1.

In 2014 heeft de Italiaanse wetgever, gelet op de opkomst van de fotovoltaïsche sector, getracht de aanmoedigingsbedragen die werden toegekend aan exploitanten in deze sector op zijn grondgebied te verlagen.

2.

De onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing, die op 17 december 2018 zijn ingediend door de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië), hebben betrekking op de verenigbaarheid van een dergelijke hervorming met het Unierecht en, meer bepaald, op de beperkingen die eventueel voortvloeien uit de artikelen 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), met betrekking tot respectievelijk de vrijheid van ondernemerschap en het recht van eigendom.

3.

Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen enerzijds een groot aantal exploitanten van fotovoltaïsche installaties in Italië en de Federazione Nazionale delle Imprese Elettrotecniche ed Elettroniche (nationale federatie van elektrotechnische en elektronische ondernemingen; hierna: „Anie”) ( 2 ) en anderzijds de Ministero dello Sviluppo economico (ministerie van Economische Ontwikkeling, Italië) en de vennootschap naar Italiaans recht Gestore dei servizi energetici (GSE) SpA (hierna: „GSE”), een vennootschap op aandelen waarvan het kapitaal volledig in handen is van de Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerie van Economie en Financiën, Italië).

4.

Specifiek voor de onderhavige zaken is het feit dat GSE met deze exploitanten overeenkomsten heeft gesloten die voorzien in de betaling van aanmoedigingsbedragen gedurende twintig jaar, in het kader van een steunregeling die is bedoeld om de achtereenvolgende Europese richtlijnen met betrekking tot de bevordering van het gebruik van hernieuwbare energie in Italiaans recht om te zetten. ( 3 )

5.

De hervorming door de Italiaanse wetgever is doorgevoerd tegen de achtergrond van deze specifieke wetgeving. Door middel van de hervorming zouden de aanmoedigingsbedragen waarvan op grond van deze overeenkomsten in betaling was voorzien maar die nog niet verschuldigd waren, op een voor deze exploitanten ongunstige wijze worden gewijzigd.

6.

Overeenkomstig het verzoek van het Hof is deze conclusie gericht op de uitlegging van de artikelen 16 en 17 van het Handvest alsmede van artikel 10 van het Verdrag inzake het Energiehandvest ( 4 ), gelezen in samenhang met artikel 216, lid 2, VWEU ( 5 ).

7.

Aan het einde van mijn uiteenzetting zal ik het Hof in overweging geven te oordelen dat de artikelen 16 en 17 van het Handvest zich niet verzetten tegen een hervorming zoals door de Italiaanse wetgever is doorgevoerd. Bovendien zal ik de redenen uiteenzetten waarom ik van mening ben dat artikel 10 van het Energiehandvest, gelezen in samenhang met artikel 216, lid 2, VWEU, in de onderhavige zaken niet van toepassing is.

8.

In artikel 10 van het Energiehandvest, met het opschrift „Bevordering, bescherming en behandeling van investeringen”, is in lid 1 bepaald:

„1.   Elke verdragsluitende partij bevordert en schept overeenkomstig de bepalingen van dit verdrag stabiele, billijke, gunstige en transparante voorwaarden voor het doen van investeringen op haar grondgebied door investeerders van andere verdragsluitende partijen. Tot die voorwaarden behoort de verbintenis investeringen van investeerders van andere verdragsluitende partijen steeds eerlijk en billijk te behandelen. Dergelijke investeringen genieten voorts duurzame bescherming en zekerheid en de verdragsluitende partijen doen niet met onredelijke of discriminerende maatregelen afbreuk aan het beheer, de instandhouding, het gebruik en het genot ervan en de beschikking erover. [...]”

9.

In overweging 25 van richtlijn 2009/28 staat te lezen:

„De lidstaten hebben een verschillend potentieel inzake energie uit hernieuwbare bronnen en hanteren op nationaal niveau verschillende steunregelingen voor energie uit hernieuwbare bronnen. [...] Voor de goede werking van nationale steunregelingen is het van wezenlijk belang dat de lidstaten greep hebben op het effect en de kosten van hun nationale steunregelingen naargelang hun respectieve potentieel. Een belangrijke manier om het doel van deze richtlijn te bereiken, is te zorgen voor de goede werking van de nationale steunregelingen, als uit hoofde van richtlijn 2001/77/EG, teneinde het vertrouwen van de investeerders te bewaren en de lidstaten in staat te stellen doeltreffende nationale maatregelen voor het naleven van de streefcijfers te nemen. [...]”

10.

In artikel 3 van deze richtlijn, met het opschrift „Bindende nationale algemene streefcijfers en maatregelen voor het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen”, is bepaald:

„1.   Elke lidstaat dient ervoor te zorgen dat zijn aandeel energie uit hernieuwbare bronnen [...] in het bruto-eindverbruik van energie in 2020 minstens gelijk is aan zijn nationaal algemeen streefcijfer voor het aandeel energie uit hernieuwbare bronnen voor dat jaar, zoals uiteengezet in de derde kolom van de tabel in bijlage I, deel A. [...]

[...]

3.   Teneinde de in de leden 1 en 2 van dit artikel bedoelde streefcijfers te halen, kunnen de lidstaten onder meer de volgende maatregelen nemen:

[...]”

11.

Artikel 26 van decreto legge n. 91/2014 ( 6 ) is als volgt verwoord:

„1.   Om het beheer van de termijnen voor de inzameling en de betaling van de aanmoedigingsbedragen te optimaliseren en de duurzaamheid van het beleid van ondersteuning van hernieuwbare energie te bevorderen, worden de aanmoedigingsbedragen voor elektriciteit opgewekt door installaties voor fotovoltaïsche zonne-energie [...] betaald op de in dit artikel beschreven wijze.

2.   Vanaf het tweede semester van 2014 betaalt [GSE] de in lid 1 bedoelde aanmoedigingsbedragen in vaste maandelijkse termijnen, die 90 % van de geraamde gemiddelde jaarlijkse opwekkingscapaciteit van elke installatie in het opwekkingskalenderjaar bedragen, en vereffent zij vóór 30 juni van het volgende jaar het verschil met het werkelijk opgewekte vermogen. De werkwijzen worden binnen vijftien dagen na publicatie van dit wetsbesluit door GSE vastgesteld en bij besluit van de minister van Economische Ontwikkeling goedgekeurd.

3.   Met ingang van 1 januari 2015 wordt het aanmoedigingsbedrag voor energie opgewekt door installaties met een nominaal vermogen van meer dan 200 kW, naar keuze van de exploitant, hervormd op basis van een van de volgende opties, die uiterlijk op 30 november 2014 aan GSE moet worden meegedeeld:

[...]”

12.

In het kader van de Italiaanse steunregeling voor de productie van hernieuwbare energie (ingevoerd bij decreto legislativo n. 387/2003 ( 7 ) en decreto legislativo n. 28/2011 ( 8 )) heeft GSE met exploitanten van fotovoltaïsche installaties met een nominaal vermogen van meer dan 200 kW privaatrechtelijke overeenkomsten gesloten op basis van een modelovereenkomst die is opgesteld door de Italiaanse autoriteit voor elektriciteit en gas. ( 9 ) In deze overeenkomsten, die waren bedoeld voor een periode van twintig jaar, was voorzien in de regelmatige betaling van aanmoedigingsbedragen aan deze exploitanten.

13.

Tegen die achtergrond heeft in 2014 een hervorming plaatsgevonden met het doel de bedragen waarvan op grond van deze overeenkomsten in betaling was voorzien maar die nog niet verschuldigd waren, te wijzigen. Deze in artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 neergelegde hervorming bestond uit twee delen. ( 10 )

14.

Ten eerste werd met artikel 26, lid 2, van dit besluit beoogd om deze bedragen vanaf het tweede semester van 2014 te betalen in de vorm van vaste maandelijkse termijnen, die 90 % van de geraamde gemiddelde jaarlijkse opwekkingscapaciteit van elke installatie per kalenderjaar bedroegen. De vereffening van het verschil met het werkelijk opgewekte vermogen zou voortaan met het oog op eventuele rectificaties pas op een latere datum plaatsvinden (uiterlijk op 30 juni van het volgende jaar).

15.

Ten tweede is bij artikel 26, lid 3, van dit besluit voor deze exploitanten de overgang naar een ander tariefstelsel opgelegd, op basis van drie opties die alle ongunstig waren voor deze exploitanten. Het nieuwe stelsel zou ingaan op 1 januari 2015, dat wil zeggen vóór het verstrijken van de looptijd van de met GSE gesloten overeenkomsten.

16.

In dit kader hebben verzoeksters in de hoofdgedingen de verwijzende rechter verzocht om nietigverklaring van de ministeriële besluiten van 16 en 17 oktober 2014, waarbij uitvoering is gegeven aan artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014. ( 11 )

17.

De verwijzende rechter merkt op dat hij de vraag over de grondwettigheid van artikel 26, lid 3, van dit besluit heeft voorgelegd aan de Corte costituzionale (grondwettelijk hof, Italië). De Corte costituzionale heeft bij beslissing van 24 januari 2017 ( 12 ) geoordeeld dat deze bepaling niet in strijd was met de Italiaanse grondwet.

18.

De verwijzende rechter is evenwel van oordeel dat de Corte costituzionale in zijn beslissing niet is ingegaan op bepaalde kwesties die relevant zijn voor de bij die rechter aanhangig gemaakte gedingen. Meer in het bijzonder moet tegen de achtergrond van het Unierecht worden verduidelijkt of de nationale wetgever de aanmoedigingsbedragen die zijn toegekend in het kader van een steunregeling ter bevordering van het gebruik van hernieuwbare energie mag verlagen, terwijl in overeenkomsten met de begunstigden reeds in de betaling van die bedragen was voorzien.

19.

De verwijzende rechter vraagt zich met name af of artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 in strijd is met de artikelen 16 en 17 van het Handvest, in die zin dat dit artikel resulteert in een inmenging in het recht van de begunstigden om hun economische activiteit op basis van die overeenkomsten te organiseren en uit te oefenen. Om diezelfde redenen betwijfelt hij of deze bepaling verenigbaar is met het Energiehandvest en brengt hij in herinnering dat in artikel 10, lid 1, daarvan staat te lezen: „Elke verdragsluitende partij bevordert en schept [...] stabiele, billijke, gunstige en doorzichtige voorwaarden voor het doen van investeringen”.

20.

In deze omstandigheden heeft de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio de behandeling van de zaak geschorst en het Hof in elk van de gevoegde zaken verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Verzet het [Unierecht] zich tegen de toepassing van een nationale bepaling als artikel 26, leden 2 en 3, van [d.l. nr. 91/2014], die de betaling van reeds bij wet toegekende en in bijzondere overeenkomsten tussen producenten van elektriciteit uit fotovoltaïsche energie-omzetting en [GSE], een met die taak belast overheidsbedrijf, neergelegde aanmoedigingsbedragen aanzienlijk vermindert of vertraagt?

In het bijzonder, is een dergelijke nationale bepaling verenigbaar met de algemene beginselen van het [Unierecht] van bescherming van het gewettigd vertrouwen, rechtszekerheid, loyale samenwerking en nuttig effect, met de artikelen 16 en 17 van het [Handvest], met richtlijn [2009/28] en de daarin vervatte voorschriften inzake steunregelingen, en met artikel 216, lid 2, VWEU, met name in verband met het [Energiehandvest]?”

21.

Verzoeksters in de hoofdgedingen, de interveniënten in de onderhavige zaken, te weten Elettricità Futura – Unione delle Imprese Elettriche italiane, Confederazione Generale dell’Agricoltura Italiana – Confagricoltura, de Italiaanse, de Tsjechische, de Duitse, de Griekse en de Spaanse regering alsook de Europese Commissie hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend.

22.

Bij beschikking van de president van het Hof van 5 februari 2019 zijn de onderhavige zaken gevoegd voor de schriftelijke behandeling en voor de beslissing waardoor een einde komt aan het geding.

23.

Partijen hebben schriftelijk geantwoord op vragen van het Hof.

24.

Met de onderhavige verzoeken om een prejudiciële beslissing wordt het Hof in wezen verzocht te bepalen of het Unierecht zich ertegen verzet dat een lidstaat de aanmoedigingsbedragen waarin is voorzien in het kader van een steunregeling ter bevordering van het gebruik van hernieuwbare energie overeenkomstig de doelstellingen die zijn beoogd met de achtereenvolgende Europese richtlijnen op dit gebied, verlaagt.

25.

Volgens de door de verwijzende rechter gegeven aanwijzingen maken de bij hem aanhangig gemaakte gedingen deel uit van een ruimer nationaal geschillencomplex. Op dit moment zijn drie identieke prejudiciële verzoeken ( 13 ) van deze rechter bij het Hof aanhangig. Bovendien zijn ook andere lidstaten, net als de Italiaanse Republiek, begonnen de maatregelen op hun grondgebied ter bevordering van het gebruik van hernieuwbare energie te herzien. ( 14 )

26.

In de volgende delen zal ik uiteenzetten waarom ik van mening ben dat een hervorming zoals die door de Italiaanse wetgever in de omstandigheden van de hoofdgedingen is doorgevoerd, geen afbreuk doet aan de vrijheid van ondernemerschap en het recht van eigendom in de zin van de artikelen 16 en 17 van het Handvest, en dat een beperking van de rechten die door die bepalingen worden beschermd, indien die inderdaad wordt vastgesteld, hoe dan ook gerechtvaardigd en evenredig is, gelet op de door de Unie nagestreefde doelstellingen op het gebied van de bevordering van het gebruik van hernieuwbare energie (deel A). Bovendien zal ik, na een letterlijke en teleologische uitlegging van het Energiehandvest en meer in het bijzonder artikel 10 ervan, tot de slotsom komen dat deze bepaling niet van toepassing is in de hoofdgedingen (deel B).

27.

Artikel 16 van het Handvest bepaalt dat „de vrijheid van ondernemerschap wordt erkend overeenkomstig het recht van de Unie en de nationale wetgevingen en praktijken”. De bij dit artikel verleende bescherming omvat de vrijheid om een economische activiteit of een handelsactiviteit uit te oefenen, de contractsvrijheid en de vrije mededinging, zoals voortvloeit uit de toelichtingen bij dit artikel, die overeenkomstig artikel 6, lid 1, derde alinea, VEU en artikel 52, lid 7, van het Handvest voor de uitlegging daarvan in acht moeten worden genomen. ( 15 )

28.

In artikel 17 van het Handvest is in lid 1 bepaald: „Eenieder heeft het recht de goederen die hij rechtmatig heeft verkregen, in eigendom te bezitten, te gebruiken, erover te beschikken en te vermaken. Niemand mag zijn eigendom worden ontnomen, behalve in het algemeen belang, in de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet voorziet en mits het verlies tijdig op billijke wijze wordt vergoed. Het gebruik van de goederen kan bij wet worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.”

29.

Uit de toelichting bij dit artikel blijkt dat dit artikel overeenstemt met artikel 1 van het aanvullend protocol bij het EVRM. ( 16 ) Overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest vloeit daaruit voort dat het door artikel 17 van het Handvest beschermde recht van eigendom dezelfde betekenis en draagwijdte heeft als er door het EVRM aan worden toegekend, met dien verstande dat het Unierecht niettemin een ruimere bescherming eraan kan toekennen. ( 17 )

30.

Volgens de rechtspraak van het Hof hebben de vrijheid van ondernemerschap en het recht van eigendom echter geen absolute gelding, maar moeten zij in relatie tot hun maatschappelijke functie worden beschouwd ( 18 ) en kunnen zij aan beperkingen worden onderworpen indien die beperkingen, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk en gerechtvaardigd zijn vanwege door de Unie nagestreefde doelstellingen van algemeen belang ( 19 ). Deze vereisten vloeien voort uit artikel 52, lid 1, van het Handvest, waarin bovendien is bepaald dat beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden bij wet moeten worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden moeten eerbiedigen. ( 20 )

31.

In casu voeren verzoeksters in de hoofdgedingen en de interveniënten aan dat artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014, dat beoogt de aanmoedigingsbedragen waarvan op grond van de met GSE gesloten overeenkomsten in betaling is voorzien maar die nog niet zijn verschuldigd, te wijzigen op een manier die voor exploitanten van fotovoltaïsche installaties ongunstig is, afbreuk doet aan hun eigendomsrecht. Zij onderstrepen dat dit besluit een eigendomsontnemend effect heeft en dat de kosten voor de bouw en ingebruikname van de fotovoltaïsche installaties, op basis waarvan deze bedragen zijn vastgesteld, reeds volledig door deze exploitanten zijn gemaakt. In dit verband merken zij op dat richtlijn 2009/28 (waarvan de steunregeling die in casu aan de orde is, beoogt de doelstellingen te verwezenlijken) in de overwegingen 8, 14 en 25 de noodzaak onderstreept om „het vertrouwen van de investeerders” te bewaren en hun „zekerheid” te bieden. ( 21 ) Op grond van deze overwegingen komen zij in wezen tot de slotsom dat dit wetsbesluit de vrijheid van ondernemerschap van deze exploitanten beperkt.

32.

De Italiaanse, de Tsjechische, de Griekse en de Spaanse regering zijn daarentegen van mening dat d.l. nr. 91/2014 de exploitanten van fotovoltaïsche installaties geenszins hun eigendom ontneemt en hun vrijheid van ondernemerschap niet beperkt.

33.

Gezien deze verschillen lijkt het mij nuttig om, gelet op het dossier waarover het Hof beschikt, allereerst te wijzen op bepaalde eigenschappen van de betrokken steunregeling, om te verduidelijken in welk kader de hervorming waarin artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 voorziet, heeft plaatsgevonden.

34.

In de eerste plaats wordt met deze steunregeling beoogd richtlijn 2009/28 om te zetten in Italiaans recht. Uit artikel 3, lid 3, van deze richtlijn vloeit voort dat de lidstaten steunregelingen kunnen vaststellen om de „bindende nationale algemene streefcijfers [...] voor het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen” te halen. In dit verband wordt in overweging 25 van deze richtlijn onderstreept dat „[d]e lidstaten [...] een verschillend potentieel inzake energie uit hernieuwbare bronnen” hebben en dat het van wezenlijk belang is dat zij greep hebben op het effect en de kosten van hun nationale steunregelingen naargelang hun potentieel.

35.

Het Hof heeft reeds geoordeeld dat de lidstaten geenszins verplicht zijn om ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen steunregelingen vast te stellen en dat zij aldus over een beoordelingsmarge beschikken bij de keuze van de maatregelen die zij passend achten om de streefcijfers die zijn vastgesteld in richtlijn 2009/28 te behalen. Een dergelijke beoordelingsmarge impliceert dat het hun vrij staat om steunregelingen vast te stellen, te wijzigen of in te trekken, mits met name deze streefcijfers worden bereikt. ( 22 )

36.

In het licht van deze rechtspraak staat richtlijn 2009/28 als zodanig naar mijn idee niet in de weg aan een hervorming zoals de Italiaanse wetgever heeft doorgevoerd in de omstandigheden van de hoofdgedingen.

37.

Deze overwegingen zijn van nut bij de beoordeling, in het vervolg van de analyse, of exploitanten van fotovoltaïsche installaties zich kunnen beroepen op een gewettigd vertrouwen om in ongewijzigde vorm voor de gehele looptijd ervan te kunnen blijven profiteren van de aanmoedigingsbedragen waarin de overeenkomsten met GSE voorzien en daardoor gegronde redenen hebben om aan te voeren dat een dergelijke hervorming afbreuk doet aan hun eigendomsrecht.

38.

In de tweede plaats werd in artikel 7, lid 2, onder d), van d.lgs. nr. 387/2003 reeds bepaald dat de toegekende aanmoedigingsbedragen moesten bestaan in een afnemend bedrag voor een specifieke periode. Wat betreft d.lgs. nr. 28/2011, op grond waarvan de overeenkomsten tussen GSE en deze exploitanten zijn gesloten, vloeit uit artikel 24, lid 2, onder d), van dit besluit voort dat deze overeenkomsten waren opgesteld op grond van een door de Italiaanse autoriteit voor elektriciteit en gas opgestelde modelovereenkomst. Volgens verzoeksters in de hoofdgedingen werd in deze modelovereenkomst bepaald dat GSE over een eenzijdig recht beschikte om de inhoud ervan te wijzigen, zodat de evolutie van het wettelijke referentiekader in aanmerking genomen zou kunnen worden. ( 23 ) Deze elementen strekken mijns inziens ertoe aan te geven dat de wijze van betaling van deze bedragen kon worden gewijzigd en dat zij konden worden verlaagd.

39.

In de derde plaats kon de bij artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 doorgevoerde hervorming, bestaande in een wijziging van de in die overeenkomsten neergelegde aanmoedigingsbedragen, enkel worden toegepast op de bedragen waarvan al in betaling was voorzien maar die nog niet verschuldigd waren, zonder gevolgen voor de reeds verrichte betalingen. ( 24 )

40.

Hieronder zal ik eerst de vraag analyseren of een dergelijke hervorming van invloed is op de vrijheid van ondernemerschap en het recht van eigendom, die worden beschermd door de bepalingen van het Handvest. Deze vraag zal ik ontkennend beantwoorden. Voor het geval het Hof mijn standpunt niet deelt, zal ik subsidiair aangeven om welke redenen ik, tegen de achtergrond van de in punt 30 van deze conclusie aangehaalde rechtspraak, van mening ben dat een schending van deze rechten hoe dan ook gerechtvaardigd en evenredig zou zijn, gelet op de door de Unie nagestreefde doelstellingen op het gebied van de bevordering van het gebruik van hernieuwbare energie.

41.

Ik merk op dat de onderhavige zaken betrekking hebben op twee verschillende aspecten van eigendom, te weten ten eerste het recht op aanmoedigingsbedragen dat eventueel voortvloeit uit de overeenkomsten tussen de exploitanten van fotovoltaïsche installaties en GSE en ten tweede het recht om die installaties te gebruiken en exploiteren.

42.

Aangaande de in artikel 17, lid 1, van het Handvest genoemde materiële voorwaarden heeft het Hof geoordeeld dat de bij die bepaling verleende bescherming rechten met een vermogenswaarde betreft waaruit, vanuit het oogpunt van de betrokken rechtsorde, een verworven rechtspositie voortvloeit op basis waarvan deze rechten door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend. ( 25 )

43.

In mijn conclusie in de zaak Commissie/Hongarije (Vruchtgebruik op landbouwgrond) ( 26 ) heb ik opgemerkt dat in wezen moet worden nagegaan of twee voorwaarden zijn vervuld: de eerste voorwaarde is dat deze aangevoerde rechten een vermogenswaarde hebben en de tweede voorwaarde dat uit deze rechten een verworven rechtspositie voortvloeit op basis waarvan deze door en ten gunste van de houder ervan autonoom kunnen worden uitgeoefend.

44.

Wat de eerste voorwaarde betreft, vloeit uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) voort dat het begrip „eigendom” zich niet beperkt tot de eigendom van materiële goederen, aangezien ook bepaalde andere rechten en belangen die activa vormen als „vermogensrechten” kunnen worden beschouwd. ( 27 ) Onder bepaalde omstandigheden kunnen zelfs gewettigde verwachtingen met betrekking tot de verwezenlijking van toekomstige eigendomsaanspraken onder de bescherming van artikel 1 van het aanvullend protocol bij het EVRM vallen. ( 28 ) Zo kunnen maatregelen die voorzien in de toekomstige betaling van een sociale uitkering ( 29 ) of subsidies ( 30 ), alsook contractuele rechten ( 31 ) of vorderingen ( 32 ), voor de begunstigden een vermogensbelang doen ontstaan dat binnen de werkingssfeer van die bepaling valt.

45.

In de omstandigheden van de hoofdgedingen neig ik naar het standpunt dat het recht om aanmoedigingsbedragen te ontvangen op grond van met GSE gesloten overeenkomsten voor de begunstigden van deze bedragen een bron van rijkdom vormt die van vermogensrechtelijke aard kan zijn. In het bijzonder ben ik van mening dat dit recht een uitsluitend recht is, aangezien deze begunstigden deze overeenkomsten ad hoc en in eigen naam hebben gesloten.

46.

De vraag rijst evenwel of dit recht een verworven rechtspositie vormt in de zin van de tweede in punt 43 van deze conclusie genoemde voorwaarde.

47.

In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat toekomstige inkomsten overeenkomstig de rechtspraak inzake de uitlegging van artikel 1 van het aanvullend protocol bij het EVRM slechts kunnen worden aangemerkt als „eigendom” dat in aanmerking komt voor de bescherming van die bepaling indien zij reeds zijn verkregen of definitief verschuldigd zijn of indien er sprake is van specifieke omstandigheden die bij de betrokkene een gewettigd vertrouwen kunnen wekken dat hij een goed zal verwerven. ( 33 )

48.

In casu kan het recht op toekomstige betaling van aanmoedigingsbedragen waarin de overeenkomsten tussen de exploitanten van fotovoltaïsche installaties en GSE voorzien, naar mijn idee niet worden beschouwd als zodanig definitief ( 34 ) dat de verlaging van die bedragen en de wijziging van de daaraan gerelateerde wijze van betaling gelijk staan aan de onteigening van een „goed” dat reeds tot het vermogen van deze exploitanten behoort. ( 35 ) Zoals ik in punt 39 van deze conclusie al heb opgemerkt, wordt met artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 enkel beoogd de aanmoedigingsbedragen te wijzigen waarvan op grond van deze overeenkomsten al in betaling was voorzien maar die nog niet verschuldigd waren, zonder gevolgen voor de reeds verrichte betalingen.

49.

Bovendien ben ik van mening dat de exploitanten van fotovoltaïsche installaties zich niet kunnen beroepen op een gewettigd vertrouwen dat zij gedurende de gehele looptijd van de met GSE gesloten overeenkomsten in ongewijzigde vorm van deze bedragen kunnen blijven profiteren.

50.

Op dit punt blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof dat op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen een beroep kan worden gedaan door iedere marktdeelnemer bij wie een nationale autoriteit gegronde verwachtingen heeft gewekt. Wanneer een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige maatregel echter kan voorzien, kan hij zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel inderdaad wordt vastgesteld. Bovendien mogen de marktdeelnemers niet vertrouwen op het voortduren van een bestaande situatie die de nationale autoriteiten in het kader van hun beoordelingsbevoegdheid kunnen wijzigen. ( 36 )

51.

In de omstandigheden van de hoofdgedingen staat het aan de verwijzende rechter om na te gaan of een nationale bepaling zoals artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 in overeenstemming is met genoemd beginsel. ( 37 ) Om deze rechter een zinvol antwoord te geven, kunnen naar mijn mening de volgende gegevens uit het dossier waarover het Hof beschikt in het bijzonder in aanmerking worden genomen.

52.

Ten eerste ben ik van mening dat een voor de exploitanten van fotovoltaïsche installaties ongunstige wijziging van de aanmoedigingsbedragen reeds uit hoofde van d.lgs. nr. 387/2003 en d.lgs. nr. 28/2011, waarop d.l. nr. 91/2014 voortborduurt, niet kon worden beschouwd als onvoorzienbaar. ( 38 )

53.

In de eerste plaats blijkt uit artikel 7, lid 2, onder d), van d.lgs. nr. 387/2003 immers dat de aan de exploitanten van fotovoltaïsche installaties toegekende aanmoedigingsbedragen moeten bestaan in een afnemend bedrag voor een specifieke periode, zoals ik in punt 38 van deze conclusie heb opgemerkt.

54.

In de tweede plaats heeft het Hof met betrekking tot d.lgs. nr. 28/2011 in het arrest Agrenergy en Fusignano Due ( 39 ) geoordeeld dat „voorzichtige en bezonnen marktdeelnemers uit [de wettelijke bepalingen inzake de Vijfde Energierekening ( 40 )] meteen konden afleiden dat de op fotovoltaïsche zonne-installaties toepasselijke stimuleringsregeling door de nationale autoriteiten kon worden gewijzigd, of zelfs ingetrokken, teneinde rekening te houden met de wijziging van bepaalde omstandigheden”.

55.

Ten tweede stel ik vast dat verzoeksters in de hoofdgedingen zelf erkennen dat de toegekende bedragen vanaf 2011 reeds geleidelijk waren verlaagd bij ministeriële besluiten van vóór de vaststelling van d.l. nr. 91/2014.

56.

Ten derde ben ik van mening dat het feit dat GSE zich het recht voorbehield om de inhoud van de met de exploitanten van fotovoltaïsche installaties gesloten overeenkomsten eenzijdig te wijzigen om de evolutie van het wettelijke referentiekader in aanmerking te kunnen nemen ( 41 ), duidelijk een aanwijzing vormde dat deze bedragen konden worden aangepast of zelfs ingetrokken, juist op grond van wijzigingen in de wetgeving. Dergelijke wijzigingen waren temeer te verwachten daar deze overeenkomsten waren aangegaan voor een termijn van twintig jaar, zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt. Gelet op de duur van die periode had een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer naar mijn mening kunnen verwachten dat de marktomstandigheden of de begrotingsprioriteiten van de Italiaanse Republiek konden evolueren.

57.

Ten slotte breng ik in herinnering dat het Hof, zoals ik reeds heb opgemerkt in punt 35 van deze conclusie, in het arrest Agrenergy en Fusignano Due ( 42 ) heeft geoordeeld dat de lidstaten op grond van richtlijn 2009/28 geenszins verplicht zijn om ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen steunregelingen vast te stellen. Deze conclusie vindt steun in overweging 25 van deze richtlijn, die de verwezenlijking van deze doelstelling in wezen verbindt aan het potentieel van elke lidstaat.

58.

Gelet op deze gegevens en anders dan verzoeksters in de hoofdgedingen en de interveniënten aanvoeren, lijdt het mijns inziens weinig twijfel dat een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer zich in omstandigheden in de hoofdgedingen niet kan beroepen op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, noch op grond van het wetgevingskader waarbinnen de betrokken steunregeling valt noch op grond van richtlijn 2009/28. Mocht een andere gevolgtrekking worden gemaakt, dan ben ik, met de Italiaanse regering, van mening dat de bevoegdheid van de lidstaten om hun beleidskeuzen door te voeren en hun wetgeving aan te passen, gelet op het algemeen belang en de doelstelling van richtlijn 2009/28, buitensporig wordt beperkt ten opzichte van de beoordelingsmarge die de Uniewetgever hun heeft toegekend om de op grond van deze richtlijn vastgestelde steunregelingen aan te passen aan de marktomstandigheden en aan hun begrotingsprioriteiten.

59.

Om die redenen ben ik van mening dat het recht om gedurende de gehele looptijd van de overeenkomsten die de exploitanten van fotovoltaïsche installaties met GSE hebben gesloten van ongewijzigde aanmoedigingsbedragen te profiteren, waarop deze exploitanten zich beroepen, niet valt onder de bescherming die in artikel 17 van het Handvest is verankerd.

60.

Hieronder zal ik de redenen uiteenzetten waarom ik van mening ben dat artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 evenmin resulteert in een regeling van het gebruik van installaties door hun exploitanten die als zodanig afbreuk kan doen aan hun eigendomsrecht.

61.

In dit verband breng ik in herinnering dat artikel 17, lid 1, derde volzin, van het Handvest – zoals uit punt 28 van deze conclusie blijkt – in wezen bepaalt dat het gebruik van de goederen, indien dit door deze bepaling wordt beschermd ( 43 ), bij wet kan worden geregeld, voor zover het algemeen belang dit vereist.

62.

Overeenkomstig de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens wordt onder „regeling van het gebruik van de goederen” een maatregel verstaan die geen eigendomsoverdracht inhoudt, maar beoogt het gebruik van eigendom „te beperken of controleren”. ( 44 )

63.

In casu merken verzoeksters in de hoofdgedingen op dat de begunstigden van de aanmoedigingsbedragen in het vooruitzicht van de betaling van die bedragen hebben geïnvesteerd in de fotovoltaïsche installaties die zij exploiteren. Als gevolg van de bij artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 ingevoerde hervorming zijn zij thans niet meer in staat de bankleningen af te lossen die zij zijn aangegaan om die investeringen te financieren.

64.

Naar mijn idee kan op basis van deze elementen evenwel niet worden geconstateerd dat artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 een beperking of controle van het gebruik van die installaties beoogt. Deze bepaling resulteert immers enkel in een vermindering van het bedrag van de steun voor deze begunstigden, zonder dat hun andere beperkingen of verplichtingen worden opgelegd. Naar mijn mening, en zoals overigens ook de Europese Commissie betoogt, volgt hieruit dat deze begunstigden vrij blijven om hun installaties naar eigen inzicht te exploiteren en erin te investeren.

65.

In deze omstandigheden ben ik, net zoals de Commissie, van mening dat een bepaling als artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 het gebruik van fotovoltaïsche installaties door hun exploitanten niet beperkt.

66.

Gelet op het voorgaande moet mijns inziens worden vastgesteld dat een dergelijke bepaling geen afbreuk doet aan het in artikel 17 van het Handvest verankerde recht van eigendom.

67.

Wat betreft de vrijheid van ondernemerschap, waarvan de bescherming is verankerd in artikel 16 van het Handvest, voeren verzoeksters in de hoofdgedingen aan dat artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 afbreuk doet aan zowel de contractsvrijheid van de begunstigden van de aanmoedigingsbedragen als hun recht om vrij te beschikken over hun economische en financiële middelen.

68.

Deze zienswijze deel ik niet.

69.

In de eerste plaats breng ik in herinnering dat het Hof wat betreft de contractsvrijheid heeft geoordeeld dat deze onder meer de vrije partnerkeuze in het economisch verkeer behelst, alsmede de vrijheid om de prijs voor een verrichting te bepalen. ( 45 )

70.

Hoewel artikel 16 van het Handvest met name ziet op het behoud van de contractuele autonomie van de partijen bij een overeenkomst, spreekt het voor zich dat deze bepaling niet tot doel heeft om hun rechten te verlenen die verder gaan dan de rechten waarin de betrokken overeenkomst reeds voorziet, noch om hen in staat te stellen andere voorwaarden te bedingen dan reeds in de overeenkomst zijn opgenomen. Wat betreft een door de andere partij bij de overeenkomst opgestelde modelovereenkomst bestaat de contractsvrijheid in wezen in het besluit of men de voorwaarden van de overeenkomst aanvaardt.

71.

In casu lijdt het mijns inziens geen twijfel dat de tussen GSE en de exploitanten van fotovoltaïsche installaties gesloten overeenkomsten niet voorzien in een recht op onveranderlijkheid van de aanmoedigingsbedragen voor deze exploitanten.

72.

Uit deze overeenkomsten blijkt daarentegen dat de hoogte van deze bedragen afhangt van de nationale wetgeving die betaling ervan mogelijk maakt. ( 46 ) Zoals ik in de punten 38 en 56 van deze conclusie al heb opgemerkt, bevatten deze overeenkomsten een beding dat GSE in staat stelt rekening te houden met de evolutie van het geldende wetgevingskader.

73.

Hieruit volgt dat de exploitanten van fotovoltaïsche installaties, toen dit bedrag op grond van artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 werd gewijzigd, mijns inziens eenvoudigweg waren gebonden aan de contractuele voorwaarden die zij in alle vrijheid hadden aanvaard toen zij deze overeenkomsten sloten.

74.

Wat dat betreft is hun contractsvrijheid mijns inziens nooit geschonden.

75.

In de tweede plaats breng ik in herinnering dat de vrijheid van ondernemerschap ook het recht voor elke onderneming omvat om, binnen de grenzen van de aansprakelijkheid voor eigen handelingen, vrij de haar ter beschikking staande economische en financiële middelen te gebruiken. ( 47 )

76.

In dit verband vloeit uit de rechtspraak van het Hof voort dat het vrije gebruik van de middelen die een onderneming ter beschikking staan met name wordt beperkt wanneer deze onderneming is gehouden om maatregelen te nemen die voor haar aanzienlijke kosten met zich kunnen brengen, aanmerkelijke gevolgen kunnen hebben voor de organisatie van haar activiteiten of moeilijke en complexe technische oplossingen kunnen vergen. ( 48 )

77.

Onder voorbehoud van de beoordeling door de verwijzende rechter van alle feitelijke elementen waarover hij beschikt, is de exploitanten van fotovoltaïsche installaties bij artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 naar mijn idee geen specifieke verplichting in de zin van deze rechtspraak opgelegd.

78.

Hoe dan ook ben ik van mening dat de aanmoedigingsbedragen waarin de overeenkomsten tussen GSE en deze exploitanten voorzien, niet mogen worden beschouwd als deel uitmakend van de hun ter beschikking staande economische, technische en financiële middelen, omdat deze bedragen – zoals ik in de punten 48 tot en met 58 van deze conclusie heb opgemerkt – nog niet zijn betaald en deze exploitanten zich niet kunnen beroepen op een gewettigd vertrouwen dat zij zullen worden uitbetaald.

79.

Om al deze redenen ben ik van mening dat een bepaling als artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 geen afbreuk doet aan de in artikel 16 van het Handvest verankerde vrijheid van ondernemerschap.

80.

Hoewel ik ervan overtuigd ben dat er geen plaats is voor de vaststelling dat er in de omstandigheden in de hoofdgedingen sprake is van een aantasting van de vrijheid van ondernemerschap en van het recht van eigendom in de zin van de artikelen 16 en 17 van het Handvest, maak ik subsidiair de volgende opmerkingen.

81.

In het licht van de omstandigheden van de hoofdgedingen ben ik van mening dat een eventuele aantasting van deze rechten hoe dan ook zou voldoen aan de vereisten die zijn neergelegd in artikel 52, lid 1, van het Handvest, waaruit voortvloeit dat beperkingen op de uitoefening van de erkende rechten en vrijheden bij wet moeten worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden moeten eerbiedigen ( 49 ) en, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, noodzakelijk moeten zijn en daadwerkelijk moeten beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.

82.

In dit verband breng ik in herinnering dat d.l. nr. 91/2014 volgens de Italiaanse regering in wezen tot doel heeft het concurrentievermogen van het nationale systeem voor elektriciteitsopwekking te stimuleren door de algemene kosten van dit systeem te herverdelen en zwaarder te laten drukken op de exploitanten van fotovoltaïsche installaties. Deze regering betoogt met name dat de verklaring voor de wijziging van de aanmoedigingsbedragen ligt in de noodzaak de betrokken steunregeling weer in evenwicht te brengen en de kosten voor de eindgebruikers van elektriciteit te verdelen, rekening houdend met de beperkte beschikbare bronnen.

83.

Deze regering onderstreept tevens de snelle groei die de sector energie uit hernieuwbare bronnen in Italië heeft doorgemaakt en die ertoe heeft geleid dat deze lidstaat een van de belangrijkste producenten van fotovoltaïsche energie op de Europese markt wordt.

84.

Ingeval het Hof, in afwijking van de door mij voorgestane benadering, beslist dat de uit artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 voortvloeiende wijziging van de aanmoedigingsbedragen een aantasting vormt van hun vrijheid van ondernemerschap en van hun eigendomsrecht, zoals verankerd in de artikelen 16 en 17 van het Handvest, ben ik op grond van bovenstaande overwegingen van mening dat deze aantasting hoe dan ook moet worden beschouwd als noodzakelijk en gerechtvaardigd vanwege doelstellingen van algemeen belang die overeenkomen met de doelstellingen van richtlijn 2009/28. ( 50 )

85.

Bovendien moet deze wijziging, naar mijn mening en onder voorbehoud van de verificaties die de verwijzende rechter dient te verrichten, worden geacht het beginsel van evenredigheid te eerbiedigen. Zoals de Italiaanse regering terecht onderstreept, hebben de exploitanten van fotovoltaïsche installaties de keuze gehad tussen verschillende opties waarin artikel 26, lid 3, van d.l. nr. 91/2014 voorziet. Bovendien lijkt te zijn voorzien in compensatiemaatregelen voor deze exploitanten, zoals de mogelijkheid om tegen gunstige voorwaarden bij banken te lenen, om de nadelen te compenseren die zij van de aanpassing van deze bepaling ondervinden. ( 51 )

86.

Om alle bovenstaande redenen ben ik, gelet op het dossier waarover het Hof beschikt, van mening dat artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 verenigbaar is met de door de artikelen 16 en 17 van het Handvest beschermde rechten.

87.

Zoals uit punt 19 van deze conclusie blijkt, vraagt de verwijzende rechter zich tevens af of artikel 26, leden 2 en 3, van d.l. nr. 91/2014 verenigbaar is met artikel 10 van het Energiehandvest (gelezen in samenhang met artikel 216, lid 2, VWEU).

88.

De beantwoording van deze vraag vereist allereerst beantwoording van de vraag of die bepaling kan worden ingeroepen in geschillen tussen particulieren en hun lidstaat.

89.

In dit verband merken verzoeksters in de hoofdgedingen op dat bij het Energiehandvest een regeling is ingevoerd voor de beslechting van geschillen tussen de „verdragsluitende partijen” en de „investeerders van andere verdragsluitende partijen”. ( 52 ) De interveniënten voegen daaraan toe dat uit de preambule van dit handvest blijkt dat het is vastgesteld met het oog op de invoering van betere investeringsvoorwaarden in de energiesector en de ontwikkeling van samenwerking op energiegebied. Om deze doelstellingen te verwezenlijken verplicht artikel 10 van dit handvest elke verdragsluitende partij om „stabiele, billijke, gunstige en transparante voorwaarden voor het doen van investeringen op haar grondgebied door investeerders van andere verdragsluitende partijen” te bevorderen en te scheppen.

90.

De Unie is partij bij het Energiehandvest en zij is dus een van de „verdragsluitende partijen” in de zin van artikel 1, punt 2, van dit handvest. Overeenkomstig artikel 216, lid 2, VWEU zijn de door de Unie gesloten internationale overeenkomsten verbindend voor de instellingen van de Unie en voor de lidstaten.

91.

Zoals de Duitse en de Griekse regering alsook de Commissie terecht hebben onderstreept, heeft artikel 10 van het Energiehandvest betrekking op de voorwaarden die door de partijen bij dit verdrag worden toegepast voor investeringen door investeerders van de andere verdragsluitende partijen.

92.

Hieruit vloeit mijns inziens voort dat, zoals de Duitse regering terecht aanvoert, met artikel 10 van het Energiehandvest wordt beoogd de investeerders van de andere verdragsluitende partijen, dat wil zeggen derde staten die eveneens partij zijn bij dit verdrag, op het gehele grondgebied van de Unie binnen haar rechtsorde te beschermen. ( 53 ) Deze bepaling kan naar mijn mening evenwel niet worden ingeroepen door investeerders van de Unie tegen de instellingen van de Unie of de lidstaten.

93.

Wat betreft de lidstaten die zelf „verdragsluitende partij” bij het Energiehandvest zijn (hetgeen niet meer geldt voor de Italiaanse Republiek) ( 54 ), hebben partijen de vraag opgeworpen of artikel 10 van dit handvest, in geval van geschillen waarbij een van die lidstaten betrokken is, ook kan worden ingeroepen door investeerders van andere lidstaten en niet enkel door investeerders uit derde staten. In de onderhavige zaken hoeft deze vraag evenwel niet te worden onderzocht. ( 55 ) Naar mijn mening kan deze bepaling namelijk hoe dan ook niet worden toegepast in zaken zoals de hoofdgedingen, waarin investeerders tegenover hun eigen lidstaat staan. ( 56 )

94.

Deze oplossing lijkt mij evident, gelet op de bewoordingen van deze bepaling. Bovendien lijkt zij mij in overeenstemming met de grenzen die zijn neergelegd in de andere bepalingen van dit handvest, met name in artikel 26, dat enkel betrekking heeft op de regeling van geschillen tussen een verdragsluitende partij en de investeerders van een andere verdragsluitende partij. ( 57 )

95.

Zelfs als, in strijd met de door mij voorgestane letterlijke en contextuele uitlegging, wordt overwogen dat artikel 10 van het Energiehandvest van toepassing is in geschillen tussen investeerders en hun eigen lidstaat, leidt het enkele gegeven dat deze bepaling in algemene zin de noodzaak noemt om te voorzien in „stabiele, billijke, gunstige en transparante voorwaarden” er hoe dan ook niet toe dat de wijziging of intrekking door die lidstaat van een op zijn grondgebied op grond van artikel 3, lid 3, onder a), van richtlijn 2009/28 ingevoerde steunregeling moet worden verboden. ( 58 )

96.

Met deze bepaling wordt mijns inziens met name niet beoogd de investeerders die zich tegen een dergelijke hervorming verzetten bescherming te verlenen die verder gaat dan de reeds in het Unierecht, en meer bepaald de artikelen 16 en 17 van het Handvest, gegeven waarborgen. ( 59 )

97.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio te beantwoorden als volgt: