IV) van de minimumloonrichtlijn.

---

71      Cursivering van mij.

---

72      Ibidem.

---

73      Zie Menegatti, E., „Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages”, Italian Labour Law e-Journal, deel 14, nr. 1, 2021, blz. 25.

---

74      Volgens de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling voldoen thans slechts 8 van de 27 lidstaten aan de drempelwaarde van 80 % van artikel 4, lid 2, van de minimumloonrichtlijn (zowel Denemarken als Zweden blijkt boven die drempel uit te komen) (zie https://www.oecd.org/en/data/datasets/oecdaias-ictwss-database.html).

---

75      Er lijkt noch een algemeen erkende methode te bestaan om de dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen te meten noch een algemeen aanvaarde database van de dekkingsgraad in de verschillende lidstaten.

---

76      Zie de punten 67‑69 hierboven.

---

77      In artikel 12, lid 1, van het Handvest is bepaald dat eenieder „op alle niveaus, met name op politiek, vakverenigings‑ en maatschappelijk gebied, het recht [heeft] op vrijheid van vreedzame vergadering en op vrijheid van vereniging, hetgeen mede omvat eenieders recht, ter bescherming van zijn belangen samen met anderen vakverenigingen op te richten of zich daarbij aan te sluiten” (cursivering van mij).

---

78      In artikel 28 van het Handvest, met als opschrift „Het recht op collectieve onderhandelingen en op collectieve actie”, is bepaald dat „[w]erkgevers en werknemers of hun respectieve organisaties [...] overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken het recht [hebben], op passende niveaus collectief te onderhandelen en collectieve arbeidsovereenkomsten te sluiten, alsmede, in geval van belangenconflicten, collectieve actie te ondernemen ter verdediging van hun belangen, met inbegrip van staking”.

---

79      Het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden werd aangenomen tijdens de Europese Raad van 9 december 1989 te Straatsburg en is weergegeven in het document van de Commissie COM(89) 471 van 2 oktober 1989. Hierin zijn de belangrijkste beginselen vastgelegd waarop het Europese arbeidsrechtmodel is gebaseerd.

---

80      Zie de preambule van het Handvest, waarin staat te lezen dat „[d]it Handvest [...], met inachtneming van de bevoegdheden en taken van de Unie en van het subsidiariteitsbeginsel, de rechten [bevestigt] die in het bijzonder voortvloeien uit [...] de door de Unie en de Raad van Europa aangenomen sociale handvesten”.

---

81      Enerzijds beoogde artikel 11 van het Gemeenschapshandvest van de sociale grondrechten van de werkenden het recht van vereniging van werkgevers en werkenden te beschermen „met het oog op de oprichting van beroepsorganisaties en vakbondsorganisaties naar keuze, ter behartiging van hun economische en sociale belangen”. Anderzijds had artikel 12 ervan betrekking op het „recht te onderhandelen en collectieve arbeidsovereenkomsten te sluiten [onder de voorwaarden als bepaald bij de nationale wetgeving en de nationale gebruiken]”.

---

82      Zie arrest Impact, punt 122. Ik breng in herinnering dat artikel 151 VWEU bepaalt dat „[d]e Unie en de lidstaten [...] zich [...] ten doel [stellen] de bevordering van de werkgelegenheid, de gestage verbetering van de levensomstandigheden en de arbeidsvoorwaarden, zodat de onderlinge aanpassing daarvan op de weg van de vooruitgang wordt mogelijk gemaakt, alsmede een adequate sociale bescherming, de sociale dialoog, de ontwikkeling van de menselijke hulpbronnen om een duurzaam hoog werkgelegenheidsniveau mogelijk te maken, en de bestrijding van uitsluiting”.

---

83      Naar ik heb begrepen, zien die regeringen de relatie tussen artikel 153, lid 1, onder f), VWEU („collectieve verdediging van de belangen van werknemers en werkgevers”) en de uitzondering voor het „recht van vereniging” in artikel 153, lid 5, VWEU als het tegenovergestelde van de relatie tussen de uitzondering voor „beloning” in die bepaling en artikel 153, lid 1, onder b), VWEU („arbeidsvoorwaarden”) (zie in dat verband punt 65 hierboven).

---

84      Cursivering van mij.

---

85      Op grond van die bepaling zijn de lidstaten verplicht om maatregelen te nemen „om vakbonden en werkgeversorganisaties die deelnemen of wensen deel te nemen aan collectieve onderhandelingen te beschermen tegen elke inmenging door elkaar of door elkaars vertegenwoordigers of leden in hun oprichting, werking of bestuur” (cursivering van mij).

---

86      Zie arrest van 4 september 2018, Commissie/Raad (Overeenkomst met Kazachstan)  (C‑244/17, EU:C:2018:662, punten 36 en 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

---

87      Zie advies 1/15 (PNR-Overeenkomst EU-Canada) van 26 juli 2017 (EU:C:2017:592, punt 78).

---

88      Cursivering van mij.

---

89      Voorstel voor de minimumloonrichtlijn, blz. 3 (cursivering van mij).

---

90      Zie met name richtlijn 2006/54, waar in artikel 21, lid 1, het volgende is bepaald: „Overeenkomstig hun nationale tradities en praktijken nemen de lidstaten passende maatregelen om te bevorderen dat sociale partners via sociale dialoog gelijke behandeling aanmoedigen, onder meer door toe te zien op de praktijk op het werk, bij de toegang tot het arbeidsproces, beroepsopleiding en promotie, alsook door het volgen van collectieve overeenkomsten, gedragscodes en door onderzoek en uitwisseling van ervaringen en goede praktijken.”

---

91      Zie onder meer arrest van 8 december 2020, Polen/Parlement en Raad (C‑626/18, EU:C:2020:1000, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Cursivering van mij.

---

92      In dat artikel is het volgende bepaald: „De lidstaten voeren hun economische beleid en coördineren dit mede met het oog op het verwezenlijken van de doelstellingen van artikel 174. De vaststelling en de tenuitvoerlegging van het beleid en van de maatregelen van de Unie en de totstandbrenging van de interne markt houden rekening met de doelstellingen van artikel 174 en dragen bij tot de verwezenlijking daarvan. De Unie ondersteunt deze verwezenlijking tevens door haar optreden via de structuurfondsen [...], de Europese Investeringsbank en de andere bestaande financieringsinstrumenten. [...] Indien specifieke maatregelen buiten de fondsen om noodzakelijk blijken, kunnen zulke maatregelen, onverminderd de maatregelen waartoe in het kader van ander beleid van de Unie wordt besloten, door het Europees Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s worden vastgesteld.”

---

93      Zie arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Parlement en Raad (C‑376/98, EU:C:2000:544, punt 79).