1.

Volgens artikel 267 VWEU moet een verzoek om een prejudiciële beslissing betrekking hebben op de uitlegging van de Verdragen of op de geldigheid en de uitlegging van de handelingen van de instellingen, de organen of de instanties van de Unie. Een van de voorwaarden voor de bevoegdheid van het Hof op grond van deze bepaling is dat de handeling van de Unie waarvan uitlegging wordt gevraagd van toepassing is in het hoofdgeding, waarbij deze toepasselijkheid normaal gezien in de betrokken Unierechtelijke handeling zelf is vastgesteld.

2.

Het Hof heeft echter vanaf het arrest in de zaak Dzodzi ( 2 ) verklaard dat de Verdragen geen verzoeken om een prejudiciële beslissing uitsluiten van de bevoegdheid van het Hof voor zover deze verzoeken betrekking hebben op bepalingen van de Unie die niet rechtstreeks (te weten op grond van de bepalingen van die Unierechtelijke handelingen zelf) van toepassing zijn op de feiten van het hoofdgeding, maar die indirect toepasselijk worden gemaakt (door middel van een verwijzing in het nationale recht, waardoor de werkingssfeer van het Unierecht in feite wordt uitgebreid). Het Hof heeft dus geoordeeld dat, wanneer het nationale recht, voor het regelen van een situatie die buiten de werkingssfeer van de betrokken handeling van de Unie valt, de oplossingen uit deze handeling overneemt, de Europese Unie er onmiskenbaar belang bij heeft dat de uit deze handeling overgenomen bepalingen eenvormig worden uitgelegd, zodat uiteenlopende uitleggingen in de toekomst kunnen worden voorkomen.

3.

Hoewel dit dictum vervolgens in een aantal erop volgende zaken is bevestigd en toegepast (hierna: „Dzodzi-rechtspraak” ( 3 )), blijven de grenzen van de bevoegdheid van het Hof in dergelijke situaties tot op heden vrij onduidelijk.

4.

De onderhavige zaak zoekt de grenzen op van deze rechtspraak. In zijn verzoek om een prejudiciële beslissing verzoekt het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland) het Hof om uitlegging van artikel 23, lid 1, onder e) en j), van verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van richtlijn 95/46/EG (algemene verordening gegevensbescherming) ( 4 ), ook al is die bepaling niet rechtstreeks van toepassing op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie. Die situatie valt immers om een aantal redenen buiten de werkingssfeer van verordening 2016/679. Artikel 23, lid 1, van deze verordening is enkel op grond van een verwijzing in de toepasselijke nationale wetgeving van toepassing gemaakt op de situatie in het hoofdgeding.

5.

In deze zaak wordt het Hof dus verzocht te verduidelijken hoe ver de logica van een nationale verwijzing, die in het leven is geroepen in Dzodzi, redelijkerwijs kan worden doorgetrokken in een scenario waarin, na niet één maar effectief meerdere uitbreidingen van de werkingssfeer van een Unieregel door de nationale wetgever, de verwijzende rechter deze regel moet uitleggen, die volgens mij eenvoudigweg niets nuttigs te zeggen heeft over de eigenlijke kwestie die aan deze rechter voorligt.

6.

De overwegingen 2, 4 en 73 van verordening 2016/679 luiden als volgt:

[…]

[…]

7.

Artikel 1 („Onderwerp en doelstellingen”) van verordening 2016/679 bepaalt:

„1.   Bij deze verordening worden regels vastgesteld betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van persoonsgegevens.

2.   Deze verordening beschermt de grondrechten en de fundamentele vrijheden van natuurlijke personen en met name hun recht op bescherming van persoonsgegevens.

[…]”

8.

Artikel 23 van verordening 2016/679 („Beperkingen”) is de slotbepaling van hoofdstuk III, dat betrekking heeft op de rechten van de betrokkene. Het luidt als volgt:

„1.   De reikwijdte van de verplichtingen en rechten als bedoeld in de artikelen 12 tot en met 22 en artikel 34, alsmede in artikel 5 kan, voor zover de bepalingen van die artikelen overeenstemmen met de rechten en verplichtingen als bedoeld in de artikelen 12 tot en met [22], worden beperkt door middel van Unierechtelijke of lidstaatrechtelijke bepalingen die op de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker van toepassing zijn, op voorwaarde dat die beperking de wezenlijke inhoud van de grondrechten en fundamentele vrijheden onverlet laat en in een democratische samenleving een noodzakelijke en evenredige maatregel is ter waarborging van:

[…]

[…]

[…]”

9.

§ 2a („Toepassingsgebied van de voorschriften inzake de verwerking van persoonsgegevens”) van de Abgabenordnung (Duits belastingwetboek; hierna: „AO”), zoals gewijzigd bij de wet van 17 juli 2017 ( 5 ), bepaalt:

„[…]

(3)   De voorschriften in deze wet en in de belastingwetten inzake de verwerking van persoonsgegevens zijn niet van toepassing voor zover het recht van de Europese Unie, in het bijzonder [verordening 2016/679] in de telkens toepasselijke versie, rechtstreeks of op grond van onderstaand lid 5 van toepassing is.

[…]

(5)   Voor zover niet anders bepaald, zijn de voorschriften van [verordening 2016/679], van deze wet en van de belastingwetten inzake de verwerking van persoonsgegevens van natuurlijke personen van overeenkomstige toepassing op informatie die betrekking heeft op geïdentificeerde of identificeerbare

10.

§ 32b AO („Verplichting van de belastingautoriteit tot het verstrekken van informatie, als persoonsgegevens niet bij de betrokken persoon werden verzameld”) bepaalt:

„(1)   De belastingautoriteit is aanvullend op de in artikel 14, lid 5, van [verordening 2016/679] en § 31c, lid 2, genoemde uitzonderingen niet verplicht tot het verstrekken van informatie aan de betrokken persoon overeenkomstig artikel 14, leden 1, 2 en 4, van [verordening 2016/679],

[…]

en om die reden het belang van de betrokken persoon bij het verstrekken van informatie moet wijken. § 32a, lid 2, is van overeenkomstige toepassing.”

11.

§ 32c AO („Recht van inzage van de betrokken persoon”) bepaalt:

„(1)   Het recht van inzage van de betrokken persoon jegens een belastingautoriteit overeenkomstig artikel 15 van [verordening 2016/679] bestaat niet, voor zover

[…]”

12.

§ 32e AO („Verhouding tot andere rechten van inzage van of toegang tot informatie”) bepaalt:

„Voor zover de betrokken persoon of een derde volgens het Informationsfreiheitsgesetz [(wet op de vrijheid van informatie)] van 5 september 2005 […] of volgens de betreffende wetten van de Länder [(deelstaten)] jegens de belastingautoriteit een recht heeft op inzage van informatie, zijn de artikelen 12 tot en met 15 van [verordening 2016/679] juncto §§ 32a tot en met 32d van overeenkomstige toepassing. Verdergaande rechten op informatie over fiscale gegevens zijn in zoverre uitgesloten. […]”.

13.

§ 129, lid 1, Insolvenzordnung (faillissementswet) van 5 oktober 1994, zoals gewijzigd, bepaalt:

„De curator kan […] opkomen tegen rechtshandelingen die zijn verricht vóór de inleiding van de faillissementsprocedure en die nadelig zijn voor de schuldeisers.”

14.

Volgens § 143, lid 1, eerste zin, van de faillissementswet is het rechtsgevolg van een succesvolle betwisting dat de begunstigde van de betrokken betaling deze moet terugbetalen in de failliete boedel.

15.

Volgens § 144, lid 1, van deze wet wordt de oorspronkelijke vordering van de begunstigde op de failliete schuldenaar opnieuw geactiveerd. Deze vordering moet worden voldaan uit de failliete boedel.

16.

§ 2 („Werkingssfeer”) van het Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen (wet op de vrijheid van inzage van informatie van de deelstaat Noordrijn-Westfalen; hierna: „wet op de vrijheid van inzage van informatie”) van 27 november 2001, zoals gewijzigd, bepaalt:

„(1)   Deze wet is van toepassing op het bestuurlijk handelen van overheidsinstanties […]. Een overheidsinstantie in de zin van deze wet is elke instantie die taken van openbaar bestuur verricht.

[…]”

17.

§ 4 („Recht op informatie”) van die wet bepaalt:

„(1)   Krachtens deze wet kan iedere natuurlijke persoon zich tegenover de in § 2 genoemde instanties beroepen op het recht op inzage van de officiële informatie die in het bezit is van die instanties.

(2)   Eventuele bijzondere wettelijke bepalingen betreffende de inzage van officiële informatie, het verstrekken van informatie of het verlenen van inzage in bestanden hebben voorrang boven de bepalingen van deze wet. […]”

18.

Verzoeker in het hoofdgeding is curator van de vennootschap J & S Service UG. In die hoedanigheid heeft hij bij de belastingdienst bepaalde informatie opgevraagd over de fiscale situatie van de onder zijn beheer staande failliete vennootschap, teneinde de mogelijkheid te onderzoeken om een faillissementspauliana in te stellen tegen de bevoegde belastingautoriteit.

19.

Verzoeker heeft dit verzoek ingediend op grond van de wet op de vrijheid van inzage van informatie. Hij heeft met name informatie opgevraagd over de maatregelen van gedwongen tenuitvoerlegging die tegenover die vennootschap kunnen worden genomen of reeds effectief zijn genomen, de door de vennootschap gedane betalingen en de datum waarop de belastingautoriteiten kennis hebben genomen van het faillissement van de vennootschap. Verder heeft hij een afschrift gevraagd van de rekeningen van de vennootschap met betrekking tot alle belastingen voor de periode van maart 2014 tot en met juni 2015.

20.

Verzoekers verzoek tot inzage van informatie is door de belastingdienst afgewezen. Verzoeker heeft tegen die beslissing beroep ingesteld bij het Verwaltungsgericht (bestuursrechter in eerste aanleg, Duitsland), dat het beroep in essentie heeft toegewezen. Het hoger beroep van het Land werd door het Oberverwaltungsgericht (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Noordrijn-Westfalen, Duitsland) afgewezen. Deze rechterlijke instantie was van oordeel dat het recht op informatie, dat is neergelegd in de wet op de vrijheid van informatie van het Land, niet terzijde werd geschoven door de specifieke bepalingen inzake het belastinggeheim. Hoewel dergelijke informatie in het algemeen aan het belastinggeheim kan zijn onderworpen, is dit zeker niet het geval ten aanzien van de curator van de onderneming waarop de informatie betrekking heeft.

21.

Het Land heeft daarop een beroep in Revision ingesteld bij het Bundesverwaltungsgericht. Omdat deze rechter twijfels had over de juiste uitlegging van artikel 23, lid 1, van verordening 2016/679, een bepaling waarnaar de bepalingen inzake het belastinggeheim verwijzen, heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

22.

Schriftelijke opmerkingen in deze procedure zijn ingediend door het Land Nordrhein-Westfalen, de Tsjechische, de Duitse en de Poolse regering en de Europese Commissie.

23.

De drie vragen van het Bundesverwaltungsgericht hebben betrekking op de uitlegging van artikel 23, lid 1, onder e) en j), van verordening 2016/679. Het staat echter vast dat deze bepaling niet rechtstreeks van toepassing is op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde situatie. Zoals de verwijzende rechter uiteenzet, is het genoemde artikel 23, lid 1, door de nationale wetgever indirect toepasselijk gemaakt door middel van een verwijzing in de relevante nationale bepalingen.

24.

In deze omstandigheden moet, voordat de gestelde prejudiciële vragen worden beantwoord, worden ingegaan op een voorafgaande procedurele kwestie: is het Hof bevoegd om deze vragen te beantwoorden?

25.

De partijen die in deze procedure opmerkingen hebben ingediend, hebben in dit opzicht een verschillende visie: het Land Nordrhein-Westfalen, de Poolse regering en, in zekere mate, de Commissie hebben twijfels geuit over de bevoegdheid van het Hof, terwijl de Tsjechische en de Duitse regering een tegengesteld standpunt hebben ingenomen.

26.

Tegen die achtergrond heb ik deze conclusie als volgt opgebouwd. Eerst zal ik de bevoegdheid van het Hof in deze zaak onderzoeken (A). Daartoe zal ik ingaan op de Dzodzi-rechtspraak (1), waarbij ik het zal hebben over de oorsprong en de uitbreiding ervan (a), alsook over de beperkingen die het Hof geleidelijk heeft ingevoerd (b). Gelet op de problemen die kunnen voortvloeien uit een brede toepassing van die rechtspraak, zal ik het Hof dan voorstellen deze te consolideren (2). Vervolgens zal ik het voorgestelde rechtskader toepassen op deze zaak, waarbij ik zal concluderen dat er naar mijn mening geen nuttige aanwijzingen kunnen worden ontleend aan de Uniewetgeving die wordt aangevoerd voor de specifieke kwestie waarmee de verwijzende rechter wordt geconfronteerd (3). Aangezien ik zal concluderen dat het Hof in casu niet bevoegd is, zal ik slechts zeer kort en binnen de grenzen van wat logischerwijs mogelijk is, ingaan op de inhoud van de drie gestelde vragen (B).

27.

De Dzodzi-rechtspraak is mogelijk terug te voeren op het arrest Thomasdünger ( 6 ). In die zaak had de verwijzende rechter het Hof om uitlegging verzocht van een specifieke post van het gemeenschappelijk douanetarief (hierna: „GDT”). De zaak betrof echter de invoer in Duitsland van uit een andere lidstaat afkomstige goederen en viel dus buiten het toepassingsgebied van het GDT. De reden voor deze verwijzing was dat de Duitse autoriteiten in de relevante nationale voorschriften hadden verwezen naar de posten die in het GDT voor andere doeleinden waren opgenomen.

28.

In zijn beknopte conclusie had advocaat-generaal Mancini het Hof voorgesteld om zich onbevoegd te verklaren. Volgens hem gaf het Verdrag het Hof niet de bevoegdheid om uitspraak te doen wanneer de uit te leggen (toenmalige) communautaire bepalingen de belangen van partijen niet rechtstreeks, maar per relationem raakten. Hij was van mening dat het Hof niet bevoegd was ten aanzien van bepalingen die enkel een rol speelden omdat een nationale instantie naar eigen verkiezing en eenzijdig had beslist ze als referentiepunt voor de vaststelling van haar eigen regels te nemen. ( 7 )

29.

In zijn arrest is het Hof echter niet op die kwestie ingegaan. Het heeft verwezen naar het vermoeden van relevantie van prejudiciële vragen en is vervolgens ingegaan op de gegrondheid van de vragen. ( 8 )

30.

Een uitdrukkelijke bevestiging van zijn eigen bevoegdheid om te antwoorden op prejudiciële vragen zoals die welke in casu aan de orde zijn, heeft het gegeven in het arrest Dzodzi ( 9 ). Die zaak betrof het recht van verblijf in België van de echtgenoot (van Togolese nationaliteit) van een overleden Belgische onderdaan die nooit gebruik had gemaakt van zijn vrijheid om in een andere lidstaat te werken of te verblijven. De door de Belgische rechter aangehaalde EU-wetgeving was kennelijk niet van toepassing en de zaak vertoonde geen grensoverschrijdende elementen. De verwijzende rechter wees er echter op dat volgens het nationale recht de echtgenoot van een Belgische onderdaan moet worden behandeld als ware hij een onderdaan van de Gemeenschap. Deze rechter vroeg het Hof derhalve of Dzodzi een recht van verblijf of een recht om verblijf te houden in België zou hebben indien haar echtgenoot onderdaan was geweest van een andere lidstaat dan België.

31.

In zijn conclusie gaf advocaat-generaal Darmon het Hof in overweging zich onbevoegd te verklaren. Hij benadrukte met name dat de communautaire rechtsorde als zodanig neutraal was ten opzichte van buiten haar werkingssfeer gelegen situaties, ongeacht de eventuele vergelijkbaarheid van de relevante nationale bepalingen en de communautaire bepalingen waarvan de uitlegging werd gevraagd. ( 10 )

32.

Het Hof heeft de aanbeveling van de advocaat-generaal niet gevolgd. Het heeft zijn bevoegdheid gebaseerd op drie belangrijke overwegingen: i) het vermoeden van relevantie, ii) het feit dat de tekst van het Verdrag de rechterlijke bevoegdheid niet uitdrukkelijk uitsluit, en iii) het feit dat het voor de Gemeenschap van belang is dat „ter vermijding van toekomstige uitleggingsgeschillen iedere bepaling van gemeenschapsrecht, ongeacht de omstandigheden waaronder zij toepassing moet vinden, op eenvormige wijze wordt uitgelegd”. ( 11 )

33.

Het arrest Dzodzi werd vaste rechtspraak. Deze aanpak werd niet alleen in zaken met betrekking tot de fundamentele vrijheden toegepast, maar ook in zaken die betrekking hadden op onder meer het gemeenschappelijk landbouwbeleid ( 12 ), consumentenbescherming ( 13 ), belastingen ( 14 ), sociaal beleid ( 15 ) en mededingingsrecht ( 16 ).

34.

Ook al verschilden deze zaken van elkaar wat het feitelijk en juridisch kader ervan betrof, in de meeste gevallen bleken voor het Hof twee elementen van bijzonder belang: i) het feit dat de nationale voorschriften de wezenlijke inhoud van de relevante bepalingen van het Unierecht weergaven ( 17 ), en/of ii) de uitdrukkelijke (of althans duidelijke) wil van de nationale wetgever om het nationale recht met het Unierecht te harmoniseren. Aan dit laatste vereiste werd onder meer geacht te zijn voldaan wanneer een nationale wettelijke regeling zich voor haar oplossingen voor zuiver interne situaties conformeerde aan de in het Unierecht gekozen oplossingen ( 18 ), teneinde inzonderheid discriminatie ten nadele van nationale onderdanen of eventuele distorsies van de mededinging te voorkomen ( 19 ), of om in vergelijkbare situaties één enkel juridisch kader te verzekeren ( 20 ).

35.

De daaropvolgende rechtspraak is vrij dubbelzinnig gebleven over de precieze omvang van de bevoegdheidsuitbreiding volgens het arrest Dzodzi. De uit deze rechtspraak voortvloeiende beginselen lijken in een aantal gevallen zeer ruim te zijn toegepast.

36.

Met name heeft het Hof in bepaalde gevallen vage, indirecte of impliciete verwijzingen naar het Unierecht aanvaard. Dat was bijvoorbeeld het geval in het arrest BIAO, waarbij in de nationale bepaling „de [relevante bepalingen van de Unie] niet letterlijk [waren] overgenomen”, maar de nationale regering en de verwijzende rechter het erover eens waren dat het arrest van het Hof bindend zou zijn op nationaal niveau. ( 21 ) In dezelfde zin heeft het Hof zich in het arrest British American Tobacco uitgesproken op grond van het feit dat het vaststond dat „de nationale wettelijke regeling zich voor haar oplossingen voor een interne situatie [had] geconformeerd aan de in het gemeenschapsrecht gekozen oplossingen”, ook al verwees de betrokken specifieke bepaling in dit opzicht niet uitdrukkelijk naar het Unierecht. ( 22 )

37.

Evenzo heeft het Hof in het arrest Kofisa Italia een verwijzing aanvaard waarbij de nationale regeling voor interne situaties niet naar een specifieke bepaling van het Unierecht verwees, maar enkel naar de relevante „douanewetgeving” van de Unie. ( 23 ) Voorts heeft het Hof in het arrest Schoonbroodt uitspraak gedaan terwijl de betrokken nationale bepalingen enkel verwezen naar „de in het gemeenschapsrecht gekozen oplossingen”. ( 24 ) Ten slotte heeft het Hof zich in het arrest Ostas celtnieks bevoegd verklaard op grond van de Dzodzi-rechtspraak, onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties dat er sprake was van een rechtstreekse en onvoorwaardelijke verwijzing. ( 25 )

38.

Opgemerkt zij dat het Hof zich in de arresten Federconsorzi en Fournier ( 26 ) zelfs bevoegd heeft verklaard in omstandigheden waarin de verwijzing naar de relevante communautaire bepalingen niet in enige nationale wetgeving was opgenomen, maar enkel in privaatrechtelijke of door overheidsinstanties aangegane overeenkomsten.

39.

Bovendien heeft het Hof in de zaken Kofisa Italia en Poseidon Chartering uitspraak gedaan, ervan uitgaande dat zijn arrest voor de verwijzende rechter bindend zou zijn. Het Hof heeft opgemerkt dat geen enkel element van het dossier de veronderstelling wettigde dat de verwijzende rechter kon afwijken van de uitlegging die het Hof aan de relevante bepalingen van de Unie gaf. ( 27 ) Het Hof ging nog een stap verder in het arrest Fournier, waarin het zich bevoegd verklaarde na te hebben opgemerkt dat de betrokken nationale bepalingen een niet door de betrokken richtlijn bestreken gebied betroffen en de in de nationale bepalingen gebruikte termen bijgevolg „niet noodzakelijkerwijs dezelfde betekenis [hoefden] te hebben als die in de [betrokken] richtlijn”. Het stelde dat het „aan de verwijzende rechter, die bij uitsluiting bevoegd is de [betrokken nationale bepalingen] uit te leggen, derhalve [vrijstaat] aan de daarin voorkomende termen de betekenis te geven die hij geschikt acht, en hij […] in zoverre niet gebonden [is] aan de betekenis die aan dezelfde uitdrukking in de richtlijn moet worden gegeven”. ( 28 )

40.

Ten slotte heeft het Hof in bepaalde zaken niet nader verklaard waarom het, overeenkomstig de Dzodzi-rechtspraak, bevoegd was om de prejudiciële vragen te beantwoorden. Het heeft de rechtspraak gewoon overgenomen zonder uit te leggen hoe de vastgestelde beginselen van toepassing waren op de feiten van de betreffende zaak. ( 29 )

41.

Hoewel de Dzodzi-rechtspraak vaste rechtspraak werd, bleef deze kritiek krijgen van verscheidene advocaten-generaal: advocaat-generaal Jacobs in de zaak Leur-Bloem ( 30 ) en de zaak BIAO ( 31 ), advocaat-generaal Ruiz-Jarabo Colomer in de zaak Kofisa Italia ( 32 ), en advocaat-generaal Tizzano in de zaak Adam ( 33 ). In wezen hebben de advocaten-generaal i) het feit dat de Verdragen de bevoegdheid niet uitdrukkelijk uitsluiten niet overtuigend bevonden, gelet op het erin neergelegde fundamentele beginsel van bevoegdheidstoedeling, ii) het bestaan van een reëel belang van de Unie bij het verzekeren van een consistente interpretatie betwist, iii) het ongebruikelijke karakter van het uitleggen van Unieregels buiten hun juiste context benadrukt, en iv) het bindende karakter van het antwoord van het Hof in die omstandigheden in twijfel getrokken. Op grond daarvan hebben deze advocaten-generaal het Hof verzocht om van de Dzodzi-rechtspraak af te stappen of deze op zijn minst restrictief toe te passen.

42.

Het Hof is nooit op de suggestie ingegaan om van de Dzodzi-rechtspraak af te stappen. Mettertijd heeft het echter wel bepaalde beperkingen ingevoerd.

43.

Ten eerste heeft het Hof zich in het arrest Kleinwort Benson op voorstel van advocaat-generaal Tesauro ( 34 ) onbevoegd verklaard op grond dat het betrokken nationale recht niet voorzag in een „rechtstreekse en onvoorwaardelijke verwijzing” naar de relevante bepalingen van het Unierecht, maar deze enkel als model nam, zonder de bewoordingen ervan volledig over te nemen. Bovendien heeft het Hof opgemerkt dat het nationale recht in zoverre duidelijk was dat de door het Hof gegeven uitlegging niet noodzakelijkerwijs bindend zou zijn voor de verwijzende rechter. ( 35 )

44.

Hoewel het criterium van de „rechtstreekse en onvoorwaardelijke verwijzing” in de jaren na de uitspraak van het arrest Kleinwort Benson niet altijd is gevolgd ( 36 ), heeft het Hof het geleidelijk aan strenger toegepast. Het heeft dus zaken afgewezen waarin de verwijzing onduidelijk, niet bewezen of te algemeen was ( 37 ), of waarin de verwijzing niet impliceerde dat het antwoord van het Hof op de prejudiciële vraag bindend zou zijn voor de verwijzende rechter. ( 38 ) Het Hof heeft daarentegen wel verwijzingen aanvaard waarbij uit het aan het Hof voorliggende dossier bleek dat de relevante bepalingen van de Unie rechtstreeks en onvoorwaardelijk toepasselijk waren gemaakt door het nationale recht. ( 39 ) In een aantal gevallen heeft het Hof de prejudiciële verwijzing pas aanvaard wanneer het er zeker van was dat de uitlegging van de bepalingen van de Unie waarom het Hof was verzocht, bindend zou zijn voor de nationale autoriteiten. ( 40 ) Waar nodig heeft het Hof niet geaarzeld zich over de totstandkomingsgeschiedenis van de nationale wetten te buigen om zich ervan te vergewissen dat de nationale wetgever inderdaad de bedoeling had om situaties die onder het Unierecht vallen en nationale situaties op dezelfde wijze te behandelen. ( 41 )

45.

Ten tweede heeft het Hof in het arrest Ullens de Schooten benadrukt dat, in zaken die betrekking hebben op de fundamentele vrijheden, zijn bevoegdheid om te antwoorden op prejudiciële vragen betreffende zuiver interne situaties een uitzondering vormt. Vervolgens heeft het de zaak gesystematiseerd, door vier omstandigheden te noemen waarin het niettemin bevoegd is om deze prejudiciële vragen te beantwoorden (de Dzodzi-rechtspraak is één daarvan). Belangrijk is ook dat het Hof erop heeft gewezen dat in een situatie waarvan alle aspecten zich binnen één lidstaat afspelen, „de verwijzende rechter in overeenstemming met de vereisten van artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dan ook aan het Hof [dient] duidelijk te maken in welk opzicht er in het bij hem aanhangige geschil, ondanks het zuiver nationale karakter daarvan, sprake is van aanknoping met de bepalingen van het Unierecht […], zodat het prejudiciële verzoek om uitlegging noodzakelijk is voor de beslechting van dat geschil”. ( 42 )

46.

De recente rechtspraak van het Hof (daterend van zowel vóór als na het arrest Ullens de Schooten) lijkt te bevestigen dat het Hof zorgvuldiger wil nagaan of de verwijzende rechter het Hof naar behoren alle informatie heeft verstrekt die het nodig heeft om zijn bevoegdheid met zekerheid vast te stellen. ( 43 )

47.

Ten derde is er het arrest Nolan. In die zaak heeft het Hof geoordeeld dat de Dzodzi-rechtspraak niet van toepassing was wanneer „een handeling van de Unie uitdrukkelijk [voorzag] in een geval van uitsluiting van haar werkingssfeer”. Het Hof stelde dat er „niet [kan] worden aangenomen of verondersteld dat de Unie er belang bij heeft dat op een gebied dat door de Uniewetgever is uitgesloten van de werkingssfeer van de door hem vastgestelde handeling, de bepalingen van deze handeling op eenvormige wijze worden uitgelegd”. ( 44 )

48.

Het arrest Nolan zou in die zin kunnen worden gelezen dat de Dzodzi-regel niet van toepassing is telkens wanneer de in het nationale recht genoemde bepalingen van de Unie situaties als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, uitdrukkelijk uitsluiten. Indien dit arrest op die wijze zou worden uitgelegd, zou het echter een unicum zijn in de rechtspraak. ( 45 )

49.

In latere zaken heeft het Hof namelijk duidelijk gemaakt dat een dergelijke (vergaande) uitlegging van het arrest Nolan onjuist is. In het arrest E heeft het Hof diezelfde logica niet willen volgen, op grond dat „de zaak waarin [het arrest Nolan was] gewezen, werd gekenmerkt door bijzonderheden waarvan in [het] onderhavige hoofdgeding geen sprake [was]”. ( 46 ) In een recenter arrest, G.S. en V.G., heeft het Hof benadrukt dat „er […] geen verschil in de bevoegdheid van het Hof [kan] zijn naargelang de werkingssfeer van de relevante bepaling [van de Unie] is afgebakend aan de hand van een positieve definitie dan wel door in bepaalde uitsluitingsgevallen te voorzien, daar het willekeurig is welke van deze twee wetgevingstechnieken wordt gebruikt”. ( 47 ) In het bijzonder heeft het Hof verduidelijkt dat de Dzodzi-rechtspraak beoogt „het Hof in staat te stellen zich, ongeacht de omstandigheden waaronder bepalingen van het Unierecht toepassing dienen te vinden, uit te spreken over de uitlegging van die bepalingen in situaties waarvoor de opstellers van de Verdragen of de Uniewetgever het niet nuttig hebben geacht om deze binnen de werkingssfeer van die bepalingen te brengen”. ( 48 )

50.

Derhalve ben ik van mening dat de zaak Nolan eerder moet worden opgevat als een zaak waarin het Hof zich onbevoegd heeft verklaard op grond dat de Uniebepaling waarvan de uitlegging werd gevraagd, door de nationale wetgever was „gebruikt” in een context die te ver af stond van de oorspronkelijke context. Niet alleen was de Uniebepaling immers niet van toepassing op de betrokken situatie ratione personae, maar ook verschilde de juridische context waarin de nationale bepaling toepasselijk was, sterk van die waarin de Uniebepaling toepassing vond.

51.

Ondanks de geuite kritiek heeft het Hof de Dzodzi-rechtspraak consequent bevestigd. Zoals echter blijkt uit het bovenstaande overzicht is er absoluut geen duidelijkheid over de voorwaarden waaronder een zaak wordt aanvaard, ook al valt zij effectief buiten de werkingssfeer van een handeling van de Unie, noch over de precieze grenzen van een dergelijke uitbreiding.

52.

Ik ben van mening dat het Hof de door deze zaak geboden gelegenheid moet aangrijpen om op zijn minst enige duidelijkheid hierover te brengen. ( 49 ) Bij gebreke van een nauwkeuriger kader ontbreekt het de nationale rechterlijke instanties aan aanwijzingen over wanneer zij het Hof een prejudiciële vraag kunnen stellen over de uitlegging van bepalingen van de Unie die slechts indirect van toepassing zijn op het hoofdgeding. In dit verband behoeft er nauwelijks aan te worden herinnerd dat elke prejudiciële verwijzing die op procedurele gronden wordt afgewezen zowel voor de verwijzende rechter als voor het Hof van Justitie onvermijdelijk een suboptimaal gebruik van tijd en middelen tot gevolg heeft.

53.

In de volgende passages zal ik uiteenzetten aan welke voorwaarden volgens mij moet zijn voldaan opdat een prejudiciële verwijzing die buiten de werkingssfeer van een handeling van de Unie valt, kan worden aanvaard in het kader van de Dzodzi-aanpak. Twee van deze voorwaarden – een tweeledige materiële voorwaarde en een procedurele voorwaarde – vloeien reeds voort uit de rechtspraak van het Hof (a). Ik stel voor om uitdrukkelijk te bevestigen dat er naast deze twee voorwaarden nog een derde, materiële voorwaarde bestaat die verband houdt met het belang van conceptuele eenvormigheid dat door een dergelijke verwijzing wordt beoogd (b).

54.

De eerste, materiële voorwaarde (die eigenlijk tweeledig is) is voor het eerste uiteengezet in het arrest Kleinwort Benson en is bevestigd in een aantal recentere zaken: het nationale recht moet een „rechtstreekse en onvoorwaardelijke verwijzing” bevatten naar de bepalingen van de Unie waarvan het Hof om uitlegging wordt verzocht. Dit roept uiteraard de vraag op: wanneer is een verwijzing rechtstreeks en onvoorwaardelijk?

55.

De term „rechtstreeks” moet volgens mij in die zin worden begrepen dat de verwijzing specifiek en ondubbelzinnig moet zijn, in tegenstelling tot een algemene (of generieke) verwijzing. ( 50 ) Aan deze eis wordt alleszins voldaan door nationale bepalingen die een uitdrukkelijke verwijzing bevatten naar bepalingen van de Unie die worden genoemd of die gemakkelijk identificeerbaar zijn. Het kan echter niet worden uitgesloten dat verwijzingen die niet in de nationale bepaling zelf voorkomen, maar in andere documenten zoals besluiten die de wetgeving aanvullen (of andere voorbereidende handelingen) of de uitvoeringswetgeving, als voldoende helder en duidelijk in die zin worden beschouwd. ( 51 )

56.

De term „onvoorwaardelijk” lijkt op zijn beurt te betekenen dat de bepalingen van de Unie waarnaar wordt verwezen „onbeperkt toepasselijk […] zijn op de situatie die in het hoofdgeding aan de orde is” ( 52 ), wat betekent dat de verwijzende rechter niet kan afwijken van de door het Hof van Justitie gegeven uitlegging ( 53 ). Deze lezing van de term „onvoorwaardelijk” wordt bevestigd door de bovenvermelde rechtspraak, waarin het Hof heeft benadrukt dat het belangrijk is dat zijn arrest bindend is in het hoofdgeding. ( 54 )

57.

Sinds het arrest Ullens de Schooten is het ook duidelijk geworden dat er een procedurele voorwaarde is die moet worden vervuld opdat het Hof een verwijzing in een Dzodzi-zaak aanvaardt. De bevoegdheid van het Hof in situaties waarin het Unierecht niet rechtstreeks van toepassing is op de feiten van de zaak vormt een uitzondering en moet als zodanig eng worden uitgelegd. Bovendien is het in Dzodzi-zaken des te belangrijker dat het Hof een duidelijke en gedetailleerde kennis heeft van de relevante nationale wetgeving, daar de relevantie en de noodzaak van een antwoord van het Hof mogelijk niet meteen duidelijk zijn. ( 55 ) Het staat dus aan de verwijzende rechter om het Hof uit te leggen waarom het bevoegd zou zijn ondanks het feit dat de betrokken bepalingen van de Unie niet rechtstreeks toepasselijk zijn op het hoofdgeding. Indien op dit punt geen relevante informatie wordt verstrekt, kan het Hof er niet eenvoudigweg van uitgaan dat het bevoegd is. ( 56 )

58.

Er is naar mijn mening nog een extra voorwaarde waaraan moet zijn voldaan om de bevoegdheid van het Hof in Dzodzi-zaken te kunnen inroepen. Ook al zijn sporen van deze voorwaarde terug te vinden in de rechtspraak ( 57 ), ik moet toegeven dat het Hof er tot op heden nog niet uitdrukkelijk naar heeft verwezen. Deze extra voorwaarde lijkt echter voort te vloeien uit de logica zelf van de Dzodzi-rechtspraak.

59.

De belangrijkste rechtvaardiging voor de bevoegdheid van het Hof in Dzodzi-zaken, die het Hof bijna als een mantra in zijn rechtspraak heeft herhaald, is dat het, in gevallen van verwijzing, in het belang van de Unie is om te zorgen voor een eenvormige uitlegging van de relevante bepalingen van de Unie „ter vermijding van uiteenlopende uitleggingen in de toekomst”. Logischerwijs moet die „eenvormige uitlegging”, afgaande op de structuur van die zaken, hebben verwezen naar het belang van de Unie bij het handhaven van de interne eenvormigheid binnen een lidstaat en niet – zoals meer traditioneel het geval is in het Unierecht – van de eenvormige uitlegging van het Unierecht in alle lidstaten. Overigens is het vrij moeilijk om precies in te zien hoe de eenvormigheid van het Unierecht in het gedrang zou kunnen komen doordat individuele lidstaten buiten de werkingssfeer van het Unierecht, op nationaal niveau, eenzijdig verschillende regels hanteren.

60.

Ik zie echter niet in waarom elke verwijzing naar bepalingen, beginselen of begrippen van het Unierecht die in de wetgeving van de lidstaten kan worden gevonden, noodzakelijkerwijs zou betekenen dat de Unie belang zou hebben bij (wat zou kunnen worden aangeduid als) „conceptuele eenvormigheid”.

61.

Ik kan wel het belang begrijpen van conceptuele eenvormigheid, niet enkel voor de Unie maar nog meer voor de lidstaat, zodat er geen situatie kan ontstaan waarin twee regelingen, op nationaal niveau, in een functioneel en juridisch vergelijkbare context van kracht zijn. Die situatie kan zich voordoen wanneer deze regelingen hetzelfde doel nastreven en betrekking hebben op hetzelfde onderwerp. In dergelijke situaties – en alleen daarin –lijkt het mij zowel wenselijk als mogelijk om de twee regelingen consistent uit te leggen.

62.

Verscheidene advocaten-generaal hebben het Hof gewaarschuwd voor de gevaren die zijn verbonden aan het uitleggen van een regel buiten zijn context of aan het toepassen ervan op een geheel van feiten dat verschilt van hetgeen de Uniewetgever voor ogen had. ( 58 ) Bij deze bedenkingen kan ik mij enkel aansluiten. Wanneer de context van de twee regelingen in wezen overeenkomt, zijn deze risico’s echter aantoonbaar kleiner.

63.

Enige verduidelijking kan echter gewenst zijn over het vereiste dat de nationale bepaling en de bepaling van de Unie betrekking moeten hebben op hetzelfde onderwerp. Aangezien de nationale bepaling een zaak regelt die buiten het toepassingsgebied van de bepaling van de Unie valt, kan dit vereiste uiteraard niet doelen op een perfecte overeenstemming, maar eerder op de contiguïteit, nabijheid of nauwe verwantschap van de onderwerpen ervan.

64.

Aan dit vereiste wordt waarschijnlijk voldaan wanneer de nationale autoriteiten beslissen om het bereik van de regels van de Unie uit te breiden tot „verwante” situaties, teneinde door de Unie geregelde situaties en zuiver interne situaties op dezelfde wijze te behandelen. Dat is met name het geval wanneer de relevante nationale regels zogezegd „één stap verwijderd” zijn, zij het ratione materiae, ratione personae, ratione loci of ratione temporis, van het wetgevend kader van de Unie waarnaar zij verwijzen.

65.

Voorbeelden uit de rechtspraak helpen om dit concept beter te begrijpen. In de zaak Dzodzi hadden de betrokken communautaire en nationale regels duidelijk betrekking op dezelfde kwestie: de verwerving van het verblijfsrecht voor de echtgenoten van respectievelijk burgers van de Unie en Belgische onderdanen. De Belgische rechter heeft het Hof dus gevraagd of Dzodzi dit recht had kunnen genieten indien zij ratione personae binnen de werkingssfeer van de betrokken regels van de Unie was gevallen. ( 59 ) In de zaak Leur-Bloem had de Nederlandse wetgever bij de omzetting van de bepalingen van de Unie inzake de belasting op fusies, splitsingen, overdrachten van activa en aandelenruil met betrekking tot vennootschappen uit verschillende lidstaten, de werkingssfeer van deze regels aldus uitgebreid dat ook fusies tussen twee Nederlandse vennootschappen daaronder vielen. ( 60 ) In de zaken Solar Electric Martinique en SGI had de Franse wetgeving in wezen de btw-regels van de Unie toepasselijk gemaakt op de overzeese departementen en gebieden, ondanks het feit dat deze laatste uitdrukkelijk waren uitgesloten van de werkingssfeer van de relevante richtlijnen van de Unie. ( 61 ) In de zaak Europamur Alimentación had de relevante Spaanse wetgeving de werkingssfeer van de regels van de Unie inzake oneerlijke business-to-consumerhandelspraktijken uitgebreid tot business-to-businesspraktijken. ( 62 ) In verscheidene zaken heeft het Hof vragen beantwoord over de uitlegging van artikel 101 VWEU, waarbij de betrokken overeenkomsten of praktijken geen invloed op de mededinging binnen de interne markt hadden, maar wel de nationale mededingingsregels konden schenden. ( 63 )

66.

Zelfs in vele gevallen waarin het Hof mogelijk mild heeft geoordeeld dat er sprake was van een rechtstreekse en onvoorwaardelijke verwijzing, zoals in de zaken Fournier, BIAO en Ostas celtnieks ( 64 ), blijft het een feit dat de betrokken nationale regeling de werkingssfeer van de relevante regels van de Unie slechts met „één stap” had uitgebreid. ( 65 )

67.

Hoe verder een nationale wettelijke regeling echter verwijderd is van de context waarin de bepalingen van de Unie zijn vastgesteld en functioneren, hoe geringer het belang van de Unie (en van de betrokken lidstaat) bij het verzekeren van conceptuele eenvormigheid wordt en hoe zwakker de basis voor de bevoegdheid van het Hof. Het Hof zou wellicht van zijn bevoegdheid gebruik kunnen maken om een regel van de Unie inzake het vervoer van varkens over de weg uit te leggen indien een lidstaat de werkingssfeer van deze regel zou uitbreiden tot het vervoer van schapen over de weg. Maar zou het Hof zich dan ook, onder verwijzing naar het arrest Dzodzi, bevoegd verklaren indien een lidstaat die regels, of slechts enkele specifieke bepalingen ervan, op basis van een duidelijke en onvoorwaardelijke verwijzing zou uitbreiden tot het interstellaire vervoer van personen?

68.

Uiteraard staat niets eraan in de weg dat de autoriteiten van de lidstaten zich laten inspireren door de bestaande regelgeving van de Unie en zich bedienen van deze regels – of bepaalde erin vervatte beginselen, concepten of termen – om andere zaken te regelen. Hun creativiteit om nieuwe zaken op de regels van de Unie te enten, mag echter niet leiden tot een abnormale en onbeperkte uitbreiding van de bevoegdheid van het Hof.

69.

De onderliggende logica is er dus een van stappen. Als vuistregel geldt dat het nemen van slechts één stap buiten het bestaande rechtskader van de Unie, terwijl de algehele logica van dit kader wordt behouden, wellicht geen probleem vormt. Een aantal kleine stappen voor de nationale wetgever wordt echter ineens een vrij grote sprong voor het Hof, dat dan in wezen wordt gevraagd om indirect uitspraak te doen in een zaak die erg weinig te maken heeft met het oorspronkelijke rechtsinstrument van de Unie.

70.

Kortom, wil het Hof zich bevoegd verklaren in een zaak waarin het betrokken Unierecht voor de nationale rechter wordt toegepast op grond van de nationale uitbreiding ervan buiten de oorspronkelijk vastgestelde werkingssfeer, dan moet er aan drie voorwaarden zijn voldaan.

71.

Ten eerste moet het nationale recht een rechtstreekse en onvoorwaardelijke verwijzing bevatten naar de bepaling van de Unie waarvan het Hof om uitlegging wordt gevraagd, waardoor die bepaling van het Unierecht niet alleen duidelijk toepasselijk wordt gemaakt op de betrokken zaak, maar waardoor de aanwijzingen van het Hof ook bindend worden voor de nationale rechter in die zaak.

72.

Ten tweede moeten de door het nationale recht uitgebreide regels van de Unie nog steeds uitwerking hebben binnen een functioneel en juridisch vergelijkbare context, waarin een belang blijft bestaan bij het handhaven van conceptuele eenvormigheid en waarin de uitlegging van de bepalingen van de Unie nog steeds enige praktische ondersteuning kan bieden voor de verwijzende rechter.

73.

Ten derde dient de verwijzende rechter duidelijk uit te leggen hoe in de betrokken zaak aan de twee bovengenoemde vereisten is voldaan, waarbij hij de relevante bepalingen van het nationale recht uiteenzet.

74.

In het licht van dit kader zal ik nu beoordelen of het Hof in de onderhavige zaak bevoegd is.

75.

Ten eerste, om te beginnen met de laatste, procedurele voorwaarde, is de informatie die het Hof nodig heeft om uitspraak te kunnen doen over zijn bevoegdheid duidelijk uiteengezet in de verwijzingsbeslissing. De verwijzende rechter verklaart immers uitputtend waarom het Hof volgens hem bevoegd is overeenkomstig de Dzodzi-rechtspraak. Het Hof hoeft dus niet zijn toevlucht te nemen tot veronderstellingen met betrekking tot het nationale recht in dit verband.

76.

Ten tweede staat het vast dat de relevante nationale wetgeving, de AO, een „rechtstreekse en onvoorwaardelijke” verwijzing naar de bepalingen van verordening 2016/679 bevat. In §§ 2a, 32b en 32e van de AO is een uitdrukkelijke verwijzing naar deze verordening opgenomen. Bovendien bepaalt § 32c, lid 1, punt 2, van de AO dat de termen „het instellen, uitoefenen of onderbouwen van civielrechtelijke vorderingen of […] het voeren van verweer tegen […] civielrechtelijke vorderingen” moeten worden uitgelegd in het licht van artikel 23, lid 1, onder j), van verordening 2016/679. ( 66 ) De bedoeling om de twee regelingen op één lijn te brengen, blijkt ook uit de toelichting bij deze wet. Bovendien is het vaste rechtspraak dat het antwoord van het Hof bindend is voor de verwijzende rechter.

77.

Ten derde betwijfel ik evenwel ten zeerste dat er enig belang bestaat bij het verzekeren van conceptuele eenvormigheid. Het komt mij immers voor dat de Unierechtelijke en de nationale bepalingen in kwestie, zowel op macroniveau (in de context van het rechtsinstrument waartoe zij behoren) als op microniveau (wanneer enkel de specifieke bepalingen in aanmerking worden genomen), niet hetzelfde doel nastreven, noch betrekking hebben op hetzelfde onderwerp.

78.

Om te beginnen hoeft er nauwelijks te worden gewezen op de belangrijke verschillen in inhoud en doelstelling van de verschillende wetgevingskaders waarvan de twee bepalingen respectievelijk deel uitmaken. Artikel 23, lid 1, is een bepaling van de algemene verordening gegevensbescherming, te weten een geheel van regels betreffende de verwerking van persoonsgegevens in de interne markt. ( 67 ) Deze verordening stelt in de eerste plaats grenzen aan het gebruik van gegevensverwerking om de grondrechten van de betrokkenen te beschermen.

79.

§ 32c, lid 1, punt 2, daarentegen is een bepaling van het Duitse belastingwetboek, een geheel ander rechtsinstrument. De bepalingen in dit instrument, met inbegrip van die betreffende gegevensverwerking, zijn gericht op het verzekeren van een eenvormige en rechtmatige belastingheffing en het veiligstellen van de belastinginkomsten.

80.

Bovendien verschillen de twee specifieke bepalingen – samen of afzonderlijk beschouwd – ook wat doelstellingen en inhoud betreft.

81.

Artikel 23 van verordening 2016/679 ziet op situaties waarin de Unie of de lidstaten beperkingen mogen invoeren op de rechten die normaliter aan de betrokkenen worden toegekend, zoals gewaarborgd in hoofdstuk III van die verordening (bijvoorbeeld het recht van inzage, het recht op rectificatie en het recht op gegevenswissing), en bepaalt de overeenkomstige verplichtingen voor de verwerkingsverantwoordelijken (zoals verplichtingen tot het verstrekken van informatie). In de daarin genoemde (restrictief uit te leggen) situaties kunnen bepaalde openbare of particuliere belangen het grondrecht van personen in verband met de bescherming van persoonsgegevens beperken. ( 68 )

82.

§ 32c, lid 1, punt 2, van de AO, dat is opgenomen in het eerste deel, vierde hoofdstuk („Gegevensbescherming en belastinggeheim”) van dit wetboek, maakt daarentegen deel uit van een regeling die vastlegt wanneer de Duitse belastingautoriteiten de gegevens van belastingplichtigen waartoe zij in het kader van belastinggerelateerde procedures toegang hebben gekregen, al dan niet kunnen bekendmaken of gebruiken. In dit opzicht functioneren deze regels, zoals ook blijkt uit de onderhavige zaak, in feite als beperkingen van het recht van een persoon op inzage van de informatie waarover overheidsinstanties beschikken.

83.

Meer in het bijzonder zet de verwijzende rechter uiteen dat § 32c, lid 1, punt 2, AO, is ingevoerd om een nadelige positie van de belastingdienst bij faillissementsprocedures te verhelpen. Volgens het Duitse recht is een in het kader van een faillissementsprocedure ingestelde vordering tot vernietiging een civielrechtelijke vordering die wordt ingesteld bij een civiele rechter. Het Duitse faillissementsrecht behandelt privaatrechtelijke en publiekrechtelijke schuldeisers gelijk, zodat publiekrechtelijke vorderingen zoals belastingen en socialezekerheidsbijdragen geen voorrang hebben.

84.

Zoals de verwijzende rechter evenwel verder opmerkt, bevonden de belastingautoriteiten zich vóór de vaststelling van § 32c, lid 1, punt 2, AO in de praktijk in een slechtere positie dan elke andere particuliere schuldeiser. Dankzij een toegangsvriendelijke nationale rechtspraak met betrekking tot de regels inzake de informatievrijheid en de inzage van informatie, konden curatoren aan de belastingautoriteiten immers inzage vragen in belastinginformatie over de failliete schuldenaar. Daardoor konden deze curatoren met volledige kennis van zaken beslissen of zij een faillissementspauliana tegen deze autoriteiten wilden instellen. Deze mogelijkheid bestaat niet ten aanzien van particuliere schuldeisers van de failliete schuldenaar, aangezien deze schuldeisers niet zijn onderworpen aan wetten inzake de vrijheid van informatie.

85.

Het was in een dergelijke wetgevingscontext en -praktijk dat de Duitse wetgever § 32c, lid 1, punt 2, AO heeft ingevoerd, teneinde te voorkomen dat de belastingautoriteiten zich in een faillissementsprocedure in een zwakkere positie zouden bevinden dan andere particuliere schuldeisers.

86.

Derhalve zijn de doelstellingen van de twee bepalingen even verschillend. Artikel 23 van verordening 2016/679 beoogt een juist evenwicht tot stand te brengen tussen enerzijds de eerbiediging van de grondrechten van natuurlijke personen die worden geraakt door gegevensverwerking (bijvoorbeeld het privé- en gezinsleven), en anderzijds de noodzaak om andere gerechtvaardigde belangen in een democratische samenleving te vrijwaren (bijvoorbeeld de nationale veiligheid). § 32c, lid 1, punt 2, AO is daarentegen bedoeld om een vermeende onevenwichtigheid ten aanzien van de belastingautoriteiten te verhelpen wanneer een faillissementspauliana wordt ingesteld in het kader van een faillissementsprocedure.

87.

Bovendien breidt § 32c, lid 1, punt 2, AO, om die doelstelling te bereiken, de werkingssfeer van artikel 23, lid 1, van verordening 2016/679 niet eenvoudigweg uit tot bepaalde „verwante” situaties, maar „leent” deze een bepaling van die verordening en past die bepaling via een intrigerende wetgevingsverwijzing toe op enigszins andere omstandigheden. Deze wetgevingsconstructie is echter alleen mogelijk doordat voordien, in andere onderdelen van het nationale wetgevingskader, de toepassing van verordening 2016/679 reeds verscheidene keren ratione materiae en ratione personae is uitgebreid.

88.

Ten eerste is artikel 23, lid 1, van verordening 2016/679 alleen van toepassing op natuurlijke personen, terwijl § 32c, lid 1, punt 2, AO van toepassing is op alle natuurlijke personen en rechtspersonen. In de onderhavige zaak wordt om inzage van informatie verzocht met betrekking tot de fiscale gegevens van een rechtspersoon. Dit is duidelijk geen klein detail: de door artikel 23, lid 1, vereiste afweging kan niet noodzakelijkerwijs op dezelfde wijze worden uitgevoerd met betrekking tot gegevens betreffende een rechtspersoon, waarop verordening 2016/679 zelfs niet van toepassing is, zodat deze geen afweging of wettelijke beoordeling met betrekking tot een dergelijke situatie inhoudt. Het belang van een natuurlijke persoon om zijn eigen privacy en die van zijn familie te beschermen, kan nauwelijks worden vergeleken met het belang van een rechtspersoon die mogelijk gegevens betreffende bijvoorbeeld zijn onderneming, zijn organisatie of zijn fiscale positie moet beschermen.

89.

Ten tweede is de curator, zoals de Duitse regering heeft uiteengezet, volgens het nationale recht een „derde” ( 69 ) in het kader van de inzage van de gegevens van de failliete schuldenaar. Bijgevolg kan de curator niet worden geacht te handelen op basis van rechten die de betrokkene (de onder beheer gestelde onderneming) aan hem heeft overgedragen. Artikel 23, lid 1, van verordening 2016/679 heeft echter betrekking op de rechten van de betrokkenen en de verplichtingen van de verwerkingsverantwoordelijken. Deze bepaling heeft eenvoudigweg geen betrekking op de toegang van derden tot informatie waarover overheidsinstanties beschikken.

90.

Ten derde heeft artikel 23, lid 1, van verordening 2016/679, anders dan § 32c, lid 1, punt 2, AO, geen betrekking op beperkingen op verzoeken tot inzage van informatie waarover overheidsinstanties beschikken op basis van regels inzake transparantie en openheid. De bepaling van de Unie stelt de toegestane beperkingen vast op de rechten (waaronder het recht van inzage) van betrokkenen die hun privacyrechten willen afdwingen tegenover houders en verwerkers van gegevens (ongeacht of deze van particuliere of openbare aard zijn).

91.

Artikel 23, lid 1, van verordening 2016/679 is derhalve een bepaling die specifieke uitzonderingen toestaat op bepaalde uit het systeem en de logica van de algemene verordening gegevensbescherming voortvloeiende rechten van de betrokkenen. Dit artikel beoogt een juist evenwicht tot stand te brengen tussen de grondrechten van natuurlijke personen en bepaalde vitale openbare en particuliere belangen.

92.

§ 32c, lid 1, punt 2, van de AO neemt deze bepaling over, waarbij wordt beoogd een zeker evenwicht te verzekeren in een geheel andere juridische en feitelijke context. De nationale bepaling dient in feite om een al te ruime werkingssfeer van de nationale regels inzake de inzage van informatie die in het bezit is van overheidsinstanties, te beperken door bepaalde (derde) partijen de inzage van belastinggerelateerde informatie te ontzeggen, zodat (opnieuw) een evenwicht tot stand wordt gebracht tussen de partijen bij een vordering tot vernietiging in het kader van een faillissementsprocedure.

93.

Kortom, artikel 23, lid 1, van verordening 2016/679 en § 32c, lid 1, punt 2, van de AO maken deel uit van verschillende wettelijke regelingen, streven verschillende doelstellingen na en volgen een geheel andere logica. Ik zie niet in waarom er, zeker voor de Unie maar mogelijk ook voor de Bondsrepubliek Duitsland, enig belang zou zijn bij het verzekeren van de conceptuele eenvormigheid tussen deze twee bepalingen.

94.

Op grond hiervan geef ik het Hof in overweging te verklaren dat het in de onderhavige zaak niet bevoegd is om de gestelde vragen te beantwoorden.

95.

Aangezien het echter mijn plicht is om het Hof (volledig) bij te staan, zal ik kort ingaan op de inhoud van de prejudiciële vragen, met het belangrijke voorbehoud dat ik op basis van het bovenstaande niet denk dat het Hof de verwijzende rechter een antwoord kan geven dat nuttig is in het kader van het bij hem aanhangige geding.

96.

In overdrachtelijke zin is het alsof een ijshockeyscheidsrechter zou worden gevraagd of de uitzondering op het verbod op icing van toepassing is in een situatie waarin beide teams short-handed zijn, maar slechts één doelman zijn doelmondcirkel verlaat en zich in de richting van de puck beweegt, en die vraag wordt gesteld door iemand die schaakspeelt in het publiek van de ijshockeyhal, omdat hij wil uitmaken of hij misschien met zijn koningin zou kunnen rokeren. Het antwoord op deze vraag is wellicht dat de ijshockeyregels een dergelijke zet niet uitsluiten, maar ik denk dat we met zekerheid kunnen stellen dat dit komt doordat deze regels niets te zeggen hebben over pogingen om te rokeren met de koningin in een schaakspel.

97.

Met zijn drie vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een nationale bepaling zoals § 32c, lid 1, punt 2, van de AO, die het recht op inzage van persoonsgegevens die in het bezit zijn van de belastingautoriteiten beperkt wanneer die gegevens kunnen worden gebruikt om een faillissementspauliana in te stellen tegen die autoriteiten, verenigbaar is met artikel 23, lid 1, van verordening 2016/679.

98.

Zoals uit bovenstaande overwegingen volgt, kan deze vraag alleen bevestigend worden beantwoord. Wegens de verschillende inhoud, werkingssfeer en doelstelling heeft verordening 2016/679 niets te zeggen over de concrete wettelijke keuze van de Duitse autoriteiten om de werkingssfeer van de nationale bepalingen betreffende de vrijheid van informatie te beperken in het kader van faillissementsprocedures teneinde de gelijkheid tussen privaat- en publiekrechtelijke schuldeisers te herstellen.

99.

Hoe dan ook en ondanks de logische moeilijkheid om de betrokken Uniebepaling aan de feiten van de zaak „aan te passen”, zal ik deze bepaling hieronder trachten uit te leggen alsof zij van toepassing was op een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is.

100.

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 23, lid 1, onder j), van verordening 2016/679 beperkingen toestaat die worden ingevoerd uit hoofde van een belang van overheidsinstanties, in plaats van ter bescherming van de belangen van particulieren.

101.

De verwijzende rechter merkt op dat de nationale wetgever kennelijk van een dergelijke mogelijkheid uitgaat, aangezien § 32c, lid 1, punt 2, AO uitdrukkelijk verwijst naar artikel 23, lid 1, onder j), van verordening 2016/679. Deze rechter stelt echter vast dat bepaalde deskundigen aanvoeren dat de in artikel 23, lid 1, onder i) en j), bedoelde situaties alleen beperkingen uit hoofde van een particulier belang toestaan, en dus niet de behartiging van een openbare doelstelling kunnen „dekken”.

102.

Het Land en de Tsjechische en de Duitse regering zijn van mening dat de eerste vraag bevestigend moet worden beantwoord. Wat de (abstracte) kwestie van de constructie van artikel 23, lid 1, onder i) en j), betreft, deel ik hun standpunt. Noch uit de bewoordingen, noch uit de doelstelling van artikel 23, lid 1, onder j), van verordening 2016/679 blijkt dat deze bepaling niet van toepassing zou zijn op overheidsinstanties.

103.

De bepaling onder j) verwijst enkel naar „de inning van civielrechtelijke vorderingen”, zonder enige beperking met betrekking tot het particuliere of openbare karakter van de partijen in het geding. Niets in de bewoordingen van artikel 23, lid 1, van verordening 2016/679 (of van overweging 73) sluit civielrechtelijke vorderingen waaraan overheidsinstanties als verzoeker of als verweerder deelnemen uit van de werkingssfeer van deze bepalingen.

104.

Bovendien zie ik, ook al worden de meeste civielrechtelijke vorderingen ingesteld tussen particulieren uit hoofde van een particulier belang, geen enkele reden waarom de Uniewetgever civielrechtelijke vorderingen waarbij overheidsinstanties partij zijn, anders zou hebben willen behandelen. Een dergelijke regel, die bepaalde eisers meer rechten toekent dan andere, zou naar mijn mening nogal vreemd zijn.

105.

Ik ga ervan uit dat de in de bepaling onder j) vastgestelde regel tot doel heeft de Uniewetgever of de nationale wetgever in staat te stellen om te beslissen dat, in het kader van een procedure voor de inning van civielrechtelijke vorderingen, de specifieke regels betreffende de inzage in stukken, in geval van conflict, voorrang hebben op de algemene regels die voortvloeien uit de gegevensbescherming. De meeste rechtsgebieden voorzien immers in speciale regelingen voor de inzage in stukken in het kader van gerechtelijke procedures, waaronder civielrechtelijke procedures. De regelingen van de lidstaten verschillen echter aanzienlijk. Gelet op het belang van dergelijke regelingen kan worden aangenomen dat de Uniewetgever kan beslissen dat de toepassing ervan niet mag worden gehinderd door de regels inzake gegevensbescherming. Dit moet logischerwijs het geval zijn ongeacht of de partijen aan het privaat- of aan het publiek recht zijn onderworpen en ongeacht het particuliere of openbare belang waarop hun vordering of verweer is gebaseerd.

106.

De Commissie daarentegen neemt een tegenovergesteld standpunt in. Zij betoogt dat artikel 23, lid 1, van verordening 2016/679 een principieel onderscheid maakt tussen de in de bepalingen onder a) tot en met h) genoemde uitzonderingen ter bescherming van openbare belangen, en de in de bepalingen onder i) en j) genoemde uitzonderingen ter bescherming van particuliere belangen. Zij geeft aan dat de bepaling onder j) niet was opgenomen in de voorloper van de huidige bepaling (artikel 13 van richtlijn 95/46/EG ( 70 )), en pas bij de huidige verordening is ingevoerd. De Commissie betoogt dat, aangezien de bepaling onder j), net als die onder i), is toegevoegd aan het einde van de lijst en niet aan het begin ervan, zij bedoeld moet zijn om particuliere belangen te beschermen.

107.

De Commissie voegt hieraan toe dat de toevoeging van de bepaling onder j) was bedoeld om de conclusie van het Hof in het arrest Promusicae ( 71 ) te codificeren, waarin het Hof had gewezen op een kennelijke leemte in de bepalingen die overeenkwamen met het huidige artikel 23 ten aanzien van het vermogen van (particuliere) partijen om hun rechten te doen gelden voor een nationale rechter. Naar haar mening had de wijziging een zeer specifieke en beperkte werkingssfeer.

108.

Noch in de tekst van verordening 2016/679, noch in de totstandkomingsgeschiedenis ervan, zie ik echter enig element dat het betoog van de Commissie ondersteunt. Met name wat het laatste argument betreft, vind ik het enigszins merkwaardig dat de Commissie geen enkel document in die zin heeft overgelegd aan het Hof of er op zijn minst in haar opmerkingen niet naar heeft verwezen.

109.

Hoe dan ook blijkt uit de publiekelijk beschikbare totstandkomingsgeschiedenis dat de bepaling onder j) niet was opgenomen in het door de Commissie in 2012 ingediende voorstel voor een verordening ( 72 ). Deze bepaling is vervolgens ingevoerd door de Raad. ( 73 ) In de documenten die ik heb kunnen bekijken, heb ik echter geen spoor gevonden van de vermeende intentie van de Uniewetgever om de werkingssfeer van deze wijziging te beperken tot door particulieren ingestelde vorderingen tot tenuitvoerlegging. ( 74 ) Evenmin heb ik een specifieke aanwijzing gevonden dat de Uniewetgever de lijst van mogelijke beperkingen heeft gestructureerd op basis van de tweedeling openbaar/particulier belang, zoals de Commissie suggereert.

110.

Ik ben ook niet overtuigd door het argument dat de werkingssfeer van de bepaling onder j) eerder beperkt zou zijn omdat de Uniewetgever slechts zou hebben willen reageren op het arrest Promusicae.

111.

De bepaling onder j) is wellicht ingevoerd naar aanleiding van het arrest Promusicae. Ik zie echter niet in waarom de wetgever, zodra deze kwestie door het arrest was „aan de orde was gesteld”, de wijziging noodzakelijkerwijs zou hebben willen beperken tot de specifieke feiten van dat geding. Waarom zou men de wijziging willen beperken tot civielrechtelijke vorderingen die zijn ingesteld door particulieren in het kader van een particulier belang? Zoals ik in de punten 104 en 105 van deze conclusie heb aangegeven, zou een dergelijke regel bijzonder onredelijk zijn.

112.

Ik zie dan ook geen reden om te concluderen dat artikel 23, lid 1, onder j), van verordening 2016/679 de invoering van beperkingen alleen toestaat wanneer de inning van civielrechtelijke vorderingen wordt nagestreefd door particulieren.

113.

Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of de uitdrukking „inning van civielrechtelijke vorderingen” in artikel 23, lid 1, onder j), van verordening 2016/679 ook het verweer tegen civielrechtelijke vorderingen omvat en, zo ja, of het bestaan van de vordering dan reeds moet zijn vastgesteld.

114.

De verwijzende rechter zet uiteen dat § 32c, lid 1, punt 2, AO, in wezen het beginsel formuleert dat, in een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, de informatieplicht uitsluitend wordt beheerst door het civiele recht. Deze (nationale) voorschriften voorzien echter alleen in verplichtingen inzake de inzage in stukken wanneer een faillissementspauliana ten gronde is vastgesteld en de procedure alleen betrekking heeft op de verdere bepaling van de aard en de omvang van de vordering. Derhalve kan de curator, totdat een verplichting tot teruggave is vastgesteld, enkel bij de failliete schuldenaar om informatie verzoeken.

115.

De verwijzende rechter wijst erop dat de term „Durchsetzung”, die is gebruikt in de Duitse taalversie van artikel 23, lid 1, onder j), van verordening 2016/679, traditioneel verwijst naar de sfeer van de eiser en voornamelijk wordt gebruikt als synoniem voor de tenuitvoerlegging of uitvoering van een vordering die reeds ten gronde is vastgesteld. Deze term is in feite vergelijkbaar met de term „enforcement” in de Engelse taalversie van de verordening en „exécution” in de Franse taalversie daarvan. Op basis daarvan vraagt de verwijzende rechter zich af of het verweer tegen civielrechtelijke vorderingen onder de term „inning” valt. In dit verband vestigt hij de aandacht op het feit dat andere bepalingen van de verordening verwijzen naar de „instelling”, „uitoefening” of „onderbouwing” van een rechtsvordering. ( 75 )

116.

Indien de uitdrukking „inning van civielrechtelijke vorderingen” tevens het verweer van de belastingautoriteiten tegen dergelijke vorderingen inhoudt, rijst volgens de verwijzende rechter verder de vraag of de vorderingen (in casu de faillissementspauliana) reeds moeten zijn ingesteld of dat het volstaat dat er om de informatie wordt gevraagd om deze vorderingen te onderzoeken. De bewoordingen van § 32c, lid 1, punt 2, AO, hebben immers betrekking op het verweer van de uitvoeringsinstantie van de belastingautoriteit tegen „jegens haar ingestelde civielrechtelijke vorderingen” ( 76 ). Dit wijst erop dat de verzoeker reeds een vordering heeft ingesteld jegens de tegenpartij, en dat de gegrondheid van deze vordering reeds is onderbouwd. Een andere tekstuele uitlegging is echter ook mogelijk. Indien de nationale regel het recht op inzage van fiscale gegevens enkel in tenuitvoerleggingsprocedures zou uitsluiten, zou deze regel bovendien voor een groot deel zinloos zijn, aangezien de curator de nodige gegevens reeds zou hebben verkregen. De verwijzende rechter is dus geneigd om § 32c, lid 1, punt 2, AO aldus op te vatten dat de uitdrukking „ingestelde vorderingen” ook „nog in te stellen vorderingen” en „mogelijke vorderingen” omvat.

117.

Ook wat deze tweede vraag betreft, ben ik het eens met de standpunten van het Land en de Tsjechische en de Duitse regering.

118.

Om te beginnen lijkt het mij dat de inning van civielrechtelijke vorderingen noodzakelijkerwijs een beoordeling inhoudt van de argumenten die worden aangevoerd ter ondersteuning van het bestaan van de vordering, alsook van het argument ter ondersteuning van het niet-bestaan daarvan. Een tegengestelde uitlegging zou onverenigbaar zijn met het beginsel van procedurele gelijkheid. Zij zou immers het procedurele evenwicht tussen de partijen in de gerechtelijke procedure verstoren door de verzoeker te bevoordelen. Het begrip „inning” moet dus het begrip „verweer” tegen de door de verzoeker ingestelde vordering omvatten.

119.

Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het feit dat in andere bepalingen van deze verordening de formulering „instelling, uitoefening of onderbouwing” van een recht voor de rechter wordt gebruikt. Ten eerste is het mogelijk dat deze bepalingen op verschillende tijdstippen door verschillende auteurs zijn opgesteld [zoals vermeld is de bepaling onder j) in een later stadium toegevoegd door de Raad]. Ten tweede komt in deze andere bepalingen de term „inning” niet voor, en is het dus niet mogelijk een zinvolle vergelijking te maken.

120.

Volgens diezelfde logica ben ik ook van mening dat de in artikel 23, lid 1, onder j), van verordening 2016/679 vastgestelde beperking niet afhankelijk is van het vereiste dat de civielrechtelijke vorderingen reeds zijn ingesteld.

121.

Het is juist dat de term die in de verordening in de verschillende talen wordt gebruikt ( 77 ) aldus kan worden opgevat dat hij enkel betrekking heeft op de tenuitvoerleggingsfase van de procedure, te weten de fase waarin de naleving door een partij wordt verkregen, indien nodig door middel van dwang. Deze term kan echter ook in ruimere zin worden opgevat als een verwijzing naar het inleiden van een procedure met het oog op de erkenning en dus de bescherming van een subjectief recht.

122.

Deze laatste uitlegging verdient volgens mij de voorkeur. Ik zie niet in waarom de Uniewetgever de lidstaten enkel in bepaalde soorten of fasen van civiele procedures zou toestaan hun specifieke regelingen inzake de inzage in stukken te handhaven, en niet in andere. Indien de lidstaten om redenen die verband houden met de bescherming van de integriteit en het eerlijke verloop van civielrechtelijke procedures beperkingen kunnen opleggen aan de rechten van de betrokkenen (en aan de verplichtingen van de verwerkingsverantwoordelijken), moeten deze regels in beginsel in elke fase van de procedure van toepassing zijn. ( 78 )

123.

De tegenovergestelde uitlegging lijkt ook intuïtief niet aannemelijk: waarom zou men lidstaten toestaan om de inzage te beperken tijdens de laatste fase (de tenuitvoerleggingsfase) van de procedure maar niet eerder? Zoals de verwijzende rechter terecht opmerkt, zou de curator tegen die tijd de gezochte informatie reeds hebben verkregen, zodat de regel tot beperking van inzage zinloos zou worden.

124.

Ik concludeer dus dat de uitdrukking „inning van civielrechtelijke vorderingen” in artikel 23, lid 1, onder j), van verordening 2016/679 ook het verweer tegen civielrechtelijke vorderingen omvat, en niet beperkt is tot situaties waarin het bestaan van de vordering reeds is vastgesteld.

125.

Met zijn derde vraag ten slotte wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of een nationale bepaling zoals § 32c, lid 1, punt 2, AO, die het recht op inzage van persoonsgegevens die in het bezit zijn van de belastingautoriteiten beperkt wanneer die gegevens kunnen worden gebruikt om een faillissementspauliana in te stellen tegen die autoriteiten, verenigbaar is met artikel 23, lid 1, onder e), van verordening 2016/679.

126.

De verwijzende rechter merkt op dat § 32c, lid 1, punt 2, AO niet naar de bepaling onder e), maar naar de bepaling onder j) van artikel 23, lid 1, van verordening 2016/679 verwijst. Deze rechter sluit echter niet uit dat de bepaling onder e) niettemin een geldige basis voor de nationale bepaling kan vormen. In dit verband vraagt hij zich af of de door § 32c, lid 1, punt 2, AO nagestreefde doelstellingen, namelijk de belastingautoriteiten in het geval van een faillissementspauliana in een gelijkwaardige positie ten opzichte van de andere schuldeisers brengen teneinde een eenvormige belastingheffing te waarborgen en de belastinginkomsten veilig te stellen, kunnen worden aangemerkt als „belangrijke doelstellingen van algemeen belang” in de zin van de bepaling onder e). Bovendien wenst de verwijzende rechter ook te vernemen of de betrokken nationale bepaling behoort tot „fiscale aangelegenheden” in de zin van de bepaling onder e), aangezien het voorwerp van het bij hem aanhangige geding niet door het fiscale recht maar door het faillissementsrecht wordt beheerst.

127.

In dit opzicht ben ik het – weliswaar met het hierboven reeds gemaakte voorbehoud ( 79 ) – opnieuw eens met het Land en de Tsjechische en de Duitse regering dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord.

128.

Artikel 23, lid 1, onder e), staat beperkingen toe die bedoeld zijn ter waarborging van „andere belangrijke doelstellingen van algemeen belang […] van een lidstaat, met name een belangrijk economisch of financieel belang van de Unie of van een lidstaat, met inbegrip van monetaire, budgettaire en fiscale aangelegenheden […]” ( 80 ). Uit de bewoordingen zelf van artikel 23, lid 1, onder e), van verordening 2016/679 volgt dus dat de lidstaten beperkingen kunnen invoeren op bepaalde door deze verordening verleende rechten, teneinde economische belangen op fiscaal gebied na te streven.

129.

Artikel 23, lid 1, onder e), van verordening 2016/679 neemt in wezen de bewoordingen over van artikel 13, lid 1, onder e), van richtlijn 95/46 ( 81 ), ten aanzien waarvan het Hof heeft geoordeeld dat „[r]ichtlijn 95/46 […] uitdrukkelijk [voorziet] in een beperking van de door die richtlijn geboden bescherming van gegevens voor fiscale doeleinden”. ( 82 )

130.

Het is juist dat, zoals de Commissie opmerkt, artikel 23, lid 1, onder e), van verordening 2016/679 een aantal uitzonderingen vermeldt en als zodanig eng moet worden uitgelegd. Als algemene regel is dat zeker de juiste aanpak. De bepaling onder e) is op zich echter geen beperking, maar slechts de vaststelling van een gerechtvaardigd doel. Een gerechtvaardigd doel wordt, naar de aard ervan, in algemene bewoordingen gesteld. Dat geldt voor de meeste in artikel 23, lid 1, van verordening 2016/679 genoemde belangen (nationale veiligheid, landsverdediging en openbare veiligheid). De reden hiervoor is duidelijk dat een enge uitlegging en toepassing van de bij artikel 23, lid 1, toegestane beperkingen wordt gewaarborgd door het vereiste dat aan de in de eerste zin van deze bepaling vermelde voorwaarden wordt voldaan: elke beperking moet i) worden ingevoerd door middel van een wetgevingsmaatregel, ii) de wezenlijke inhoud van de grondrechten en fundamentele vrijheden onverlet laten en iii) in een democratische samenleving een noodzakelijke en evenredige maatregel zijn.

131.

Het enige in artikel 23, lid 1, onder e), vastgelegde vereiste is dus dat het belang dat de lidstaat wil beschermen „belangrijk” is. Opnieuw biedt de verordening echter geen enkele aanwijzing over wat al dan niet als „belangrijk” moet worden beschouwd.

132.

Persoonlijk zou ik „belangrijk” eenvoudigweg opvatten als „beschermenswaardig”. Het betreft dus belangen die, voor zover op grond ervan kan worden afgeweken van een aantal Uniebepalingen, ook in het rechtsstelsel van de Unie als gerechtvaardigd worden erkend. Wanneer het nagestreefde belang de algemeenheid ten goede komt (doelstelling van algemeen belang) en niet in strijd is met enige regel of enig beginsel van het Unierecht, of althans niet onrechtvaardig of oneerlijk is, valt het dus kennelijk binnen de werkingssfeer van de bepaling onder e).

133.

Dit gezegd zijnde, hoef ik er nauwelijks aan te herinneren dat de doelstelling om een eenvormige belastingheffing te waarborgen en die om de belastinginkomsten veilig te stellen, in het rechtsstelsel van de Unie als gerechtvaardigde doelstellingen worden erkend. ( 83 ) Is het echter mogelijk dat de specifieke wijze waarop § 32c, lid 1, punt 2, AO die doelstelling nastreeft verder gaat dan de „veilige marge” die de lidstaten door artikel 23, lid 1, onder e), van verordening 2016/679 wordt verleend?

134.

Ik denk van niet.

135.

Ik zie niet in waarom het Unierecht, en meer in het bijzonder artikel 23, lid 1, onder e), van verordening 2016/679, aldus zou moeten worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale bepaling zoals § 32c, lid 1, punt 2, AO, die de belastingautoriteiten in het kader van een faillissementspauliana in een positie beoogt te plaatsen die gelijkwaardig is aan die van andere schuldeisers.

136.

Afgezien van het feit, nogmaals, dat het vrij moeilijk is om uit artikel 23, lid 1, van verordening 2016/679 enig standpunt af te leiden met betrekking tot de gelijkheid van publieke- en privaatrechtelijke schuldeisers in een faillissementsprocedure, wil ik erop wijzen dat in een aantal andere lidstaten de belastingautoriteiten in het kader van een dergelijke procedure een bevoorrechte positie genieten. Het is dus denkbaar dat de Duitse wetgever van mening is dat zijn belastingautoriteiten, in een dergelijke procedure, (op zijn minst) niet slechter af mogen zijn dan particuliere schuldeisers.

137.

De Commissie betoogt evenwel dat het tot stand brengen van een gelijke behandeling van respectievelijk de belastingdienst en privaatrechtelijke schuldeisers bij vorderingen als die in het hoofdgeding, geen algemeen belang vormt, maar een belang dat eigen is aan de staat en niet kan worden afgewogen tegen het grondrecht van de betrokkene om toegang te hebben tot de over hem verzamelde gegevens. De Commissie is derhalve van mening dat artikel 23, lid 1, onder e), van verordening 2016/679 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale bepaling zoals § 32c, lid 1, punt 2, AO.

138.

De logica van het onderscheid tussen „algemene belangen” en „belangen eigen aan de staat” en de precieze afbakening van de twee concepten zijn mij eerlijk gezegd niet duidelijk. Bij gebreke van een verklaring van de Commissie op dit punt en aangezien ik hiervan ook geen spoor vind in de tekst van verordening 2016/679, vind ik de argumenten van de Commissie niet overtuigend.

139.

Gelet op het voorgaande kom ik tot de slotsom dat een nationale bepaling zoals § 32c, lid 1, punt 2, AO, die het recht op inzage van informatie die in het bezit is van de belastingautoriteiten beperkt wanneer die informatie kan worden gebruikt om tegen die autoriteiten een faillissementspauliana in te stellen, niet onverenigbaar kan worden geacht met artikel 23, lid 1, onder e), van verordening 2016/679, maar concreet gezien vooral omdat deze laatste bepaling over deze specifieke kwestie niets te zeggen heeft.

140.

Ik geef het Hof in overweging zich onbevoegd te verklaren om de prejudiciële vragen van het Bundesverwaltungsgericht te beantwoorden.