1

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 30 van richtlijn 2014/23/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten (PB 2014, L 94, blz. 1), gelezen in samenhang met overweging 68 van deze richtlijn.

2

Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen, enerzijds, Autostrada Torino Ivrea Valle D’Aosta – Ativa SpA (hierna: „Ativa”) en, anderzijds, de Presidenza del Consiglio dei Ministri (voorzitterschap van de ministerraad, Italië), het Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (ministerie van Infrastructuur en Vervoer, Italië; hierna: „MIV”), het Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerie van Economische Zaken en Financiën, Italië) en de Autorità di regolazione dei trasporti (regulerende instantie inzake vervoer, Italië) over de afwijzing door het MIV van twee door Ativa ingediende voorstellen voor projectfinanciering.

3

De overwegingen 5, 8 en 68 van richtlijn 2014/23 luiden als volgt:

[...]

[...]

4

Artikel 1 van deze richtlijn, met als opschrift „Onderwerp en toepassingsgebied”, bepaalt in lid 1 het volgende:

„Deze richtlijn stelt regels vast betreffende de procedures voor aanbesteding door aanbestedende diensten en aanbestedende instanties door middel van een concessie waarvan de geraamde waarde niet lager is dan de in artikel 8 genoemde drempel.”

5

Artikel 2 van deze richtlijn, met als opschrift „Beginsel van de bestuurlijke vrijheid van de overheid”, bepaalt in lid 1:

„In deze richtlijn wordt, in overeenstemming met het nationale recht en het Unierecht, het beginsel van de bestuurlijke vrijheid van nationale, regionale en lokale autoriteiten erkend. Deze autoriteiten zijn vrij te beslissen hoe zij de uitvoering van werken of het verrichten van diensten het best beheren teneinde in het bijzonder een bijzonder hoog niveau van kwaliteit, veiligheid en betaalbaarheid, gelijke behandeling en bevordering van universele toegang en van gebruikersrechten in openbare diensten zeker te stellen.

[...]”

6

Onder het opschrift „Beginsel van gelijke behandeling, non-discriminatie en transparantie”, bepaalt artikel 3 van deze richtlijn:

„1.   Aanbestedende diensten en aanbestedende instanties behandelen ondernemers op gelijke wijze zonder te discrimineren, en handelen op transparante en evenredige wijze.

Procedures voor het gunnen van concessies, met inbegrip van de raming van de waarde, worden niet opgezet met het doel deze buiten het toepassingsgebied van deze richtlijn te houden of bepaalde ondernemers of bepaalde werken, leveringen of diensten onrechtmatig te bevoordelen of te benadelen.

2.   Aanbestedende diensten en aanbestedende instanties streven ernaar de transparantie van de gunningsprocedure en van de uitvoering van de overeenkomst te waarborgen, waarbij zij tegelijkertijd voldoen aan artikel 28.”

7

Artikel 8 van richtlijn 2014/23, met als opschrift „Drempelbedrag en berekeningsmethoden voor de geraamde waarde van concessies”, bepaalt in lid 1:

„Deze richtlijn is van toepassing op concessies waarvan de waarde gelijk is aan of groter is dan 5186000 EUR.”

8

Titel II van richtlijn 2014/23, waarin de algemene beginselen en procedurele waarborgen inzake de gunning van concessies zijn uiteengezet, bestaat uit de artikelen 30 tot en met 41.

9

Artikel 30 van deze richtlijn heeft als opschrift „Algemene beginselen” en bepaalt in de leden 1 en 2 ervan het volgende:

„1.   De aanbestedende dienst of aanbestedende instantie mag de procedure die tot de keuze van de concessiehouder leidt, naar eigen goeddunken organiseren, mits deze strookt met deze richtlijn.

2.   De procedure voor de gunning van concessies moet zodanig worden opgesteld dat de in artikel 3 genoemde beginselen worden geëerbiedigd. Met name verstrekt de aanbestedende dienst of de aanbestedende instantie tijdens de procedure voor de gunning van concessies geen informatie op een discriminerende wijze die sommige gegadigden of inschrijvers kan bevoordelen boven andere.”

10

Artikel 37 van deze richtlijn, met als opschrift „Procedurele waarborgen”, bepaalt in lid 6:

„De aanbestedende dienst of aanbestedende instantie kan met de gegadigden en inschrijvers onderhandelingen voeren. Het voorwerp van de concessie, de gunningscriteria en de minimumeisen zoals omschreven in de concessiedocumenten mogen in de loop van de onderhandelingen niet worden gewijzigd.”

11

Artikel 1, lid 1, onder lll), van legge n. 11 – Deleghe al Governo per l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (wet nr. 11 houdende machtiging van de regering tot omzetting van de richtlijnen 2014/23/EU, 2014/24/EU en 2014/25/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten, het plaatsen van overheidsopdrachten en het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten, alsook tot herziening van de geldende regeling inzake overheidsopdrachten voor werken, diensten en leveringen) van 28 januari 2016 (GURI nr. 23 van 29 januari 2016) verplichtte de gedelegeerde wetgever regels vast te stellen met betrekking tot „het uiterlijk 24 maanden vóór het verstrijken van de lopende concessies voor autosnelwegen inleiden van aanbestedingsprocedures voor de gunning van nieuwe concessies, onder herziening van het concessiesysteem, in het bijzonder aangaande de invoering van een verbod op verlengingsclausules en -bepalingen, in overeenstemming met de nieuwe algemene regeling inzake concessieovereenkomsten”.

12

Krachtens artikel 1, lid 1, onder mmm), van deze wet moest de gedelegeerde wetgever voorzien in „een bijzondere overgangsregeling voor de gunning van concessies voor autosnelwegen die op de datum van inwerkingtreding van het wetsbesluit tot omzetting van de richtlijnen zijn verlopen of op het punt staan te verlopen, opdat het beginsel van de vrije mededinging, alsook, voor de concessies waarbij de aanbestedende dienst of de aanbestedende instantie op de concessiehouder een soortgelijk toezicht uitoefent als op zijn eigen diensten, de beginselen die voortvloeien uit artikel 17 van richtlijn [2014/23], zo veel mogelijk worden geëerbiedigd”.

13

Uit artikel 180 van decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (wetsbesluit nr. 50 betreffende het wetboek overheidsopdrachten) van 18 april 2016 (GURI nr. 91 van 19 april 2016; hierna: „nieuw wetboek overheidsopdrachten”) komt naar voren dat overeenkomsten voor publiek-private samenwerking onder meer projectfinanciering omvatten.

14

Artikel 183 van dit wetboek, met als opschrift „Projectfinanciering”, luidt als volgt:

„1.   Voor de uitvoering van openbare werken of werken van openbaar nut, met inbegrip van werkzaamheden met betrekking tot pleziervaartinfrastructuur, die zijn opgenomen in de op basis van de geldende regelgeving door de aanbestedende dienst officieel vastgestelde programmering, met inbegrip van havenplannen, die geheel of gedeeltelijk uit privékapitaal kunnen worden gefinancierd, kunnen de aanbestedende diensten, in plaats van opdrachten te gunnen door middel van een concessie krachtens deel III, een concessie gunnen door middel van een aanbesteding die is gebaseerd op een haalbaarheidsonderzoek, door een aankondiging van een opdracht te publiceren die beoogt dat offertes worden ingediend waarin voorzien is dat de kosten van de gebruikte middelen ten laste komen van de indieners van de voorstellen. In elk geval moeten voorstellen die betrekking hebben op de infrastructuur voor werkzaamheden aan leidingen in de door het ministerie van Infrastructuur en Vervoer vastgestelde programmering worden opgenomen.

2.   De aankondiging van de opdracht wordt, afhankelijk van het bedrag van de werken, op de in artikel 72 of artikel 36, lid 9, bedoelde wijze bekendgemaakt, waarbij de aanbesteding is gebaseerd op het door de aanbestedende dienst voorbereide haalbaarheidsonderzoek. Het haalbaarheidsonderzoek dat aan de aanbesteding ten grondslag ligt, wordt opgesteld door het personeel van de aanbestedende diensten dat voldoet aan de subjectieve vereisten die nodig zijn voor de voorbereiding van dit plan; deze vereisten zijn afhankelijk van de verschillende beroepen die deel uitmaken van de multidisciplinaire benadering die inherent is aan het haalbaarheidsonderzoek. In geval van een tekort aan voldoende gekwalificeerd personeel kunnen de aanbestedende diensten het haalbaarheidsonderzoek laten opstellen door derden, die worden gekozen volgens de procedures van dit wetboek. De kosten om activiteiten te laten uitvoeren door derden kunnen in het economische kader van het werk worden opgenomen.

[...]

15.   Ondernemers kunnen bij de aanbestedende diensten voorstellen indienen met betrekking tot het onder concessie uitvoeren van openbare werken of werken van openbaar nut, met inbegrip van werkzaamheden met betrekking tot pleziervaartinfrastructuur, die niet zijn opgenomen in de op basis van de geldende regelgeving door de aanbestedende dienst vastgestelde programmering. Het voorstel bevat een haalbaarheidsonderzoek, een ontwerpovereenkomst, het economische en financiële plan dat is gecertificeerd door een van de in lid 9, eerste zin, bedoelde entiteiten en een specificatie van de kenmerken van de dienst en het beheer. In het geval van pleziervaartinfrastructuur moet het haalbaarheidsonderzoek een beschrijving bevatten van de kwalitatieve en functionele kenmerken van de werkzaamheden, alsook van het kader van de te vervullen behoeften en van de specifieke prestaties die moeten worden geleverd, moet het een studie bevatten met daarin de beschrijving van het project en de gegevens die nodig zijn om de voornaamste milieueffecten van het project te bepalen en te beoordelen, en moet het worden aangevuld volgens de specifieke verzoeken die het ministerie van Infrastructuur en Vervoer in zijn eigen wetsbesluiten heeft vastgesteld. Het economische en financiële plan omvat het bedrag van de uitgaven die gepaard zijn gegaan met de voorbereiding van het voorstel, met inbegrip van de rechten op intellectuele werken krachtens artikel 2578 van het burgerlijk wetboek. In bijlage bij het voorstel worden verklaringen op erewoord gevoegd betreffende de naleving van de in lid 17 bedoelde voorwaarden, samen met de in artikel 93 bedoelde waarborg en de verbintenis om een waarborg te stellen ten belope van het in lid 9, derde zin, genoemde bedrag in geval van uitnodiging tot inschrijving. De aanbestedende dienst beoordeelt de haalbaarheid van het voorstel binnen een dwingende termijn van drie maanden. Daartoe kan de aanbestedende dienst de indiener van het voorstel verzoeken wijzigingen aan te brengen in het haalbaarheidsonderzoek die nodig zijn om het goed te keuren. Indien de indiener van het voorstel de gevraagde wijzigingen niet opneemt, kan het voorstel niet positief worden beoordeeld. Het eventueel gewijzigde haalbaarheidsonderzoek wordt opgenomen in de op basis van de geldende regelgeving door de aanbestedende dienst vastgestelde programmeringsinstrumenten en wordt goedgekeurd op de wijze die van toepassing is voor de goedkeuring van projecten; de indiener van het voorstel moet de eventueel in het stadium van de goedkeuring van het plan gevraagde aanvullende wijzigingen opnemen, bij gebreke waarvan het plan als niet-goedgekeurd wordt beschouwd. Het goedgekeurde haalbaarheidsonderzoek dient als basis voor de aanbesteding, waartoe de indiener van het voorstel wordt uitgenodigd. In de aankondiging van de opdracht kan de aanbestedende dienst de concurrenten, met inbegrip van de indiener van het voorstel, verzoeken varianten van het plan in te dienen. De aankondiging van de opdracht preciseert dat de projectontwikkelaar een voorrangsrecht kan uitoefenen. De concurrenten, met inbegrip van de projectontwikkelaar, moeten voldoen aan de voorwaarden van lid 8 en een offerte indienen met een ontwerpovereenkomst, het economische en financiële plan dat is gecertificeerd door een van de in lid 9, eerste zin, bedoelde entiteiten, een specificatie van de kenmerken van de dienst en het beheer en elke variant van het haalbaarheidsonderzoek; de leden 4, 5, 6, 7 en 13 zijn van toepassing. Indien de projectontwikkelaar niet de opdrachtnemer is, kan hij binnen 15 dagen na de kennisgeving van de aanbesteding zijn voorrangsrecht uitoefenen en tot opdrachtnemer worden benoemd indien hij verklaart zich ertoe te verbinden de contractuele verplichtingen na te komen onder dezelfde voorwaarden als die welke door de opdrachtnemer zijn voorgesteld. Indien de projectontwikkelaar niet de opdrachtnemer is en hij zijn voorrangsrecht niet uitoefent, heeft hij tot het in lid 9 aangegeven maximum recht op terugbetaling, door de opdrachtnemer, van de uitgaven ter voorbereiding van het voorstel. Indien de projectontwikkelaar zijn voorrangsrecht uitoefent, heeft de oorspronkelijke opdrachtnemer binnen de in lid 9 aangegeven grenzen recht op terugbetaling, door de projectontwikkelaar, van de uitgaven ter voorbereiding van de inschrijving.

16.   De in lid 15, eerste zin, bedoelde voorstellen kunnen, als alternatief voor de concessie, betrekking hebben op alle opdrachten in publiek-private samenwerking.

[...]”

15

Artikel 216 van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten bepaalt in de leden 1 en 23:

„1.   Onverminderd de bepalingen van dit artikel of andere bepalingen van dit wetboek, is dit wetboek van toepassing op procedures en overeenkomsten waarvoor de aankondigingen tot inleiding van de procedure ter selectie van de contractant na de datum van inwerkingtreding ervan worden bekendgemaakt, en, in geval van opdrachten zonder bekendmaking van aankondigingen, op de procedures en overeenkomsten waarvoor op de datum van inwerkingtreding van dit wetboek de uitnodigingen tot inschrijving nog niet zijn verzonden.

[...]

23.   Bij voorontwerpen voor de uitvoering van openbare werken of werken van openbaar nut die betrekking hebben op concessievoorstellen die zijn gedaan op grond van artikel 153 of artikel 175 van [decreto legislativo n. 163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (wetsbesluit nr. 163 betreffende het wetboek overheidsopdrachten voor werken, diensten en leveringen, ter omzetting van de richtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG) van 12 april 2006 (GURI nr. 100 van 2 mei 2006; hierna: „oud wetboek overheidsopdrachten”)], waarvan reeds is verklaard dat zij het openbaar belang dienen maar die op de datum van inwerkingtreding van dit wetboek nog niet zijn goedgekeurd, moet worden nagegaan of zij economisch en financieel haalbaar zijn; zij worden door de overheidsdienst goedgekeurd overeenkomstig de bepalingen van dit wetboek. Niet-goedkeuring brengt mee dat de ingeleide procedures worden ingetrokken en dat de eventuele projectontwikkelaars van hun taak worden ontheven. Deze laatsten hebben recht op vergoeding van de kosten die zij hebben gemaakt – en die zijn aangetoond – om het ontwerp te verwezenlijken dat aan de aanbesteding ten grondslag ligt, indien deze kosten verplicht waren voor het verrichten van een milieueffectstudie en een stedenbouwkundige plaatsbepaling.”

16

Bij decreto legislativo n. 56 – Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (wetsbesluit nr. 56 betreffende aanvullende en corrigerende bepalingen van wetsbesluit nr. 50 van 18 april 2016) van 19 april 2017 (GURI nr. 103 van 5 mei 2017; hierna: „correctiebesluit”) is in artikel 178 van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten met name een lid 8-bis ingevoegd, dat luidt als volgt:

„De overheidsdiensten kunnen bij de gunning van verlopen of aflopende autosnelwegconcessies niet gebruikmaken van de procedure van artikel 183.”

17

Ativa, een onderneming die concessiehouder is voor het beheer van autosnelwegen, baatte op het grondgebied van Piemonte (Italië) een gedeelte van de autosnelweg A5 van ongeveer 220 kilometer uit, op grond van verschillende concessies, waarvan de laatste in 2016 is verlopen.

18

Op 25 september 2015 heeft Ativa overeenkomstig artikel 153, lid 19, van het oude wetboek overheidsopdrachten bij het MIV een voorstel voor projectfinanciering ingediend voor de concessie voor het beheer van de autosnelweg A5, het verkeersknooppunt A4/A5, het snelwegen- en randwegennet van Turijn (Italië), alsook voor de uitvoering van werkzaamheden met het oog op de beveiliging van het hydraulisch knooppunt van Ivrea (Italië), de vermindering van het seismische risico en het aan de normen aanpassen van de infrastructuur (hierna: „eerste voorstel”).

19

Bij besluit van 29 juli 2016 (hierna: „eerste afwijzend besluit”) heeft het MIV dit voorstel afgewezen, waarbij het met name aanvoerde, ten eerste, dat de procedure voor projectfinanciering niet van toepassing was op concessies voor het beheer van autosnelwegen en, ten tweede, dat dit voorstel niet in overeenstemming was met de voorschriften van het oude wetboek overheidsopdrachten, noch met artikel 178 en artikel 183, lid 15, van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten.

20

Ativa heeft bij de Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (bestuursrechter in eerste aanleg Piemonte, Italië) beroep ingesteld strekkende tot, ten eerste, nietigverklaring van het eerste afwijzende besluit en, ten tweede, het gelasten van het MIV om zich uit te spreken over het openbaar belang of de haalbaarheid van het eerste voorstel.

21

Ter ondersteuning van dit beroep stelde Ativa dat het MIV de in artikel 153, lid 19, van het oude wetboek overheidsopdrachten aan de aanbestedende diensten opgelegde termijn van drie maanden voor de beoordeling van de ingediende voorstellen niet in acht had genomen. Het eerste voorstel van Ativa, dat in september 2015 was ingediend, had dan ook, ten eerste, uiterlijk eind 2015 moeten worden beoordeeld en niet, zoals het geval was, in juni 2016 en, ten tweede, moeten zijn gebaseerd op de bepalingen van het oude wetboek overheidsopdrachten en niet op die van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten.

22

Op 20 september 2016 heeft Ativa bij het MIV een tweede voorstel voor projectfinanciering van de in punt 18 van de onderhavige beschikking genoemde projecten ingediend, ditmaal gebaseerd op artikel 183, lid 15, van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten. Bij besluit van 22 mei 2017 (hierna: „tweede afwijzend besluit”) heeft het MIV dit tweede voorstel afgewezen om redenen die vergelijkbaar waren met die waarop het eerste afwijzende besluit was gebaseerd. Het MIV heeft zich met name gebaseerd op artikel 178, lid 8-bis, van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten, dat is ingevoerd bij het correctiebesluit en in werking is getreden op 20 mei 2017. Volgens deze bepaling kunnen de overheidsdiensten bij de gunning van verlopen of aflopende concessies voor autosnelwegen niet gebruikmaken van de procedure voor projectfinanciering.

23

Ativa heeft bij de Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte beroep ingesteld dat met name strekte tot nietigverklaring van het tweede afwijzende besluit.

24

Bij twee uitspraken van 31 augustus 2018 heeft deze rechter de beroepen van Ativa verworpen.

25

In zijn eerste uitspraak heeft deze rechter geoordeeld dat de niet-naleving door het MIV van de in artikel 153, lid 19, van het oude wetboek overheidsopdrachten gestelde termijn van drie maanden op zich niet tot de onwettigheid van het eerste afwijzende besluit kon leiden. Voorts heeft hij het middel inzake schending van deze bepaling afgewezen op grond dat hierin werd aangegeven dat het voorstel voor projectfinanciering moest bestaan in een voorontwerp op basis waarvan de concessiehouder zal worden geselecteerd. De Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte is derhalve tot de slotsom gekomen dat een voorstel zoals dat van Ativa, dat een definitief project bevat, niet-ontvankelijk is aangezien een dergelijk project pas in een later stadium van de procedure is vereist.

26

Deze rechter heeft tevens geoordeeld dat het argument dat het MIV zijn beslissing niet kon baseren op artikel 183 van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten, irrelevant was. Hoewel deze bepaling is vastgesteld na de indiening van het eerste voorstel, was zij immers van kracht op het tijdstip van de vaststelling van het eerste afwijzende besluit.

27

In zijn tweede uitspraak heeft deze rechter het beroep tegen het tweede afwijzende besluit verworpen om redenen die vergelijkbaar zijn met die welke in de punten 25 en 26 van deze beschikking zijn uiteengezet. Bovendien was het tweede voorstel volgens deze rechter niet in overeenstemming met artikel 183, lid 15, van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten.

28

Ativa heeft tegen deze twee uitspraken hoger beroep ingesteld bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië). Zij merkt op dat artikel 178, lid 8-bis, van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten, dat de overheidsdiensten verbiedt om bij de gunning van verlopen of aflopende snelwegconcessies gebruik te maken van de procedure van artikel 183 van dit wetboek, is ingevoerd nadat zij de twee in het hoofdgeding aan de orde zijnde voorstellen had ingediend, zodat haar twee voorstellen moesten worden beheerst door de bepalingen van het oude wetboek overheidsopdrachten. Aangezien het MIV bovendien geenszins naar de bepalingen van het correctiebesluit heeft verwezen, is Ativa niet in staat gesteld de redenen aan te voeren waarom de nieuwe regels niet van toepassing zijn op het hoofdgeding, hetgeen inbreuk maakt op haar recht om aan de procedure deel te nemen.

29

Het MIV is daarentegen van mening dat artikel 178, lid 8-bis, van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten ratione temporis van toepassing is op het hoofdgeding, aangezien deze bepaling betrekking heeft op „verlopen of aflopende” concessies. De toepassing van deze bepaling draagt overigens bij tot een grotere openstelling voor mededinging en vermijdt een versterking van de positie van de voormalige beheerders die houders zijn van aflopende concessies die zonder oproep tot mededinging zijn verleend. Bovendien volgt uit het beginsel „tempus regit actum” dat, behoudens specifieke overgangsbepalingen, elke fase of handeling van een procedure onderworpen is aan de regeling die is vastgelegd in de nationale bepalingen die van kracht zijn op de datum waarop die fase plaatsvindt of op de datum waarop de handeling tot afsluiting van de autonome fase waarvan zij deel uitmaakt, wordt vastgesteld. In het onderhavige geval heeft het hoofdgeding betrekking op een voorbereidende fase van de aanbestedingsprocedure die heeft plaatsgevonden na de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten.

30

Bovendien gaat het er tijdens de voorbereidende fase niet om, de beste offerte te kiezen op basis van vooraf vastgestelde technische en economische criteria, maar de voorlopige haalbaarheid van een projectvoorstel te beoordelen en een project goed te keuren dat als basis voor de aanbesteding moet worden gebruikt. De indiener van het voorstel wordt slechts als „projectontwikkelaar” aangemerkt en uitgenodigd om een inschrijving in te dienen wanneer het project wordt goedgekeurd en de aanbesteding wordt opengesteld.

31

Nadat het project is goedgekeurd, wordt de concessie pas gegund aan het einde van de aanbestedingsprocedure, op basis van het criterium van de economisch voordeligste offerte. Deze fase staat los van de vorige en moet worden uitgevoerd volgens de regels inzake oproepen tot mededinging, onder voorbehoud van het voorrangsrecht dat in artikel 183, lid 15, van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten aan de projectontwikkelaar is toegekend.

32

De Consiglio di Stato is, net als het MIV, van oordeel dat het algemene legaliteitsbeginsel vereist dat de overheidsdienst de wet naleeft die van kracht is op het tijdstip waarop hij blijk geeft van zijn voornemen om de procedure te organiseren die zal leiden tot de keuze van een concessiehouder. Indien een op basis van de bepalingen van de oude wet ingediend concessievoorstel op het moment van inwerkingtreding van de nieuwe wet nog niet is goedgekeurd, kan de overheidsdienst om dit project goed te keuren en de aanbesteding te organiseren enkel uitgaan van de nieuwe regeling, behoudens de toepassing van overgangsregels die zijn vastgesteld in de wetgeving die in de loop van de procedure in werking is getreden.

33

Wat concessies voor autosnelwegen betreft, heeft het correctiebesluit aan artikel 178 van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten een lid 8-bis toegevoegd, dat verbiedt om bij de gunning van verlopen of aflopende snelwegconcessies gebruik te maken van de procedure voor projectfinanciering van artikel 183 van dat wetboek.

34

In deze context is de verwijzende rechter in de eerste plaats van oordeel dat het tweede afwijzende besluit rechtmatig is. Artikel 178, lid 8-bis, van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten is immers in werking getreden tijdens de voorbereidende fase van de procedure en is dus van toepassing op het besluit waarbij de procedure definitief is beëindigd door het voorstel van de vertrekkende concessiehouder af te wijzen.

35

In de tweede plaats is het verbod om een beroep te doen op projectfinanciering voor een snelwegconcessie niet van toepassing op het eerste afwijzende besluit, aangezien dat is vastgesteld vóór de inwerkingtreding van het correctiebesluit. Hoewel het MIV de afwijzing van het eerste voorstel niet kon baseren op artikel 178, lid 8-bis, van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten, zou de schending van deze bepaling evenwel niet ter zake dienen. Deze bepaling verzet zich er immers ook tegen dat in de programmering van de aanbestedende dienst projecten van particuliere ondernemers worden opgenomen die reeds positief op hun haalbaarheid zijn beoordeeld, zodat Ativa geen belang heeft bij de nietigverklaring van het eerste afwijzende besluit.

36

De Consiglio di Stato acht het niettemin noodzakelijk het door Ativa aangevoerde middel te onderzoeken dat artikel 178, lid 8-bis, van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten, door concessieverlenende diensten zonder meer te verbieden om voor de gunning van een concessie een beroep te doen op projectfinanciering, in strijd is met het beginsel van „vrijheid van procedure”, volgens hetwelk de concessieverlenende diensten over een grote vrijheid moeten beschikken bij het bepalen en organiseren van de procedure die tot de keuze van de concessiehouder leidt, en dat volgens overweging 68, artikel 30 en artikel 37, lid 6, van richtlijn 2014/23 door de nationale wetgever moet worden geëerbiedigd.

37

Derhalve heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Verzetten het [Unierecht] en in het bijzonder de beginselen van richtlijn [2014/23], inzonderheid de vrije keuze van de procedure voor de gunning van concessies onder eerbiediging van de beginselen van transparantie en [gelijke] behandeling als bedoeld in overweging 68 en artikel 30 van die richtlijn, zich tegen de nationaalrechtelijke bepaling van artikel 178, lid 8-bis, van [het nieuwe wetboek overheidsopdrachten], dat de overheidsdiensten onvoorwaardelijk verbiedt om bij de gunning van verlopen of aflopende concessies voor autosnelwegen gebruik te maken van de procedures van artikel 183 [van dat wetboek], dat de projectfinanciering regelt?”

38

Krachtens artikel 99 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, kan het Hof in elke stand van het geding op voorstel van de rechter-rapporteur, de advocaat-generaal gehoord, beslissen om bij met redenen omklede beschikking uitspraak te doen wanneer het antwoord op een prejudiciële vraag duidelijk uit de rechtspraak kan worden afgeleid of wanneer over het antwoord op een dergelijke vraag redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan.

39

Deze bepaling dient in de onderhavige zaak te worden toegepast.

40

Om te beginnen moet worden opgemerkt dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing er niet toe strekt te vernemen of de in artikel 183 van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten geregelde procedure voor projectfinanciering verenigbaar is met richtlijn 2014/23, maar of een lidstaat zijn aanbestedende diensten kan verplichten voor de exploitatie van autosnelwegen gebruik te maken van een concessie en hun aldus kan verbieden te kiezen voor de procedure voor projectfinanciering.

41

Met zijn vraag wenst de Consiglio di Stato in wezen te vernemen of artikel 2, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2014/23, gelezen in samenhang met artikel 30 en de overwegingen 5 en 68 van deze richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale bepaling die de aanbestedende diensten verbiedt om bij de gunning van verlopen of aflopende concessies voor autosnelwegen gebruik te maken van de procedure voor projectfinanciering van artikel 183 van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten.

42

Gelet op zowel de bewoordingen van richtlijn 2014/23 als de recente rechtspraak van het Hof inzake overheidsopdrachten, moet deze vraag ontkennend worden beantwoord.

43

Ten eerste heeft richtlijn 2014/23, zoals blijkt uit artikel 1, gelezen in samenhang met overweging 8 ervan, enkel tot doel regels vast te stellen betreffende de procedures voor aanbesteding door aanbestedende diensten en aanbestedende instanties door middel van een concessie, wanneer de geraamde waarde van deze concessieovereenkomsten niet lager is dan de in artikel 8 van die richtlijn genoemde drempels.

44

Richtlijn 2014/23 is dus alleen van toepassing in het geval dat een aanbestedende dienst of een aanbestedende instantie een procedure voor de gunning van een concessie heeft ingeleid.

45

Ten tweede wordt in artikel 2, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2014/23, in overeenstemming met het nationale recht en het Unierecht, het beginsel van bestuurlijke vrijheid van nationale, regionale en lokale autoriteiten erkend. Deze „autoriteiten”, die worden beschouwd in hun hoedanigheid van autoriteiten met een normatieve bevoegdheid en niet als aanbestedende diensten of aanbestedende instanties, zijn zodoende vrij te beslissen hoe zij de uitvoering van werken of het verrichten van diensten het best beheren, in het bijzonder met het oog op het zeker stellen van een bijzonder hoog niveau van kwaliteit, veiligheid en betaalbaarheid, gelijke behandeling en bevordering van universele toegang en van gebruikersrechten in openbare diensten.

46

Ten derde blijkt uit artikel 2, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 2014/23, gelezen in samenhang met overweging 5 ervan, dat deze autoriteiten kunnen kiezen of zij hun taken van openbaar belang uitvoeren met hun eigen middelen of in samenwerking met andere autoriteiten, of door deze taken aan ondernemers op te dragen.

47

Hieruit blijkt dat richtlijn 2014/23 de lidstaten niet de vrijheid kan ontnemen om de voorkeur te geven aan een bepaald bestuursmiddel boven een ander. Deze vrijheid impliceert immers een keuze die wordt gemaakt in een fase voorafgaand aan de openbare aanbestedingsprocedure en die dus niet binnen de werkingssfeer van deze richtlijn kan vallen (zie naar analogie arrest van 3 oktober 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, punt 44, en beschikkingen van 6 februari 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, punt 41, en 6 februari 2020, Rieco, C‑89/19–C‑91/19, EU:C:2020:87, punt 33).

48

Ten vierde wordt aan deze uitlegging niet afgedaan door de verklaring in artikel 30, lid 1, van die richtlijn en in overweging 68 ervan, dat de aanbestedende dienst of de aanbestedende instantie de procedure die tot de keuze van de concessiehouder leidt naar eigen goeddunken mag organiseren, mits de bepalingen van deze richtlijn worden nageleefd.

49

In het geval de nationale, regionale of lokale autoriteiten de voorkeur hebben willen geven aan een bepaald bestuursmiddel, genieten de aanbestedende diensten en de aanbestedende instanties immers slechts een voorwaardelijke vrijheid, die bijgevolg slechts kan worden aangewend in het kader van de vooraf door die autoriteiten gemaakte politieke keuzes.

50

Ten vijfde kan de vrijheid waarover de nationale, regionale en lokale autoriteiten krachtens artikel 2, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2014/23 beschikken om te beslissen hoe zij de uitvoering van werken of het verrichten van diensten het best beheren echter niet onbeperkt zijn. Zij moet integendeel worden uitgeoefend met inachtneming van de fundamentele regels van het VWEU, met name het vrije verkeer van goederen, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, alsmede de daaruit voortvloeiende beginselen, zoals gelijke behandeling, non-discriminatie, wederzijdse erkenning, evenredigheid en transparantie (zie naar analogie arrest van 3 oktober 2019, Irgita, C‑285/18, EU:C:2019:829, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en beschikkingen van 6 februari 2020, Pia Opera Croce Verde Padova, C‑11/19, EU:C:2020:88, punt 45, en 6 februari 2020, Rieco, C‑89/19–C‑91/19, EU:C:2020:87, punt 37).

51

Hoewel het in het hoofdgeding aan de verwijzende rechter staat om zich ervan te vergewissen dat het verbod voor de aanbestedende diensten en de aanbestedende instanties om gebruik te maken van de procedure voor projectfinanciering, zoals bepaald in artikel 178, lid 8-bis, van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten, de in het vorige punt vermelde grenzen niet heeft overschreden, lijkt zowel uit de verwijzingsbeslissing als uit de door de Italiaanse regering en de Commissie bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen te volgen dat deze bepaling beoogde een zo groot mogelijke openstelling voor mededinging van snelwegconcessies te verzekeren. Aangezien de sector van de snelwegenconcessies pas recentelijk voor mededinging is opengesteld, heeft de Italiaanse wetgever gekozen voor een systeem van openbare aanbesteding door het alternatief te verbieden dat bestaat in de verlening van deze concessies door middel van projectfinanciering. Daarmee beoogt artikel 178, lid 8-bis, van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten te vermijden dat aan de vertrekkende concessiehouders enig voordeel, al was het feitelijk, wordt toegekend.

52

Gelet op een en ander moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 2, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2014/23, gelezen in samenhang met artikel 30 en de overwegingen 5 en 68 van deze richtlijn, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale bepaling die aanbestedende diensten verbiedt om bij de gunning van verlopen of aflopende concessies voor autosnelwegen gebruik te maken van de procedure voor projectfinanciering van artikel 183 van het nieuwe wetboek overheidsopdrachten.

53

Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Negende kamer) verklaart voor recht:

Artikel 2, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2014/23/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten, gelezen in samenhang met artikel 30 en de overwegingen 5 en 68 van deze richtlijn, moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale bepaling die aanbestedende diensten verbiedt om bij de gunning van verlopen of aflopende concessies voor autosnelwegen gebruik te maken van de procedure voor projectfinanciering van artikel 183 van decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (wetsbesluit nr. 50 betreffende het wetboek overheidsopdrachten) van 18 april 2016.